Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

DECRETO LEY QUE REFORMA, ADICIONA E INTRODUCE FIGURAS AL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Presidente de la República no se extralimitó en el ejercicio de la competencia legislativa conferida por el constituyente derivado (Salvamento de voto)

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Expedición de leyes/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Alcance (Salvamento de voto) ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2019 POR MEDIO DEL CUAL SE REFORMA EL RÉGIMEN DE CONTROL FISCAL-Interpretación de la habilitación legislativa al presidente de la República (Salvamento de voto)

La habilitación contenida en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la CP está circunscrita a la implementación y adaptación del nuevo modelo de control fiscal, esto es, de un modelo posterior y selectivo y, eventualmente, preventivo y concomitante, y no se encuentra limitada en la forma en la que se propone en la sentencia acudiendo a los métodos de interpretación sistemático, teleológico y gramatical.

Referencia: Sentencia C-090 de 2022

Magistrado ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo

1. Con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, suscribo el presente salvamento de voto en relación con la sentencia de la referencia. En mi criterio, la Sala debió declarar la exequibilidad de las normas demandadas, debido a que el presidente de la República, al expedir dichas disposiciones, no desbordó las facultades que le fueron conferidas por medio del parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución Política. En ese sentido, considero que la interpretación mayoritaria de las expresión "para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo", contenida en la norma que sirvió como parámetro de control de constitucionalidad, es restrictiva y, en la práctica, conduce a la anulación de la potestad conferida al presidente de la República para reglamentar el nuevo régimen de control fiscal que buscó implementar el Acto Legislativo 4 de 2019.

2. A continuación, explicaré las razones que le dan fundamento a tales conclusiones. Empezaré por hacer un breve recuento de los argumentos de la sentencia objeto del presente salvamento de voto (infra num. i). Posteriormente, me referiré a la naturaleza jurídica de los reglamentos constitucionales autónomos (infra num. ii) y, con fundamento en esto, mostraré cuál es el alcance de las competencias del presidente de la República para desarrollar el Acto Legislativo 4 de 2019 (infra num. iii). Aquí explicaré por qué no comparto la interpretación que tiene la mayoría de la Sala Plena respecto de la norma habilitante, para lo que me referiré a los diferentes métodos de interpretación expuestos en el fallo y, particularmente, a los antecedentes de la reforma constitucional (infra num. iv). Luego, presentaré algunas razones por las cuales considero irrelevante la no inclusión detallada en la norma habilitante de las materias objeto de reglamentación (infra num. v) y, finalmente, analizaré el objeto de las disposiciones objeto de acusación y presentaré mis conclusiones (infra num. vi).

i. Los razonamientos de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena

3. Por medio de la sentencia objeto del presente salvamento de voto, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos 124 a 148 del Decreto Ley 403 de 2022. Adicionalmente, declaró la reviviscencia normativa, por una parte, de los artículos 4, 5, 6, 9, 12, 13, 14, 16, 18, 20, 37, 39, 42, 43, 49, 50, y 57 de la Ley 610 de 200065 y, por la otra, de los artículos 100, 101 y 110 de la Ley 1474 de 201166. Esto, para evitar una laguna normativa y asegurar la vigencia de algunos derechos y fines constitucionales, en el entendido de que "(...) un vacío legal (...) afectaría de manera significativa las garantías del debido proceso en este tipo de actuaciones (artículo 29 superior), e iría en desmedro del fin constitucional imperioso al que contribuyen, que no es otro que el de defender y proteger el patrimonio público (artículo 267 superior)"67.

4. La Sala Plena concluyó que el presidente de la República incurrió en una "extralimitación en el ejercicio de la competencia legislativa conferida por el constituyente derivado, y vulneró, así, el parágrafo transitorio del artículo 268 superior"68. Según el criterio mayoritario, no existe relación de conexidad entre lo regulado por las normas acusadas y el alcance material de la norma habilitante, primero, porque aquellas no se refieren a los asuntos contemplados en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución Política (en adelante, CP) y, segundo, debido a que el título al que se adscriben no desarrolla las modificaciones que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo a la CP. Esto último por tres razones: (i) las normas demandadas no estaban orientadas a desarrollar el nuevo modelo de control fiscal, ya que reformaron o adicionaron disposiciones legales que ya regulaban dicho control; (ii) solo dos "modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 04 de 2019 se refieren al proceso de responsabilidad fiscal"69 y, de todos modos, los cambios introducidos por las disposiciones acusadas no se relacionan con tales modificaciones; y (iii) la norma constitucional reformada ya tenía varias de las disposiciones invocadas para justificar y explicar la configuración del criterio de conexidad con los artículos acusados, por lo que, en estricto sentido, estos últimos no tienen como finalidad la implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 (en adelante, AL 4 de 2019).

5. Es necesario tener en cuenta que, después de realizar una interpretación histórica, sistemática, teleológica y gramatical de la norma habilitante, la mayoría de la Sala Plena concluyó que el presidente de la República solo estaba habilitado para regular, por una vez y durante el término de seis meses, las siguientes materias: (i) la equiparación de la asignación básica mensual de los servidores de la Contraloría General de la República (desde aquí, CGR) y su planta transitoria a las de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional; (ii) la creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales; (iii) la ampliación de la planta de personal; (iv) la incorporación de los servidores de la planta transitoria sin solución de continuidad; (v) la modificación de la estructura orgánica y funcional de la CGR, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad y a contralorías territoriales intervenidas; y (vi) el desarrollo de las modificaciones que el AL 4 de 2019 introdujo a la CP, excluyendo los asuntos cuya competencia regulatoria fue asignada al Congreso de la República. Los numerales "ii" a "v", siempre que persigan la finalidad de implementar correctamente el AL 4 de 2019 y fortalecer el control fiscal.

ii. Naturaleza de los decretos autónomos o reglamentos constitucionales

6. La función normativa del Estado es ejercida por diferentes órganos. La CP es la primera y más importante manifestación de dicha función, debido a que es la que concede la potestad legislativa al Congreso de la República70 y la potestad reglamentaria al presidente de la República71. Por regla general, le compete a aquel expedir la ley y este último su reglamentación. Excepcionalmente, el poder ejecutivo puede proferir decretos cuyo contenido es asimilable al de una ley, como ocurre con los decretos ley y los decretos legislativos. Esto, sin perjuicio de las competencias que le asisten al presidente de la República como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa, y del control constitucional que ejercen el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Se trata, pues, de un esquema equilibrado en el que participan diversos poderes del Estado, cada uno con un marco de competencias definido.

7. Los reglamentos expedidos por el presidente de la República, por regla general, son expresión de la potestad que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la CP, por lo que estos se encuentran sometidos a los criterios señalados por el legislador. Sin embargo, excepcionalmente72, también es posible que aquel profiera reglamentos en "ejercicio de poderes propios que la constitución le atribuye"73 para desarrollar sus contenidos74, sin que sea necesaria la intervención del legislador75. Esta distinción es de la mayor importancia para el presente salvamento de voto, en el entendido de que la potestad reglamentaria está circunscrita a unos parámetros específicos que establece la ley, pero, normalmente, las disposiciones constitucionales no permiten tal especificidad por su estructura conceptual76. En otras palabras, la distinción es relevante porque una situación es desarrollar la ley y otra, diferente, desarrollar los contenidos de la CP. Esto se retomará en el fj. 41 infra, en el que dejo en evidencia el alcance de las habilitaciones de esta naturaleza que contiene la CP.

8. En una de sus primeras decisiones, la Sentencia C-021 de 1993, la Corte Constitucional resaltó que "[e]l reglamento autónomo constitucional se diferencia entonces del reglamento que desarrolla una ley, simplemente en que aquél no requiere ley previa, pues la propia Constitución ha establecido un ámbito especial que puede ser desarrollado directamente por el Gobierno" (negrillas propias). Este criterio fue reiterado en el Auto 048 del año 1997. Nótese que en el fallo se hace referencia a un ámbito especial de competencia. Con este enfoque, la Corte Constitucional ha ejercido el control de constitucionalidad de varios reglamentos autónomos, como lo muestran las sentencias C-049 de 2012 y C-367 de 2014, en las que se afirmó la competencia de la Corporación para tramitar procesos como el que condujo a la sentencia de la que me aparto; la Sentencia C-252 de 2017, por la cual se reiteraron las llamadas "competencias atípicas de la Corte"; y la Sentencia C-122 de 2018, mediante la cual el Tribunal Constitucional avaló la competencia del presidente de la República para determinar un término judicial en las acciones de tutela.

9. Esto no significa que el desarrollo de los contenidos constitucionales se puedan llevar a cabo en detrimento de las competencias del Congreso de la República77, pues la potestad de expedir reglamentos constitucionales debe interpretarse de tal manera que se respeten las competencias genéricas del poder legislativo en materias afines o conexas, pues este último es el órgano representativo por excelencia.

10. El Consejo de Estado se ha referido a tal distinción al señalar que los reglamentos que se expiden al amparo del numeral 11 del artículo 189 de la CP, que entiende pertenecientes a la categoría de los reglamentos secundum legem, están supeditados a una ley con el objeto de detallarla, desarrollarla, complementarla o para preparar su ejecución. Por otro lado, señala la Corporación Judicial, los reglamentos que no dependen de la existencia de una ley previa78, que adscribe a la categoría de los reglamentos praeter legem79, se caracterizan porque se ocupan de una temática por ministerio de la Carta Política80 y porque constituyen un desarrollo directo de esta última81. Para el Tribunal Supremo de lo contencioso, no existe "(...) la posibilidad de establecer una relación jerárquica entre ellos y la ley, sino una relación basada en la materia [y] en el contenido de la competencia regulatoria asignada por la Constitución Política"82 (negrillas propias). En esta categoría se encuentran los reglamentos constitucionales autónomos, que la referida autoridad judicial define como "disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto expedidas por (...) autoridades a las cuales les ha sido asignada una competencia normativa directamente por la Constitución y sin sujeción a la ley"83. El parámetro de control de estos, concluye, se encuentra en la propia CP.

11. Los reglamentos constitucionales autónomos, entonces, son reglamentos praeter legem que tienen efectos generales, impersonales y abstractos, que en el sistema de fuentes del derecho, cuentan con una jerarquía similar a la que tienen las leyes en sentido formal. Todo, porque, en términos generales, constituyen un desarrollo directo de los contenidos de la Carta Política de 1991.

iii. Competencia del presidente de la República para desarrollar el AL 4 de 2019

12. La competencia del presidente de la República debió entenderse circunscrita, principalmente, al desarrollo directo del AL 4 de 2019, esto es, a la implementación y adaptación del nuevo modelo de control fiscal que estableció dicha reforma constitucional y, adicionalmente, a las temáticas señaladas en el parágrafo transitorio que introdujo la reforma a la Carta Política. Esto porque así lo dispone la habilitación misma y, sobre todo, por la naturaleza de los reglamentos constitucionales autónomos, brevemente comentada en los párrafos anteriores.

13. El parágrafo transitorio que habilita la competencia del presidente de la República establece lo siguiente: "[e]xclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo, otórguense precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley". La norma constitucional habilitante se refiere a dos ámbitos especiales de competencia84: por un lado, a los "efectos del parágrafo" y, por el otro, "al desarrollo del acto legislativo". Frente a lo primero, el presidente quedó habilitado por el término de seis meses para regular las precisas temáticas mencionadas en el segundo aparte del parágrafo transitorio (supra fj. 5). En relación con lo segundo, por el mismo término el presidente de la República quedó habilitado para desarrollar directamente el contenido objeto de la reforma constitucional, esto es, el nuevo esquema de responsabilidad fiscal que pretendió establecer el AL 4 de 2019; un modelo de control posterior y selectivo y, eventualmente, preventivo y concomitante. Todas aquellas disposiciones del reglamento constitucional que tengan como objeto el desarrollo de las temáticas de que trata el parágrafo transitorio o la implementación del nuevo modelo de responsabilidad, directa o indirectamente, entonces, se encuentran comprendidas dentro del marco de la habilitación competencial.

14. En términos generales, esta lectura refleja la postura inicial de la mayoría de la Sala Plena de la Corte Constitucional, la cual es fruto de la interpretación histórica de la norma habilitante. Al respecto, en la sentencia de la que me aparto se lee la siguiente conclusión: "(...) la interpretación histórica arroja que el constituyente derivado pretendió́ que las facultades extraordinarias estuvieran delimitadas pero que, en todo caso, cobijaran las materias previstas en el parágrafo transitorio, así́ como el desarrollo del Acto Legislativo 04 de 2019"85.

15. Sin embargo, luego de aplicar los métodos de interpretación sistemática, teleológica y gramatical, la Sala concluyó que el presidente de la República únicamente estaba habilitado, por una parte, para regular las temáticas señaladas en el parágrafo transitorio de la reforma constitucional, algunas de ellas solo para implementar la reforma constitucional en comento y fortalecer el control fiscal, y, por la otra, para desarrollar las "modificaciones que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo a la Constitución Política"86. Para esto último, la mayoría de la Sala elaboró una comparación entre el texto anterior y el texto reformado, con el objetivo de identificar aquellas expresiones que fueron introducidas por el AL 4 de 2019 y, subsiguientemente, adscribir a cada una tales palabras o expresiones lo que llamó "modificaciones" que el AL introdujo a la Carta Política. Sin embargo, esta elucubración es ajena al contenido del acto legislativo.

16. La diferencia entre lo que la norma habilitante establece y lo que la Corte concluyó que establecía, se hace evidente en el presente cuadro comparativo:

Lo que dice el parágrafo transitorioLo que concluyó la Sala PlenaPARÁGRAFO TRANSITORIO. La asignación básica mensual de los servidores de la Contraloría General de la República y su planta transitoria será equiparada a los de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional. Para la correcta implementación del presente acto legislativo, y el fortalecimiento del control fiscal, la ley determinará la creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales, la ampliación de la planta de personal, la incorporación de los servidores de la planta transitoria sin solución de continuidad y la modificación de la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad y a contralorías territoriales intervenidas. Exclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo, otórguense precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley. (Negrillas propias)La Sala concluye que el presidente podía regular, por una vez y durante el término de 6 meses, contados a partir de la expedición del Acto Legislativo 04 de 2019, las siguientes materias:

1. La ampliación de la planta de personal (persiguiendo la finalidad de implementar correctamente el Acto Legislativo 04 de 2019 y fortalecer el control fiscal); 2. La equiparación de la asignación básica mensual de los servidores de la Contraloría General de la República y su planta transitoria a las de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional; 3. La creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales (persiguiendo la finalidad de implementar correctamente el Acto Legislativo 04 de 2019 y fortalecer el control fiscal); 4. La incorporación de los servidores de la planta transitoria sin solución de continuidad (persiguiendo la finalidad de implementar correctamente el Acto Legislativo 04 de 2019 y fortalecer el control fiscal); 5. La modificación de la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad y a contralorías territoriales intervenidas (persiguiendo la finalidad de implementar correctamente el Acto Legislativo 04 de 2019 y fortalecer el control fiscal); y 6. El desarrollo de las modificaciones que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo a la Constitución, excluyendo los asuntos cuya competencia regulatoria fue asignada al Congreso de la República por dicha reforma constitucional 17. A continuación, explicaré las razones por las que considero que los mencionados métodos de interpretación no sustentan las conclusiones a las que arribó la mayoría de la Sala Plena, pero estimo necesario hacer dos precisiones previas: primero, que no estoy de acuerdo con que la redacción de la habilitación constitucional sub examine no fuera clara87, por lo que entiendo innecesario acudir a los diversos métodos interpretativos con el objetivo de establecer el contenido y alcance de dicha habilitación. Esto, debido a la aplicación del principio general de interpretación jurídica según el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete. Segundo, que la interpretación que el proyecto denomina interpretación histórica es el objeto del numeral "iii" infra, en el que explicaré cómo los antecedentes legislativos del AL 4 de 2019 dan cuenta del alcance real y de los límites de la habilitación constitucional hecha al presidente de la República, frente a lo cual, incluso, comparto el sentido general de las aproximaciones de la mayoría de la Sala Plena.

18. Interpretación sistemática. La Sala Plena señaló que el método sistemático obliga a estudiar la norma habilitante dentro del mismo parágrafo transitorio, bajo la perspectiva del AL 4 de 2019 y en relación con la CP88. Desde este enfoque, concluyó que el presidente de la República estaba habilitado para regular: (i) las materias expresamente señaladas en el parágrafo transitorio del artículo 268 superior, siempre y cuando las normas expedidas a ese respecto tuvieran por finalidad implementar el Acto Legislativo 04 de 2019 y fortalecer el control fiscal; y (ii) las materias que, en estricto sentido, se hayan introducido a la Constitución por vía del Acto Legislativo 04 de 2019; (iii) excluyendo de lo anterior las materias que la misma reforma constitucional asignó como competencia exclusiva del Congreso de la República"89. Para esto último tuvo en cuenta que los artículos 2 y 4 del AL encargaron varios temas al legislador de forma exclusiva.

19. En términos prácticos, la Sala Plena señaló que la habilitación está limitada por los asuntos encargados directamente al Congreso de la República y circunscrita, por un lado, a las temáticas señaladas en el parágrafo transitorio y, por el otro, a las materias que introdujo el AL 4 de 2019. Para definir estas materias, la Corte Constitucional elaboró un cuadro comparativo entre los textos antes de la modificación y los textos ya modificados, y concluyó que las "materias introducidas" son aquellas que se reflejan en las palabras o expresiones que no contenían las normas reformadas y que fueron adicionadas con ocasión del acto legislativo. Por ejemplo, al estudiar el inciso 1º artículo 267 de la CP, se resaltan estas diferencias:

Texto anteriorTexto reformadoARTÍCULO 267. El control fiscal es una función pública que ejercerá́ la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Artículo 267. La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. 20. Frente a esta norma en particular, la mayoría de la Sala Plena concluyó que las "materias introducidas" por el AL 4 de 2019 son tres: (i) incluir la vigilancia fiscal como función pública, en cabeza de la CGR; (ii) precisar que la vigilancia y el control fiscal ejercidos por esta última tienen por objeto los fondos o bienes públicos en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos; y (iii) indicar que la ley regulará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Desde esta óptica, en lo que se refiere al inciso 1º artículo 267 de la CP, la Corte Constitucional concluyó que la habilitación conferida al presidente de la República está circunscrita únicamente a tales "materias". Las temáticas que corresponden a los otros artículos de la reforma constitucional se identificaron acudiendo al mismo método comparativo de palabras y expresiones.

21. Aunque estoy de acuerdo con que la habilitación constitucional está limitada por las tópicos de competencia del Congreso de la República y circunscrita a las materias señaladas en el parágrafo transitorio del artículo 267 de la CP, difiero de la conclusión según la cual, desde una perspectiva sistemática, la expresión "desarrollar el Acto Legislativo 04 de 2019", debe entenderse referida a las "materias" que fueron incorporadas por dicha reforma constitucional. Esto, por varias razones: primero, porque la lectura que desarrolla la Sala Plena no es una interpretación sistemática propiamente dicha, ya que esta técnica de interpretación supone valorar el contexto de la norma a interpretar y, sobre todo, su conexión con las otras disposiciones90, lo que excluye lo que la mayoría denominó la "perspectiva intranormativa"91, y descarta el análisis comparativo de la literalidad de las expresiones de la norma para definir, a partir de ellas, el alcance y la interpretación de la norma bajo análisis.

22. Segundo, porque los argumentos que presentó la Sala Plena para justificar la interpretación sistemática de la norma constitucional habilitante son contradictorios, pues, por un lado, se dice que la hermenéutica acogida es la que maximiza la efectividad de la expresión "desarrollar el Acto Legislativo 04 de 2019"92 y, por el otro, se hace explícita la necesidad de adoptar una lectura restrictiva de la norma habilitante93, para lo cual se aplican los criterios jurisprudenciales desarrollados en torno al estudio de los decretos ley, pese a la especial naturaleza de los reglamentos constitucionales autónomos, a la que hice referencia en el numeral "ii" supra.

23. Y, tercero, porque aun haciendo caso omiso de lo anterior, lo cierto es que, so pretexto de establecer la interpretación sistemática y restrictiva de la habilitación constitucional, la Sala Plena terminó por vaciar las competencias del presidente de la República para la implementación del nuevo modelo de responsabilidad fiscal, pues un mandato para "desarrollar el Acto Legislativo 04 de 2019" quedó transformado en un mandato para desarrollar las "materias" introducidas a la CP, identificadas por la propia Corte Constitucional, a partir del estudio de las palabras y de los enunciados objeto de la reforma constitucional.

24. Esta transformación, además, no era necesaria si lo pretendido era garantizar la excepcionalidad de este tipo de habilitaciones constitucionales y, por esa vía, proteger los principios democrático y de separación de poderes. Esto, porque la habilitación constitucional en controversia era restrictiva per se, por una parte, porque es temporal, por otra, debido a que se limita a unas disposiciones específicas de la CP y, finalmente, por cuanto está circunscrita al desarrollo de las medidas necesarias para implementar el nuevo modelo de responsabilidad fiscal y las materias señaladas en el parágrafo transitorio del artículo 267 de la CP. No era posible, pues, suponer que, en ejercicio de la habilitación constitucional, el presidente de la República podría regular lo que él a bien tuviera.

25. En mi criterio, una interpretación sistemática debería procurar entender el alcance la habilitación constitucional a partir del análisis objeto de la reforma constitucional, apartándose, en todo caso, de establecer dicho objeto a partir del análisis gramatical que propuso la mayoría de la Sala Plena respecto de los artículos 267, 271, 272 y 274 de la CP. Desde esta óptica sistemática, en mi criterio, era imperioso concluir que el presidente de la República estaba habilitado para el desarrollo del AL 4 de 2019, esto es, para adoptar todas aquellas medidas tendientes a implementar el nuevo modelo de responsabilidad fiscal, y no solamente las materias específicas que se adscriben a los cambios y adiciones que dicha reforma incorporó al texto de los cuatro artículos referidos.

26. Habría que agregar que, aun haciendo caso omiso del debate sobre el alcance de la expresión "desarrollar el Acto Legislativo 04 de 2019", sería necesario llegar a la conclusión de que el presidente de la República fue habilitado para la implementación del nuevo modelo de responsabilidad fiscal, pues dentro de las "materias expresamente señaladas en el parágrafo transitorio del artículo 268 superior" se encuentran la "correcta implementación del acto legislativo" y el "fortalecimiento del control fiscal".

27. La mayoría de la Sala Plena, sin embargo, entendió que estas expresiones no debían entenderse como "materias expresamente señaladas en el parágrafo", sino como una "condición teleológica" que limita el alcance de las otras "materias", esto es, la creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales, la ampliación de la planta de personal, la incorporación de los servidores de la planta transitoria sin solución de continuidad y la modificación de la estructura orgánica y funcional de la CGR. Esto, sin presentar una sola razón sustancial que justificara tal aproximación hermenéutica94. 28. Interpretación teleológica. La Sala Plena señaló que el método teleológico obliga a estudiar la finalidad de la norma habilitante95. Desde esta perspectiva, concluyó y reiteró que el presidente de la República estaba habilitado para regular "el contenido del parágrafo transitorio, así como (...) las modificaciones incorporadas a la Constitución por vía del Acto Legislativo 04 de 2019"96. Para tales fines, tuvo en cuenta que "el constituyente derivado procedió al efecto para que el presidente, en ejercicio de sus facultades extraordinarias, expidiera de manera inmediata la regulación de las materias expresamente señaladas con la finalidad de ‹luchar contra la corrupción›". Para la Corte Constitucional, entonces, la finalidad de la reforma constitucional era luchar contra la corrupción.

29. No comparto esta aproximación argumentativa, por dos razones. Primero, porque la lucha contra la corrupción no es la finalidad principal del AL 4 de 2019. En efecto, al verificar los antecedentes legislativos de la reforma constitucional, particularmente, la exposición de motivos de la iniciativa97, se observa que la misma tiene como objeto inmediato mejorar los niveles de desempeño de los órganos de control fiscal en términos de eficiencia y oportunidad, para lo cual la CGR propuso ajustes institucionales en tres frentes: la inclusión de un nuevo modelo de control fiscal, la unificación de competencias de las contralorías territoriales y la CGR y la asignación a esta última de funciones jurisdiccionales. Sobre esto se volverá en el numeral "iv" infra, cuando se estudie la interpretación histórica de la reforma constitucional.

30. Segundo, porque aun asumiendo que la finalidad primordial del AL 4 de 2019 es luchar contra la corrupción, la sentencia de la que me aparto no explica por qué del hecho de que esa sea la finalidad inmediata del acto legislativo se deriva, necesariamente, que la expresión "desarrollar el Acto Legislativo 04 de 2019" deba ser limitada a las temáticas que la Sala Plena adscribió a la reforma constitucional, sobre todo si se tiene en cuenta que muchas de esas temáticas no tienen nada que ver con dicha finalidad. Este es el caso de los requisitos para ser elegido contralor general de la República o la forma de proveer las faltas temporales de quien ocupe este cargo (artículo 267, CP); la equiparación salarial de los servidores de la CGR y la creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales (artículo 268, CP); la concurrencia de competencias de estas últimas y el periodo de los contralores territoriales (artículo 272, CP); y los requisitos, forma de elección y periodo del auditor general de la República (artículo 272, CP).

31. En mi criterio, una interpretación finalista refleja el alcance de la reforma constitucional, apartándose, en todo caso, del análisis gramatical que propuso la mayoría de la Sala Plena respecto de los artículos 267, 271, 272 y 274 de la CP. Desde esta perspectiva finalista, para mí, era imperioso concluir que el presidente de la República estaba habilitado por la CP para implementar el nuevo modelo de responsabilidad fiscal, y no solamente las materias específicas que se adscriben a los cambios y adiciones que dicha reforma incorporó al texto de las cuatro disposiciones antes referidas.

32. Interpretación gramatical. La Corte Constitucional señaló que el método gramatical obliga a estudiar los aspectos semánticos de la norma habilitante98. Desde esta óptica, concluyó y reiteró que el presidente de la República estaba habilitado para regular "de manera exclusiva frente a su objeto y atendiendo presupuestos de precisión para su ejercicio, (...) las materias expresamente indicadas en el parágrafo, así como las materias que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo a la Constitución"99. Para tales fines, la Sala Plena tuvo en cuenta que "el texto de la norma incluye los vocablos ‹[e]xclusivamente› y ‹precisas›, encaminados a restringir el objeto y el ejercicio de dichas facultades". Estas expresiones, pues, limitan el alcance de la norma habilitante.

33. No estoy de acuerdo con la lectura gramatical por la que optó la mayoría de la Sala Plena, puesto que es una interpretación incompleta, en el entendido de que está restringida a las expresiones que limitan el alcance de la habilitación, pero omite las expresiones que la conceden. En efecto, antes de mostrar las restricciones de la norma habilitante, la Sala Plena debía explicar por qué la expresión "desarrollar el Acto Legislativo 04 de 2019" no debía ser entendida en su sentido gramatical. Adicionalmente, tenían que hacerse explícitas las razones por las cuales era posible concluir que las expresiones "correcta implementación del acto legislativo" y "fortalecimiento del control fiscal", no estaban incluidas en la habilitación, se insiste, desde una perspectiva gramatical.

34. En mi criterio, una interpretación gramatical supone indagar sobre el significado lingüístico de las palabras "desarrollar" e "implementar". Esto, con el objetivo de establecer el alcance de la disposición normativa que contiene la habilitación concedida al presidente de la República. Así, al verificar el núcleo estable de significado de tales nociones100, se puede concluir que el referido funcionario estaba habilitado por la CP para desarrollar los temas establecidos en el parágrafo transitorio del artículo 267 de la CP y, adicionalmente, para implementar y adaptar el nuevo modelo de responsabilidad fiscal.

35. En suma, por las consideraciones precedentes, no estoy de acuerdo con una de las conclusiones principales de la sentencia, que sirve para construir las premisas de valoración del caso en concreto, esto es, que los métodos de interpretación sistemático, teleológico y gramatical llevan a entender que el presidente de la República únicamente estaba habilitado, por una parte, para regular las temáticas señaladas en el parágrafo transitorio del artículo 267 de la CP, algunas de ellas solo para implementar la reforma constitucional en comento y fortalecer el control fiscal, y, por la otra, para el desarrollo de las "modificaciones que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo a la Constitución Política"101. Por el contrario, creo que estos métodos, particularmente, el finalista y el gramatical, descartan tales conclusiones y dan cuenta de que la habilitación está circunscrita a la implementación del nuevo modelo de responsabilidad fiscal. Esto, además, por la naturaleza de los reglamentos constitucionales autónomos, cuya naturaleza expliqué en el numeral "ii" supra.

iv. Los antecedentes del AL 4 de 2019 dan cuenta del alcance de la habilitación al presidente de la República

36. La habilitación contenida en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la CP está circunscrita a la implementación y adaptación del nuevo modelo de control fiscal, esto es, de un modelo posterior y selectivo y, eventualmente, preventivo y concomitante, y no se encuentra limitada en la forma en la que se propone en la sentencia acudiendo a los métodos de interpretación sistemático, teleológico y gramatical. Esto lo reconoce la sentencia de la que me aparto, en los siguientes términos: "el constituyente derivado pretendió que las facultades extraordinarias estuvieran delimitadas pero que, en todo caso, cobijaran las materias previstas en el parágrafo transitorio, así como el desarrollo del Acto Legislativo 04 de 2019"102. Además, se hace evidente al consultar los antecedentes legislativos de la reforma constitucional contenida en el AL 4 de 2019. En efecto, dichos antecedentes legislativos103 dan cuenta de lo siguiente:

(i) En la exposición de motivos104 se dijo que en el proyecto de acto legislativo se desarrolla en tres aspectos: (a) la inclusión de un nuevo modelo de control fiscal -concomitante y preventivo, complementario al control posterior y selectivo-; (b) la unificación de competencias de la CGR y las contralorías territoriales; y (c) la asignación de funciones jurisdiccionales a la CGR para la determinación de la responsabilidad fiscal y el fortalecimiento del proceso de cobro coactivo. Con todo, al verificar en detalle se observa que la reforma estuvo orientada, principalmente, a la implementación de un nuevo modelo de responsabilidad fiscal. Al respecto, en la Gaceta 153 de 2019 se lee in extenso: El control fiscal tiene una gran connotación social, económica y política en un Estado social y democrático de derecho, como garante de la finalidad programática de los recursos públicos y la efectiva realización de los derechos de la población, lo cual redunda en el incremento de la legitimidad institucional y en un adecuado balance de pesos y contrapesos en el ejercicio del poder público. De allí la importancia del control al gasto público y a la administración de los recursos, pues la optimización de estos hace parte integral y razón de ser del Estado moderno. En ese propósito, el control fiscal ha sido organizado de distinta manera y su consagración normativa y los sistemas de control utilizados también ha sido diversa. Las diferencias entre uno u otro modelo de control tienen justificación en la sociedad misma, el grado de desarrollo social, económico, industrial e incluso técnico y tecnológico, así como las formas de gobierno y la estructura del Estado. Así mismo, las características propias de cada modelo de control fiscal se enmarcan en las realidades sociopolíticas de cada nación y de su aparato gubernamental, sus deficiencias, obstáculos y prioridades.

(...)

De lo reseñado se concluye que si bien el régimen constitucional y legal del control fiscal ha tenido mejoras significativas, la restricción competencial de la "posterioridad" requiere ser atenuada, con miras a complementar su función, desde la óptica de la vigilancia fiscal.

Recordemos, pues, que en el modelo actual el control fiscal se lleva a cabo en dos grandes fases: (i) la primera de ellas la vigilancia fiscal a nivel micro o proceso auditor, consistente en la revisión al gasto de una vigencia en concreto, bajo criterios que permiten, en principio, la detección de los casos más relevantes a través de los mecanismos de selectividad, y (ii) la segunda fase que es el proceso de responsabilidad fiscal o juzgamiento para determinar la responsabilidad de los presuntos autores del daño.

La propuesta plantea la adaptación del modelo de fiscalización a los cambios en la gerencia pública asociados a la disponibilidad y acceso a grandes fuentes de información y las inmensas posibilidades que ofrece su procesamiento y análisis, con apoyo en las tecnologías de la información y las comunicaciones.

La inclusión en el texto constitucional del modelo de control que hemos denominado "concomitante y preventivo", complementario del posterior y selectivo, permitirá superar los obstáculos que se presentan para que la vigilancia de la gestión fiscal en tiempo real sea efectiva, con el objetivo de hacer seguimiento a las fuentes y usos del recurso público, buscando la defensa y protección del patrimonio del Estado.

Igualmente, se incorporará la función de advertencia, como herramienta del nuevo control preventivo y concomitante, y la función de intervención para el mejoramiento del control fiscal territorial, lo que se articulará con un procedimiento de declaración de responsabilidad fiscal robustecido.

Con estas nuevas herramientas se busca facilitar a los entes de control fiscal la posibilidad de cumplir su mandato constitucional, combatir la corrupción y generar espacios para la renovación institucional y el fortalecimiento de su legitimidad.

(ii) Desde la primera hasta la última ponencia, en las dos vueltas, el legislador hizo expresa su intención de conceder las facultades extraordinarias objeto de controversia, para lo que siempre distinguió entre los dos ámbitos especiales de competencia105 que finalmente adoptó, a saber: "para los efectos del presente parágrafo" y "la reglamentación del acto legislativo", en lo que respecta a la primera vuelta, o "el desarrollo de este acto legislativo", frente a la segunda vuelta.

(iii) En el primer debate de la segunda vuelta en el Senado106 y en la ponencia para segundo debate de la segunda vuelta en la Cámara de Representantes107, se discutió ampliamente sobre la viabilidad de conceder facultades legislativas al presidente de la República por medio de una reforma constitucional, para lo que se citó jurisprudencia de la Corte constitucional en la que se señala que tal delegación no sustituye la Carta Política y que, para tales efectos, no resultan aplicables los límites del numeral 10 del artículo 150 de la CP.

(iv) En el texto publicado para segundo debate de la segunda vuelta en la Cámara de Representantes108, se buscó acotar el alcance de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República, pero no se dejó de distinguir entre los dos ámbitos especiales de competencia109, al punto que en la justificación al pliego de modificaciones del proyecto se lee: "Por otra parte, en el parágrafo transitorio de este artículo se precisa que las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la república se circunscriben exclusivamente a los efectos de dicho parágrafo y al desarrollo de este acto legislativo"110.

37. Los antecedentes mencionados dan cuenta de la voluntad del constituyente derivado de conferirle facultades al presidente de la República para legislar sobre los temas establecidos en el parágrafo transitorio y, adicionalmente, para el desarrollo del AL 4 de 2019, esto es, para el desarrollo de sus tres objetivos principales: (a) la implementación y adaptación de un nuevo modelo de control fiscal; (b) la unificación de las competencias de la CGR y las contralorías territoriales; y (c) la asignación de funciones jurisdiccionales a la CGR.

38. En concordancia con lo que reconoció el fallo del que ahora me aparto, habría que agregar que el constituyente derivado durante todo el trámite legislativo se ocupó de reconocer y delimitar el ámbito de la competencia conferida al presidente de la República, pues, por ejemplo, en tres ocasiones negó proposiciones tendientes a eliminar la referida habilitación normativa111. Incluso, el reconocimiento de las facultades se mantuvo durante todo el trámite legislativo, esto es, no fue incluido o excluido en el desarrollo de la iniciativa de reforma constitucional.

v. La no inclusión de las temáticas de cada uno de los artículos demandados

39. Aun haciendo caso omiso de lo dicho en los numerales "ii" a "iv" supra, considero que era irrelevante que el parágrafo transitorio del artículo 267 de la CP no hubiera hecho mención explícita y detalladas a las temáticas desarrolladas en cada uno de los artículos demandados. Esto, al menos, por dos razones: primero, porque una interpretación excesivamente restrictiva del ámbito de aplicación de la habilitación haría inútil la norma habilitante y desnaturalizaría la figura de la concesión de facultades extraordinarias, y, segundo, porque las habilitaciones del constituyente, legislativas y reglamentarias, no suelen tener el nivel de detalle que echó de menos la mayoría de la Sala Plena, del cual, además, se sirvió para declarar la inexequibilidad de los contenidos normativos acusados. Esto se puede corroborar al verificar otras habilitaciones de la misma naturaleza (infra fj. 41).

40. Es cierto que, según la jurisprudencia constitucional sobre el ejercicio de la facultad legislativa por parte del presidente de la República, el requisito de limitación temática exige que las normas expedidas por aquel regulen los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones ni analogía112 y también se prohíbe reglamentar materias que por su naturaleza no pueden ser subsumidas dentro del ámbito de aplicación de la habilitación113. Sin embargo, también lo es que esto no implica que el objeto de la habilitación deba ser interpretado de forma tan restrictiva, como lo pretendió la Sentencia C-090 de 2022. La Corte Constitucional ha resaltado que este requisito se encuentra satisfecho si las normas con fuerza de ley expedidas en ejercicio de facultades extraordinarias tienen una relación directa con "el contenido amplio de la materia delegada"114, para este caso, los tres temas señalados al explicar los antecedentes legislativos de la reforma constitucional -nuevo modelo de control fiscal, unificación de competencias y la asignación de nuevas funciones-, cuyo alcance debe ser definido a partir de la teleología de la norma habilitante115. Así mismo, la jurisprudencia ha reconocido que el Presidente cuenta con un "margen de apreciación"116 para identificar los instrumentos que razonablemente permiten alcanzar las finalidades que el Congreso de la República perseguía al conferir las facultades extraordinarias117. Así las cosas, una interpretación excesivamente restrictiva del ámbito de aplicación de la habilitación, como la que propuso la Sentencia C-090 de 2022, obligaría al constituyente derivado a establecer el mínimo detalle de los asuntos específicos y puntuales que deberán ser regulados, lo cual haría inútil la norma habilitante y desnaturalizaría la figura de la concesión de facultades extraordinarias118.

41. En ese sentido, es del caso precisar que las habilitaciones que concede la CP no suelen tener el nivel de detalle que echó de menos la mayoría de la Sala Plena, como se puede ver en el siguiente cuadro:

Norma habilitanteAlcance de la habilitaciónNivel de detalle de la habilitación176, parágrafo transitorioEl Congreso de la República reglamentará la circunscripción internacional a más tardar el 16 de diciembre de 2013; de lo contrario, lo hará el Gobierno Nacional dentro de los treinta (30) días siguientes a esa fecha. En dicha reglamentación se incluirán, entre otros temas, la inscripción de candidatos, y la inscripción de ciudadanos habilitados para votar en el exterior, los mecanismos para promover la participación y realización del escrutinio de votos a través de los Consulados y Embajadas, y la financiación estatal para visitas al exterior por parte de los Representantes elegidos.Medio-bajo355Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.

El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.Bajo357, inciso 5º Cuando una entidad territorial alcance coberturas universales y cumpla con los estándares de calidad establecidos por las autoridades competentes, en los sectores de educación, salud y/o servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, previa certificación de la entidad nacional competente podrá destinar los recursos excedentes a inversión en otros sectores de su competencia. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.BajoTransitorio 5Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para:

a) Expedir las normas que organicen la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal.

b) Reglamentar el derecho de tutela.

c) Tomar las medidas administrativas necesarias para el funcionamiento de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura.

d) Expedir el Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 1992.

e) Expedir normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales.BajoTransitorio 23Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que dentro de los dos meses siguientes a la promulgación de la Constitución dicte mediante decreto, el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional.BajoTransitorio 39Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por un término de tres meses, para expedir decretos con fuerza de ley mediante los cuales se asegure la debida organización y el funcionamiento de los nuevos departamentos erigidos como tales en la Constitución.

En ejercicio de estas facultades el Gobierno podrá suprimir las instituciones nacionales encargadas de la administración de las antiguas intendencias y comisarías y asignar a las entidades territoriales los bienes nacionales que a juicio del Gobierno deban pertenecerles.Medio-bajoTransitorio 41Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes.Transitorio 42Mientras el Congreso expide las leyes de que trata el artículo 310 de la Constitución, el Gobierno adoptará por decreto, las reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de población del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los fines expresados en el mismo artículo.BajoTransitorio 55, parágrafo 2ºDentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la presente Constitución, el Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el Gobierno creará para tal efecto, una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que habrá de demarcar la misma ley.

(...)

La misma ley establecerá mecanismos para la protección de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y para el fomento de su desarrollo económico y social.

(...)

PARÁGRAFO 2o. Si al vencimiento del término señalado en este artículo el Congreso no hubiere expedido la ley a la que él se refiere, el Gobierno procederá a hacerlo dentro de los seis meses siguientes, mediante norma con fuerza de ley.Medio-bajoTítulo transitorio, transitorio 7º, parágrafo 1º (AL 1 de 2017).Los magistrados de la JEP, el director de la Unidad de Investigación y Acusación, los juristas expertos extranjeros que actuarán en calidad de amicus curiae, el Secretario Ejecutivo de la JEP, el Presidente o Presidenta inicial de la JEP, los comisionados de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y el director de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado serán seleccionados por un Comité de Escogencia que gozará de autonomía e independencia y que será conformado por reglamento expedido por el Gobierno nacional. (...)BajoTransitorio 5º, parágrafo 4º (Circunscripciones Especiales de Paz, AL 002 de 2021).El Gobierno nacional reglamentará las sanciones de quienes habiendo sido elegidos en alguna de las circunscripciones transitorias de Paz no cumplan con los requisitos y reglas establecidas en el presente acto legislativo. Para la reglamentación de las sanciones, el Gobierno nacional deberá tener en cuenta el inciso segundo del artículo 134 de la Constitución Política.Medio-bajo 42. Habría que agregar, para resaltar el carácter genérico de las habilitaciones constitucionales, que el numeral 12 del artículo 268 de la CP faculta al contralor general de la República para dictar normas generales para "armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial; y dirigir e implementar, con apoyo de la Auditoría General de la República, el Sistema Nacional de Control Fiscal, [y] para la unificación y estandarización de la vigilancia y control de la gestión fiscal". En el mismo sentido, los artículos 235, numeral 6, 237, numeral 6º y 244, numeral 11, autorizan a las altas cortes para "darse sus propios reglamentos", sin establecer algunas "materias" o temas específicos.

43. Como se puede ver, la habilitación sub examine era más específica de lo que han sido las habilitaciones constitucionales anteriores, pues, además de fijar unas materias en concreto que debían ser desarrolladas por el presidente de la República, limitó tales potestades a la implementación del nuevo modelo de responsabilidad fiscal. Esta situación, descarta el riesgo que la mayoría de la Sala Plena pretendió cubrir con la interpretación "restrictiva" de la norma habilitante. Además, refleja lo excesivo que resulta el estándar que la Corte Constitucional fijó para este tipo de habilitaciones, ya que, en el futuro, el constituyente se verá en la necesidad de entrar en un nivel de detalle sin antecedentes en la Carta Política.

44. En mi criterio, el estándar interpretativo que acogió la Sala Plena frente a la habilitación contenida en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución Política, para efectos prácticos, vació las competencias del presidente de la República, en lo que respecta a la reglamentación del nuevo modelo de control fiscal. Esto, porque limitó la capacidad de este último a unas temáticas en concreto, lo cual no es propio de este tipo de habilitaciones, según una perspectiva comparativa (fj. 41 supra) y, sobre todo, porque la reglamentación de las temáticas que determinó la Sala Plena como "modificaciones que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo a la Constitución Política"119, sería insuficiente para materializar y poner en práctica, con la urgencia que destacó el constituyente derivado120, la reforma al sistema de control fiscal, en otras palabras, para la implementación y adaptación de un modelo de control fiscal posterior y selectivo y, eventualmente, preventivo y concomitante.

vi. El objeto de las normas acusadas y conclusión

45. Las consideraciones precedentes, en mi criterio, son suficientes para concluir que la norma constitucional habilitante se refiere a dos ámbitos especiales de competencia121 para expedir reglamentos constitucionales autónomos: por un lado, el presidente de la República quedó habilitado por el término de seis meses para regular las precisas temáticas mencionadas en el segundo aparte del parágrafo transitorio del artículo 267 de la CP. De otro lado, por el mismo término quedó habilitado para desarrollar directamente el contenido objeto de la reforma constitucional, esto es, la implementación y adaptación del nuevo esquema de responsabilidad fiscal que pretendió establecer el AL 4 del año 2019.

46. Por otro lado, en términos generales, las normas acusadas persiguen fortalecer el proceso de responsabilidad fiscal y, por esa vía, la implementación del nuevo modelo de responsabilidad fiscal, lo que muestra que entre estas y la habilitación consagrada en el parágrafo transitorio del artículo 267 de la CP, sí existe conexidad. Todo, porque las disposiciones acusadas tienen el siguiente objeto:

ArtículoObjeto principal de la disposición124 a 126Objeto y elementos de la responsabilidad fiscal y concepto de daño patrimonial al Estado.127Caducidad de la acción fiscal.128Medidas cautelares en procesos de responsabilidad fiscal.129Suspensión de términos en procesos de responsabilidad fiscal.130Unidad procesal en trámites de responsabilidad fiscal.131Archivo de la indagación preliminar.132Grado de consulta.133Carácter reservado de las actuaciones.134Efectos de las medidas cautelares en procesos de responsabilidad fiscal.135Prórroga del término de indagación en procesos de responsabilidad fiscal.136Posibilidad de remitir escritos a la diligencia de versión libre.137Denominación del defensor de oficio.138 y 139Remisión al CPACA y notificaciones.140Términos procesales en procesos de responsabilidad fiscal.141 y 142Presencia de profesionales técnicos durante el proceso de responsabilidad fiscal.143Criterios para definir si el proceso de responsabilidad fiscal es de única o doble instancia.144 a148Terminación anticipada del proceso de responsabilidad fiscal y concesión de beneficios por colaboración. 47. Ninguna de estas materias escapa al objetivo de desarrollar el AL 4 de 2019, pues la implementación de un nuevo modelo de control fiscal supone ajustes respecto de varios aspectos relacionados con el procedimiento y el objeto y elementos de la responsabilidad fiscal y el daño patrimonial al Estado, sin los cuales es inviable establecer un modelo de control posterior y selectivo y, eventualmente, preventivo y concomitante. Considero, entonces, que el presidente de la República, al expedir las normas demandadas, no excedió la habilitación constitucional objeto de controversias, habida cuenta de que tales normas tenían como objeto el fortalecimiento del proceso de responsabilidad fiscal y la implementación del nuevo modelo de esa clase de responsabilidad, esto es, la reglamentación del nuevo esquema de control fiscal. La Corte debió, en conclusión, declarar la exequibilidad de tales normas. Al no hacerlo, vació las competencias del presidente de la República para implementar el nuevo modelo de responsabilidad fiscal.

Fecha ut supra,

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada

1 En ejercicio de la acción pública dispuesta en el artículo 40.6 de la Constitución, la ciudadana Juliana Padrón Villafañe presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 124 a 148 del Decreto Ley 403 de 2020, "[p]or el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal". En Auto de 21 de julio de 2020, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda por incumplir los requisitos mínimos de certeza, especificidad y suficiencia, y concedió a la accionante un término de 3 días hábiles para que la subsanara. Dentro de dicha oportunidad, la accionante presentó escrito de corrección y, en Auto de 13 de agosto de 2020, el magistrado sustanciador estimó que, en principio, las falencias identificadas habían sido superadas y procedió a admitir la demanda en aplicación del principio pro actione. En el mismo proveído dispuso (i) fijar en lista; (ii) comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Nación para lo de su competencia; (iii) comunicar el inicio del proceso al presidente de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, y al Departamento Administrativo de la Función Pública; y (iv) a efectos de rendir concepto, invitar a diferentes entidades públicas y privadas, así como a las facultades de derecho de varias universidades, con el fin de que, si a bien lo tuvieren, rindieran concepto técnico respecto del cargo formulado en la demanda y, en particular, sobre el alcance de las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República mediante el parágrafo transitorio del artículo 268 superior. En intervención allegada el 7 de septiembre de 2020, el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña solicitó suspender el trámite hasta que se resolviera la demanda de inconstitucionalidad presentada por él contra los artículos 1º, 2 y 4 del Acto Legislativo 04 de 2019. Sin embargo, su demanda fue rechazada por la magistrada Diana Fajardo Rivera mediante Auto de 13 de octubre de 2020, y el recurso de súplica presentado contra éste fue igualmente rechazado por la Sala Plena en el Auto 433 del mismo año. En esa medida, el magistrado sustanciador consideró insustancial pronunciarse sobre lo solicitado. Ya en escrito de 25 de enero de 2021, el mismo ciudadano solicitó, por un lado, suspender el trámite por prejudicialidad y, por otro, que el expediente fuese acumulado al expediente D-13842 al existir una coincidencia parcial frente a las disposiciones acusadas en cada uno de ellos -título XIII del Decreto Ley 403 de 2020-. En Auto 044 de 2021, la Sala Plena, por una parte, suspendió los términos del expediente hasta tanto la Corte Constitucional dictara sentencia en el expediente D-14054 y decretara su reanudación. Por otra parte, negó la acumulación. El 5 de abril de 2021, el mismo ciudadano presentó escrito en el que solicitó, por un lado, "apartar del presente asunto al Magistrado Ponente (...) entendiendo que conforme a la Sentencia T266 de 1999 cualquier juez debe declararse impedimento ante situaciones donde deba entrar a revisar su propia actuación" y, por otro, declarar la nulidad del cuarto resolutivo del Auto 044, por medio del cual se negó su solicitud de acumulación. En el Auto 515 de 2021, la Sala Plena rechazó por impertinente la recusación planteada. En escrito de 15 de septiembre de 2021, el mismo ciudadano solicitó la nulidad del Auto 515, por cuanto "la suspensión de términos ordenada por prejudicialidad (...) no fue levantada antes de emitir la Sala Plena [el Auto 515 de 2021, por lo cual] se configura la causal de nulidad reconocida en Auto de Sala Plena A-325 de 2021 y con ello [se debe rehacer] dicha providencia una vez la Sala finiquite la suspensión en cuestión". En Auto 1013 de 2021, la Sala Plena, por un lado y advirtiendo que mediante Sentencia C-226 de 2021, dictada en el marco del expediente D-14054, la Corte Constitucional resolvió "[i]nhibirse de proferir una decisión de fondo respecto de la exequibilidad de la expresión del parágrafo transitorio (parcial) del artículo 2º del Acto Legislativo 04 de 2019 "Por medio del cual se reforma el régimen de control fiscal", por ineptitud sustantiva de la demanda", levantó la suspensión de términos decretada en el Auto 044. Por otro, negó la solicitud de nulidad parcial formulada contra el Auto 044 y, finalmente, negó la solicitud de nulidad del Auto 515. 2 Intervención radicada el 5 de septiembre de 2020. 3 Intervención radicada el 7 de septiembre de 2020. 4 Intervención radicada el 8 de septiembre de 2020. 5 Intervención radicada el 9 de septiembre de 2020, suscrita por el contralor general de la República, Carlos Felipe Córdoba Larrarte. 6 Intervención radicada el 10 de septiembre de 2020. 7 Intervención radicada el 10 de septiembre de 2020, suscrita por el director jurídico de la entidad, Armando López Cortés. 8 Intervención radicada el 11 de septiembre de 2020. 9 Intervención radicada el 11 de septiembre de 2020. 10 Intervención radicada el 11 de septiembre de 2020. 11 Intervención radicada el 11 de septiembre de 2020, suscrita por el director de la Oficina Jurídica de la entidad, Carlos Oscar Vergara Rodríguez. 12 Intervención radicada el 11 de septiembre de 2020, suscrita por Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Javier Enrique Santander Díaz, respectivamente director y coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho. 13 Concepto radicado el 5 de octubre de 2020 y suscrito por Adriana Herrera Beltrán, viceprocuradora general de la Nación y encargada de las funciones del procurador general de la Nación mediante Decreto 495 de 2020. 14 Corte Constitucional, Sentencias C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1154 de 2008, C-058 de 2010, C-461 de 2011 y C-748 de 2012. 15 Lo anterior, siempre y cuando dichos decretos leyes no regulen materias estatutarias. En dicho caso, La jurisprudencia de la Corte ha determinado que "cuando quiera que la legislación delegada excepcional y transitoria sea de contenido estatutario, ésta deberá someterse al control correspondiente a tal variedad de leyes, que incluye, como parte esencial de su régimen, el control previo constitucionalidad. Además, dado que se trata de una norma expedida con fundamento en una habilitación constitucional, el control se extiende al cumplimiento de los límites temporal y material fijados por la norma habilitante" Corte Constitucional, Sentencias C-972 de 2004 y C-523 de 2005. 16 Los decretos con fuerza de ley cuyo control, sea rogado o automático, está expresamente asignado a la Corte Constitucional, según el artículo 241 superior son aquellos proferidos en virtud de una delegación de fuente legal (numeral 5); el que expida el plan nacional de inversiones, en caso de que el Congreso no lo apruebe en un término de 3 meses después de presentado (numeral 5); y los dictados en el marco de estados de excepción (numeral 7). 17"Son atribuciones del Consejo de Estado: (...) 2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional." 18 Corte Constitucional, Sentencia C-748 de 2012. 19 Corte Constitucional, Sentencias C-970 y 971 de 2004. 20 Corte Constitucional, Sentencia C-048 de 2004. 21 Corte Constitucional, Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996. 22 Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016. 23 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001. 24 Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y C-220 de 2019. 25 "Que con el fin de armonizar el marco normativo que rige la materia del control fiscal y para garantizar la protección de los recursos públicos, el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución Política, modificado por el artículo 2o del Acto Legislativo 04 de 2019, otorgó precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para: i) la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal; ii) equiparar la asignación básica mensual de los servidores de la Contraloría General de la República y su planta transitoria a los de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional; iii) crear el régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales, iv) ampliar la planta de personal e incorporar a los servidores de la planta transitoria sin solución de continuidad; v) modificar la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad y a contralorías territoriales intervenidas, las cuales se deben ejercer exclusivamente para efectos de lo señalado en el citado parágrafo y para el desarrollo del Acto Legislativo 04 de 2019; // Que de conformidad con lo expuesto, en el presente decreto ley se ejercen las facultades para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal" (negrilla fuera del texto original) 26 Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 2012. 27 Corte Constitucional, Sentencias SU-1122 de 2001 y C-535 de 2012. 28 Corte Constitucional, Sentencias C-255 de 1997 y C-535 de 2012. 29 Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 2012. 30 Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 2012. 31Corte Constitucional, Sentencia C-461 de 2011. 32Gaceta del Congreso Nro. 153 de 2019. 33Gaceta del Congreso Nro. 195 de 2019. 34Gaceta del Congreso Nro. 519 de 2019. 35Gaceta del Congreso Nro. 245 de 2019. 36Dichos cambios fueron los siguientes: "[p]arágrafo Transitorio. La asignación básica mensual Los ingresos mensuales de los servidores de la Contraloría General de la República y su planta transitoria serán equiparada (sic) a los de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional la Procuraduría General de la Nación. Para la correcta implementación del presente acto legislativo, la Ley determinará la creación del régimen nacional de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales del control fiscal, la ampliación de la planta de personal, la incorporación de los servidores de la planta transitoria sin solución de continuidad y la modificación de la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad o y a contralorías territoriales intervenidas o suprimidas. Para los efectos del presente parágrafo y la reglamentación del acto legislativo, otórguense facultades extraordinarias, por el término de seis meses, al Presidente de la República. Así mismo, el Congreso de la República expedirá, con criterios unificados, una ley que garantice la autonomía presupuestal y la sostenibilidad financiera y administrativa de los organismos de control fiscal, garantizando, como mínimo, un porcentaje del 0,4% del Presupuesto General de la Nación, para el funcionamiento de la Contraloría General de la República" (en negrilla las adiciones, en raya las supresiones) 37Gaceta del Congreso Nro. 360 de 2019. 38Gaceta del Congreso Nro. 439 de 2019. 39Gaceta del Congreso Nro. 512 de 2019. 40Gaceta del Congreso Nro. 488 de 2019. 41Gaceta del Congreso Nro. 676 de 2019. 42Gaceta del Congreso Nro. 743 de 2019. 43Gaceta del Congreso Nro. 769 de 2019. 44Gaceta del Congreso Nro. 799 de 2019. 45Gaceta del Congreso Nro. 799 de 2019. 46Gaceta del Congreso Nro. 820 de 2019. 47Gaceta del Congreso Nro. 820 de 2019. 48Gaceta del Congreso Nro. 892 de 2019. 49Corte Constitucional, Sentencia C-461 de 2011. 50 "Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. // Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines". 51 Los demás requisitos son que (i) el Congreso, en todo momento, conserve su competencia para derogar o modificar los decretos leyes que expida; (ii) dichos decretos estén sujetos a control por parte de la Corte Constitucional; (iii) la delegación se extinga con su primer ejercicio; y (iv) sea temporal. En sustento de lo anterior se encuentra en el siguiente pie de página. 52 En ese sentido, en la Sentencia C-970 de 2004, este Tribunal analizó la constitucionalidad de las facultades legislativas otorgadas al presidente en el inciso segundo del artículo 4º del Acto Legislativo 03 de 2002 para proferir las normas legales necesarias para el nuevo sistema penal acusatorio. Al encontrar que eran supletorias, precisas en su objeto, temporales, que se extinguían con su primer uso, que el Congreso mantenía su competencia legislativa en la materia, y que los decretos leyes proferidos en su ejercicio eran objeto de control constitucional, determinó su exequibilidad. En la Sentencia C-971 de 2004, en la que estudió el parágrafo transitorio del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003 que confería facultades legislativas al presidente en materia de elecciones departamentales y municipales, replicó idénticas consideraciones. Y, en la Sentencia C-699 de 2016, en la que se analizó el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 que preveía facultades legislativas en cabeza del presidente para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, la Corte consideró que la habilitación no sustituía la Constitución en virtud de cuatro argumentos principales: (i) la concesión de facultades legislativas al presidente ha sido una práctica común en diferentes reformas constitucionales, respecto de las cuales la Corte ha declarado su compatibilidad con el principio de separación de poderes; (ii) la habilitación en comento tenía precisos límites temporales y materiales, debiéndose en cualquier caso comprobarse una necesidad estricta y una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido Acuerdo; (iii) el constituyente derivado había fijado un listado preciso de asuntos excluidos en la habilitación; y (iv) en todo caso, dicha delegación de facultades mantenía incólume el ejercicio de las competencias del Congreso. En otras oportunidades, la Corte se ha pronunciado sobre normas habilitantes introducidas mediante norma constitucional, pero sin efectuar juicios de fondo acerca de su cabida constitucional. Es el caso de la Sentencia C-1200 de 2003, en la que analizó una demanda contra del artículo 4 del Acto Legislativo 3 de 2002, el cual incorporaba facultades extraordinarias para el presidente. Según el inciso segundo de dicha disposición, el Congreso de la República tenía un plazo para expedir las leyes necesarias para adoptar el nuevo sistema penal acusatorio y, en caso de no hacerlo, el presidente, por el término de dos meses, tenía la potestad para proferir "las normas legales necesarias al nuevo sistema" y en ese orden se le facultó para "expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía". La Corte, sin embargo, se declaró inhibida para pronunciarse por ineptitud sustantiva de la demanda. Asimismo, en la Sentencia C-816 de 2004, la Corte estudió el Acto Legislativo 2 de 2003, que preveía en su artículo 4 que en caso de que la ley estatutaria denominada contra el terrorismo no entrara en vigencia en los nueve meses siguientes a su promulgación, el Gobierno Nacional podría regular en forma transitoria la materia. Sin embargo, dicha reforma constitucional fue declarada inexequible por vicios de procedimiento en su expedición. 53 Corte Constitucional, Sentencia C-249 de 2019. 54 Gaceta del Congreso Nro.153 de 2019. 55 Corte Constitucional, Sentencia C-461 de 2011. 56 Gaceta del Congreso Nro. 153 de 2019. 57 Corte Constitucional, Sentencias C-420 de 2010 y C-394 de 2020. 58 "Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario". 59 Corte Constitucional, Sentencias C-280 de 2014 y SU-037 de 2019. 60 Como ejemplos de infracciones constitucionales graves que llevaron a la Corte a otorgar efectos retroactivos a sus fallos se pueden citar, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias C-665 de 2006 y C-394 de 2007. 61 Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2001. 62 Corte Constitucional, Sentencias C-280 de 2014 y SU-037 de 2019. 63 Corte Constitucional, Sentencias C-473 de 2013, C-280 de 2014 y SU-037 de 2019. 64 Corte Constitucional, Sentencia C-737 de 2001. 65 Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. 66 Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. 67 Pág. 71, fj. 5.7.1. 68 Pág. 70, fj. 5.6.3. 69 Pág. 68. 70 CP, arts. 150 a 152. 71 CP. Art. 189.11. 72 Corte Constitucional, Sentencia C-1250 de 2001. Allí se lee: "(...) Se trata aquí de un caso excepcional, ya que el Constituyente de 1991 decidió, en general, abolir los reglamentos autónomos constitucionales y dar más importancia al principio democrático mediante el fortalecimiento de las competencias legislativas del Congreso (...)". En el mismo sentido, cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de diciembre de 2017, expediente número 11001-03-24-000-2016-00484-00(AI). 73 Sayagues Laso, Enrique. Tratado de derecho administrativo (TI). Editorial Fundación de Cultura Universitaria. Uruguay, 2002. p. 137. 74 Cfr. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio en derecho administrativo. Editorial Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2017. p. 214. 75 Marienhoff, Miguel S. Tratado de derecho administrativo (TI). Editorial Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1995. p. 262. 76 La falta de especificidad se predica de las disposiciones constitucionales que se pretenden desarrollar, dado el carácter abstracto que suele caracterizar las disposiciones de la Carta Política. Esto no quiere decir, sin embargo, que la habilitación constitucional no tenga que ser precisa en su materia. De no serlo, podría ser declarada inexequible por sustituir la CP. Cfr. Sentencias C-970 y C-971 de 2004 y C-699 de 2016. 77 Algún sector de la doctrina rechaza la intervención del legislador en los asuntos que la Constitución le encarga a la administración. Cfr. Clavero Arévalo, Manuel Francisco. Existen reglamentos autónomos en el derecho español? Revista de Administración Pública No. 62. Universidad de Sevilla. Sevilla, 1970. pp. 9-34. 78 Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales (ejercía el control de constitucionalidad), providencia del 21 de abril de 1982. 79 Sobre este tipo de reglamentos, Cfr. Villar Palasi, José Luis y Villar Ezcurra, José Luis. Principio de derecho administrativo. Editorial Universidad Complutense. Madrid, 1984. p. 224. 80 Cfr. Consejo de Estado, Sección. Segunda, Subsección "B", sentencia del 10 de junio del año 2021, expediente número 11001-03-25-000-2014-00272-00(0822-14). 81 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencias del 6 de junio de 2018, expediente número 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI); 13 de agosto de 2021, expediente número 11001-03-24-000-2021-00064-00; y del 9 de noviembre de 2021, expediente número 11001-03-24-000-2020-00378-00. 82 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, expediente número 11001-03-26-000-1999-00012-01(16230). 83 Op. Cit. 14. 84 Se adopta la noción que la Corte Constitucional desarrolló al referirse a los reglamentos autónomos constitucionales. Cfr. Sentencia C-021 de 1993. 85 Sentencia C-090 de 2022, p. 31. 86 Ib., p. 51. 87 En la Sentencia C-090 de 2020 se lee: "La multiplicidad de lecturas sobre el alcance material de la norma habilitante se debe a que su redacción no es clara. El conflicto, por tanto, debe superarse bajo los principios de unidad y armonización que rigen las labores de interpretación y aplicación de la Constitución Política" (p.28). 88 Sentencia C-090 de 2022, p. 32. 89 Ib. p. 49. 90 Martínez Zorilla, David. Metodología jurídica y argumentación. Editorial Marcial Pons. Madrid, 2010. p. 67. 91 Sentencia C-090 de 2022, p. 32. 92 Ib. 93 Ib. pp. 35 y 49. 94 Cfr. Sentencia C-090 de 2022, p. 32 y 33. 95 Sentencia C-090 de 2022, p. 49. 96 Ib. p. 49. 97 Gacetas 153 (págs. 4 y ss.) y 676 (págs. 3 y ss.) de 2019. 98 Sentencia C-090 de 2022, p. 50. 99 Ib. p. 49. 100 Hart, H.L.A. El positivismo y la separación del derecho y la moral. En El debate Hart-Fuller (Jorge González Jácome). Editorial Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2016. P. 45. Para una visión amplia del debate sobre la relación entre el lenguaje y la interpretación normativa, Cfr. p. 44 a 61 (Cap. III). 101 Sentencia C-090 de 2022, p. 51. 102 Ib., p. 31. 103 Gacetas Nos. 360, 439, 512, 488, 799, 820, 886, 893, 153, 195, 245, 330, 676, 742, 769 y 892 de 2019. 104 Cfr. Gacetas 153 (págs. 4 y ss.) y 676 (págs. 3 y ss.) de 2019 105 Se adopta la noción que la Corte Constitucional desarrolló al referirse a los reglamentos autónomos constitucionales. Cfr. Sentencia C-021 de 1993. 106 Cfr. Gaceta 799 de 2019, pp. 26 y 27. 107 Cfr. Gaceta 742 de 2019, pp. 39 a 42. 108 Cfr. Gaceta 742, p. 43. 109 Se adopta la noción que la Corte Constitucional desarrolló al referirse a los reglamentos autónomos constitucionales. Cfr. Sentencia C-021 de 1993. 110 Op. Cit. 44. 111 Cfr. Gaceta 439 de 2019, p. 13 (proposiciones dejadas como constancia); Gaceta 799 de 2019, p. 6 (proposiciones y constancias tramitadas durante el debate) y Gaceta 820 de 2019, p. 32 (proposiciones y constancias tramitadas durante el debate). 112 Cfr. Sentencia C-784 de 2012. 113 Cfr. Sentencia C-562 de 2015. 114 Cfr. Sentencias C-965 de 2012 y C-097 de 2013. 115 Cfr. Sentencia C-261 de 2016. 116 Cfr. Sentencias C-745 de 2012 y C-562 de 2015. 117 Cfr. Sentencia C-097 de 2003 118 Cfr. Sentencia C-240 de 2012. 119 Sentencia C-090 de 2022, p. 51. 120 Cfr. Gaceta 820 de 2019, pp. 32. 121 Se adopta la noción que la Corte Constitucional desarrolló al referirse a los reglamentos autónomos constitucionales. Cfr. Sentencia C-021 de 1993. ---------------

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