ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA C-089/22 JUSTICIA TRANSICIONAL-Alcance al carácter de eje definitorio de la Constitución (Aclaración de voto) JUICIO DE SUSTITUCIÓN-Criterios para identificar los ejes definitorios de la Constitución (Aclaración de voto)
1. En la sentencia C-089 de 2022, la Corte declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2021 "Por medio del cual se crean 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2022-2026 y 2026-2030". Comparto plenamente la decisión adoptada. Sin embargo, la sentencia afirmó que la justicia transicional era un "eje definitorio coyuntural" relevante para establecer si el Congreso respetó los límites que definían su competencia. Dicha consideración debe ser precisada y por ello decidí aclarar mi voto.
2. La Corte juzgó un acto legislativo aprobado por el Congreso y sometido a control automático y definitivo en virtud de lo dispuesto por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016310. Bajo esa perspectiva, le correspondió establecer si el Congreso, además de cumplir las diferentes etapas para la aprobación de la reforma, lo había hecho con sujeción a las normas que fijan su competencia para modificar la Constitución. Para eso, la sentencia identificó varios ejes definitorios que podrían ser relevantes. Al hacerlo, afirmó que uno de ellos era la justicia transicional en tanto "eje coyuntural de la Constitución Política" (las negrillas no son del original). La Sala Plena fundamentó esta afirmación en varias razones. 2.1. Primero. A partir del año 2006, la jurisprudencia constitucional se ha esforzado por establecer que "la comunidad de las naciones ha puesto su atención sobre aquellos Estados en que se adelantan procesos de transición hacia la democracia o de restablecimiento de la paz interna y consolidación de los principios del Estado de Derecho"311. En ese contexto, es necesario "celebrar acuerdos políticos de reconciliación que exigen cierta flexibilidad a la hora de aplicar los principios que dominan el ejercicio de la función judicial". 2.2. Segundo. La jurisprudencia ha destacado que se trata de "una institución jurídica a través de la cual se pretende integrar diversos esfuerzos, que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes (...)". Según la Corte, ello tiene por objeto "solucionar las fuertes tensiones que se presentan entre la justicia y la paz, entre los imperativos jurídicos de satisfacción de los derechos de las víctimas y las necesidades de lograr el cese de hostilidades [y para] ello es necesario conseguir un delicado balance entre ponerle fin a las hostilidades y prevenir la vuelta a la violencia (paz negativa) y consolidar la paz mediante reformas estructurales y políticas incluyentes (paz positiva)". 2.3. Tercero. De conformidad con el precedente fijado por la Corte, "la justicia transicional tiene, al menos, tres referentes normativos en la Carta Política de 1991: la Paz, que encuentra desarrollo en los artículos 2º, 22 y 95.6 ibídem; la presencia de instituciones como la amnistía y el indulto (...), referidas en los artículos 150.17, 201.2 y 30 transitorio ejusdem; y la expresa mención que hizo el constituyente respecto de la política criminal del Estado (...)". 2.4. Cuarto. La justicia transicional supone que "[l]as víctimas del conflicto son titulares del derecho de participación política" según lo han reconocido las sentencias C-408 de 2017 y SU-150 de 2021. Eso implica "la necesidad de garantizar el pluralismo y la inclusión de quienes habitan en zonas del país que han sido especialmente afectadas por la violencia, el abandono y la débil presencia institucional". Son entonces importantes "las herramientas que buscan hacer efectiva la representación política de tales poblaciones".
3. La sentencia también indicó que la justicia transicional ha tenido dos funciones en el contexto del juicio de sustitución. Por un lado "se erige como justificación para flexibilizar el control de constitucionalidad (...), en el entendido de que las reformas constitucionales que contienen instrumentos propios de la justicia transicional, no sustituyen por ese solo hecho elementos definitorios de la Carta Política (...)". Igualmente "ha sido el marco teórico sobre el que la jurisprudencia constitucional ha identificado y construido diferentes elementos identitarios de la Constitución Política". Ello hizo posible reconocer la paz y el deber del Estado de garantizar a las víctimas los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación integral como ejes definitorios de la Carta. Sobre esto último transcribo lo indicado por la Corte: "260. De otro lado, coyunturalmente, la justicia transicional ha sido el marco teórico sobre el que la jurisprudencia constitucional ha identificado y construido diferentes elementos identitarios de la Constitución Política. Por ejemplo, la Corte reconoció la paz como eje identitario de la Carta en el marco de la justicia transicional, en la Sentencias C-027 de 2018, en la que estudió la constitucionalidad del Acto Legislativo 3 de 2017, por el cual se reguló parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo de Paz (...). Incluso, este último, a la luz del Acto Legislativo 2 de 2017 y la jurisprudencia constitucional (...), ha sido reconocido como una política pública de Estado, cuyos contenidos que corresponden a normas de DIH y derechos fundamentales, sirven como parámetros de interpretación y referentes de desarrollo y validez de las normas de implementación de lo pactado, claro está, con sujeción al ordenamiento constitucional. Igualmente, con la misma naturaleza normativa (principio axial de la Carta Política) fue reconocido el deber del estado de garantizar a las víctimas los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación integral. Esto, mediante la Sentencia C-674 de 2017, en la que la Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 1 de 2017, que creó un título de disposiciones transitorias "para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera"
261. En ese contexto, y con el alcance señalado en los párrafos precedentes, la justicia transicional se erige como un eje coyuntural de la Constitución Política de 1991".
4. Ninguna de las razones presentadas por la sentencia logró fundamentar que la justicia transicional constituyera un eje definitorio que pudiera emplearse para establecer si el Congreso excedió su competencia. La existencia de dicho eje, calificado además como coyuntural, suscita problemas de fundamentación que afectan la naturaleza del juicio de sustitución.
5. A lo dicho en la sentencia se vincula la idea de que elementos que no tienen su origen en el texto de 1991 sino que han sido el resultado de reformas normativas, pronunciamientos judiciales o debates internacionales posteriores a dicho momento, pueden conformar la premisa mayor del juicio de sustitución. Tal postulado parece insostenible a la luz del precedente vigente. La Corte ha dicho que "[e]l fenómeno jurídico de la sustitución de la Constitución se presenta cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de 1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente". Por ello, "después de la sustitución de la Carta, como es imposible reconocerla en su identidad básica, no cabe afirmar que la Constitución reformada sigue siendo la Carta de 1991" (en ambas citas las negrillas no son del original). El punto de partida y de llegada para identificar los ejes definitorios es, debo insistir, las decisiones constituyentes de julio de 1991.
6. El planteamiento de la sentencia implica que el Congreso, en desarrollo del poder de reforma, puede introducir variaciones a los límites de su propia competencia a pesar de que ella fue fijada por la Asamblea Nacional Constituyente en ejercicio de su poder soberano. En efecto, el eje que la Sala Plena calificó como definitorio y coyuntural no fue construido a partir de una lectura transversal y sistemática de las disposiciones contenidas en la Constitución de 1991. Por el contrario, aquel se infirió de reformas que ocurrieron con posterioridad a ese momento y no en lo que decidió la Asamblea Constituyente de ese año.
7. Debo advertir, en todo caso, que de acuerdo con el artículo 376 de la Constitución y la propia jurisprudencia de esta Corte, la fijación de nuevos ejes definitorios o su reemplazo sería posible, hipotéticamente, mediante la convocación de una asamblea constituyente con la competencia para sustituir la Constitución. En esa dirección, en la sentencia C-1040 de 2005 este tribunal señaló que "[e]n 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias "en los términos que esta Constitución establece", no de manera ilimitada". La Corte destacó que "[e]l Congreso, aun cuando reforma la Constitución, no es el detentador de la soberanía que "reside exclusivamente en el pueblo", el único que puede crear una nueva Constitución". Y precisó, finalmente, "que el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta". Y advirtió que "[s]olo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente".
8. Es cierto que la sentencia de la que discrepo alude a los artículos 2, 22 y 95 de la Constitución. Sin embargo, esa mención solo tiene por objeto advertir que la justicia transicional tiene allí tres "referentes normativos". Si bien ese es un importante punto de partida para la identificación de un eje definitorio, no es un argumento suficiente para justificar su existencia. Precisamente la Sala Plena ha sostenido que es imprescindible "(i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada"312. En esa misma dirección ha reconocido que la premisa mayor del juicio de sustitución constituye "un enunciado específico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera general tiene una determinada institución en el constitucionalismo contemporáneo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido configurado en la Constitución colombiana y que, por consiguiente, hace parte de su identidad"313.
9. Además de la debilidad de la argumentación encaminada a demostrar que desde la Constitución de 1991 la idea de justicia transicional definía su identidad, su calificación como coyuntural muestra que la Sala no la vinculó a la esencia de lo aprobado en ese año. La sentencia destaca la importancia de la justicia transicional, su lugar en la Constitución y el reconocimiento internacional que ha recibido. Ninguno de estos argumentos, insisto, tiene la virtud de erigir a la justicia transicional en un eje definitorio. Ellos conducen a reconocer la importancia de dicha forma de justicia para la realización de los fines y los derechos establecidos en la Carta. Sin embargo, una cosa es que la Constitución de 1991 permita que el Congreso adopte reformas constitucionales y legales mediante las cuales se establezca un sistema de justicia transicional y otra, ciertamente diferente, consiste en erigir tal categoría en un límite específico al poder de reforma.
10. Se trata de un planteamiento inédito que requería de una fundamentación particular que se echa de menos. El referente para identificar la competencia de reforma del Congreso de la República son los contenidos aprobados en el momento fundacional que tuvo lugar en 1991 o en aquel resultante de la decisión de una asamblea nacional constituyente con competencias para ello314. Aceptar ejes coyunturales implica afirmar que esa competencia no quedó establecida en 1991. Y, aunque ese no parece ser el propósito de la sentencia, alguien podría sugerir que si las reformas constitucionales -en este caso las relativas a la justicia transicional- pueden originar el nacimiento de nuevos ejes definitorios, no existiría un obstáculo para que en un sentido contrario esas mismas reformas remplazaran los preexistentes. Ello afectaría, radicalmente, las premisas en las que se funda la doctrina de la sustitución elaborada por la Corte.
11. Lo coyuntural es un adjetivo que define lo circunstancial. Por ello, las palabras de la Corte de las que ahora discrepo podrían afectar una doctrina que, como la de la sustitución, se ha enfrentado a observaciones y críticas de diferente naturaleza. A mi juicio, lo dicho por la Sala Plena debe ser interpretado en el sentido de que aludir a la justicia transicional como un eje definitorio coyuntural supone, en realidad, reconocer que el acto legislativo juzgado en esta ocasión (i) se integra armónicamente a un conjunto de reformas constitucionales adoptadas con el propósito de avanzar en el proceso de terminar el conflicto violento en Colombia y (ii) cumple la doble función de flexibilizar el escrutinio y ofrecer un marco teórico para caracterizar ejes definitorios, como la paz y el deber de garantizar los derechos de las víctimas (supra 3).
12. Estimo necesario realizar dos precisiones finales. Comparto plenamente la decisión de la Corte y reconozco la decisiva importancia de las circunscripciones especiales para la paz en la implementación del Acuerdo de Paz referido en el Acto Legislativo 2 de 2017. Se trata de un instrumento que reconoce la radical centralidad de las víctimas en los procesos transicionales y, en esa dirección, su aprobación por el Congreso se ajustó plenamente las competencias atribuidas en los artículos 374 y 375 de la Constitución.
13. Debo destacar, adicionalmente, que lo que he indicado es compatible con la idea de que la Constitución es un texto vivo que debe tomar nota de las circunstancias sociales, políticas y culturales a efectos de interpretar los valores que en ella se reconocen. Sin embargo, he precisado que, para definir los límites a la reforma constitucional, existe un horizonte específico fijado por el contenido de la Constitución de 1991. A partir de este y con fundamento en una lectura transversal y sistemática, se identifican los ejes definitorios. Esta Corte debe cumplir esa tarea con una especial prudencia. Lo que se encuentra en juego es la difícil función establecer la mayor o menor apertura de la Constitución al cambio. Y ello, como se sabe, se ubica en la frontera entre el Derecho y la Política. Ut supra, JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado