SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-095/21 Referencia: Expedientes D-13682 y D-13683 Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 26 (Expedientes D-13682) y 28 (Expedientes D-13683) de la Ley 1955 de 2019 "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad". Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RIOS. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, presento las razones que me condujeron a salvar parcialmente el voto en la Sentencia C-095 de 2021, adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 15 de abril de ese mismo año.
1. En dicha providencia, la Corte decidió lo siguiente: Declarar INEXEQUIBLES los artículos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019, "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad" por vulneración al principio de unidad de materia." Entre otras decisiones, el fallo del que me aparto parcialmente consideró que el artículo 28 (y solamente respecto del análisis del efecto de la decisión en relación con dicha disposición es que no comparto el fallo), referido a la liberación de áreas mineras, desconoció el principio de unidad de materia porque establece medidas permanentes que llenan vacíos legales de la Ley 685 de 2001 y adicionan disposiciones sobre la misma. A su vez, esa medida no tiene conexión directa e inmediata frente al pacto transversal de "recursos minero-energéticos para el crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades" y su línea A), "Desarrollo minero-energético con responsabilidad ambiental y social". De hecho, carece de vínculo estrecho y teleológico con ese pacto y la línea mencionada, pues es insuficiente para alcanzar el objetivo 2, que se refiere a "promover el desarrollo y la competitividad de la industria minero-energética", para garantizar el aprovechamiento ordenado y responsable de los recursos naturales no renovables. La norma no tiene una naturaleza de planificación, puesto que no prioriza esfuerzos de la autoridad. En realidad, se concentra en resolver trámites y problemas cotidianos que se presentan en la actividad minera. De acuerdo con las reglas establecidas por la jurisprudencia, en el trámite legislativo que concluyó con la expedición de los artículos censurados no se constató que las medidas demandadas eran necesarias para alcanzar las metas planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo. Tampoco se justificó la interferencia de la regla de temporalidad y de vacío legal. No se expusieron las razones que llevaron al Legislador a prescindir de sus competencias ordinarias y subsanar un vacío legal del régimen contractual minero en una norma que tiene una vocación transitoria, como es el Plan Nacional de Desarrollo.
2. Aunque comparto que el artículo 28 fue expedido en contra del principio de unidad de materia, considero que la Corte debió declarar la inexequibilidad diferida de este precepto a fin de evitar un vacío legal que genera inseguridad jurídica, a diferencia de lo que ocurrió con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 26 en el que no se produce esa consecuencia. En efecto, el retiro del artículo 28 del ordenamiento jurídico con efectos inmediatos desconoció el grave impacto de la decisión en los trámites en curso de la liberación de las áreas que hayan sido objeto de una solicitud minera. La propia ponencia y los antecedentes de la ley muestran que la regulación objeto de reproche se introdujo en el Plan de Desarrollo porque no existen disposiciones administrativas ni legales que den claridad jurídica a los solicitantes de concesiones mineras, de ahí que su expulsión del mundo jurídico vuelve a producir una incertidumbre legal que afecta la seguridad normativa de dichos negocios jurídicos. En estas circunstancias, la posición mayoritaria desconoció que ese precepto era el único fundamento legal de distintos procedimientos y trámites que se encuentran en curso, por lo que era constitucionalmente imperioso modular los efectos del fallo de inexequibilidad en el tiempo a fin de garantizar estabilidad y seguridad jurídica en esos procesos, pues un fallo con efectos inmediatos genera inconsistencias legales e incertidumbre entre los sujetos involucrados, situación que también desconoce la Constitución.
3. En efecto, el artículo 28 se refería a la liberación de áreas que hayan sido objeto de una solicitud minera y que hayan quedado libres. Establecía lo siguiente: (i) sólo podrían ser objeto de contrato de concesión minera después de 15 días contados desde la firmeza del acto que implique la libertad del área, y (ii) ordenaba la publicidad de la liquidación del contrato y de la desanotación del área para que terceros conocieran que quedaría liberada después de 5 días de la publicación del acta que liquidara el negocio jurídico. De esa manera fijaba reglas transparentes para la asignación de áreas mineras, contribuía a la estabilidad del régimen jurídico al permitir conocer las reglas de adquisición de áreas mineras así como de otorgamiento, ejecución y terminación de contratos. La declaratoria inmediata de inexequibilidad de esta disposición implica la incertidumbre sobre la liberación de las áreas mineras, no hay hitos jurídicos ni tiempos claros para que se puedan establecer contratos de concesión sobre las mismas. Del mismo modo, elimina la regla sobre la desanotación en el catastro minero, lo que sin duda impacta la publicidad de la medida, pues la previsión sobre la publicación en la página web de la autoridad minera ya no es parte del ordenamiento vigente.
4. El vacío que se genera con la inexequibilidad inmediata desconoce que, como lo indican investigaciones en la materia98, la seguridad y estabilidad jurídicas son primordiales en cualquier sistema jurídico y, en particular, en materia minera. Efectivamente, son conceptos que se identifican con la previsibilidad no solamente en cada negocio particular, sino en relación con el desarrollo de una sociedad, punto especialmente importante en un país en vías de desarrollo que pretende mejorar el bienestar de su población a través de la minería, como lo es Colombia. Obviamente la seguridad jurídica en general y en materia minera en particular es un problema sistémico, pero en este caso considero que la mayoría dejó de considerar las implicaciones de la decisión a pesar de contar con herramientas propias de la técnica constitucional para modular los efectos temporales del fallo. Tal situación no atiende a que la seguridad jurídica es un objetivo por el que debe propender el máximo intérprete constitucional. Por lo tanto, considero que la Corte debió modular este fallo como lo ha hecho en otras ocasiones.
5. Esta técnica ha sido usada en diferentes fallos de manera reiterada, por ejemplo, la Sentencia C-291 de 201599 recoge la jurisprudencia que se ha referido a diversas situaciones que han llevado a considerar opciones adicionales a la declaratoria de inexequibilidad ordinaria. La Sentencia C-325 de 2009100 consideró que, aunque se encuentre una clara inexequibilidad simple, debe valorarse la eventual generación de vacíos e inconsistencias normativas que podrían tener resultados inconstitucionales, que lógicamente son indeseables para el sistema. Este caso plantea un ejemplo evidente porque se trata de un fallo que genera inseguridad jurídica en un tema de vital importancia para el desarrollo económico del país, como es la minería. Ante estas circunstancias hay al menos dos opciones101, permitidas por el ordenamiento para mantener la integridad y supremacía de la Constitución y del sistema jurídico como un todo que debe estar acorde con ella, que no van más allá de las competencias de la Corte Constitucional: (i) proferir una sentencia de inconstitucionalidad diferida, con el otorgamiento de un tiempo al Legislador para que expida una nueva norma en reemplazo de la que se considere contraria a la Carta en ejercicio de su libertad de configuración pero dentro del respeto a la Constitución,102 o (ii) expedir una sentencia integradora, situación en la que la propia Corte llena el vacío que deja la norma inconstitucional al salir del sistema jurídico.103
6. Sobre la metodología para la escogencia entre una sentencia diferida o una integradora la sentencia C-112 de 2000 dijo lo siguiente: "Aun cuando no existen reglas simples al respecto, la Corte considera que, como lo demuestra la práctica constitucional104, el punto decisivo es el siguiente: si el mantenimiento de la disposición inconstitucional no es particularmente lesivo de los valores superiores, y el legislador goza de múltiples opciones de regulación de la materia, entonces es preferible otorgar un plazo prudencial al Congreso para que corrija la situación inconstitucional, ya que en tal evento, una sentencia integradora afecta desproporcionadamente el principio democrático (CP, art. 3º) pues el tribunal constitucional estaría limitando la libertad de configuración del Legislador. La extensión del plazo conferido al legislador dependerá, a su vez, de esas variables." En este caso era necesario aplicar esta técnica para evitar la disrupción de un vacío legal que, de hecho, pretendió ser llenado de manera permanente a través del Plan Nacional de Desarrollo en contravía de la Constitución. No obstante, la inconstitucionalidad inmediata afecta el derecho al debido proceso de los contratistas, genera inseguridad jurídica y perturba el interés público que justificó la activación de esos procedimientos.
7. Esto puede verse en datos que ha reseñado la prensa acerca de procesos en curso. Se presentaron 34 solicitudes mineras en áreas recientemente liberadas105. Tales solicitudes corresponden a un total de 44,524 hectáreas. No obstante, la declaratoria de inexequibilidad inmediata del artículo 28 de la Ley 1955 de 2019 generó que el vacío normativo que se pretendía subsanar se prolongara en la actualidad. Puntualmente, estas nuevas solicitudes pudieron ser presentadas inmediatamente después de la liberación de las áreas. El problema de tal procedimiento es que ya no contó con los quince (15) días que preveía el artículo 28 para que la liberación del área fuera pública y permitiera que otros interesados se enteraran de esta situación jurídica. A su vez, el panorama de las solicitudes mineras puede verse con mayor perspectiva a partir de las cifras anuales de títulos mineros en Colombia. De acuerdo con el diario La República, hasta el 6 de diciembre de 2021, la Agencia Nacional de Minería (ANM) ya había "otorgado 171 títulos para la exploración, explotación y producción de diversos tipos de minerales y elementos, como carbón, oro, ferroníquel [sic], rocas volcánicas, paladio y cobre"106 (negrillas no originales). Tal cantidad justifica las razones y pragmáticas que hacían necesario declarar los efectos diferidos de la inexequibilidad del artículo 28 de la Ley 1955 de 2019 a fin de mantener un marco legal claro y estable sobre la liberación de áreas mineras, pues su formalización permite proteger diversos intereses de la sociedad que ostentan relevancia constitucional107. De esta manera, expongo los argumentos teóricos y pragmáticos que me llevan a salvar parcialmente el voto con respecto a las consideraciones expuestas en la Sentencia C-095 de 2021, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Fecha ut supra, GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada