SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADONILSON PINILLA PINILLA A LA SENTENCIA C-083 13DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Aplicación del principio pro actione (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones (Salvamento de voto)Referencia: Expediente D-9209.Demandante: Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola.Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992 “por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.Magistrado ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ. Respetuosamente, sintetizo la razón por la cual salvé mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena de esta Corte, que se declaró inhibida por estimar que la demanda correspondiente no cumplía las condiciones exigidas para poder emitir una decisión de fondo.Como he expuesto en oportunidades precedentes, esta Corte puede estar más dispuesta a aplicar el principio pro accione, aún ante demandas que, en parte como la que da lugar a este caso, impliquen ocuparse de las eventuales omisiones legislativas relativas, habida cuenta de la existencia de un precepto legal a cotejar con el texto superior, del que emane el deber constitucional incumplido por el legislador.Así, esta corporación ha resaltado la importancia del control sobre las omisiones legislativas relativas, para asegurar la efectividad de la encomendada guarda de la integridad de la Constitución (art. 241 Const.), pues de esta forma, sin afectar la autonomía del órgano legislativo que ya ha decidido ocuparse de una determinada materia, dentro de su facultad de configuración, se garantiza que las normas de tal manera expedidas no ignoren los criterios y deberes mínimos, que por decisión del constituyente deben atenderse en relación con el tema respectivo.En este caso específico, el demandante proponía, con exiguo pero entendible rigor, un estudio que frecuentemente ha efectuado esta corporación en torno a que las omisiones legislativas relativas acarreen vulneración de la Constitución, en este caso de los artículos 1°, 4°, 113 y 188 superiores.En sus decisiones sobre posibles omisiones legislativas relativas, la Corte se ha referido a las circunstancias que deben concurrir para que esta situación pueda tenerse por acreditada, planteando la necesidad de verificar la presencia de cinco elementos esenciales:“(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.”Ahora bien, si es posible vislumbrar la enunciación de tales ítems en la demanda, ello daría pie para efectuar el estudio de fondo, independiente de la decisión de declarar o no comprobada la omisión endilgada al legislador.Por lo anterior, no implicaba reemplazar al accionante entender su demanda y resolver de fondo, al verificar que del escrito podía colegirse: i) la existencia de una norma legal a cotejar (artículos 197, 198 y 199 L. 5ª 92); ii) la enunciación de la posible exclusión que la norma efectuó respecto de las consecuencias jurídicas (objeciones presidenciales a proyectos de acto legislativo); iii) la advertencia sobre la ausencia de un principio de razón suficiente, que permitiese avalar tal exclusión; iv) una argumentación admisible sobre la eventual vulneración a los principios fundamentales de separación y equilibrio de los poderes públicos (art. 1° y 113 Const.) y la supremacía constitucional (art. 4° Const.) que implicaba omitir, en la regulación acusada, la equiparación entre las objeciones a proyectos de ley y aquellas formuladas a proyectos de acto legislativo; y por último, v) la acusación de que dicha omisión constituía un frontal incumplimiento a un deber constitucional. En los anteriores términos, dejo resumidos los argumentos que sustentan la razón de mi respetuoso disentimiento en el expresado aspecto. Fecha ut supraNILSON PINILLA PINILLAMagistrado ---pies de página--- Se citan, en concreto, las Sentencia C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-208 de 2005, C-180 de 2007 y C-178 de 2007. La norma en cita dispone que: “Artículo
227. Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia.” Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y C-236 de 1997. Decreto 2067 de 1991, art.
6. Sentencia C-874 de 2002. En el mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013 y C-281 de 2013. En esta última expresamente se expuso que: “Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).” Sentencia C-543 de 1996. Al respecto, en la Sentencia C-664 de 2006 se expuso que: “Las omisiones legislativas hacen referencia a la inactividad del legislador o el incumplimiento por parte de este último de su deber de legislar expresamente señalado en la Constitución. No se trata, entonces, simplemente de un no hacer sino que consiste en un no hacer algo normativamente predeterminado, se requiere por lo tanto la existencia de un deber jurídico de legislar respecto del cual la conducta pasiva del legislador resulta constitucionalmente incompatible para que ésta pudiera ser calificada de omisión o inactividad legislativa, en otro supuesto se trataría de una conducta jurídicamente irrelevante, meramente política, que no infringe los limites normativos que circunscriben el ejercicio del poder legislativo” Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias C-540 de 1997 y C-041 de 2002. Cfr. Las Sentencias C-543 96 y C-1549 2001. El inciso 1° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 dispone que: “Si el Gobierno objetare un proyecto de ley, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen.”, mientras que el artículo 165 del Texto Superior señala: “Aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al gobierno para su sanción. Si éste no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen” (Subrayado y sombreado por fuera del texto original). El inciso 2° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 establece que: “Si las Cámaras han entrado en receso, deberá el Presidente de la República publicar el proyecto objetado dentro de los términos constitucionales.”, mientras que el inciso 2° del artículo 166 Superior dispone: “Si transcurridos los indicados términos, el gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las Cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos”. (Subrayado y sombreado por fuera del texto original). El artículo 198 de la Ley 5ª de 1992 consagra que: “El Gobierno dispondrá de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto, si no consta de más de veinte (20) artículos; de diez (10) días si el proyecto contiene de veintiuno (21) a cincuenta (50) artículos; y hasta de veinte (20) días cuando los artículos sean más de cincuenta (50).”, mientras el inciso 1° del artículo 166 del Texto Superior establece que: “El gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta”. El artículo 199 de la Ley 5ª de 1992 señala que: “La objeción a un proyecto de ley puede obedecer a razones de inconstitucionalidad o de inconveniencia. 1o. Si fuere por inconstitucionalidad y las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que decida sobre su exequibilidad dentro de los seis (6) días siguientes. Este fallo obliga al Presidente a sancionar la ley y a promulgarla. Pero, si se declara inexequible, se archivará el proyecto. Si la Corte Constitucional considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga o integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Cumplido este trámite, se remitirá a la Corte el proyecto para su fallo definitivo. 2o. Si fuere por inconveniencia y las Cámaras insistieren, aprobándolo por mayoría absoluta, el Presidente sancionará el proyecto sin poder presentar nuevas objeciones.”, mientras el artículo 167 del Texto Superior consagra que: “El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el gobierno volverá a las cámaras a segundo debate. El Presidente sancionará sin poder presentar objeciones al proyecto que, reconsiderado, fuese aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara. Exceptuase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad. En tal evento, si las cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo”. En este mismo sentido, en la Sentencia C-454 de 2006 se dijo que: “(…) la admisibilidad de un cargo de inconstitucionalidad derivado de omisión legislativa relativa exige la determinación del objeto normativo sobre el cual recae la impugnación, lo cual se obtiene vinculando la omisión que se acusa a una norma específica contra la cual se dirige la demanda, y a la que es posible imputar válidamente el contenido normativo que se echa de menos”. Subrayado y sombreado por fuera del texto original. “Artículo 1.- Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. “Artículo 4.- La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. “Artículo 113.- Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”. “Artículo 188.- El Presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos”. Sentencias C-818 de 2005, C-713 de 2008, C-634 de 2011. Ello fue así indicado en la sentencia C-122 de 2011 en la que, adicionalmente se explicó: “(…) Este tipo de control se realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución (….)”. Incluso en el caso de que el Congreso entre en receso el Presidente de la República tiene el deber de sancionar el proyecto o de publicar las objeciones. Esta es una diferencia importante con la regulación del denominado pocket veto reconocido por el ordenamiento constitucional de EEUU y que permite que el Presidente aniquile una iniciativa del Congreso cuando, transcurriendo los plazos para la presentación de observaciones, entra en receso. Ello se encuentra previsto en el numeral 2, de la sección 7 del artículo 1 de la Constitución. Desde sus primeros años la Corte se ocupó de delimitar el ámbito temático comprendido por la reserva orgánica para la expedición del reglamento del Congreso. En esa dirección y confirmando que esta materia se encuentra comprendida por la reserva de ley orgánica pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias C-025 de 1993, C-482 de 2008 y C-172 de 2010. En la sentencia C-162 de 2008 la Corte se refirió a esta categoría indicando lo siguiente: “En esa medida la garantía institucional no asegura un contenido concreto, ni un ámbito de competencias determinado e inmodificable, sino la preservación de los elementos identificadores de una determinada institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, de lo que resultarían importantes diferencias con la figura de los derechos fundamentales.” Esta exigencia se funda en el criterio de interpretación sistemática de la Constitución reconocido por la Corte en la sentencia T-116 de 2004. Allí sostuvo: “Es decir, no basta una interpretación aislada de los preceptos de la parte orgánica, sino que ha de garantizarse que tal interpretación resulte armónica con el sistema de derechos de la Carta, así como con su diseño axiológico. Así, se tiene una triple regla de análisis sistemático: la parte orgánica debe ser interpretada de manera sistemática con los elementos estrictamente orgánicos y, a la vez, dicho ejercicio hermenéutico debe armonizarse con el sistema de derechos. Finalmente, este resultado ha de ser compatible con el sistema axiológico de la Constitución.” Ello ha sido reiterado, por ejemplo en el Auto 206 de 2010 En la experiencia constitucional colombiana, tal y como se advertía en la ponencia presentada a la Sala Plena, ante la ausencia de sanción por el Presidente de la República de un proyecto de ley han sido previstas diferentes soluciones que se caracterizan, en todo caso, por privilegiar el respeto a la decisión del Congreso de la República cuando se han cumplido los trámites legislativos requeridos. Los requisitos formales para la presentación de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii) debiendo propender la corporación hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio, por lo cual (iii) la duda debe resolverse a favor del actor. Cfr. entre otros, los fallos C-185 de marzo 13 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-823 de agosto 10 de 2005, M. P. Álvaro Tafur Galvis; y C-394 de mayo 23 de 2007, M. P. Humberto Sierra Porto. C-185 de 2002, reiterada en C-942 de noviembre 24 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.