SALVAMENTO DE VOTO DE LAS MAGISTRADAS GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Y CRISTINA PARDO SCHLESINGER A LA SENTENCIA C-095/20 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Norma acusada no guarda conexidad directa e inmediata con las metas y objetivos del PND, lo cual desconoce el principio de unidad de materia y genera la inconstitucionalidad de la disposición (Salvamento de voto) CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO-Prórroga de entrada en vigencia, no guarda conexidad directa e inmediata con el PND (Salvamento de voto) A partir de estas premisas, se encuentra que la medida contenida en la norma acusada, esto es, la prórroga en la entrada en vigencia del CGD no guarda conexidad directa e inmediata con el objetivo general del PND, consistente en fortalecer la lucha contra la corrupción. Referencia.: Expediente D-13281 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, "por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad'" Accionante: Aníbal Carvajal Vásquez Magistrado Ponente JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Con el respeto acostumbrado a las decisiones de la Corte Constitucional, manifestamos que salvamos nuestro voto respecto de lo decidido por la Sala Plena en sentencia C-095 del 3 de marzo de 2020, la cual declaró exequible, por los cargos analizados, el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 "por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad'" Consideramos que la norma acusada, que extiende el plazo para la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, en adelante CGD, viola el principio de unidad de materia, en la medida en que no cumple con el requisito de conexidad directa e inmediata con los contenidos generales del plan nacional de desarrollo. Así, el único argumento planteado por la sentencia para sustentar la constitucionalidad de la disposición es insuficiente. Asimismo, desconoce el grado de escrutinio que fija la jurisprudencia constitucional respecto del contenido y alcance del mencionado principio para el caso particular de la ley del plan nacional de desarrollo. Para sustentar esta conclusión, exponemos los siguientes argumentos:
1. Analizada la decisión de la mayoría, se advierte que la razón que sustenta la constitucionalidad de la norma demandada es que la prórroga de la entrada en vigor del CGD guarda conexidad directa e inmediata con el objetivo general del PND vinculado a la lucha contra la corrupción. En particular, la sentencia confiere pleno valor a lo planteado en el documento de Bases del plan, en el sentido que esa prórroga era necesaria para garantizar la adecuación presupuestal, en infraestructura y en formación de servidores públicos, requerida para la implementación adecuada del CGD. Esta postura acepta acríticamente la relación de causalidad planteada por el documento de Bases del plan, sin someterlo a cuestionamiento alguno. Advertimos que, si esa labor se hubiese efectuado, forzosamente tendría que haberse llegado a una conclusión diferente, esto es, la inconstitucionalidad de la norma por desconocer el principio de unidad de materia.
2. Como se expresó en la ponencia presentada originalmente por la magistrada Ortiz Delgado y que no fue acogida por la mayoría, la conclusión sobre la falta de conexidad directa e inmediata entre los objetivos, propósitos y metas generales del PND y la disposición acusada, se explica por tres razones principales: (i) la inexistencia de una relación causal inequívoca entre dichos objetivos y la prórroga del CGD y, antes bien, la presencia de contradicciones en aquellos y esta; (ii) el incumplimiento de la regla fijada por la jurisprudencia constitucional, que proscribe la utilización de las normas sobre mecanismos de ejecución del PND para llenar los vacíos e inconsistencias de leyes anteriores; y (iii) el hecho de que la prórroga de la vigencia de la Ley 734 de 2002 pudo tramitarse de manera autónoma en el Congreso, puesto que había oportunidad para ello, a través de un procedimiento legislativo que garantizase un debate democrático, transparente, participativo y deliberativo.
3. En cuanto a lo primero, debe partirse de considerar que el Código General Disciplinario fue expedido precisamente con el propósito de lograr una actuación disciplinaria más eficiente, fundada particularmente en el cambio del sistema escritural a la oralidad. En efecto, la exposición de motivos de la iniciativa estableció lo siguiente, que por su importancia para el presente salvamento de voto se transcribe in extenso: "Como parte del compromiso con la institucionalidad colombiana y en aras de un sistema normativo cada vez más cercano a la realidad de la vida jurídica y social, la Procuraduría General de la Nación, como cabeza del Ministerio Público, conformó, el pasado mes de abril de 2014, una comisión integrada por distintas entidades públicas y privadas, la cual tuvo como propósito la elaboración de un proyecto normativo para ser presentado ante el Congreso de la República, con el objetivo de reformar el poder disciplinario del Estado en Colombia. Esa Comisión tuvo la honrosa participación de las siguientes entidades: Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo de Estado, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Personería de Bogotá, el Colegio de Abogados en Derecho Disciplinario y el Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario y, por supuesto, la Procuraduría General de la Nación. Así, transcurridos tres meses, el resultado fue el presente proyecto de Código Disciplinario Único, cuyo propósito es el de efectuar algunos cambios y ajustes que muchos sectores de la Sociedad y de la comunidad jurídica reclamaba. Seguramente los casos de corrupción y de ineficiencia administrativa que tanto daño le causan al país no van a desaparecer por la eventual aprobación y promulgación del presente proyecto, pues se considera que la causa de estos dos males se debe a la carencia de los principios y valores que debe tener cualquier persona que aspire a ocupar un cargo público o a ejercer una función pública. La corrupción es el resultado de la vilipendiada ética pública. De igual modo, este proyecto de Código tampoco podrá resolver las innumerables situaciones jurídicas que pueden derivarse por el ejercicio de la acción disciplinaria y por los controles judiciales a los que están sometidas las decisiones que culminan las actuaciones de esta especial naturaleza. Sin embargo, el proyecto que se presenta sí cumple con unos estándares mínimos, cuyo propósito es el de contar con un Código de disciplina mucho más claro, eficiente, práctico, proporcionado y, muy especialmente, aumentando en gran medida las garantías y los derechos fundamentales de quien debe ser investigado."68 (Negrillas y subrayas no originales). Ahora bien, en la misma exposición de motivos se hace referencia expresa a que las modificaciones de procedimiento están unívocamente dirigidas a dotar de mayor celeridad al trámite disciplinario. Sobre el particular, el proyecto de ley planteó lo siguiente: "2.6 En cuanto a los aspectos probatorios y procesales La propuesta de reforma también se ocupó de aspectos procesales de primerísimo orden: la incorporación de un régimen probatorio propio, algunos ajustes a las formas de notificación y a la novedosa apuesta de establecer un único procedimiento, cuya característica principal será el adelantamiento del proceso por medio de audiencia, una vez se profiera el respectivo pliego de cargos, situación que si bien no es la adopción de un sistema acusatorio sí posibilita la aplicación de los principios de publicidad, inmediación y celeridad, entre otros. (...) En cuanto a un único procedimiento, podemos decir que el derecho disciplinario no puede ser ajeno a los sistemas procesales que se han establecido en el ordenamiento jurídico interno, los que a su vez se han estructurado atendiendo la normatividad internacional, especialmente aquella que se ocupa de la garantía de los derechos fundamentales. Dichos postulados demandan la articulación de procesos públicos con primacía de la oralidad y de la inmediación probatoria. Así mismo, la dinámica procesal disciplinaria, con base en la jurisprudencia y la doctrina, ha evolucionado, lo que condujo en la práctica a la verbalización del procedimiento, quedando en un segundo plano el procedimiento ordinario. En la más reciente reforma al Código Disciplinario Único, jalonada por la Ley 1474 de 2011, si bien se introdujeron algunas modificaciones y se conjuraron ambigüedades que se presentaban en el trámite de las audiencias, varias de estas resultaron en la práctica verdaderos obstáculos para su diligenciamiento, tal y como acontece con el trámite de los recursos, especialmente en lo que tiene que ver con la recusación, a lo que se suma el amplio despliegue procesal que se debe surtir en la segunda instancia. La experiencia tanto de las autoridades disciplinarias como de los abogados litigantes, en virtud del adelantamiento del procedimiento verbal, nos ha indicado que existen aún muchos vacíos en cuanto a la regulación del trámite de la audiencia y de las distintas situaciones que se presentan, que en algunas oportunidades dificultan su desenvolvimiento y pronto diligenciamiento, haciendo necesario generar instrumentos normativos que le permitan al funcionario con potestad disciplinaria adoptar decisiones que estén acordes con las características de este tipo de procedimientos. Así mismo, para que los sujetos procesales puedan contar con reglas claras y previamente definidas. (...) Todo lo anterior constituye el fundamento para proponer y desarrollar un único procedimiento, con dos etapas plenamente definidas: investigación y juzgamiento, las que se llevarían a cabo por parte de un mismo funcionario."69
4. Nótese que, a partir de estas consideraciones, se evidencia que entre las motivaciones para la modificación del régimen procesal disciplinario estaban (i) la necesidad de contar con herramientas más céleres, basadas en la oralidad, el principio de inmediación y la unificación del procedimiento disciplinario; y (ii) llenar los vacíos existentes en la legislación disciplinaria precedente, los cuales constituían barreras para el logro de un procedimiento disciplinario más eficiente y respetuoso de los derechos constitucionales de los servidores públicos. A partir de estas premisas, se encuentra que la medida contenida en la norma acusada, esto es, la prórroga en la entrada en vigencia del CGD no guarda conexidad directa e inmediata con el objetivo general del PND, consistente en fortalecer la lucha contra la corrupción. En efecto, la jurisprudencia constitucional, explicada en la sentencia de la que nos apartamos, determina que una relación de conexidad con dichos atributos exige que el mecanismo de implementación del PND sea una herramienta que inequívocamente permita el logro de los objetivos y metas generales del plan. En el caso analizado, no solo esa relación no está acreditada, sino que la medida legislativa contradice los propósitos que pretende alcanzar. Ello si se tiene en cuenta que, si la finalidad esencial del CGD, como se ha visto, es lograr un procedimiento disciplinario más célere y eficiente, la norma del PND que prorroga la entrada en vigencia de ese Código extiende la permanencia en el orden jurídico del régimen disciplinario que, en virtud de sus dificultades en términos de eficiencia y celeridad, se consideró por el Legislador que debía ser sustituido por uno nuevo. De esta manera, es claro que no existe conexidad inmediata ni directa entre el objetivo de lucha contra la corrupción y una norma que prorroga la vigencia de un régimen disciplinario calificado como ineficiente y carente de celeridad. Antes bien, lo que se evidencia es una contradicción entre medios y fines, que desvirtúa cualquier relación de conexidad entre los objetivos y metas generales con el mecanismo de implementación demandado en esta oportunidad. Por ende, descartada la relación de instrumentalidad exigida por el precedente que sustenta esta decisión, se concluye necesariamente la infracción del principio de unidad de materia. 5, Sin embargo, la sentencia sostiene, insistimos como único argumento, que la relación de conexidad sí se demuestra por el hecho de la necesidad de contar con un plazo más extenso para la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, que permitiese la adecuación institucional al nuevo procedimiento único y oral. En nuestro criterio, este razonamiento no demuestra la pretendida relación de conexidad, sino que evidencia el incumplimiento de una de las reglas jurisprudenciales sobre la vigencia del principio de unidad de materia en el PND, consistente en la prohibición de prever como mecanismo de ejecución del mismo, disposiciones que, en realidad, buscan subsanar vacíos o inconsistencias de leyes anteriores o la falta de decisión política de facilitar los instrumentos necesarios para hacer eficaz la oralidad en el proceso disciplinario70. Esto por la simple razón que normas de ese carácter son abiertamente incompatibles con los propósitos de la planeación. Al respecto, llama la atención que a pesar de que el fundamento jurídico 10 de la sentencia señala que el "mandato legal cuestionado se relaciona directa e inmediatamente con la función de planeación al tener como finalidad ordenar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto así lo fuera durante un cuatrienio", la decisión no ofrece argumentos que soporten adecuadamente esta conclusión.
6. Antes bien, concurren varias razones que llevan a una inferencia opuesta. Sobre el particular, debe partirse de considerar que el título XII de la Ley 1952 de 2019 establece precisas reglas sobre su propia transitoriedad y vigencia. Respecto de lo primero, el artículo 263 del CGD indica que "los procesos disciplinarios en los que se haya proferido auto de apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia al entrar en vigencia la presente ley continuarán tramitándose de conformidad con las ritualidades consagradas en el procedimiento anterior." De la misma manera, se prescribe que las "indagaciones preliminares que estén en curso al momento de entrada de la vigencia de la presente ley, se ajustarán al trámite previsto en este código." Respecto de la entrada en vigencia del Código, su artículo 264 determina que "con el fin de promover la capacitación, investigación, divulgación y publicación del contenido de la presente ley, la Procuraduría General de la Nación podrá destinar hasta el 1% de su presupuesto al Instituto de Estudios del Ministerio Público." Igualmente, el artículo 265 dispone que el Código entraría a regir cuatro meses después de su sanción y publicación. Esto con excepción de los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, todos ellos relativos al nuevo procedimiento disciplinario, que entrarían en vigor dieciocho meses después de la promulgación del Código.
7. Como se observa, el CGD contó desde su inicio con previsiones expresas, tanto de índole presupuestal como normativa, que contemplaban los plazos que se estimaron necesarios por el Congreso para adecuar la institucionalidad ante el nuevo procedimiento y estipular los recursos financieros y de otra índole, necesarios para ese propósito. Incluso, se planteó un término amplio de suspensión de la entrada en vigor de dicha normativa, precisamente ante la advertencia de los retos que imponía su implementación procesal. Por lo tanto, el objetivo del precepto ahora acusado, consistente en extender el término de suspensión de la entrada en vigencia del Código, se explica exclusivamente en el yerro en que pudo haber incurrido el Legislador al prever un plazo insuficiente para el efecto, lo cual bien podía evaluarse en una ley ordinaria, pero era muy discutible en la ley del plan. Esto hace que se infrinja la regla jurisprudencial antes explicada y, por la misma razón, se desconozca el principio de unidad de materia, de la forma en que lo ha caracterizado esta Corte para el caso particular de la ley del plan nacional de desarrollo.
8. Sin embargo, también advertimos que contra los argumentos planteados podría válidamente afirmarse, y así lo hace la sentencia, que la conexidad se cumple debido a que el documento de las Bases del PND hace expresa la necesidad de la prórroga de la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, lo que demostraría la relación de inequívoca instrumentalidad. Ante este argumento, debe partirse de señalar que, si bien los contenidos que conforman la parte general del PND no están sometidos al principio de unidad de materia, precisamente debido al carácter intrínsecamente multitemático de esa normativa, ello no quiere decir que la enunciación en la parte general de cualquier instrumento permita acreditar la relación de conexidad. Si se aceptase ese argumento, entonces se dejaría sin contenido alguno el principio de unidad de materia, puesto que bastaría con enunciar el mecanismo en la parte general para que resulte conexo, lo cual resultaría agravado por el hecho de la extensión y multiplicidad de temas que puede abordar la parte general del PND y, en mucha mayor medida, un documento como las Bases del plan, que se caracteriza por hacer referencia a prácticamente cada aspecto imaginable de la administración pública y del ejercicio de las funciones estatales.
9. Con base en lo expuesto, se observa que, si bien el documento de Bases del PND hace referencia a la materia de la norma acusada, (i) en modo alguno prevé que la revisión de la vigencia equivalga a una prórroga general e incondicionada de la entrada en vigor del CGD, como la prevista en la disposición demandada; y en cualquier circunstancia (ii) las razones anteriormente planteadas demuestran que dicha prórroga, en vez de ser un instrumento para el cumplimiento del objetivo de la lucha eficaz contra la corrupción, opera en sentido contrario, al posponer el ingreso al orden jurídico de un instrumento legal diseñado precisamente para el logro de esa meta.
10. En consecuencia, las suscritas magistradas concluimos que el artículo acusado, contrario a lo expresado por la mayoría, no guarda conexidad directa e inmediata con las metas y objetivos del PND, lo cual desconoce el principio de unidad de materia y genera la inconstitucionalidad de la disposición.
11. Finalmente, no puede perderse de vista que en el presente caso el Congreso estaba en plena capacidad de adoptar una legislación autónoma, la cual modificase el Código General Disciplinario con el fin de ampliar el plazo para su entrada en vigencia. Como se explicó, las normas procedimentales de dicha normativa, entre ellas las que instauran la oralidad en el procedimiento disciplinario, fueron prorrogadas en su versión original, de modo que entrarían en vigor hasta junio de 2021. Por ende, es evidente que al momento en que se promulgó la ley del PND, este término estaba en curso y aún faltaba un lapso importante para la finalización del plazo previsto. De esta manera, bien pudo el Legislador haber tramitado un proyecto de ley en el que, de forma específica y particular, se hubiesen planteado las razones que obligaban a la prórroga mencionada. Por esta misma razón, los congresistas habrían tenido la oportunidad de discutir, también de manera específica, sobre ese asunto, garantizándose un genuino debate y, con ello, la conformación de la debida voluntad democrática de las cámaras, entendida desde una perspectiva material. En cambio, la opción adoptada, derivada de una consideración imprecisa del documento de "Bases del PND" y que se confunde dentro de los diferentes e importantes temas que integran la ley del plan, no cumple con los estándares planteados, que preservan la obligación constitucional de que las normas legales estén precedidas de un procedimiento participativo y deliberativo suficiente. De esta manera, exponemos las razones que nos llevan a salvar el voto respecto de lo decidido en la sentencia C-095 de 2020. Fecha ut supra, GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada