ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSE FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA C-095/21
1. La sentencia C-095 de 2021 declaró inexequibles los artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019, "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad" por vulneración al principio de unidad de materia.
2. Aunque comparto la decisión de declarar inexequible las disposiciones demandadas ella ha debido sustentarse (i) no en la inexistencia de conexidad directa e inmediata entre la Parte General del Plan y las disposiciones instrumentales acusadas, sino (b) en el incumplimiento de la carga de justificación que debe acompañar la modificación permanente de un régimen legal ordinario. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones.
3. A diferencia de lo sostenido en la sentencia sí es posible identificar la existencia de la conexidad instrumental, directa e inmediata, que se exige cuando se examina el respeto del principio de unidad de materia (art. 158) en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
4. El examen de conexidad que debe adelantar la Corte no exige que exista una coincidencia plena entre la forma como se encuentran enunciados los pactos de la parte general del Plan y cada una de las medidas instrumentales. Bajo esa perspectiva y sin renunciar al rigor propio de ese examen en estos casos, era posible concluir que la medida juzgada se vinculaba al "Pacto por los recursos Minero-Energéticos para el crecimiento sostenible". 4.1. El primer componente de este pacto se denomina "Desarrollo Minero Energético con responsabilidad social y ambiental". Al explicar su alcance, el documento sobre las Bases del Plan establece en el tercer párrafo de la página 698: "En este propósito, el Gobierno implementará estrategias y mecanismos que mejoren la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno desde el nivel central hasta las regiones productoras, así como entre las instituciones públicas de competencia minero-energética, ambiental y social a nivel nacional y el desarrollo de una actividad con altos estándares técnicos y socioambientales por parte de los operadores, con miras a concretar oportunidades para el desarrollo territorial. Al tiempo, mejorará las condiciones que inciden en el desempeño competitivo del sector minero-energético, al ajustar el marco regulatorio e institucional para una gestión ágil, oportuna y coordinada, que promueva operaciones legales, formales, productivas y responsables" (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto). 4.2. Luego de ello, se enuncia el objetivo 2 de las estrategias consistente en "[p]romover el desarrollo y la competitividad de la industria minero-energética". Allí, en el párrafo final de la página 705, se indica: "Para asegurar que la industria minero-energética contribuya al desarrollo de territorios sostenibles y del país en general, resulta fundamental contar con un marco normativo e instituciones que promuevan el desarrollo competitivo de la industria minero-energética, por medio del aprovechamiento ordenado y responsable de los recursos naturales no renovables. Para este fin, se requiere adelantar acciones que aseguren agilidad y oportunidad en la toma de decisiones de las entidades gubernamentales, nacionales y regionales" (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto). 4.3. Finalmente, al referirse a la importancia del "Marco legal claro y estable con instrumentos ambientales diferenciados", precisa el documento en la página 706: "Ante los nuevos retos técnicos, ambientales y sociales de la actividad minero-energética, el Gobierno nacional desarrollará un marco legal claro y estable, que abordará los siguientes retos: (1) ajustar las normas aplicables a mecanismos de otorgamiento de derechos, su modificación, sus prórrogas de cualquier régimen y cesión de derechos, así como la liberación de áreas, integración de áreas, liquidación de contratos y cierre de minas; (2) optimizar los procedimientos para garantizar la debida relación entre titulares y propietarios de predios; (3) ajustar y fortalecer la figura de áreas de reserva especial, las figuras jurídicas para la formalización minera y la implementación de nuevos mecanismos para la formalización, incluidas las comunidades étnicas; (4) instaurar un contrato especial para la pequeña minería en proceso de formalización y para comunidades étnicas; y (5) fortalecer la normatividad aplicable a la minería de subsistencia" (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto)..
5. De lo anterior se desprende que la conexidad directa e inmediata entre las disposiciones instrumentales y los objetivos del Plan podía darse por acreditada. Es claro que (i) la adopción de medidas que clarifiquen el régimen de liquidación de los contratos de concesión minera y de liberación de áreas se relaciona con el "ajuste del marco regulatorio e institucional para una gestión ágil". Ello (ii) se ensambla con el desarrollo de "acciones que aseguren agilidad y oportunidad en la toma de decisiones de las entidades gubernamentales, nacionales y regionales". Y, en relación con tal finalidad, se prevé la adopción de un marco jurídico claro y estable orientado a regular precisamente la materia a la que se refieren los artículos 26 y 28 acusados.
6. No obstante que podía concluirse que las disposiciones superaban dicho escrutinio, al tratarse del ajuste permanente de un régimen ordinario era necesario identificar el cumplimiento de la carga de justificación requerida para ello. En efecto la sentencia C-415 de 2020 indicó: "Este Tribunal encuentra que aun cuando la temporalidad de la ley del plan no debe interpretarse de manera ilimitada, cuando se compromete una competencia legislativa ordinaria permanente o se reincorpora una norma contenida en el plan anterior, puede llevar a la inexequibilidad de tales disposiciones si no están precedidas de la justificación suficiente que exponga con claridad que: i) constituyen una expresión de la función de planeación; ii) prevén normas instrumentales destinadas a impulsar el cumplimiento del plan que favorezca la consecución de sus objetivos, naturaleza y alcance; iii) son mecanismos idóneos para la ejecución tratándose del plan nacional de inversiones; iv) no se pueden emplear para llenar vacíos e inconsistencias de otro tipos de disposiciones legales; y v) no pueden contener cualquier tipología de normatividad legal. Conexión inexorable con el plan y sus bases que será examinada caso a caso"110.
6. Sometidas las disposiciones a ese examen podía concluirse que no se cumplían tales requerimientos, tal y como lo explica la sentencia entre los fundamentos 85 y
94. Si la carga establecida por la jurisprudencia es que los autores de la medida presenten una fundamentación concreta, ello no ocurrió en este caso dado que no puede identificarse un análisis particular al respecto. Y es en esta deficiencia en que la Corte ha debido fundamentar su decisión de inexequibilidad. En los anteriores términos dejo consignada mi aclaración de voto. Fecha ut supra, JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado