ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-089/22 Referencia: Expediente RPZ-012 Asunto: Control de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 2 del 25 de agosto de 2021, "[p]or medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los periodos 2022-2026 y 2026-2030". Magistrada sustanciadora: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, presento las razones que me lleva a aclarar el voto en la Sentencia C-089 de 2022, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 10 de marzo del mismo año.
1. A pesar de que comparto el sentido de la providencia, y coincido con la necesidad de declarar exequible el Acto Legislativo No. 2 del 25 de agosto de 2021, considero pertinente recordar las razones por las que me aparté por completo de la decisión adoptada en la Sentencia SU-150 de 2021. Esto, en especial, porque el debate efectuado en esta oportunidad refuerza los planteamientos sobre las dificultades de la determinación adoptada en aquel fallo de unificación.
2. La Sentencia C-089 de 2022 analizó la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 2 del 25 de agosto de 2021. Lo anterior, en virtud del control automático, único y por vicios de procedimiento de los actos reformatorios de la Constitución tramitados por el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, dispuesto por el literal "k" del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016. El acto legislativo objeto de revisión: (i) fue expedido por el Congreso de la República mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz (en adelante, PLEPP) y (ii) entró en vigor el 25 de agosto de 2021, luego de ser aprobado el 30 de noviembre de 2017, por disposición de la Sentencia SU-150 de 2021. La Sala Plena encontró que, en su expedición, el Legislador cumplió los requisitos formales para su trámite y aprobación. Adicionalmente y, después de aplicar de oficio el juicio de sustitución, concluyó que ninguna de sus normas quebranta los pilares constitucionales asociados al: (i) compromiso del Estado Social y Democrático de Derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas; (ii) marco democrático o la participación política.
3. Como este procedimiento se adelantó en cumplimiento de lo ordenado por la Sentencia SU-150 de 2021, esta aclaración de voto tiene el propósito de recordar los argumentos que empleé para salvar el voto respecto de dicha decisión.
4. Para ese propósito, conviene recordar que la Sentencia C-150 de 2021 analizó tres acciones de tutela acumuladas. Dos interpuestas por víctimas del conflicto armado, y una por un Senador de la República. Todos reclamaron la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso en el trámite legislativo y a la participación política de las víctimas del conflicto armado. Plantearon que aquellos fueron lesionados por la Mesa Directiva del Senado durante la sesión plenaria del 30 de noviembre de 2017. Los interesados señalaron que la autoridad demandada anunció que el informe de conciliación del Proyecto de Acto Legislativo 05 de 2017 Senado, 017 de 2017 Cámara, no obtuvo las mayorías requeridas para ser aprobado. Sin embargo, para los accionantes sí lo hizo. Con fundamento en esa postura, una de sus pretensiones fue ordenar dar por aprobado el citado proyecto de acto legislativo y, en consecuencia, remitirlo al Presidente de la República, para su promulgación. Respecto del análisis formal de procedencia, la Sala Plena consideró que el Senador Roy Barreras estaba habilitado: (i) para reclamar la protección de su derecho al debido proceso en el trámite legislativo, como congresista y (ii) para propender por la defensa de los derechos fundamentales de las víctimas, como agente oficioso. También, estimó que el requisito de subsidiariedad estaba acreditado por cuanto "no existe otro mecanismo judicial distinto a la acción de tutela para solucionar la controversia planteada". Al respecto, consideró que: (i) el Consejo de Estado descartó la acción de cumplimiento; (ii) no era procedente la acción popular ni la acción pública de inconstitucionalidad; y (iii) un proceso de nulidad simple, que se encontraba en curso, no resultaba idóneo ni efectivo porque no cuestionaría un acto administrativo sino una "decisión legislativa", que "no se halla dentro del listado de materias consagradas en el artículo 104 del CPACA, como objeto de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo". La providencia también argumentó que "el período constitucional 2018-2022 est[aba] cerca de fenecer". Señaló que para entonces "el juez de tutela est[aba] habilitado para adoptar las órdenes de protección que estime pertinentes". Entonces, consideró que la protección de las garantías reclamadas era oportuna, incluso respecto del período constitucional previamente mencionado. Bajo ese entendido descartó la configuración de una carencia de objeto por daño consumado. En esas condiciones, la Sentencia SU-150 de 2021 abordó el fondo del problema. Sobre aquel, explicó que, aunque la Plenaria del Senado aprobó un informe de conciliación el 15 de noviembre de 2017, resultaba "válido que reabriese implícitamente el debate y votase un nuevo informe, pues lo que buscaba era lograr un consenso con lo aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes el día 29 de noviembre de 2017". Al respecto, sostuvo que, según la Sentencia C-084 de 2018, es viable que las comisiones de conciliación presenten distintos informes respecto del mismo proyecto, para lograr el consenso. La Sentencia de la que me aparté comparó los informes de conciliación aprobados el 15 y el 30 de noviembre de 2017. Al hacerlo, aseguró que cada cámara debatió y aprobó documentos diferentes. En este contexto, para la posición mayoritaria de la Sala Plena, se reabrió "la discusión y votación del informe de conciliación". Lo anterior, a partir de una figura no regulada constitucional ni legalmente, pero avalada por la jurisprudencia constitucional. Desde esa perspectiva, en aquella oportunidad, la Corte señaló que la reapertura del debate para que la Cámara de Representantes y el Senado se pronunciaran sobre el mismo texto conciliado es una decisión del Legislador que debe protegerse. Lo anterior, porque "el artículo 161 de la Constitución impone a la comisión de conciliación la obligación de presentar a las plenarias un mismo texto unificado, y es sobre la base de ese 'texto escogido' que se adelanta el debate y la aprobación en cada cámara". A partir de esa concepción, en esa oportunidad, la Corte encontró que el informe presentado el 30 de noviembre de 2017, fue aprobado. Adicionalmente, consideró que era preciso descontar las curules no susceptibles de ser reemplazadas, por lo que el quórum y las mayorías se debían calcular sobre un total de 99 senadores. Encontró que, en relación con este número, el proyecto logró las mayorías requeridas para su adopción. En consecuencia, la Sala dispuso: (i) "dar por aprobado" el Proyecto AL 05/17; (ii) disponer el desarchivo del proyecto y "ensamblar el documento final (...) conforme al texto conciliado por ambas Cámaras"; (iii) remitir el texto suscrito al Presidente de la República para su promulgación; y, (iv) posteriormente, enviar el acto reformatorio referido a esta Corporación, para que surta el control automático y único de constitucionalidad, previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016. Además, dictó una medida estructural consistente en que las CTEPCR apliquen en los períodos constitucionales 2022-2026 y 2026-2030, ante la imposibilidad de convocarlas para el 2018-2022.
5. En esa oportunidad me separé por completo de aquella decisión. Las razones de mi disenso fueron las que recuerdo a continuación: 5.1. A mi juicio, la decisión no examinó en forma adecuada la procedencia de la acción. Primero, porque el Senador que formuló una de las solicitudes de amparo no podía ser reconocido como agente oficioso respecto de las víctimas del conflicto armado. Esto, porque no manifestó actuar en esa condición. No obstante, al identificar una agencia oficiosa, la Sala Plena flexibilizó en exceso esta figura jurídica que reconoce la autonomía de la voluntad del titular de los derechos y protege su libertad de decisión. Incluso, dejó de estudiar su exigencia más relevante: que los titulares de los derechos estuvieran en imposibilidad de acudir por sí mismos a la tutela. En desconocimiento de esta exigencia, la encontró acreditada pese a que varias organizaciones de víctimas coadyuvaron la acción, lo que deja en entredicho que no hayan tenido ocasión de formular la solicitud de amparo por sí mismas. Además, referí que el análisis de la agencia oficiosa no era necesario, pues en dos de los tres procesos acumulados los actores sí demostraron tener la calidad de víctimas. Luego, el estudio de fondo podía proseguirse sin necesidad de aceptar la legitimación de quien no representa los intereses de terceros. Segundo, el requisito de subsidiariedad no se cumplió. El medio de control de nulidad resultaba idóneo y efectivo para dirimir el asunto. Incluso, el Ministro del Interior ya había formulado una demanda de nulidad contra el acto administrativo verbal proferido por la accionada, al negarse al envío del texto de la reforma constitucional para su promulgación. Dicho proceso judicial buscaba la promulgación del acto legislativo, que sería el efecto de la nulidad de aquel acto administrativo. Además, se trataba de un proceso que, para el momento de la emisión de la sentencia de unificación, ya había agotado la etapa de alegatos de conclusión y se encontraba a la espera del fallo. Tercero, hubo carencia actual de objeto por daño consumado respecto del período constitucional 2018-2022. Al considerar lo contrario, la Corte no tuvo en cuenta la naturaleza política de las decisiones del Congreso y asumió que los períodos electorales son sustituibles entre sí. Consideró que, a pesar de estar cerca de culminar, el período constitucional 2018-2022 podía sustituirse por otro posterior. A mi juicio, los períodos constitucionales 2018-2022 y 2026-2030 no resultan equivalentes. Además, en uso del margen de configuración del Congreso de la República puede fijar un período específico de vigencia normativa para las disposiciones que expide. Y cuarto, el estudio sobre la inmediatez se basó de manera principal en el carácter actual y permanente de la vulneración, pese ese análisis es residual. Tal criterio de análisis de la inmediatez es de aplicación excepcional y solo tiene cabida una vez se ha advertido que puede considerarse que la tutela no se propuso en forma oportuna. Por consiguiente, estimo que el análisis de este requisito debió complementarse para definir si, a partir del momento de interposición de la tutela, podía evaluarse si los accionantes acudieron al juez de tutela oportunamente. 5.2. También consideré que la decisión de la Sala Plena desconoció la dimensión procedimental del principio democrático, y afectó la supremacía y la rigidez constitucional. Todo ello, por considerar aprobado un acto legislativo con el propósito de garantizar la "reapertura del debate" para lograr mayores consensos dentro del Congreso de la República. Sobre esta materia, argumenté que las instituciones y los procesos democráticos tienen valor sustancial y no solo formal. En especial, cuando se trata de la expedición de actos reformatorios de la Constitución. En su formación, el Legislador debe resguardar los principios de rigidez y supremacía constitucional, y propender por el respeto estricto de las formas de producción normativa. En ese escenario, los aspectos procedimentales formales evitan quebrantar las reglas de elaboración normativa y, con sujeción a ellas, preservan la legitimidad democrática. Sin considerar aquello, la Sentencia SU-150 de 2021 se apartó de la normativa superior y de la Ley 5ª de 1992. Pese a que los informes de conciliación aprobados contenían diferencias sustanciales en los artículos transitorios 1°, 2°, 3°, 5° y 6°, la Sala Plena perdió de vista que la ausencia de uniformidad o similitud entre ellos impedía ensamblar un solo texto normativo y, por lo tanto, debía asumirse negado el proyecto. La sentencia de la que me aparté estableció lo contrario. Destacó que el objetivo de buscar un mayor consenso sobre la conciliación habilitaba a la variación en el proceso legislativo y suponía la necesidad de otorgar una especial protección a la reapertura del debate legislativo, por la que había optado el Congreso de la República. Dicho argumento lo sustentó en que las comisiones de conciliación tienen el deber de presentar un único texto para el debate en cada cámara. Para asegurarlo, encontró en la reapertura del debate una posibilidad. Tal interpretación, desde mi visión del asunto, compromete la seguridad jurídica y el principio de legalidad. Esto, porque genera incertidumbre sobre el momento de aprobación del texto final de una reforma constitucional en pro de la búsqueda de mayores consensos en el seno del Congreso, de manera ilimitada en el tiempo. Dicho propósito, según la postura de la Sala Plena de la que me aparté, habilitaría a la radicación de múltiples informes de conciliación, en un número indefinido, aunque alguno haya sido objeto de aprobación. Adicionalmente, en su momento, resalté que no existe precedente que soporte la figura de la "reapertura" prevista en la decisión de la que me separé. Las decisiones a las que alude la Sentencia SU-150 de 2021 en respaldo de su concepción (que luego son retomadas por la Sentencia C-089 de 2022), no versan sobre la etapa de conciliación. Por el contrario, refieren situaciones en las que se reanuda una discusión dentro del procedimiento legislativo en las plenarias o en las comisiones constitucionales permanentes, sin avalar la posibilidad de votar nuevamente sobre un informe de conciliación previamente aprobado. 5.3. Además, como lo expresé en aquella oportunidad, la decisión de la Sala Plena desnaturalizó la función de las comisiones de conciliación. Estas son accidentales. Entonces, no pueden sustituir a las comisiones constitucionales permanentes ni a las cámaras. Tampoco están facultadas para debatir los asuntos de manera indefinida. Su competencia finaliza con la aprobación del texto conciliado por alguna de las cámaras. Sin embargo, la decisión de unificación de la que me aparté, bajo la figura de la reapertura del debate, extendió las potestades de dichas comisiones, más allá de ese momento y de manera irrestricta. También, la Sala Plena omitió el hecho de que el proyecto de acto legislativo fue tramitado mediante un procedimiento legislativo excepcional que reduce los requisitos para su aprobación y que, por ese motivo, ameritaba un análisis estricto del cumplimiento del artículo 161 superior. 5.4. Adicionalmente, desde mi punto de vista, al proferir la Sentencia SU-150 de 2021, la Corte excedió e inobservó sus propias facultades, como juez de tutela en sede de revisión. Al analizar un asunto de tutela, la Sala Plena de esta Corporación efectuó, en últimas, un análisis de control abstracto de constitucionalidad. De esa forma, vació sus competencias posteriores. Ató su propio criterio en sede del control automático que debería adelantar posteriormente sobre el Acto Legislativo No. 2 del 25 de agosto de 2021, y que se concreta en la Sentencia C-089 de 2022. Traslapó el alcance del control abstracto y el concreto de constitucionalidad, con lo que la Sala contrarió el principio de legalidad. Habría estudiado y definido, con fuerza de cosa juzgada, la constitucionalidad de aquella norma, con arreglo a un procedimiento ajeno al previsto en el Decreto 2067 de 1991 y sin sujeción a lo dispuesto en él. Esa decisión, sujetó el concepto al que podría haber llegado la Sala Plena en el control abstracto de constitucionalidad sobre el Acto Legislativo No. 2 del 25 de agosto de 2021, porque ante su existencia, la Corte no puede desconocerla como cosa juzgada. Lo contrario, generaría dos pronunciamientos distintos emitidos por esta misma Corte, en detrimento de la seguridad jurídica.
6. Esta vez, lo definido por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia C-089 de 2022 refrenda los argumentos presentados que me llevaron a salvar el voto en relación con la Sentencia SU-150 de 2021. Lo anterior con fundamento en que: 6.1. Algunos intervinientes en este trámite de control automático de constitucionalidad precisaron que el debate sobre el cumplimiento de los requisitos formales de producción normativa, ya habían sido verificados en la Sentencia SU-150 de 2021. De aquellos, la Universidad Externado de Colombia encontró que la discusión sobre aspectos formales (mayorías) de la aprobación del acto legislativo en estudio "se encuentra superada', según lo ordenado en la Sentencia SU-150 de 2021". Esto refuerza la conclusión a la que llegué en el año 2021 sobre la forma en que la decisión de fondo contenida en la Sentencia SU-150 de 2021 comprometía el debate sobre la constitucionalidad del acto legislativo. La participación de los intervinientes en el trámite de control abstracto se supeditó, como era de esperarse, a puntualizar que aspectos propios del análisis ya habían sido definidos por esta Corporación en sede de revisión. Con fundamento en ello, optaron por reivindicar la aplicación de la Sentencia SU-150 de 2021 en este caso. En esas condiciones, la decisión de 2021 aminoró las posibilidades de efectuar una discusión integral sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 2 del 25 de agosto de 2021. 6.2. Además, al abordar la constitucionalidad del artículo 7 del acto legislativo analizado, relativo a la fecha de las elecciones de quienes ocuparían las curules de paz, en la Sentencia C-089 de 2022, la Sala Plena recalcó que ese asunto no solo debía revisarse de conformidad con lo dispuesto por el texto reformatorio de la Constitución. Señaló que era preciso leerlo conforme a las modificaciones introducidas en aquel por la Sentencia SU-150 de 2021 en relación con los periodos en los que operarían las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz. De tal suerte, en virtud de la decisión de tutela anterior, la Sala Plena de esta Corporación quedó atada por una medida estructural adoptada en control concreto de constitucionalidad. Lo anterior, sin consultar las pautas que rigen los debates de constitucionalidad en sus dimensiones abstracta y concreta. 6.3. Las consideraciones efectuadas en la Sentencia SU-150 de 2021 sobre el trámite legislativo que derivó en la expedición del acto reformatorio de la Constitución fueron referidos extensamente en la Sentencia C-089 de 2022. En tal sentido, las conclusiones efectuadas en sede de Revisión, sin participación amplia de los ciudadanos interesados en intervenir en el control abstracto de constitucionalidad de la norma, fueron empleados para declarar su exequibilidad. Pese a que en esta oportunidad la Sala no podía actuar de otro modo (lo que me llevó a compartir esta decisión), es preciso destacar que es un efecto propio de la confusión de competencias de la Corte, que se materializó en la Sentencia SU-150 de 2021 como lo advertí en su momento. Tal providencia, en efecto, ató el ejercicio de control automático de constitucionalidad contenido en la decisión de las que ahora aclaro el voto.
7. De esta manera, formulo la presente aclaración de voto respecto de la Sentencia C-089 de 2022, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Fecha ut supra, GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada