ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-095/21 Referencia: expediente D-13682 Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, aclaro mi voto en la presente decisión. Si bien comparto que los artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019 eran contrarios al principio constitucional de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Constitución), y, por tanto, resultaba procedente la declaratoria de inexequibilidad, la sentencia ha debido clarificar las etapas del análisis de constitucionalidad respecto de las disposiciones de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno, y, además, precisar sus fundamentos. De conformidad con la jurisprudencia contenida en las sentencias C-415 de 2020, C-440 de 2020, C-464 de 2020, C-493 de 2020, C-030 de 2021, C-047 de 2021 y C-063 de 2021, son incompatibles con el principio constitucional de unidad de materia en las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo las modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno y sólo, excepcionalmente, son admisibles siempre que cumplan las siguientes exigencias: (i) tengan carácter instrumental, en el sentido de que se trate de procedimientos, mecanismos o medidas, destinadas a impulsar el cumplimiento del plan, (ii) se trate de apropiación de recursos necesarios para su ejecución; (iii) persigan un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y (iiii) guarden conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones. Si bien, antes de la expedición de la Sentencia C-415 de 2020, la Corte había advertido este fenómeno y había efectuado el control de constitucionalidad de tales disposiciones, como dan cuenta de ello las sentencias C-068 de 2020, C-219 de 2019 y C-305 de 2004, en la sentencia del 2020 en cita precisó: "El principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, entre otros presupuestos" (énfasis del original). Entre estos presupuestos destaca el de temporalidad, según el cual, "en principio, [la vigencia de sus disposiciones] corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar" (fj. 109), ya que la pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático. En dicha providencia, además, la Corte precisó que el control de constitucionalidad debe cuidar que la ley aprobatoria del plan no dé lugar al vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador, convirtiéndola en una herramienta para la solución de todas las urgencias legales que precise el gobierno de turno. Señaló, en el mismo sentido, que la vigencia de las modificaciones a leyes ordinarias de carácter permanente, "en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar", conclusión a la que llegó con fundamento en las siguientes consideraciones: "108. Este Tribunal en su jurisprudencia más reciente ha hecho énfasis en el carácter temporal de las disposiciones que integran el Plan Nacional de Desarrollo111. En la sentencia C-126 de 2020 se sostuvo que las medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan, 'por su naturaleza, deben tener vocación de temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias del principio de unidad de materia ´aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio´112' Ya en la sentencia C-068 de 2020 la Corte había manifestado que la regla de la temporalidad 'es un elemento adicional que refuerza o desvirtúa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene', postura que vendría a ser reforzada en la C-126 de 2020 al afirmarse que 'la temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático'.
109. Conforme a lo explicado, en principio se trata de una vigencia de las disposiciones allí adoptadas por 4 años (ley del PND), no obstante, la regla general de la exigencia de temporalidad no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar" (énfasis del texto original). Así las cosas, respecto del control de constitucionalidad de las disposiciones de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo, que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno, su compatibilidad con el principio constitucional de unidad de manera exige, en especial, a diferencia de la generalidad de las leyes, verificar si tales modificaciones tienen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pues de lo contrario serán incompatibles con el citado parámetro de control constitucional. Esta valoración adicional tiene como causa la necesidad de realizar un control estricto a la exigencia de unidad de materia en las disposiciones que se introducen a la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 Folio 21 de la demanda 2 Folio 10 de la demanda en el proceso D-13683 3 Folio 11 ibidem. 4 Corrección de la demanda folio 8 5 Ibidem folio
16. En palabras de la demandante "la comparación que se pretende es entre los regímenes de los contratos mineros de concesión y los demás negocios jurídicos en los que una parte es una institución estatal"5 para efectos de determinar la caducidad de la acción contenciosa que se relaciona con pretensiones contractuales." 6 Indicó que "es claro que el artículo 26 guarda relación con el 'Pacto por los recursos minero-energéticos para el crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades, el cual, tal y como fue formulado, busca contribuir a avanzar en el cumplimiento de los siguientes Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS): ODS 7 energía asequible y no contaminante, ODS 8: trabajo decente y desarrollo económico, ODS 10: reducción de las desigualdades, ODS 12: producción y consumo responsable, ODS 13: acción por el clima, ODS 13: vida de ecosistemas terrestres, ODS16: paz, justicia e instituciones sólidas, y ODS y: alianza para lograr los objetivos" 9, del cual se desplegaron unos objetivos específicos, y se trae a colación concretamente el segundo que corresponde a "promover el desarrollo y la competitividad de la industria minero-energética, para garantizar el aprovechamiento ordenado y responsable de los recursos naturales no renovables. Como elemento transversal para el cumplimiento de estos objetivos, se fortalecerá la institucionalidad y la coordinación minero-energética, ambiental y social del país, para garantizar la implementación de las mejores técnicas y estándares de aprovechamiento de los recursos minero-energéticos, así como los mejores estándares socioambientales a nivel mundial" Capítulo IX de las bases del Plan Nacional de Desarrollo titulado "Pacto por los recursos minero energéticos para el crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades". 7 Folio 11 de la intervención del Gobierno Nacional 8 Folio 11 intervención del Procurador General de la Nación. 9 Sentencias C-464 de 2020 y C-1299 de 2005 10 Sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013, entre otras. 11 En este acápite, se reiterará el precedente fijado en las Sentencias C-030 de 2021, C-464 de 2020, C-440 de 2020, C-415 de 2020, C-126 de 2020, C-095 de 2020, C-068 de 2020, C-026 de 2020. 12 Sentencia C-652 de 2015. 13 Sentencia C-292 de 2015 14 Sentencia C-077 de 2012 15 El artículo 5 de la Ley 152 de 1994, Orgánica de la Ley del Plan, establece de forma detallada los contenidos de la parte general: "(...) La parte general del plan contendrá lo siguiente: // a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales; // b. Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismo generales para lograrlos; // c. Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; // d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes." 16 El artículo 6 de la Ley 152 de 1994, Orgánica de la Ley del Plan, señala también los contenidos del Plan de Inversiones Públicas así: "El plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente: // a) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; // b) La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; // c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general; // d) La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. (...)" 17 "Artículo 150.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 3.- Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones para su ejecución y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos". 18 Constitución Política de Colombia, artículo
339. Al respecto ver la Sentencia C-464 de 2020 19 Sentencia C-464 de 2020 20 Sentencias C-394 de 2012 y C-016 de 2016. 21 Sentencias C-464 de 2020, C-068 de 2020, C-026 de 2020, C-016 de 2016, C-394 de 2012 y C-539 de 2008. 22 Sentencia C-008 de 2018. 23 Sentencia C-415 de 2020, C-126 de 2020, C-068 de 2020 24 Sentencias C-464 de 2020, C-126 de 2020 y C-047 de 2017 25 En este acápite, se reiterará el precedente fijado en las Sentencias C-063 de 2021, C-030 de 2021, C-464 de 2020, C-440 de 2020, C-415 de 2020, C-126 de 2020, C-095 de 2020, C-068 de 2020, C-026 de 2020. 26 Es concordante con esta disposición el artículo 148 de la Ley 5 de 1992. 27 Sentencias C-821 de 2006, C-886 de 2002, C-531 de 1995 y C-025 de 1993 28 Wintgens Loc J, The Rational Legislator Revisited. Bounden Rationality and Legisprudencia. p.
1. Se advierte que es importante tener conciencia de que el Legislador tiene racionalidad limitada para elaborar las leyes, puesto que se encuentra limitado por las condiciones reales de sus miembros. Por ejemplo, escasa información, habilidades deficientes, objetivos inconmensurables y limitaciones en el tiempo o recursos. 29 En la Sentencia C-047 de 2018, la Sala señaló que este principio garantiza que: "(i) exista coherencia normativa sistemática reflejada al interior de la Ley con el resto del ordenamiento jurídico; (ii) se impida la inclusión súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia de normas extrañas, aisladas, inconexas y contrarias al objeto de la ley; sobre las cuales no haya existido un verdadero debate; (iii) se consolide la voluntad democrática en el marco de una deliberación pública transparente. Por consiguiente, se restringe la formación de las leyes a un contexto temático determinado, que propende por un diálogo legislativo coherente, informado y productivo y que, como consecuencia de ello; (iv) se garantice la protección de la seguridad jurídica; y (v) se facilite el conocimiento y cumplimiento de la norma por parte de la sociedad y, en particular, de sus destinatarios". 30 Wintgens Loc J, Legisprudence and the Duties of Power. P. 306. 31 Sentencias C-440 de 2020 y C-415 de 2020. En este mismo sentido ha opinado la teoría del derecho Atienza Manuel, Contribución a una teoría de la legislación. Madrid: Civitas, 1997 capítulo cuarto 32 Ibidem. 33 Sentencia C-025 de 1993. 34 En algunos casos, la Corte ha hecho referencia a este concepto con la denominación de "eje rector". Para su delimitación, la jurisprudencia constitucional ha considerado relevantes los antecedentes de la ley, los debates legislativos, su título y sus precedentes. Por ejemplo, en la sentencia C-142 de 2015, la Corte consideró que era válido para tal fin tener en cuenta la exposición de motivos, los informes de ponencia, las actas de los debates en comisiones y en plenarias y sus textos originales, modificados y definitivos. 35 En una ocasión la Sala consideró que el citado vínculo se satisfacía con un análisis de pertinencia, afinidad o congruencia -sentencia C-837 de 2001-. En otras ocasiones, también de manera excepcionalísima -lo que dificulta considerar que se trate de una postura uniforme-, la Corte exigió la confluencia de varios de aquellos criterios de conexidad, en particular en aquellos supuestos en los que el margen de configuración del Legislador era limitado; así lo hizo, por ejemplo, al ejercer control de constitucionalidad sobre algunas disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (sentencias C-044 de 2017 y C-008 de 2018), del Presupuesto General de la Nación (sentencias C-803 de 2003 y C-047 de 2018) y de una convocatoria a referendo (sentencia C-551 de 2003). Con todo, es aquel -determinación de algún tipo de relación de conexidad- el estándar jurisprudencial de mayor acogida y aplicación para la generalidad de las leyes. En todo caso, como se precisa seguidamente, para valorar la relación de unidad de materia entre una disposición específica y una ley que adopta un plan nacional de desarrollo, la jurisprudencia constitucional ha construido un estándar más riguroso. 36 Sentencia C-440 de 2020 37 La Ley 3ª de 1992 reconoce el principio de especialidad de las Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de sus competencias, tal como, es el caso de las comisiones que conocen del primer debate de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Por su parte, la Comisión Sexta tiene asignados los temas de funciones públicas y prestación de los servicios públicos, la cual, debería ser la asignada para las modificaciones de la Ley 142 de 1994. 38 Ley 152 de 1994, artículo 22, Corte Constitucional, sentencia C-105 de 2016. 39 Ley 152 de 1994, artículo 25. 40 Sentencias C-415 de 2020 y C-008 de 2020 41 Ibidem. 42 Sentencia C-464 de 2020 43 En la sentencia C-095 de 2020 se indicó: "(...) la misma regulación constitucional ha señalado que existe una relación de instrumentalidad entre las normas que hacen parte de los mecanismos de ejecución del PND y la parte general. Esto quiere decir que aquellas previsiones deben ser instrumentos que se muestren racionalmente adecuados para el logro de los objetivos contenidos en la parte general del plan. Esta relación de conexidad se demuestra, por ejemplo, de la lectura de la legislación orgánica la cual al describir los contenidos del plan de inversiones del PND incluye los 'mecanismos idóneos' para la ejecución de los planes contenidos en la parte general". Por su parte la Sentencia C-464 de 2020 precisó que "por conexidad directa e inmediata, se entiende que estas disposiciones instrumentales deben permitir la efectividad directa e inequívoca de los postulados previstos en la parte general. En sentido contrario, una disposición es eventual cuando a partir de su cumplimiento, no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de los objetivos, metas y estrategias contenidos en la parte general, o si esta efectividad es sólo 'conjetural o hipotética'." 44 Sentencias C-464 de 2020, C-440 de 2020 y C-026 de 2020 45 Sentencia C-415 de 2020 y C-126 de 2020 46 Sentencia C-415 de 2020 47 Sentencias C-063 de 2021, C-464 de 2020, C-440 de 2020, C-415 de 2020, C-095 de 2020 y C-026 de 2020. Al respecto se advierte que la primera providencia precisó la metodología para evaluar cuando una norma desconoce el principio de unidad de materia, reglas que se reiteran en esta oportunidad. 48 Sentencia C-063 de 2021 49 Sentencias C-464 de 2020, C -415 de 2020, C-126 de 2020, C-394 de 2012, C-573 de 2004, C-795-2004 y C-377 de 2008 50 Sentencia C-415 de 2020 51 Ibid. 52 Sentencia C-573 de 2004. Se demandó en esa ocasión el artículo 119 de la Ley 812 de 2003. En el mismo sentido ver la C-377 de 2008, que declaró la exequibilidad de una norma que autorizaba establecer un manual de tarifas mínimas para compra y venta de procedimientos en salud, entre otros elementos, por vincularse a la estrategia del mejoramiento del servicio de salud. 53 Sentencia C-359 de 2016. En esa ocasión se analizó el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015. 54 Sentencia C-620 de 2016, que analizó la demanda dirigida contra el artículo 71 de la Ley 1753 de 2015 55 Sentencia C-044 de 2017, que analizó la demanda formulada contra el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 56 Sentencia C-415 de 2020, la cual estudió la demanda dirigida contra varias disposiciones, entre ellas, el artículo 152 de la Ley 1955 de 2019. Dicha norma implicó adicionar un contenido permanente a la Ley 1341 de 2009. El fallo referido denunció la afectación de la regla de vacíos o adiciones legales frente al esquema normativo de la Superintendencia de Industria y comercio, empero declaró su constitucionalidad, porque se inscribía dentro de la función de planificación y respondía a los objetivos generales de la ley del plan. En esta providencia, como más adelante se precisa, la Sala declaró inexequible el artículo 331 de la Ley 1955 de 2019 al considerar, entre otras razones, que introducía una modificación permanente al ordenamiento jurídico sin tener una finalidad planificadora y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal. 57 Sentencia C-305 de 2004. En esa oportunidad, se demandaron varias normas de la Ley 812 de 2003. Al respecto, el artículo relevante para este caso es el 133 de la ley en comentario, el cual fue declarado inexequible por solucionar un vacío existente en la liquidación. 58 Precedente fijado en las Sentencia C-219 de 2019 y C-068 de 2020. En la segunda decisión, la Sala constató que la unidad de materia había sido vulnerada, entre otras razones, por pretender llenar un vacío normativo creado por la Ley 1122 de 2007. Así declaró inexequible el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019. 59 Sentencia C-415 de 2020, providencia que entre muchos aspectos estudió el artículo 331 de la Ley 1955 de 2019. Sobre el particular, la Sala censuró la falta de conexidad directa de la disposición en relación con las metas PND. Es importante precisar que una de las razones que motivó expedir la decisión de inexequibilidad correspondió con la ausencia de justificación del gobierno nacional para explicar por qué se tenía que modificar la ley que el artículo censurado había intervenido, al igual que la ausencia de una finalidad planificadora y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal. 60 Sentencia C-453 de 2016, que revisó la constitucionalidad del artículo 66 de la Ley 1753 de 2015. En esa oportunidad, la Sala encontró una conexidad teleológica con el plan de desarrollo de ese entonces y su necesidad de fortalecer las finanzas y el modelo de gestión del sector salud. 61 Sentencia C-376 de 2008, que analizó la constitucionalidad del artículo 115 de la Ley 1151 de 2007, disposición que creaba COLPENSIONES como entidad administradora del régimen de prima media. A la par que se liquidaba CAJANAL, CAPRECOM y el Instituto de Seguros Sociales. 62 Sentencia C-415 de 2020. La Sala avaló los artículos 310 y 311 de la Ley 1955 a pesar de que modificaban de forma permanente los artículos 193, parágrafo 1, y 194 de la Ley 1753 de 2015, así como adiciona el artículo 14, parágrafo 3, de la Ley 1369 de 2009. Esa decisión se justificó en que los preceptos mencionados están destinados "a permitir que se cumplan los objetivos establecidos en la parte general de la ley del PND y de sus bases, y a garantizar la efectiva y eficiente realización de éstos, en orden a que se ejecuten las inversiones programadas". Se trataba de modificaciones y adiciones concretas a la regulación sobre las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) a fin de hacer congruentes con las metas de planificación, por lo que son útiles y necesarias en la búsqueda de afianzar la política económica y social durante determinado tiempo. 63 Sentencia C-063 de 2021. En esa reciente ocasión, la Sala Plena declaró exequible el artículo 298 de la ley 1955 de 2019, disposición que derogó la prohibición que tenía el artículo 74 de la Ley 143 de 1994 de la integración vertical de las empresas del servicio público domiciliario constituidas después de la entrada en vigor de ese enunciado legal. 64Ver las Sentencias C-068 de 2020 y C-219 de 2019. 65 Sentencia C-464 de 2020. Analizó la validez jurídica de los artículos 18 y 314 del Plan Nacional de Desarrollo. 66Sentencia C-030 de 2021. En esta también reciente decisión, la Corte declaró inexequible el artículo 19 de la Ley 1955 de 2019, debido a que era una norma de carácter permanente que carecía de fin planificador y de conexidad con los fines del PND. Se trataba de un precepto se limitaba a modificar los parámetros para imponer las multas por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 67 Oliver-Lalana, A.D. 2016: "Legislative Argumentation and the Rule of Law", in: E. Feteris et al. (eds.), Legal Argumentation and the Rule of Law, p 2. 68 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, CP: Stella Conto Díaz Del Castillo, Bogotá, D.C., sentencia del 06 de abril de 2011. Radicación Número: 25000-23-26-000-1994-00404-01(14823). De esta manera, la jurisprudencia contenciosa delimita el concepto de liquidación. En el mismo sentido indicó que "La liquidación del contrato constituye la etapa final del negocio jurídico, en la cual las partes se ponen de acuerdo sobre el resultado último de la ejecución de las prestaciones a su cargo y efectúan un corte de cuentas, para definir, en últimas, quién debe a quién y cuánto, es decir para establecer el estado económico final del contrato, finiquitando de esa forma la relación negocial." Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, CP: Danilo Rojas Betancourth, Sentencia de octubre 9 de 2014 Radicación número: 25000-23-26-000-2001-02508-01(28881) 69 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación: 11001-03-26-000-2013-00091-00 (47693) 70 La jurisprudencia constitucional ha considerado que las "Bases del Plan Nacional de Desarrollo" hacen parte integral del plan y se incorporan al mismo. Ver fundamento jurídico 87 de la Sentencia C-008 de 2018. En el mismo sentido ver Sentencias C-1062 de 2008; C-747 de 2012; C-363 de 2012; C-077 de 2012; C-218 de 2015; C-620 de 2016; C-519 de 2016; C-453 de 2016; C-105 de 2016; C-016 de 2016. 71 Ver documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf, p. 36. 72 Sentencia C-440 de 2020 73 Ver documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf, p. 38 74 Comprende los artículos 6 a 161 de la Ley 1955 de 2019. 75 Comprende los artículos 162 a 182 de la Ley 1955 de 2019. 76 Comprende los artículos 183 a 330 de la Ley 1955 de 2019. 77 Comprende los artículos 331 a 336 de la Ley 1955 de 2019. 78 Comprende los artículos 6 a 32 de la Ley 1955 de 2019. 79 Comprende los artículos 33 a 74 de la Ley 1955 de 2019. 80 Comprende los artículos 75 a 78 de la Ley 1955 de 2019. 81 Comprende los artículos 79 a 87 de la Ley 1955 de 2019 82 Comprende los artículos 88 a 123 de la Ley 1955 de 2019 83 Comprende los artículos 124 a 161 de la Ley 1955 de 2019 84 Ver documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf, p.
706. Se reseñaron los retos de la estrategia marco legal claro y estable con instrumentos ambientales diferenciados: "Ante los nuevos retos técnicos, ambientales y sociales de la actividad minero-energética, el Gobierno nacional desarrollará un marco legal claro y estable, que abordará los siguientes retos: (1) ajustar las normas aplicables a mecanismos de otorgamiento de derechos, su modificación, sus prórrogas de cualquier régimen y cesión de derechos, así como la liberación de áreas, integración de áreas, liquidación de contratos y cierre de minas; (2) optimizar los procedimientos para garantizar la debida relación entre titulares y propietarios de predios; (3) ajustar y fortalecer la figura de áreas de reserva especial, las figuras jurídicas para la formalización minera y la implementación de nuevos mecanismos para la formalización incluidas las comunidades étnicas; (4) instaurar un contrato especial para la pequeña minería en proceso de formalización y para comunidades étnicas; y (5) fortalecer la normatividad aplicable a la minería de subsistencia." 85 De acuerdo con el documento de Bases, las líneas que componen ese pacto estructural son: a) Seguridad, autoridad y orden para la libertad: Defensa Nacional, seguridad ciudadana y colaboración ciudadana; b) Imperio de la ley: derechos humanos, justicia accesible, oportuna y en toda Colombia, para todos; c) Alianza contra la corrupción: tolerancia cero con los corruptos; d) Colombia en la escena global: política exterior responsable, innovadora y Constructiva; y e) Participación ciudadana: promoviendo el diálogo social e intercultural, la inclusión democrática y el respeto por la libertad de cultos para la equidad 86 En Sentencia C-095 de 2020, se reseñó que ese pacto incorpora un componente fuerte de lucha contra la corrupción. Así mismo, en Sentencia C-415 de 2020, se advirtió que busca remover varias barreras producto del incremento de la economía ilegal , así como el aumento en los riesgos y costos asociados con la corrupción. También procura resolver el estancamiento de productividad como resultado de la alta informalidad laboral, y empresarial, así como los costos tributarios y regulatorios que desestimulan la empresa. Por último, pretende disminuir la prevalencia del gasto público y un Estado ineficiente poco efectivo. 87 Ver documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo, disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf, p. 701- 702 88 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa diecinueve, Sentencia del (19) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación: 11001-03-26-000-2013-00091-00 (47693) 89 Sobre el particular, la sentencia C-394 de 2012 preciso que las normas planificadoras son aquellas que tiene como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio. 90 Ver Gacetas del Congreso de Senado y Cámara 033 de 2019, que contiene la exposición de motivos. Así como las Gacetas en el Senado de la República 315 de 2019. Lo propios sucedió en la Cámara de Representantes, Gaceta 293 de 2019 91 Ibidem, gaceta 033 de 2019. 92 Folio 14 y 19 de la intervención conjunta del Departamento Administrativa de la Presidencia de la República, el Ministerio de Minas y Energía, así como la Agencia Nacional de Minería 93 En la Sentencia SU-133 de 2017, se reseñó en la cita 75: "En 2006, un año antes de que se radicara el proyecto de ley de reforma de la Ley 685, el Ministerio de Minas y Energía y la Unidad de Planeación Minero Energética cuestionaron, en el Plan Nacional para el Desarrollo Minero Energético Visión 2019, que el ajuste a la estructura de la institucionalidad minera que se llevó a cabo tras la expedición del Código se hubiera propuesto modernizar y hacer más eficiente el Estado, sin asegurar una expresión integral de ese cambio de estrategia. El plan advierte que en la estructura funcional de las entidades del sector la atención al cliente es plana e inadecuada para competir por oportunidades de atracción a la inversión minera. La Política Minera aprobada por el mismo ministerio en abril de este año identifica como principales retos asociados al desarrollo de la actividad minera la falta de coordinación institucional, la deficiencia en los sistemas de información, la demora en los trámites gubernamentales y la falta de respuesta eficiente y oportuna en los procesos. En su informe de 2008 sobre el impacto socio económico de la minería en Colombia, Fedesarrollo advirtió, citando, entre otros, a la Procuraduría General de la Nación, que la regulación es el origen de muchas de las limitaciones del sector minero, pues muchos mineros presentan dificultades para completar los trámites y requisitos exigidos y los trámites de registro para obtener permisos de explotación y licencias son costosos en tiempo y en recursos. La institución llamó la atención, también, sobre el hecho de que las autoridades gubernamentales "carezcan de capacidad para regular y supervisar las actividades mineras desarrolladas a lo largo del territorio nacional". 94 Sentencia C-366 de 2011 95 En Sentencia C-389 de 2016, se identificaron tres clases de tensiones constitucionales las que ha dado lugar el ejercicio de la minería al amparo del Código: i) la que enfrenta el principio constitucional de protección de la iniciativa privada con los deberes estatales de intervención económica, regulación y planificación de la explotación de los recursos naturales no renovables; ii) la que se deriva de la salvaguarda de los derechos de participación ciudadana y consulta previa en materia minera; y iii) la que confronta el ejercicio de la minería en sus distintas etapas y fases con los principios constitucionales de protección ambiental, desarrollo sostenible y los derechos de las generaciones futuras. Por su parte, la Sentencia SU-133 de 2017 identificó otras tensiones relacionadas con el derecho al debido proceso o la seguridad social. 96 Cfr., al respecto, la Sentencia C-415 de 2020. 97 Sentencias C-464 de 2020 y C-047 de 2018. 98 GONZÁLEZ SALAZAR, Nubia Elizabeth, et al. La concesión minera en Colombia: un análisis desde el marco normativo y regulatorio frente a los principios de seguridad y estabilidad jurídica. 2014. Tesis de maestría. Universidad del Rosario. Disponible en https://repository.urosario.edu.co/bitstream/handle/10336/8987/GonzalezSalazar-NubiaElizabeth-2014.pdf?sequence=1&isAllowed=y, consultada en julio de 2021. 99 MP Gloria Stella Ortiz Delgado. 100 MP Gabriel Eduardo Mendoza. 101 Dijo la Corte en la sentencia C-112 de 2000, MP Alejandro Martínez Caballero, "(...) es doctrina reiterada de esta Corte que el juez constitucional no está atrapada (sic) en la disyuntiva de mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento (declaración de constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de inexequibilidad), puesto que la Carta simplemente ha establecido que a la Corte compete "decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes" (CP 241 ord 4º). Por consiguiente, al decidir sobre estas demandas, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le permita asegurar la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución." 102 En la sentencia C-112 de 2000 se dijo: "(...) de un lado, puede recurrir a una inconstitucionalidad diferida, o constitucionalidad temporal, a fin de establecer un plazo prudencial para que el Legislador corrija la inconstitucionalidad que ha sido constatada, tal y como esta Corte lo ha aceptado en anteriores oportunidades (...)"Al respecto, ver entre otras la sentencias: C-221 de 1997, MP Alejandro Martínez Caballero, C-700 de 1999 MP José Gregorio Hernández Galindo. 103 "De otro lado, puede también la Corte llenar, ella misma, el vacío legal que produce la declaración de inexequibilidad de la disposición acusada, por medio de una modalidad de sentencia integradora, pues el vacío de regulación, es llenado por medio de un nuevo mandato que la sentencia integra al sistema jurídico, proyectando directamente los mandatos constitucionales en el ordenamiento legal. Esta Corporación ha recurrido en el pasado a ese tipo de decisiones (...)" Sentencia C-112 de 2000. 104 "Ver sentencia C-109 de 1995 y C221 de 1997, fundamento
22. Y en derecho comparado, ver Thierry DI MANNO. Le juge constitutionnel et la technique des decisiones "interpretatives" en France et en Italie. Paris: Economica, 1997". Cita contenida en la sentencia C-112 de 2000 105 Paul Harris (15 de mayo de 2021). "Continúan los juegos en las concesiones hechas por empresas mineras de Colombia". La República. Disponible en: https://www.larepublica.co/economia/continuan-los-juegos-en-las-concesiones-hechas-por-empresas-mineras-de-colombia-3170584 Consultado en febrero de 2022. 106 Anderson Urrego (6 de diciembre de 2021). "ANM ha otorgado 171 nuevos títulos mineros en el territorio en lo corrido de 2021". La República. Disponible en: https://www.larepublica.co/economia/anm-ha-otorgado-171-nuevos-titulos-mineros-en-el-territorio-en-lo-corrido-de-2021-3272459 Consultado el 14 de febrero de 2022. 107 Efectivamente, la seguridad jurídica no sólo incide en los negocios individualmente considerados, se trata de elemento central en la protección de los derechos humanos. La formalización de estas actividades y obviamente se las áreas en las que operan es indispensable para este objetivo. Al respecto ver Defensoría del Pueblo. La minería sin control: un enfoque desde la vulneración de los derechos humanos. Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 2015, disponible en: https://www.defensoria.gov.co/public/pdf/InformedeMinerIa2016.pdf. Consultado en enero de 2021. 108 M.P. Alberto Rojas Ríos. SPV. Gloría Stella Ortiz Delgado. AV. Alberto Rojas Rios. AV. Diana Fajardo Rivera. 109 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad 110 La sentencia C-464 de 2020 precisó algunos aspectos de este examen: "De forma específica, dicha sentencia señaló que la prórroga indefinida de disposiciones plasmadas en los planes nacionales de desarrollo o el comprometer competencias legislativas ordinarias puede llevar a la inexequibilidad de sus disposiciones, si no está precedida de la justificación necesaria que exponga con claridad que: (i) es una expresión de la función de planeación; (ii) prevé normas instrumentales destinadas a permitir la puesta en marcha del plan que favorezca la consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan; (iii) constituyen mecanismos idóneos para su ejecución tratándose del plan nacional de inversiones o medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del PND; (iv) no se puede emplear para llenar vacíos e inconsistencias de otro tipos de disposiciones; y (v) no pueden contener cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinción cualquier medida de política económica tendría siempre relación -así fuera remota- con el PND. Esta conexión inexorable con el plan y sus bases son examinados caso a caso". 111 Sentencias C-026, C-068 y C-126 de 2020. 112 Sentencia C-394 de 2012. Se apoyó la Corte, en esa oportunidad, en las sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-376 de 2008 y C-377 de 2008. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------