SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA CRISTINA PARDO SCHLESINGER A LA SENTENCIA C-080/23
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-No vulneración (Salvamento de voto)
(...) de conformidad con el diseño constitucional del procedimiento legislativo, las comisiones y las plenarias de cada una de las cámaras que componen el Congreso de la República pueden introducir modificaciones a los proyectos de ley sin que se encuentren sometidas a lo que haya discutido y aprobado la otra cámara. El artículo 160 de la Constitución autoriza introducir en el segundo debate de cada cámara, las modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto que resultó del debate en la respectiva comisión.
Expediente: D-14.851.
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 66, 67 y 68 de la Ley 2195 de 2022, "Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones".
Magistrado Sustanciador: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Con el debido respeto por las decisiones de la mayoría, salvo mi voto en el asunto de la referencia, por las razones que enseguida paso a exponer.
Considero que la inclusión de los artículos 66, 67 y 68 en el texto de la Ley 2195 de 2022 no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible. A mi juicio, como la misma sentencia aprobada por la mayoría lo reconoce, no se vulneró el principio de unidad de materia, fundamentalmente, por las siguientes razones: los artículos 66, 67 y 68 acusados sí guardaban una relación temática y teleológica con la materia principal de la Ley 2195 de 2022, por cuanto las conductas contrarias a la libre competencia económica pueden ser consideradas igualmente como actos de corrupción, de manera que su prevención, investigación y sanción se enmarca en el objeto general de la referida ley.
Visto lo anterior, estimo contradictorio que tras admitir que dichos artículos tenían relación temática con el resto del proyecto de ley que se estaba tramitando, se considere que se desconocieron los principios de identidad flexible y de unidad de materia.
En efecto, la Corte ha señalado que en este tipo de asuntos es necesario examinar el cumplimiento de los principios de consecutividad y la identidad flexible como la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley y que la obligación del legislador para asegurar su realización no consiste en que las disposiciones introducidas durante el trámite en el Congreso "(...) sean sometidas a los cuatro debates (tratándose de leyes), sino de que la misma materia, tema o asunto sea sujeta a los diferentes debates previstos en la Constitución". (C-121 de 2020).
De esa manera, los artículos introducidos en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no vulneraban los principios de consecutividad e identidad flexible, por lo menos, por las siguientes razones:
(i) la proposición sobre la introducción de los artículos 66, 67 y 68 demandados estuvo presente desde el trámite legislativo en la plenaria del Senado.
(ii) Dicha proposición guardaba relación con los temas que se desarrollaron desde los primeros debates y en general con el objeto de la ley. En particular, este último aspecto fue reconocido en la sentencia al advertir que el contenido de los artículos objeto de reproche guardaban relación con la materia general de la Ley 2195 de 2022.
(iii) En el debate que se llevó a cabo en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, se destacó la importancia de este proyecto y la trascendencia del mismo respecto a dotar de herramientas efectivas a las autoridades competentes para investigar y sancionar actos de corrupción en el sector privado y público.
En los términos anteriores dejo expresadas las razones de mi discrepancia.
Fecha ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada 1 Diario Oficial No. 51.921 del 18 de enero de 2022. 2 Concepto de la Universidad Sergio Arboleda, p. 3. 3 Ibidem 4 Concepto del Instituto Nacional Anticorrupción. p. 6. 5 Conceptos de la Universidad Sergio Arboleda, el profesor Jorge Arturo Abello, el Instituto Nacional de Estudios Anticorrupción. 6 Concepto de la Universidad Sergio Arboleda, p. 4 7 Concepto del profesor Jorge Arturo Abello Agual, p. 3. 8 Concepto del profesor Jorge Arturo Abello Agual, p. 7 9 Concepto de la Universidad Sergio Arboleda, p. 6 10 El Departamento de Derecho Económico y el Centro de Estudios de Derecho de la Competencia de la Pontificia Universidad Javeriana, así como la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicitaron la inexequibilidad de los textos normativos demandados. 11 Concepto del Departamento de Derecho Económico de la Universidad Javeriana, p. 10. 12 En su Concepto, el Departamento de Derecho Económico de la Universidad Javeriana afirmó que, "es claro que el propósito general de la Ley 2195 de 2022 encuentra su centro en la sanción y prevención de la corrupción como delito y ello no concuerda con el propósito del régimen legal de la protección de la competencia, establecido en la Ley 1340 de 2009 donde el propósito de la regulación parte de la existencia de las prácticas comerciales restrictivas de la competencia señaladas en el artículo 2º que corresponden a "acuerdos, actos y abusos de la posición de dominio, y el régimen de integraciones empresariales". 13 Ibidem, p. 12. 14 Concepto del Centro de Estudios de Derecho de Competencia de la Universidad Javeriana. 15 Concepto de la Universidad del Rosario, p. 12 16 Ibidem, p. 13 17 Concepto del Centro de Estudios de Derecho de Competencia de la Universidad Javeriana, p. 32 18 Concepto de la Universidad del Rosario, p. 21 19 En particular, la SIC destacó que "la conducta que la Superintendencia de Industria y Comercio, como Autoridad Nacional de Protección de la Competencia, más investiga y sanciona es la relacionada con los acuerdos restrictivos de la competencia que tienen por objeto la colusión en las licitaciones o concursos, o los que tienen como efecto la distribución de adjudicaciones de contratos, distribución de concursos o fijación de términos de las propuestas. // A modo de ilustración, entre septiembre de 2018 y septiembre de 2022, la Superintendencia de Industria y Comercio, en su rol de Autoridad Nacional de Protección de la Competencia, ha sancionado 45 casos por un total de $649.299 millones. De estos casos, el 56% corresponde a acuerdos restrictivos de la competencia en licitaciones públicas, esto es, 25 casos, cuyas multas ascienden a cerca de $413.161 millones (64% del monto total de sanciones impuestas durante el periodo objeto de análisis)." Por su parte, el Instituto Nacional de Estudios Anticorrupción citó un concepto de la OCDE sobre la importancia de la competencia para la lucha contra la corrupción: "En general, se aceptó que más competencia da como resultado menos corrupción y que la presencia de corrupción interfiere negativamente en una política de competencia eficaz. Además, una forma eficaz para que las autoridades de competencia ayuden a la lucha contra la corrupción es centrarse en la contratación pública, limitando la colusión, las autoridades de competencia contribuyen significativamente a reducir la corrupción en las licitaciones. Además, si una autoridad de competencia detecta un caso de corrupción, entonces tiene la obligación de informar al Ministerio Público". 20 Concepto técnico de la Procuraduría General de la Nación. p. 8 21 Corte Constitucional, Sentencia C- 438 de 2019 reiterada por la C-321 de 2022. 22 Corte Constitucional, Sentencia C-292 de 2012 reiterada por las sentencias C- 438 de 2019 y C-321 de 2022. 23 Corte Constitucional, Sentencia C-068 de 2020 reiterada por la C-321 de 2022. 24 Corte Constitucional, Sentencia C-167 de 2021 reiterada por la C-321 de 2022. 25 Corte Constitucional, Sentencias C-156 de 2013, C-016 de 2016, C-518 de 2016, C-285 de 2017, C-008 de 2018 y C-219 de 2019. 26 Corte Constitucional, Sentencia C-321 de 2022. 27 Corte Constitucional, Sentencias C-064 de 2003, C-832 de 2006, C-904 de 2011, C-124 de 2013, C-274 de 2013, C-052 de 2015, C-147 de 2015, C-204 de 2016, C-486 de 2016, C-158 de 2021, C-167 de 2021 y C- 321 de 2022. 28 Corte Constitucional, Sentencias C-438 de 2019, C-1025 de 2001 y C-321 de 2022. 29 Corte Constitucional, Sentencias C-832 de 2006, C-204 de 2016, C-016 de 2016, C-285 de 2017, C-438 de 2019, C-507 de 2020 y C-321 de 2022. 30 Corte Constitucional, Sentencia C-306 de 2022. 31 Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019 reiterada por la C-306 de 2022. En el mismo sentido, entre muchas otras, se pueden consultar las sentencias C-593 de 2008, C-273 de 2011, C-277 de 2011, C-094 de 2017, C-590 de 2019, C-487 de 2020 y C-133 de 2021. 32 Corte Constitucional Sentencias C-726 de 2015, C-674 de 2017 y C-063 de 2021. 33 Corte Constitucional, Sentencia C-369 de 2012 reiterada por C-063 de 2021. 34 Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. 35 Constitución Política, Artículo 161. 36 Corte Constitucional, Sentencias C-726 de 2015, C-379 de 2016 y C-314 de 2022. 37 Corte Constitucional, Sentencias C-208 de 2005, C-519 de 2016 y C-285 de 2017. 38 Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019 reiterada por la C-063 de 20221 y C-124 de 2022. 39 Ibidem. 40 Corte Constitucional. Sentencia C-084 de 2019. 41 Ibidem. 42 Corte Constitucional. Sentencia C-084 de 2019 que reitera Sentencia C-1147 de 2003. 43 Corte Constitucional. Sentencia C-084 de 2019 que reitera Sentencias C- 1147 de 2003, C-307 de 2004, C-753 de 2004 y C-453 de 2006 . 44 Ibidem. 45 Corte Constitucional, Sentencias C-215 de 2021, C-084 de 2019 y C-124 de 2022. 46 Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. 47 Ibidem. 48 Gaceta del Congreso No. 1249 del 4 de noviembre de 2020. 49 Las normas originales fijaban el monto de las multas en términos de número máximo de salarios mínimos sin importar el patrimonio, ingresos operacionales o beneficios percibidos por el responsable de la violación. 50 En el derecho comunitario de la Unión Europea, la Directiva 2019/1937, mediante la cual se establecen normas mínimas comunes para la protección de personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión, parte del reconocimiento de que "[l]as personas que trabajan para una organización pública o privada o están en contacto con ella en el contexto de sus actividades laborales son a menudo las primeras en tener conocimiento de amenazas o perjuicios para el interés público que surgen en ese contexto. Al informar sobre infracciones del Derecho de la Unión que son perjudiciales para el interés público, dichas personas actúan como denunciantes (en inglés conocidas coloquialmente por whistleblowers) y por ello desempeñan un papel clave a la hora de descubrir y prevenir esas infracciones y de proteger el bienestar de la sociedad. Sin embargo, los denunciantes potenciales suelen renunciar a informar sobre sus preocupaciones o sospechas por temor a represalias. En este contexto, es cada vez mayor el reconocimiento, a escala tanto de la Unión como internacional, de la importancia de prestar una protección equilibrada y efectiva a los denunciantes". El ámbito de aplicación de la referida Directiva 2019/1937 comprende las infracciones relativas al mercado interior, incluidas las infracciones de las normas de la Unión en materia de competencia. 51 De conformidad con el artículo 4 de la Ley 1340 de 2009, el régimen de protección de la competencia lo integran la Ley 155 de 1959, el Decreto 2135 de 1992 y la Ley 1430 de 2009. 52 Igualmente, el artículo 1 de la Ley 155 de 1959 prohíbe "los acuerdos o convenios que directa o indirectamente tengan por objeto limitar la producción, abastecimiento, distribución o consumo de materias primas, productos, mercancías o servicios nacionales o extranjeros, y en general, toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia y a mantener o determinar precios inequitativos". 53 Corte Constitucional, Sentencia C-616 de 2001 reiterada por la C-228 de 2010. 54 Modificado por el artículo 9 de la Ley 1340 de 2009. 55 Artículo 6 de 1340 de 2009. 56 Constitución Política, Artículo 1. 57 Corte Constitucional, Sentencia C-265 de 1994, reiterada en la Sentencia C-263 de 2013. 58 Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. 59 Corte Constitucional, Sentencia C-944 de 2012. Asimismo, la sala plena afirmó en la sentencia C-397 de 1998 que los actos de corrupción son "(...) conductas cuyos elementos esenciales constitutivos, per-se, son violatorios de principios fundamentales del Estado social de derecho, e impiden la realización de los fines esenciales del mismo, entre ellos la prevalencia del interés general y la promoción de la prosperidad de la sociedad." 60 Corte Constitucional, Sentencia C-397 de 1998 reiterada por la C-944 de 2012 y la C-306 de 2012. 61 Corte Constitucional, Sentencia C-944 de 2012 reiterada por la Sentencia C-053 de 2021. 62 Corte Constitucional, Sentencia C-944 de 2012 reiterada por la Sentencia C- 101 de 2018. 63 Corte Constitucional, Sentencia C-944 de 2012 retirada por las Sentencias C-053 de 2021 y C- 101 de 2018. 64 Expediente Digital, "Demanda de la ciudadana María José Tribín Márquez", p.15. 65 Los senadores Andrés García Zuccardi y Juan Carlos García Gómez y los Representantes a la Cámara Juan Carlos Wills Ospina, Margarita María Restrepo Arango, Jorge Eliécer Tamayo Marulanda y Jorge Enrique Burgos Lugo. 66 Una vez fue tramitado en el Senado de la República fue remitido a la Cámara de Representantes en la cual se radicó con el No. 369 de 2021. 67 Gaceta del Congreso No. 1249 del 4 de noviembre de 2020. 68 Ibidem, p.17. 69 Ibidem, p.17. 70 Participaron la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Contaduría General de la Nación, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Educación, el Ministerio del Trabajo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN, la Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF, la Unidad Nacional de Protección de Víctimas, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Superintendencia de Industria y comercio, la Superintendencia de Servicios Públicos, la Superintendencia de Salud, el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Agencia Nacional de Contratación- Colombia compra eficiente, la Auditoria General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, el Consejo de Estado, y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 71 Gaceta del Congreso No. 124 del 12 de marzo del 2021. 72 La audiencia pública fue convocada mediante la Resolución de la mesa directiva de la Comisión Primera del Senado de la República No. 08 de 2021. 73 Gaceta del Congreso No. 274 del 13 de abril de 2021. 74 Gacetas del Congreso No. 809 del 22 de julio de 2021 y No. 110 del 25 de febrero de 2022. 75 Gaceta del Congreso No. 110 del 25 de febrero de 2022. 76 Ibidem. 77 En la página 72 de la Gaceta del Congreso de la República N° 110 del 25 de febrero de 2022, se incorporan las imágenes de las proposiciones presentadas por el Senador Ciro Alejandro Ramírez en las que se formula la adición de los artículos demandados y se lee al margen la expresión "Constancia". 78 Ibidem. 79 Gaceta del Congreso No. 63 del 10 de febrero de 2022. 80 Gaceta del Congreso No. 519 del 16 de mayo de 2022. 81 Gacetas del Congreso No. 1860 y No. 1861 del 14 de diciembre de 2021 82 Gaceta del Congreso No. 386 del 29 de abril de 2022. 83 Gaceta del Congreso No. 745 del 16 de junio de 2022. 84 Ibidem. 85 Corte Constitucional. Sentencia C-157 de 2021. 86 Ibidem. 87 Corte Constitucional. Sentencia C-074 de 2021. 88 Los artículos 25 y 26 de la Ley 1340 de 2009, a su vez, modificaron los numerales 15 y 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992. 89 Corte Constitucional. Sentencia C-075 de 2022 que reitera las Sentencias C-286 de 2014 y C-133 de 2021. 90 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2019. Fundamento 4.2.7. ---------------
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Sentencia C-080 de 2023 Expediente D-14.851 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar
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