REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

SENTENCIA C-097 DE 2026

 

Referencia: Expediente D-16929

 

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art�culo 48 (parcial) de la Ley 1438 de 2011[1]

 

Demandantes: Juan Israel Casallas Romero y

Jos� Fernando Rengifo Contreras

 

Magistrado ponente: Vladimir Fern�ndez Andrade

 

Bogot�, D. C., veintid�s (22) de abril de dos mil veintis�is (2026)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias constitucionales y, en cumplimiento de los requisitos y tr�mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

S�ntesis de la decisi�n

 

La Sala Plena estudi� una demanda contra el impuesto social a las municiones y explosivos, por la presunta vulneraci�n del principio de legalidad y certeza tributaria. Seg�n la demanda, la disposici�n demandada, contenida en el art�culo 48 de la Ley 1438 de 2011, desconoce el art�culo 338 de la Constituci�n, al no determinar expresamente el hecho generador del tributo.

 

Como cuesti�n previa, la Sala estableci� que la Sentencia C-390 de 1996, configura el fen�meno de cosa juzgada aparente. En este sentido, aunque formalmente hay coincidencia de norma, cargo y par�metro de control, esa providencia no identific� cu�l era el hecho generador del impuesto a municiones y explosivos, ni explic� por qu� la norma lo preve�a. En este sentido, aun cuando esa sentencia incluyera consideraciones materiales relevantes sobre el tributo, no evidenci� un examen real sobre ese elemento espec�fico de la obligaci�n tributaria sustancial. Respecto de la Sentencia C-608 de 2012, la Sala precis� que esta configura una cosa juzgada relativa, pues en esa oportunidad el examen de constitucionalidad vers� sobre la competencia para el recaudo, la liquidaci�n, la determinaci�n, la discusi�n, la administraci�n y el procedimiento del tributo.

 

De acuerdo con lo anterior, la Sala procedi� con el an�lisis de fondo con el fin de examinar la presunta indeterminaci�n del hecho generador. Al respecto, record� que el art�culo 338 superior no exige una formulaci�n exhaustiva, sino que el hecho generador sea determinable mediante una interpretaci�n objetiva y razonable. Reiter� que el principio de legalidad tributaria exige que los elementos esenciales del tributo est�n determinados o sean determinables, y que la sola presencia de una dificultad interpretativa no torna inconstitucional la norma; solo cuando la oscuridad sea insuperable procede expulsarla del ordenamiento jur�dico.

 

En este contexto, la Sala concluy� la exequibilidad de la norma demandada. En este sentido, consider� que el legislador s� defini� el hecho generador teniendo en cuenta el contexto normativo de la disposici�n acusada, en particular, el r�gimen jur�dico especial de armas, municiones y explosivos. Sobre esa base, indic� que la disposici�n demandada debe leerse de manera conjunta con el monopolio estatal sobre armas, municiones y explosivos previsto en el art�culo 223 de la Constituci�n; el Decreto Ley 2535 de 1993, norma con fuerza material de ley que regula su circulaci�n y permisos; y las expresiones �ad valorem� y �cobrar�� indicadas en el art�culo 48 de la Ley 1438 de 2011, que, le�das no de manera aislada, sino dentro de un mismo contexto normativo, presuponen una operaci�n con valor econ�mico o con precio. A partir de esa lectura sistem�tica, la Sala constat� que el hecho generador del tributo es determinable y corresponde a la compra autorizada de municiones y explosivos, acto en el que confluyen razonablemente el acceso leg�timo al bien, el respectivo permiso y el valor econ�mico sobre el cual recae el tributo.

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.      Juan Israel Casallas Romero y Jos� Fernando Rengifo Contreras, en ejercicio de la acci�n p�blica prevista en los art�culos 40.6, 241 y 242 de la Constituci�n Pol�tica, presentaron una demanda de inconstitucionalidad en contra del art�culo 48 (parcial) de la Ley 1438 de 2011 �por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones�.

 

2.      En Auto del 3 de octubre de 2025[2] el magistrado sustanciador admiti� la demanda y orden� (i) correr traslado del expediente al Procurador General de la Naci�n para que rindiera el concepto de rigor[3]; (ii) fijar en lista el proceso, en aras de permitir la intervenci�n ciudadana[4]; (iii) comunicar del presente proceso al Congreso de la Rep�blica, al Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, al Ministerio de Salud y Protecci�n Social, al Ministerio de Defensa Nacional y a la Direcci�n de Impuestos y Aduanas (DIAN)[5]. Asimismo, dispuso (iv) invitar a varias entidades, asociaciones, universidades, con el fin de que presentaran su opini�n sobre la materia objeto de controversia[6].

 

3.      Cumplidos los tr�mites previstos en el art�culo 242 de la Constituci�n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala Plena procede a decidir la demanda de la referencia.

 

A.               La norma demandada

 

4.      A continuaci�n, se transcribe el texto demandado. Los apartes acusados por los demandantes est�n se�alados en negrilla y subrayados en el texto: �

 

 

B.               La demanda[7]

 

5.      Para los demandantes el aparte acusado vulnera el principio de legalidad en materia tributaria pues, a su juicio, la norma no define el hecho generador del impuesto a las municiones y explosivos. En ese sentido, solicitan que se declare la inexequibilidad de la norma acusada y, subsidiariamente, su exequibilidad condicionada en el entendido de que este elemento se refiere al �porte� como hecho generador.

 

6.      Para los accionantes el aparte acusado no tiene un definici�n clara, aut�noma e inequ�voca sobre el hecho generador del impuesto a las municiones y explosivos. Con base en las sentencias C-891 de 2012, C-550 de 2019 y C-101 de 2022, indican que el principio de legalidad tributaria exige al legislador definir con claridad y precisi�n los elementos estructurales del tributo -esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa-. En ese sentido, �si existe una indeterminaci�n normativa que afecte los elementos esenciales del tributo, se vulneran los principios constitucionales que rigen el sistema tributario colombiano�.

 

7.      En su criterio, la disposici�n acusada no permite establecer con claridad si el hecho generador del impuesto es la fabricaci�n, venta, importaci�n, y/o posesi�n de municiones y explosivos; tampoco remite a otra norma para aclarar este punto, ni su redacci�n permite inferirlo con certeza. Para los demandantes, aunque el hecho generador no necesariamente debe estar contenido expl�citamente en la norma que lo crea, este debe poderse inferir de manera impl�cita.

 

8.      Al respecto, sostienen que de la lectura de la segunda parte del art�culo 48 de la Ley 1438 de 2011 por medio del cual se consagra el impuesto a las municiones y explosivos, se evidencia que i) no contiene disposici�n expresa sobre cu�l es el hecho generador y ii) si bien no la contiene, tampoco es posible determinarla a partir de un razonamiento inferencial. Agregan que la expresi�n �igualmente� no aclara si esta implica que, el hecho generador del impuesto a las armas de fuego se extiende al impuesto sobre explosivos y municiones y, que, al delegarse la reglamentaci�n de este impuesto, sin que la ley defina sus elementos esenciales, la norma excede los l�mites constitucionales (al no definir uno de los elementos esenciales del tributo, esto es, el hecho generador).

 

9.      Por otro lado, a juicio de los demandantes, las sentencias C-390 de 1996 y C-608 de 2012 no se pronunciaron sobre el hecho generador del impuesto a las municiones y explosivos. En la primera sentencia, explicaron que la Corte efectu� una interpretaci�n sistem�tica de la norma para indicar que los sujetos pasivos del tributo son los tenedores y que su base gravable corresponde a los elementos que se porten, sin referirse al hecho generador del tributo. Asimismo, en la segunda sentencia, se concluy� que la norma determinaba todos los elementos de la obligaci�n tributaria sin aludir al referido elemento.

 

10.  �Finalmente, seg�n la demanda, el Consejo de Estado y la DIAN han sostenido interpretaciones contrarias y confusas en relaci�n con el hecho generador del impuesto a las municiones y explosivos. En cuanto a la interpretaci�n del Consejo de Estado mencionan que �el hecho generador del impuesto social a las municiones y explosivos es la venta de los mismos. En otras ocasiones, [esa Corporaci�n] ha dicho que el hecho generador recae sobre la totalidad de la transacci�n que se realiza sobre los explosivos, incluyendo sus accesorios, el servicio de escolta, y la designaci�n de la persona para su control, en su conjunto�. Por su parte, se�alan que la administraci�n de impuestos �ha indicado en su doctrina oficial que el hecho generador del impuesto a las municiones y explosivos corresponde a la tenencia de los mismos�.

 

C.               Intervenciones

 

11.  Durante el t�rmino procesal[8] se recibieron oportunamente 14 intervenciones[9] y otras 2 de manera extempor�nea[10], as�:

 

 

D.               Concepto del Procurador General de la Naci�n

 

12.  El Procurador General de la Naci�n solicit� a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-390 de 1996 por existir cosa juzgada constitucional y, subsidiariamente declarar la exequibilidad de las expresiones acusadas.

 

13.  En el presente caso existe cosa juzgada constitucional respecto a la Sentencia C-390 de 1996 por cuatro razones. En primer lugar, esa sentencia se pronunci� sobre la constitucionalidad del art�culo 224 de la Ley 100 de 1993, el cual, en esencia, corresponde al art�culo 48 de la Ley 1438 de 2011 pues �el cambio que introdujo la norma posterior [fue] �nicamente respecto de la tarifa, pues pas� del 5% al 20%�. En segundo lugar, se�al� que existe una identidad entre los cargos propuestos y el an�lisis que se realiz� en esa sentencia. En tercer lugar, indic� que la Corte ya se pronunci� sobre el hecho generador y concluy� que la disposici�n �s� prev� todos los elementos del impuesto social a las municiones y explosivos�. Espec�ficamente, se�al� que el hecho generador recae sobre �quienes porten municiones y explosivos� y que se parte del supuesto que el portador obtendr� el permiso de la autoridad, �pues el cobro del impuesto se concreta al expedirlo o renovarlo�. Finalmente, precis� que el par�metro de control no ha sido modificado.

 

14.  En caso de que se desestime la configuraci�n de la cosa juzgada constitucional, el procurador reconoci� la posibilidad de determinar los elementos del tributo en cuesti�n, as�: (i) el sujeto activo del impuesto es la Naci�n; (ii) los sujetos pasivos son los tenedores, distintos de los expresamente exceptuados; (iii) la base gravable se define a partir de las caracter�sticas de impuesto �ad valorem�; (iv) el hecho generador se determina igualmente a partir de la naturaleza del impuesto �ad valorem� y del verbo �cobrar�, los cuales permiten establecer que el hecho generador corresponde a la transacci�n y; (v) la tarifa es el 20% sobre la base gravable.

 

15.  En relaci�n con el hecho generador, explic� que este se determina a partir de dos consideraciones. En primer lugar, la naturaleza de los objetos gravados, los cuales no pueden ser importados, fabricados, ni vendidos de forma libre, en raz�n al monopolio estatal del uso de la fuerza. Por otro lado, la condici�n del impuesto �ad valorem�, permite establecer el referido elemento �en la medida que, si las municiones y explosivos en general, solamente se pueden adquirir mediante autorizaci�n del Estado, y no existe, en estricto sentido, permiso de porte o tenencia (...), la mencionada tarifa del 20% se ha de aplicar sobre el valor de los productos que de forma concreta se est�n adquiriendo para su utilizaci�n�.

 

II.              CONSIDERACIONES

 

A.               Competencia

 

16.  De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del art�culo 241 de la Constituci�n Pol�tica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci�n.

 

B.               Cuesti�n previa

 

17.  Antes de abordar el debate constitucional, la Sala se referir� a las Sentencias C-390 de 1996 y C-608 de 2012 las cuales se pronunciaron sobre la exequibilidad del impuesto social de municiones y explosivos. En consecuencia, verificar� si en el presente caso se configura el fen�meno de cosa juzgada constitucional.

 

18.  Sobre el alcance de la cosa juzgada constitucional. La cosa juzgada constitucional es una instituci�n jur�dico-procesal que se encuentra consagrada en los art�culos 243 de la Constituci�n, 21 del Decreto Ley 2067 de 1991 y 46 de la Ley 270 de 1996. En virtud de ella, se otorga a las �decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad el car�cter de inmutable, vinculante y definitiva�[27].

 

19.  En esta l�nea, la cosa juzgada constitucional tiene por efecto, en principio, impedir que el juez constitucional vuelva a conocer o decidir sobre un aspecto ya decidido. Lo anterior con la finalidad de proteger la seguridad jur�dica respecto de las reglas que rigen la actuaci�n de las autoridades y ciudadanos, salvaguardar la buena fe en punto a la consistencia de las decisiones de la Corte y garantizar la autonom�a judicial de forma que se impida que luego de estudiado un asunto por el juez competente y siguiendo las reglas vigentes este sea nuevamente decidido[28].

 

20.  Ahora bien, la cosa juzgada constitucional se determina a partir de tres elementos, a saber: (i) identidad de objeto, es decir la acusaci�n se propone sobre el mismo contenido normativo que ya fue estudiado en una sentencia anterior; (ii) identidad de cargos, esto es, que el an�lisis propuesto sea por las mimas razones o cuestionamientos analizados en la decisi�n antecedente y; (iii) identidad en el par�metro de control constitucional[29].

 

21.  Respecto al primer elemento (identidad de objeto), la cosa juzgada constitucional puede ser formal[30] o material[31]. La primera se configura cuando una norma estudiada es la misma que es llevada a un estudio posterior. La segunda, por su parte, se da cuando el pronunciamiento de la Corte se dio respecto de otra norma equivalente a la demandada, pero reconocida en un texto o enunciado normativo diferente.

 

22.  El segundo elemento (identidad de cargos), permite clasificar la cosa juzgada en absoluta o relativa. En el caso de la cosa juzgada absoluta, la Corte, por regla general, no puede volver a pronunciarse sobre la disposici�n, ya sea porque el examen de constitucionalidad se efectu� de manera integral respecto de todo el texto constitucional[32] o porque la norma espec�fica fue declarada inconstitucional[33].

 

23.  La cosa juzgada relativa, por su parte, se configura cuando la Corte limita el alcance del estudio de constitucionalidad, ya sea de forma expl�cita[34] o impl�cita[35]. Esta tipolog�a se configura, por ejemplo, cuando la sentencia �nicamente se pronuncia sobre aspectos formales, caso en el cual la cosa juzgada operar� respecto de ese �mbito, permaneciendo abierta la posibilidad de presentar y examinar nuevas demandas de inconstitucionalidad por su contenido material. Asimismo, se presenta cuando la Corte declara la exequibilidad de una norma con base en un an�lisis parcial o espec�fico de la Constituci�n[36]. As�, la cosa juzgada relativa permite que la Corte vuelva a pronunciarse sobre una disposici�n, siempre que el nuevo cargo planteado sea distinto al previamente analizado[37].

 

24.  El tercer elemento (identidad del par�metro de control constitucional[38]), permite determinar si es necesario o no realizar un nuevo pronunciamiento debido a la modificaci�n del par�metro, cambio del significado material o bien sea porque ha variado el contexto normativo. Este presupuesto parte de lo que la jurisprudencia de la Corte ha denominado derecho viviente, seg�n el cual las disposiciones deben ser analizadas a la luz de los cambios econ�micos, sociales, pol�ticos, ideol�gicos y culturales de una comunidad[39].

 

25.  En este orden de ideas, la cosa juzgada constitucional impide, como regla general, que la Corte vuelva a pronunciarse sobre un asunto previamente decidido. Para verificar su existencia, es necesario establecer la identidad de objeto, cargo y par�metro de control entre la sentencia anterior y el caso objeto de estudio. En t�rminos generales, si la identidad en alguno de estos elementos no se acredita, la Corte se encuentra habilitada para emitir un nuevo pronunciamiento, en caso contrario, deber� estarse a lo resuelto en la sentencia previa.

 

26.  Las Sentencias C-390 de 1996 y C-608 de 2012 y las razones por las cuales no se configura el fen�meno de la cosa juzgada constitucional en el presente caso. La Sentencia C-390 de 1996 estudi� una demanda contra el art�culo 224 de la Ley 100 de 1993 en su versi�n original y determin� su exequibilidad. El actor aleg� la presunta violaci�n del art�culo 338 porque la ley no habr�a fijado de manera clara y directa los elementos esenciales del tributo. La referida sentencia concluy�, sin referir el hecho generador, que el art�culo demandado fija de manera suficiente los elementos esenciales de los dos impuestos, tanto del impuesto social a las armas de fuego como del impuesto social a las municiones y explosivos. En este sentido, resolvi� declarar �exequible el art�culo 224 de la Ley 100 de 1993�.

 

27.  En la misma l�nea, la Sentencia C-608 de 2012, estudi� una demanda en contra del art�culo 48 de la Ley 1438 de 2011, que modific� el art�culo 224 de la Ley 100 de 1993 y aument� la tarifa del impuesto a las armas y municiones. Dentro de los cargos alegados, la demanda se refiri� a los art�culos 1, 6, 29, 121, 150 numerales 12 y 23, 154 inciso 4, 189 numeral 11, 359 y 363 de la Constituci�n. En particular, se refiri� a la violaci�n de los principios de legalidad, reserva de ley y certeza, pues en su criterio el legislador no hab�a definido qui�n recauda, liquida, determina, discute y administra el impuesto a las municiones y explosivos, ni el procedimiento de recaudo, delegando estos asuntos al reglamento.

 

28.  �En esa oportunidad, la Corte concluy� la exequibilidad del art�culo 48 porque, aunque reconoci� que no exist�a cosa juzgada constitucional, pues se plantearon cargos diferentes (centrados en la administraci�n y recaudo a partir del reparto entre la ley y el reglamento), la sentencia C-390 de 1996 s� era un precedente seg�n el cual el referido impuesto s� defin�a sus elementos esenciales. A partir de ello, indic� que aspectos como el recaudo, administraci�n, liquidaci�n y procedimiento del tributo, pueden ser v�lidamente desarrollados por el reglamento sin desconocer la Constituci�n. En consecuencia, resolvi� �declarar exequible el art�culo 48 de la Ley 1438 �Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones�.

 

29.  As� pues, en el presente caso, estas dos sentencias se han referido o est�n relacionadas con la norma demandada en esta ocasi�n. No obstante, pese a su cercan�a, la Sala constata que, respecto de estas dos decisiones, en el presente caso no se configura en estricto sentido el fen�meno de la cosa juzgada constitucional y, por ende, procede un estudio de fondo, por las siguientes razones:

 

30.  En primer lugar, en la Sentencia C-390 de 1996 la Corte resolvi� una demanda de inconstitucionalidad formulada contra el art�culo 224 de la Ley 100 de 1993[40]. En aquella oportunidad el estudio de constitucionalidad tuvo dos alcances, uno por presunta afectaci�n al principio de unidad de materia[41] y otro, relevante para el presente estudio, por posible violaci�n del principio de legalidad- art. 338 Superior- debido a la ausencia de determinaci�n de los elementos esenciales de tributo dispuestos en la mencionada norma.

 

31.  Respecto de la posible violaci�n al principio de legalidad por parte del art�culo 224, la demanda plante� la vulneraci�n al art�culo 338 de la Constituci�n porque, en criterio del demandante, el referido art�culo: (i) no contemplaba el hecho generador ni el sujeto activo del impuesto social a las armas y (ii) no determinaba ninguno de los elementos de la obligaci�n tributaria, salvo la tarifa. Ante lo anterior, la Corte estim� que la norma no vulneraba el principio de legalidad por cuanto las dos modalidades de �impuestos sociales� s� determinaban los elementos esenciales del tributo.

 

32.  �En concreto, sobre el primer impuesto que regula la norma, esto es, el impuesto social a las armas, la Sala consider� que los elementos esenciales del tributo eran determinables as�: (i) el sujeto activo: la Naci�n; (ii) el sujeto pasivo: las personas que porten armas de fuego; (iii) hecho gravable: el porte de las armas y; (iv) base gravable: el 10% de un salario m�nimo mensual. Por otro lado, en cuanto al impuesto social de municiones y explosivos, refiri� estos elementos as�: (i) el sujeto activo era la Naci�n; (ii) el sujeto pasivo los tenedores de municiones y explosivos distintos a los exceptuados; (iii) la base gravable se encontraba constituida por el 5% del valor econ�mico de la cantidad de elementos gravados que se porte puesto que se trata de un impuesto �ad valorem�. Adicionalmente, adujo que �al igual que en el gravamen ya examinado, se parte del supuesto de que el portador de las municiones y los explosivos obtendr� el permiso de la autoridad competente, pues el cobro del impuesto se concreta al expedirlo o renovarlo.�

 

33.  Ahora bien, en la demanda objeto de estudio, se plantea un �nico cargo de constitucionalidad sobre la presunta afectaci�n del art�culo 338 de la Constituci�n espec�ficamente porque, en criterio del demandante, el impuesto social de municiones y explosivos contenido en el art�culo 48 de la Ley 1438 de 2011 no determina cu�l es su hecho generador.

 

34.  En ese sentido, podr�a alegarse la existencia de una cosa juzgada constitucional por cuanto: (i) el art�culo 48 de la Ley 1438 de 2011 es normativamente equivalente al art�culo 224 de la Ley 100 de 1993. En efecto, el art�culo 48 actualmente cuestionado mantuvo los dos impuestos sociales creados por la Ley 100 en la medida que la modificaci�n posterior solo aument� el porcentaje de la tarifa; (ii) la demanda estudiada en la Sentencia C-390 de 1996 cuestion� la constitucionalidad del impuesto social de municiones y explosivos, entre otras razones, porque en su opini�n el tributo no dispuso el hecho generador.

 

35.  Pese a lo anterior, aun cuando el cargo propuesto en esa oportunidad es similar al que hoy presentan los demandantes, en el estudio de constitucionalidad que la Sala realiz� en 1996 no se precisaron las razones por las cuales se consider� que la norma s� defin�a el hecho generador. En efecto, la Corte sustent� la constitucionalidad del impuesto social de municiones y explosivos, as�:

 

�2) En cuanto al �impuesto social a las municiones y explosivos�, puede procederse a la verificaci�n de los requisitos constitucionales mediante un an�lisis de la norma legal en su conjunto, cuyo claro sentido no deja dudas. | Como ya se dijo, este tributo tiene en com�n con el establecido sobre las armas el sujeto activo -que, a todas luces, es la Naci�n- y la destinaci�n, que �igualmente�, como reza el texto, es la del Fondo de Solidaridad. |Los sujetos pasivos del impuesto son, al tenor de la norma, los tenedores de municiones y explosivos, distintos de los expresamente exceptuados, que lo son las Fuerzas Armadas y de polic�a y las entidades de seguridad del Estado. |Puesto que se trata de un impuesto �ad valorem�, la base gravable est� constituida por el valor econ�mico de la cantidad de elementos gravados que se porten, es decir, las municiones y explosivos en poder del contribuyente, a quien le corresponder� pagar como tarifa una tasa del 5% sobre la indicada base. | Desde luego, al igual que en el gravamen ya examinado, se parte del supuesto de que el portador de las municiones y los explosivos obtendr� el permiso de la autoridad competente, pues el cobro del impuesto se concreta al expedirlo o renovarlo. |Al respecto, no se olvide que, de conformidad con el monopolio establecido por el art�culo 223 de la Carta Pol�tica, s�lo el Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos y �nadie podr� portarlos sin permiso de la autoridad competente�, el cual, en todo caso, �no podr� extenderse a los casos de concurrencia a reuniones pol�ticas, a elecciones o a sesiones de corporaciones p�blicas o asambleas, ya sea para actuar en ellas o para presenciarlas�

�

36.  Como puede observarse, la Sentencia C-390 de 1996 declar� exequible el art�culo 224 de la Ley 100 de 1993 (modificado por la norma sub examine), frente a un cargo por presunta vulneraci�n del principio de legalidad tributaria, fundado en que la disposici�n no preve�a el hecho generador del impuesto. As�, en apariencia existir�a identidad de norma, cargo y par�metro de constitucionalidad entre dicha decisi�n y el presente caso. Sin embargo, al examinarse la Sentencia de 1996 se advierte que esa providencia no identific� de manera expresa y clara cu�l era el hecho generador del impuesto social a las municiones y explosivos, ni explic� las razones por las cuales la disposici�n demandada s� lo preve�a. Esta ausencia de motivaci�n, en relaci�n con el referido elemento de la obligaci�n tributaria, permite concluir que en este caso se configura un evento de cosa juzgada aparente.

 

37.  En relaci�n con la sentencia C-608 de 2012 la Corte analiz� la constitucionalidad del art�culo 48 de la Ley 1438 de 2011, por medio del cual se modific� el art�culo 224 de la Ley 100 de 1993[42]. En esa oportunidad el estudio de constitucionalidad tuvo dos alcances. Por un lado, sobre el presunto desconocimiento del inciso 4 del art�culo 154 de la Constituci�n[43] y por otro lado, relevante para la presente decisi�n, sobre la presunta vulneraci�n a los principios de legalidad, reserva de ley de los elementos de la obligaci�n tributaria, certeza y debido proceso por cuanto, en criterio del accionante, el impuesto social a las municiones y explosivos no defini� asuntos como: (i) la competencia para el recaudo, liquidaci�n, determinaci�n, discusi�n y administraci�n del impuesto, (ii) el momento en el que debe recaudarse, y (iii) el procedimiento para el efecto. A juicio del demandante, estos otros elementos tienen reserva legal �por ser indispensables para la eficacia del tributo y para garantizar el debido proceso-, de modo que su determinaci�n no puede delegarse al reglamento, como lo hizo el Legislador.

 

38.  Al respecto, la Corte concluy� que los principios de legalidad, reserva de ley y certeza tributaria, no se ve�an vulnerados porque la Constituci�n no impone al legislador �la obligaci�n de prever directamente los elementos que echa de menos el demandante para la efectividad del tributo: (i) la competencia para el recaudo, liquidaci�n, determinaci�n, discusi�n y administraci�n del impuesto, (ii) el momento en el que debe recaudarse y (iii) el procedimiento para tal efecto�.

 

39.  En ese sentido, a partir de la Sentencia C-608 de 2012, es posible concluir que no se configura el fen�meno de cosa juzgada constitucional, en la medida en que no se cumplen los requisitos de identidad en el alcance del estudio de constitucionalidad ni de identidad de par�metro de control. En primer lugar, no existe identidad en el estudio de constitucionalidad, pues en la Sentencia C-680 de 2012 el demandante reproch� que la norma �no asigna la competencia del recaudo, liquidaci�n, determinaci�n, discusi�n y administraci�n del tributo, ni fija el momento en el que se debe hacer el recaudo�, mientras que en el caso sub examine los demandantes reprochan la ausencia de una identificaci�n expresa del hecho generador del impuesto y no cuestionan aspectos relacionados con la competencia o el recaudo del referido tributo. Tampoco existe identidad de par�metro de control; mientras en la referida providencia el demandante invoc� como vulnerados los numerales 12 y 23 del art�culo 150 de la Constituci�n, en el presente caso se invoc� la presunta transgresi�n del art�culo 338 Superior.

 

40.  Con fundamento en lo anterior, aunque las sentencias C-390 de 1996 y C-608 de 2012 guardan proximidad con el asunto que corresponde abordar a la Sala de conformidad con la demanda, ninguna de estas decisiones resolvi� de manera espec�fica y concreta el cuestionamiento de los ciudadanos relativo a la falta de determinaci�n del hecho generador del impuesto sobre municiones y explosivos. De esta manera no es posible afirmar la concurrencia de identidad plena entre objeto, cargo y par�metro de control entre los problemas jur�dicos resueltos en esas decisiones y el que ahora corresponde a la Sala, que permita declarar la existencia de cosa juzgada constitucional en el presente caso.

 

41.  En este orden de ideas, la Sala se encuentra habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo, toda vez que las decisiones previas no agotaron el examen constitucional sobre la determinaci�n del hecho generador del impuesto sobre municiones y explosivos, por ende, sobre este particular, no se configura el aludido fen�meno procesal.

 

C.               Problema jur�dico y metodolog�a de la decisi�n

 

42.  De conformidad con el an�lisis expuesto, en esta ocasi�n le corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jur�dico �el impuesto social de municiones y explosivos contemplado en el art�culo 48 de la Ley 1438 de 2011 desconoce el principio de legalidad previsto en el art�culo 338 de la Constituci�n al no determinar el hecho generador del tributo?

 

43.  Para responder a este interrogante la Sala (i) reiterar� la jurisprudencia sobre el principio de legalidad en materia tributaria y su proyecci�n en el principio certeza tributaria; (ii) se referir� al hecho generador como elemento esencial de la obligaci�n tributaria sustancial y (iii) resolver� el caso en concreto.

 

i.                   El principio de legalidad y su proyecci�n en el principio de certeza en materia tributaria. Reiteraci�n de jurisprudencia

 

44.  Sobre el principio de legalidad. El principio de legalidad tributaria fundado en el aforismo �no taxation without representation� (no hay tributo sin representaci�n), exige que para la creaci�n de tributos exista un procedimiento democr�tico y participativo. En ese sentido, este principio, cuyo objetivo se explica en el fortalecimiento de la seguridad jur�dica y evitar abusos impositivos por parte de los gobernantes, se erige como elemento fundamental para la creaci�n de los tributos[44].

 

45.  En este sentido, el art�culo 150.12 de la Constituci�n otorga al Legislativo la funci�n de establecer las contribuciones fiscales y excepcionalmente las de car�cter parafiscal. En la misma l�nea, el art�culo 338 precisa las reglas que gobiernan el principio de legalidad tributaria, as�: (i) salvo en los casos en que concurran estados de excepci�n, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr�n imponer contribuciones fiscales o parafiscales; (ii) la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar los elementos esenciales del tributo. En otras palabras, tienen que establecer los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores y las bases gravables, al igual que la tarifa de los tributos; (iii) s�lo en el caso de las tasas y contribuciones es posible permitir que las autoridades gubernamentales fijen la tarifa, siempre que el sistema y el m�todo para su determinaci�n se encuentre previamente fijado por la ley, ordenanza y/o acuerdo; y (iv) las normas que determinen contribuciones fiscales, sobre la base de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience despu�s de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

 

46.  �La Corte ha realizado una compilaci�n de las reglas constitucionales sobre el principio de legalidad tributaria y, en dicha labor ha decantado la relaci�n de este principio con el de certeza tributaria[45]. Al respecto, es relevante destacar cuatro premisas: Primero, la referida relaci�n materializa el principio de predeterminaci�n, seg�n el cual las corporaciones de elecci�n popular deben definir mediante normas previas y ciertas los elementos esenciales de la obligaci�n tributaria, sin perjuicio de que las autoridades gubernamentales fijen las tarifas de las tasas y contribuciones especiales con base en el m�todo definido por el legislador. Segundo, el referido v�nculo incide en la seguridad jur�dica, debido a que la determinaci�n con suficiente claridad y precisi�n de los elementos del tributo, permite a los ciudadanos conocer de antemano el contenido de sus obligaciones tributarias y garantiza el derecho al debido proceso de los contribuyentes.

 

47.  �Tercero, permite garantizar el principio de unidad econ�mica, con el fin de coordinar de manera clara competencias concurrentes entre el nivel central y local[46]. Cuarto, �[d]ependiendo de si el tributo es un ingreso de orden nacional o territorial, se exige un nivel distinto de determinaci�n por parte del Legislador. As�, en el caso de los ingresos nacionales los elementos esenciales del tributo deben ser definidos de forma clara e inequ�voca por el Legislador, mientras que, en el caso de los tributos territoriales, se concede un margen de acci�n m�s amplio a los �rganos territoriales competentes, de elecci�n popular, para concretar los aspectos generales prefigurados por el Legislador�[47].

 

48.  En este orden de ideas, el principio de certeza tributaria, como proyecci�n del principio de legalidad, implica que las corporaciones de representaci�n popular no solo tienen el deber de crear el tributo, sino tambi�n deben definir de manera razonable, clara y precisa sus elementos esenciales �sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa�[48]. En consecuencia, ha reiterado la Corte, cuando una norma establece una obligaci�n tributaria sin definir dichos elementos, o cuando estos no son determinables, no puede entenderse v�lidamente configurado el tributo[49].

 

49.  Sobre las caracter�sticas del principio de certeza tributaria, de acuerdo con la jurisprudencia, este tiene dos rasgos principales. En primer lugar, no es un principio absoluto, pues su alcance no exige que los elementos del tributo se definan con una precisi�n que desconozca las dificultades propias del lenguaje ordinario, ni que imponga a los �rganos colegiados un est�ndar irrealizable[50]. En segundo lugar, tiene un car�cter relativo, de manera que el est�ndar de precisi�n en los elementos del tributo tiene �niveles diferenciados�, dependiendo del tipo de tributo y el elemento esencial de la obligaci�n tributaria de que se trate[51].

 

50.  La ausencia de definici�n expresa de un elemento esencial de la obligaci�n tributaria o una formulaci�n amplia, no implica por s� misma una vulneraci�n del art�culo 338 de la Constituci�n. De hecho, la jurisprudencia constitucional ha permitido que en casos donde exista una posible oscuridad de la norma se pueda acudir a los mecanismos usuales de interpretaci�n por parte de los operadores, a fin de establecer si tal situaci�n hermen�utica es insuperable[52].

 

51.  En estos casos, cuando existe una aparente falta de claridad sobre uno de los elementos del tributo, es preciso establecer: (i) si la norma identifica todos los elementos del tributo y, (ii) si alguno de los elementos del tributo resulta poco claro o ambiguo. De ser as�, se debe analizar si tal dificultad es superable a trav�s de las reglas generales de interpretaci�n jur�dica[53] y, s�lo si dicha falta de claridad es insuperable la Corte debe declarar la inconstitucionalidad de la norma[54].

 

52.  En punto a la forma de superar la falta de claridad en la determinaci�n de un elemento esencial del tributo, la Corte ha hecho uso de diferentes herramientas para definir el alcance de una norma, as�[55]: (i) la interpretaci�n gramatical de la ley[56]; (ii) la utilizaci�n que de una expresi�n se hace en otros cuerpos normativos- por remisi�n expresa o porque se asumi� el significado-[57]; (iii) contexto sistem�tico de una regulaci�n[58]; (iv) los antecedentes legislativos[59] y; (v) el entendimiento dominante de una expresi�n en la comunidad jur�dica[60].

 

53.  En s�ntesis, el principio de legalidad tributaria, fundado en la exigencia de representaci�n democr�tica en la creaci�n de los tributos, adem�s de atribuir la competencia a los �rganos de elecci�n popular para imponer contribuciones fiscales y parafiscales, exige predeterminar de manera razonable los elementos esenciales de la obligaci�n tributaria sustancial. A partir de ello, el principio de certeza tributaria, exige que la configuraci�n v�lida del tributo determine o permita determinar sus elementos estructurales (sujeto activo, pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa), sin que posibles debilidades en su determinaci�n conduzcan inmediatamente a un resultado contrario a la Constituci�n.

 

54.  En estos casos, de acuerdo con jurisprudencia reiterada de la Corte, corresponde verificar (a partir de los m�todos ordinarios de interpretaci�n jur�dica −gramatical, sistem�tico, contextual, hist�rico y conforme al entendimiento dominante en la comunidad jur�dica−) si la dificultad identificada resulta superable, de forma que solo cuando esa indeterminaci�n resulte insalvable se concluya la vulneraci�n al art�culo 338 de la Constituci�n.

 

ii.                El hecho generador como elemento esencial de la obligaci�n tributaria sustancial

 

55.  De acuerdo con los art�culos 150.12, 154 y 338 de la Constituci�n el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci�n normativa en materia tributaria, por ende, puede crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones; regular el tiempo de vigencia, determinar los sujetos activos y pasivos de obligaciones tributarias, los hechos generadores y las bases gravables, tarifas, forma de cobro y recaudo, prever exenciones, entre otros. De igual forma, puede determinar el dise�o y regulaci�n de los procedimientos administrativos tributarios.

 

56.  En este sentido las obligaciones tributarias se definen como el v�nculo jur�dico entre el Estado y las personas, en virtud del cual estas deben cumplir, frente a aquel una prestaci�n[61]. En ese sentido, estas obligaciones son de dos tipos. Las obligaciones tributarias sustanciales, es decir, las que tienen por objeto el pago del tributo cuando el sujeto cumple con los presupuestos f�cticos y jur�dicos previstos en la ley como hechos generadores y se fundamentan, principalmente en el art�culo 95.9 de la Constituci�n[62]. Por su parte, las obligaciones formales que apuntan a asegurar el cumplimiento de la obligaci�n tributaria sustancial, entre otras, con el fin de evitar la evasi�n del pago[63].

 

57.  En relaci�n con las obligaciones sustanciales, es importante destacar que estas se componen por lo que se ha denominado como los elementos esenciales del tributo, a saber: (i) sujeto activo[64]; (ii) sujeto pasivo[65]; (iii) base gravable[66]; (iv) tarifa[67] y; (v) hecho generador. Por su relevancia para la presente decisi�n, este �ltimo elemento (el hecho generador), alude en t�rminos generales a la situaci�n f�ctica que la ley establece en abstracto y cuya ocurrencia determina el origen de la obligaci�n[68]. En t�rminos de an�lisis el hecho generador est� conformado, a su vez, por un elemento objetivo y otro subjetivo[69].

 

58.  El elemento objetivo corresponde al hecho en s� mismo y se determina a partir de cuatro aspectos, a saber: el primero corresponde al aspecto material, que consiste en la descripci�n abstracta del hecho, el cual puede ser un acto, un negocio jur�dico, un estado o una situaci�n de una persona. El segundo es el aspecto espacial, que alude al v�nculo entre un �mbito territorial espec�fico y la ocurrencia del hecho gravable. El tercer aspecto es el temporal, que indica el momento en el que ocurre el hecho gravable y, por tanto, cu�ndo nace la obligaci�n y cu�ndo resulta exigible. El cuarto es el aspecto cuantitativo, que corresponde a la magnitud del hecho generador. Por su parte, el elemento subjetivo, se refiere a la conexidad del hecho con el sujeto.

 

59.  El conjunto de estos elementos permite establecer el nacimiento de la obligaci�n tributaria a partir del concepto de �hecho generador�. No obstante, ello no implica que deban estar siempre determinados de manera expresa en la norma[70]. En efecto, de acuerdo con lo explicado en el cap�tulo anterior, lo relevante para efectos del presente an�lisis, es que la norma permita definir los hechos o circunstancias que dan origen al tributo, as� como las referencias objetivas que permiten acreditar la capacidad contributiva de los potenciales obligados, ya sea a partir de su tenor literal o mediante el uso de las referidas herramientas hermen�uticas[71].

 

60.  En s�ntesis, el hecho generador responde al supuesto f�ctico previsto en abstracto por la ley cuya realizaci�n da nacimiento a la obligaci�n tributaria sustancial y est� conformado por dos elementos uno objetivo y otro subjetivo. La validez constitucional del tributo no depende de que cada uno de esos aspectos aparezca siempre formulado de manera expresa en la ley, sino que sea posible establecer las circunstancias objetivas que originan la obligaci�n tributaria, sea a partir de su tenor literal y expreso o mediante las herramientas ordinarias de interpretaci�n jur�dica.

 

iii.              El hecho generador del impuesto social a las municiones y explosivos es determinable

 

61.  De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Sala Plena analizar si el impuesto social de municiones y explosivos cumple con la determinaci�n del hecho generador en los t�rminos que ha previsto la jurisprudencia constitucional. De acuerdo con la demanda y las diferentes intervenciones presentadas durante el proceso de constitucionalidad, existen tres posiciones sobre este punto: (i) algunos intervinientes y el procurador consideran que la norma es constitucional. En su criterio, la disposici�n si bien no establece de forma expresa el hecho generador, este es determinable y se concreta en la compra de municiones y explosivos. Lo anterior con fundamento en el monopolio estatal de armas, municiones y explosivos, la jurisprudencia del Consejo de Estado y el uso de las expresiones �ad valorem� y �cobrar� contenidas en el art�culo demandado; (ii) los demandantes como pretensi�n principal y otra parte de los intervinientes afirman que la norma debe ser declarada inexequible por no establecer el referido elemento esencial. Adem�s, consideran que no se puede determinar el hecho generador debido a que la expresi�n �ad valorem� sirve para determinar la base gravable pero no el referido elemento y; (iii) los demandantes como pretensi�n subsidiaria y otros intervinientes estiman que el hecho generador es el porte de municiones y explosivos al sostener que la Sentencia C-390 de 1996 estableci� que este elemento corresponde al �porte�.

 

62.  En este contexto, la Sala Plena considera que la norma es exequible debido a que el hecho generador del impuesto social de municiones y explosivos (art. 48 de la Ley 1438 de 2011) es determinable a partir de una interpretaci�n sistem�tica[72]. Para arribar a esta conclusi�n, aludir� a la relaci�n existente entre el monopolio constitucional sobre las armas, municiones de guerra y explosivos, el Decreto Ley 2535 de 1993 y las expresiones �ad valorem� y �cobrar� contenidas en la disposici�n acusada. Elementos que, interpretados de forma conjunta, permiten determinar que el tributo cuestionado nace cuando se realiza la compra autorizada de municiones y explosivos.

 

63.  �El monopolio constitucional de armas, municiones de guerra y explosivos. El art�culo 223 de la Constituci�n estableci� el monopolio estatal de armas, municiones de guerra y explosivos. En ese sentido, dispuso expresamente que �s�lo el Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos. Nadie podr� poseerlos ni portarlos sin permiso de la autoridad competente�. En atenci�n a ese monopolio, el legislador expidi� la Ley 61 de 1993 que facult� al presidente de la Rep�blica para regular los aspectos relacionados con las armas, municiones y los explosivos, entre ellos, la importaci�n, la exportaci�n y la comercializaci�n de esos elementos.

 

64.  Esta facultad se justific�, entre otros motivos, porque: (i) �la realidad f�ctica del pa�s evidenciaba la necesidad de regular diversos aspectos relacionados con el uso y la tenencia de explosivos como una medida para avanzar hacia el logro de la paz, en tanto permit�a contrarrestar los hechos de terrorismo frecuentes en esa �poca�[73]; y (ii) el Congreso destac� que la regulaci�n de armas, municiones y explosivos constitu�a un asunto especializado y complejo, que requer�a conocimientos t�cnicos y espec�ficos de los cuales no dispon�a. En efecto, en el tr�mite legislativo de la Ley 61 de 1993 el legislador indic� que �lamentablemente el Congreso no dispone de asesores o funcionarios preparados (�) que puedan dar orientaciones precisas sobre el manejo y la estructura de armas, municiones y explosivos�. En todo caso, el Senado de la Rep�blica y la C�mara de Representantes designaron tres de sus miembros para integrar la comisi�n asesora encargada de acompa�ar el ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias[74].

 

65.  As�, el presidente de la Rep�blica, en atenci�n a la facultad otorgada en la Ley 61 de 1993[75], expidi� el Decreto Ley 2535 de 1993, por medio del cual fij� el concepto de armas, municiones y explosivos. Asimismo, regul� los requisitos para su uso, as�:

 

Tabla 1. Tomado del Decreto Ley 2535 de 1993

 

66.  Por otra parte, en el mismo a�o que se expidi� la Ley 61 de 1993 y el Decreto Ley 2535 de 1993, el Congreso de la Rep�blica expidi� la Ley 100 de 1993, la cual en su art�culo 224 cre� un impuesto que tuvo por objeto gravar el uso de tres objetos distintos: (i) armas; (ii) municiones y (iii) explosivos[83]. Respecto de las armas, la mencionada ley estableci� que el hecho generador era el porte de estos elementos. Por otro lado, en cuanto a las municiones y explosivos estableci� que estos ser�an cobrados como un impuesto �ad val�rem�. Posteriormente, en el a�o 2011 el Congreso de la Rep�blica mediante el art�culo 48 de la Ley 1438 modific� las tarifas de los mencionados impuestos[84].

 

67.  En esa l�nea, el monopolio estatal de armas, municiones y explosivos permite establecer que el uso de estos tres elementos se encuentra sujeto al cumplimiento de un requisito espec�fico, consistente en la obtenci�n de un �permiso�, circunstancia relevante para la determinaci�n del hecho generador. En efecto, la Corte, en la Sentencia C-390 de 1996, cuyas reglas constituyen un precedente para esta decisi�n, indic� que este gravamen parte del supuesto de que �el portador de las municiones y los explosivos obtendr� el permiso de la autoridad competente�. As�, dado que el Decreto Ley 2535 de 1993, norma con fuerza material de ley, solo permite la compra de municiones y explosivos, puede colegirse que el nacimiento de la obligaci�n tributaria se genera cuando se realiza la compra de los mencionados elementos.

 

68.  Dado que la adquisici�n de municiones y explosivos se encuentra supeditada a la obtenci�n de un permiso y que dicha autorizaci�n est� delimitada por un r�gimen espec�fico, las expresiones �ad valorem� y �cobrar� contenidas en la norma acusada no pueden interpretarse de manera amplia �como sugieren algunos intervinientes�. En efecto, la primera expresi�n se entiende como �seg�n el precio de la mercanc�a� y la segunda alude a la recepci�n de dinero como pago. Estas expresiones, interpretadas de forma sistem�tica y conjunta con el monopolio constitucional previsto en el art�culo 223 Superior y con el r�gimen de permisos del Decreto Ley 2535 de 1993, permiten concluir que el hecho generador del impuesto corresponde a la compra de estos elementos por parte de la persona autorizada. En otras palabras, la Sala no desconoce que la expresi�n �ad valorem�, considerada de manera aislada, se relaciona principalmente con la base gravable del tributo. Sin embargo, es el contexto normativo en el que se inserta dicha expresi�n el que permite establecer que, en el presente caso, esta permite precisar el hecho generador.

 

69.  De esta forma, la Sala comparte lo dicho por el procurador y algunos intervinientes[85], en punto a que el hecho generador del impuesto social de municiones y explosivos es determinable, en la medida que corresponde a la compra autorizada de estos elementos[86].

 

70.  En conclusi�n, las dificultades hermen�uticas advertidas por los demandantes y algunos intervinientes en este proceso de constitucionalidad, en relaci�n con la presunta falta de determinaci�n del hecho generador, no permiten demostrar que dicha dificultad no pueda ser superada. Ello se explica porque el legislador asoci� el hecho generador con la expedici�n y renovaci�n de un permiso � requisito previsto por mandato constitucional�, por ende, no incurri� en una ausencia absoluta de definici�n, sino en una falta de precisi�n que puede ser subsanada al interpretar la disposici�n acusada dentro del contexto normativo en el que se inserta. En efecto, una interpretaci�n sistem�tica de la norma, fundada en el monopolio estatal sobre municiones y explosivos, en el Decreto Ley 2535 de 1993 y en la lectura conjunta de las expresiones �ad valorem� y �cobrar�, contenidas en la disposici�n acusada, permiten determinar el hecho generador en la compra autorizada.

 

71.  Ahora bien, es preciso aclarar que la anterior conclusi�n sobre la falta de precisi�n de la norma, no implica que el legislador deleg� en el ejecutivo la determinaci�n del hecho generador del tributo sobre municiones y explosivos[87]. Esta conclusi�n se fundamenta en tres razones principales: (i) el Decreto Ley 2535 de 1993 se expidi� con fundamento en una ley previa al impuesto social sobre municiones y explosivos, que facult� al Ejecutivo para regular el r�gimen de armas, municiones y explosivos �y no el tributo en cuesti�n�, debido al alto nivel de tecnicismo de la materia; (ii) el Decreto Ley 2535 de 1993 entr� en vigencia de forma previa al art�culo 224 de la Ley 100 de 1993, que regul� inicialmente el impuesto social sobre municiones y explosivos, y el art�culo 48 de la Ley 1438 de 2011 -art�culo sub examine-; (iii) ni el Decreto Ley 2535 de 1993 ni el art�culo 48 de la Ley 1438 de 2011 contienen alguna cl�usula que faculte al presidente de la Rep�blica u otra autoridad administrativa para reglamentar el hecho generador del impuesto social sobre municiones y explosivos; y (iv) en atenci�n al monopolio estatal sobre municiones y explosivos, el legislador, entendi� supeditado el uso de estos elementos a la obtenci�n de un permiso, previsto en el art�culo 223 de la Constituci�n.

 

72.  Por lo dem�s, la Sala estima necesario, a partir de las distintas intervenciones, precisar las razones por las cuales el hecho generador, en el presente caso, se circunscribe a la compra autorizada de municiones y explosivos y no a otros actos como el porte[88] o transacciones tales como la fabricaci�n, importaci�n, posesi�n o donaci�n[89]. Asimismo, corresponde precisar los motivos por los cuales la norma no resulta inexequible[90].

 

73.  Respecto del primer punto, esto es, la posibilidad de que el hecho generador se predique de actos distintos a la compra autorizada de municiones y explosivos, la Sala descarta tal alternativa por varias razones. En particular, el hecho generador no puede corresponder al �porte� de estos elementos por tres motivos. En primer lugar, la Sentencia C-390 de 1996 precis� que el legislador cre� dos tributos distintos, que solo comparten como elementos comunes el sujeto activo y la destinaci�n de los recursos. En segundo lugar, el uso de municiones y explosivos se encuentra supeditado a su compra autorizada, en los t�rminos previstos en el Decreto Ley 2535 de 1993. Finalmente, conforme a las intervenciones, la naturaleza de estos elementos �municiones y explosivos� impide asumir que el hecho generador corresponda al �porte�, pues se trata de bienes fungibles y consumibles que, una vez utilizados, no pueden ser retornados al Estado.

 

74.  En segundo lugar, no es posible predicar el hecho generador de otras transacciones como la fabricaci�n, la importaci�n, la tenencia y la donaci�n debido a que: (i) en virtud del monopolio del uso de la fuerza, solo el Estado est� autorizado para fabricar e importar municiones y explosivos, lo que descarta que un particular (como sujeto pasivo) pudiera encontrarse en la posici�n de fabricante o importador y por ende causar el impuesto; (ii) de acuerdo con Indumil, no existe un permiso para el porte o tenencia de municiones y explosivos, sino para su compra, de manera que el porte o la tenencia no podr�an dar lugar a la causaci�n del impuesto y (iii) las expresiones �ad valorem� y �cobrar��, contenidas en la norma en estudio, exigen necesariamente la existencia de una transacci�n con valor o en la que se pague un precio, lo cual, necesariamente, descarta las donaciones.

 

75.  Por su parte, en lo que corresponde al segundo aspecto, esto es, la pretensi�n de inexequibilidad de la norma por la supuesta indeterminaci�n del hecho generador, esta tampoco resulta procedente. Como se indic� en la parte motiva de esta decisi�n, cuando el hecho generador es determinable mediante el uso de las herramientas de hermen�utica jur�dica, no procede declarar la inexequibilidad de la norma. En efecto, como lo precis� la Sentencia C-390 de 1996, la exigencia prevista en el art�culo 338 de la Constituci�n se satisface cuando los elementos esenciales del tributo son objetivamente determinables a partir de una interpretaci�n sistem�tica, integral y razonable de la disposici�n. En esa medida, la sola existencia de una dificultad hermen�utica no conduce, por s� misma, a la inconstitucionalidad de la norma, siempre que dicha dificultad pueda ser superada.

 

76.  En el presente caso, la Sala encontr� que el r�gimen especial que gobierna la circulaci�n de municiones y explosivos, as� como las expresiones �ad valorem� y �cobrar�, entendidas dentro de dicho r�gimen, ofrecen bases suficientes para precisar el alcance de la disposici�n acusada, por lo que no es posible concluir que la norma sea inconstitucional. Adem�s, los demandantes y algunos intervinientes si bien se�alaron divergencias interpretativas entre parte de la doctrina de la DIAN y la jurisprudencia del Consejo de Estado, ello no conduce a que la norma acusada sea necesariamente inconstitucional, toda vez que una misma disposici�n puede dar lugar a interpretaciones diversas sin que, por ese solo hecho, deba concluirse que se infringe el principio de certeza tributaria.

 

77.  Finalmente, teniendo en cuenta que algunos intervinientes[91] aludieron a la transacci�n c�mo el hecho generador del impuesto social sobre municiones y explosivos. Al respecto, debe destacarse que transigir[92] no es lo mismo que comprar[93], en la medida en que se trata de dos acciones distintas que pueden dar lugar a supuestos diferentes. En este sentido y a la luz del presente caso, el hecho generador corresponde a la compra de los insumos se�alados en el tributo, a partir de una lectura sistem�tica de la norma cuestionada con el Decreto Ley 2535 de 1993 que se refiere exclusivamente al permiso de compra.

 

78.  �En este orden de ideas, la disposici�n demandada es exequible, pues el hecho generador del tributo es determinable y corresponde a la compra autorizada de municiones y explosivos. Por lo tanto, la aparente falta de claridad advertida por el demandante no configura una indeterminaci�n real del elemento esencial de la obligaci�n tributaria, sino una dificultad superable dentro del marco constitucional. En consecuencia, al no demostrarse una infracci�n del art�culo 338 superior, la Sala proceder� a declarar la exequibilidad de la norma acusada.

 

III.           DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

RESUELVE

 

�NICO. Declarar EXEQUIBLE el art�culo 48 (parcial) de la Ley 1438 de 2011 �por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones�, por el cargo analizado.

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase,

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Salvamento de voto

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

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