Aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ A LA SENTENCIA C-079/25 Referencia: expediente D-15941 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 "Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022" Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, aclaro mi voto en relación con la referida decisión. Concretamente, al evaluar la competencia de esta Corte para conocer de la demanda del asunto, la Sala Plena determinó que había suficientes indicios para considerar que lo establecido en el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 continuaba produciendo efectos jurídicos. En especial porque: (i) la norma atacada define como esencial el servicio público de registro de la propiedad inmueble, es decir, es un contenido normativo sustancial que, en principio, no depende de la temporalidad de las demás disposiciones de ejecución del presupuesto; (ii) tanto la demandante como algunos intervinientes allegaron actos administrativos que aplican esta denominación del servicio público esencial con el fin de resolver solicitudes de prórroga y suspensión de términos en el servicio público registral y permisos sindicales; y, (iii) aunado a lo alegado por la demanda y el Ministerio Público, la norma modifica una ley permanente. Si bien comparto la decisión de asumir el control de constitucionalidad en este caso, discrepo de la aludida sustentación, por cuanto tal conclusión es contraria a la naturaleza especial de las leyes de presupuesto, así como a las disposiciones constitucionales y orgánicas que definen la temporalidad anual de normas de tal carácter. En efecto, considero que no puede afirmarse que el artículo 129 demandado sigue produciendo efectos jurídicos, pasados años desde la finalización de la vigencia de la Ley 2159 de 2021. Esto, sin perjuicio de reconocer que, durante su vigencia, la norma cambió legislación permanente y pudo afectar el ejercicio del servicio público de registro de la propiedad inmueble y, particularmente, pudo implicar una restricción del derecho de huelga de los servidores que lo prestan (artículo 56 CP). En efecto, la adición de un ingrediente normativo [el carácter esencial del servicio público registral] por medio de una ley de naturaleza especial y vigencia temporal, condujo a la modificación de una norma sustancial de carácter permanente [Ley 1579 de 2012, artículo 1º], pero tan solo durante el término de la vigencia de la Ley 2159 de 2021. Tampoco configura un motivo de consideración de posibles efectos jurídicos materiales posteriores a la pérdida de vigencia de la norma demandada, el hecho de que "(ii) tanto la demandante como algunos intervinientes allegaron actos administrativos que aplican esta denominación del servicio público esencial con el fin de resolver solicitudes de prórroga y suspensión de términos en el servicio público registral y permisos sindicales". Lo anterior porque se estaría avalando la aplicación indebida de una norma no en vigor por voluntad de autoridades administrativas, con prescindencia de la norma vigente en la materia para resolver las solicitudes sindicales, considerando la vigencia constitucional de las leyes de presupuesto. Además, porque esa indebida aplicación no constituye la consolidación de situaciones jurídicas que hayan tenido inicio en vigencia de la norma demandada. El hecho de que en unos actos de la Administración se invoque la norma demandada como fundamento para señalar la supuesta naturaleza esencial del servicio público registral, lo que evidencia es que algunas autoridades administrativas pretendieron darle aplicación como si estuviera todavía vigente, en contraposición a la vigencia propia de este tipo de normas: Elemento de pruebaFalta de evidenciaResoluciones Nº 01068 del 05 de febrero, Nº 01331 del 13 de febrero y Nº 08197 del 31 de julio de 2024, de la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR). por medio de las que se autoriza la suspensión de términos, su prórroga y la no prestación del servicio público registral.El artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 se invoca dentro de las consideraciones de los actos administrativos mas no tiene incidencia alguna en la resolución de las solicitudes. Resoluciones Nº 00376 del 19 de enero de 2024 y Nº 00179 del 10 de enero de 202562, de la SNR, por las cuales se actualizan las tarifas por concepto del ejercicio de la función registral y se dictan otras disposiciones. El artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 se invoca dentro de las consideraciones del acto administrativo mas no tiene incidencia alguna en la materia de la resolución. Actas de sesión de la mesa técnica de seguimiento a compromiso sindical 7.8 acuerdo sindical nacional 2023-2024- SNR. (Ministerio del Trabajo, Ministerio de Justicia; SNR, organizaciones sindicales SNR)63Se trata de reuniones entre las partes para discutir sobre la naturaleza esencial o no del servicio público registral, con base en lo dispuesto en la norma demandada.Boletín N° 01. marzo 2023: "Las Estrategias de servicio, en la gestión registral, hacen parte del Direccionamiento estratégico de la entidad y podrán ser, entre otras: garantizando la "guarda de la fe pública"; generando oportunidad, amabilidad y confort en las Oficinas de Registro Instrumentos Públicos, -ORIP-; incrementando la satisfacción del ciudadano y haciendo feliz a las personas que acceden al servicio público registral esencial."64Publicación de la SNR. Información de las actividades que realiza la Superintendencia Delegada para el Registro. Conceptos de la oficina asesora jurídica de la SNR. Asunto: entrega de información registral que reposa en bases de datos misionales (2023)65El artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 se invoca dentro del marco jurídico y se afirma el carácter esencial del servicio público registral en las consideraciones, por lo que podría tratarse de la exposición de la "doctrina institucional", pero no tiene ninguna incidencia en el concepto que emite frente al caso concreto. Desde mi punto de vista, dado que el análisis sobre el alcance de la disposición y su temporalidad hacen parte del juicio de constitucionalidad por unidad de materia respecto de las leyes anuales de presupuesto, tal como lo había advertido la Sentencia C-178 de 2021, la duda de constitucionalidad planteada en la demanda por el presunto desconocimiento de dicho principio era suficiente para superar el análisis sobre la competencia de esta Corte para conocer el asunto. En los términos antes descritos dejo planteada mi diferencia con la postura argumentativa mayoritaria de esta Corporación, la cual no puede entenderse como un aval para que se reconozca vigencia superior a la anual, frente a disposiciones incorporadas en una ley anual de presupuesto, en virtud de la interpretación de autoridades administrativas. Fecha ut supra JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Magistrado 1 La Secretaría General remitió el expediente al despacho sustanciador el 15 de julio de 2024. 2 Expediente digital. Escrito de la demanda, folio 2. 3 Expediente digital. Escrito de la demanda, folio 2. 4 Expediente digital. Escrito de la demanda, folio 4. 5 Expediente digital. Escrito de la demanda, folio 6. 6 Expediente digital. Escrito de la demanda, folio 6. 7 Para el efecto, cita el artículo 21 de la resolución 3763 de 2024 expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro. 8 La ciudadana adjuntó los actos administrativos en cada uno de ellos ejemplos mencionados. 9 "En ese contexto, constituye criterio hermenéutico consolidado el que ciertos vicios de competencia "se proyectan al estudio tanto de los vicios de procedimiento como de los vicios de contenido material", razón por la cual no están sujetos al término de caducidad de un año previsto por el artículo 242 de la Constitución Política para las acciones públicas de inconstitucionalidad por presuntas irregularidades de trámite. Atendiendo tal posición, en forma reiterada ha precisado la Corte que irregularidades como la extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias (C.P. art. 150-10), la violación de la regla de unidad de materia (C.P. arts. 158 y 169) y el desconocimiento de la reserva de ley estatutaria u orgánica, constituyen vicios de competencia cuya entidad "no se agota en el proceso legislativo sino que también tiene[n] capital importancia en el resultado, esto es, en las leyes mismas y en su cumplimiento"; razón por la cual son también vicios materiales a los que no les resulta aplicable el término de caducidad de la acción". Corte Constitucional, sentencia C-1177 de 2004. Reiterado en la sentencia C-484 de 2020. 10 Corte Constitucional, Sentencia C-167 de 2021. 11 Corte Constitucional, Sentencias C-541 de 1993; C-992 de 2001, C-1115 de 2001, C-803 de 2003, C-070 de 2009, C-502 de 2012. Todas reiteradas en la sentencia C-167 de 2021. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-305 de 2019. Citada en la sentencia C-167 de 2021. 13 Corte Constitucional, Sentencias C-143 de 2018, C-044 de 2018, C-668 de 2014, C-019 de 2015, C-192 de 2017 y C-085 de 2019. Todas reiteradas en la sentencia C-167 de 2021. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2002. 15 Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Los criterios recogidos y fijados en esta sentencia han sido reiterados en muchas decisiones posteriores de la Sala Plena. Entre otras, ver por ejemplo: Sentencia C-874 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-371 de 2004 (MP Jaime Córdoba Triviño), Auto 033 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis), Auto 031 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Gutiérrez), Auto 267 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), Auto 091 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 112 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez), Sentencia C-942 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez), Auto 070 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-243 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 105 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), Auto 243 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), Auto 145 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos), Auto 324 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), Auto 367 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), Auto 527 de 2015 (MP María Victoria Calle Correa), Sentencia C-088 de 2016 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), Sentencia C-539 de 2019 (MP José Fernando Reyes Cuartas), Sentencia C-025 de 2021 (MP Cristina Pardo Schlesinger) y Sentencia C-427 de 2023 (MP Cristina Pardo Schlesinger). En todas estas providencias se citan y emplean los criterios establecidos en la sentencia C-1052 de 2001 para resolver los asuntos tratados en cada uno de aquellos procesos. 16 Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). 17 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). 18 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Al respecto, ver el apartado (3.4.2) de las consideraciones de la sentencia. 19 Corte Constitucional, Sentencia C-382 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en la cual la Corte puntualizó que no se cumple con el requisito de claridad al no explicarse por qué el precepto acusado infringe la norma superior, y Sentencia C- 227 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), providencia en la cual se explicó que se presenta falta de claridad al existir en la demanda consideraciones que pueden ser contradictorias. 20 Corte Constitucional, Sentencia C-913 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), en la que se aclaró que no se observó el requisito de certeza, por cuanto la demanda no recae sobre una proposición jurídica real y existente, sino en una deducida por quien plantea la demanda, o que está contenida en una norma jurídica que no fue demandada Sentencia C-1154 de 2005, (MP Manuel José Cepeda Espinosa), en la cual se señala que se presenta falta de certeza cuando el cargo no se predica del texto acusado, y Sentencia C-619 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), en la que se indica que la demanda carece de tal requisito al fundarse en una proposición normativa que no está contenida en la expresión demandada. 21 Corte Constitucional, Sentencia C-555 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández), en la cual se afirmó que no se cumplió con el requisito de especificidad porque los fundamentos fueron formulados a partir de apreciaciones subjetivas o propias del pensamiento e ideología que el actor tiene sobre el alcance de la manipulación genética y su incidencia en la humanidad y Sentencia C-614 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo), en la que se concluyó que no se trataba de razones específicas porque la argumentación se limitó a citar algunas sentencias de la Corte acompañadas de motivos de orden legal y de mera conveniencia. 22 Corte Constitucional, Sentencia C-259 de 2008 (MP Jaime Araújo Rentería), en la cual se señala que la demanda carece de pertinencia por cuanto se funda simplemente en conjeturas relacionadas con los provechos o las ventajas de la norma en cuestión y Sentencia C-229 de 2015, (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en la que se consideró que la acción pública de inconstitucionalidad en razón de su objeto, no es un mecanismo encaminado a resolver situaciones particulares, ni a revivir disposiciones que resulten deseables para quien formula una demanda. 23 Corte Constitucional, Sentencia C-048 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), en la que esta Corporación señaló que las razones expuestas en la demanda no eran suficientes al no haberse estructurado una argumentación completa que explicara con todos los elementos necesarios, por qué la norma acusada es contraria al precepto constitucional supuestamente vulnerado, y Sentencia C-819 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en la cual se afirmó que la acusación carecía de suficiencia al no contener los elementos fácticos necesarios para generar una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado. 24 Corte Constitucional, sentencia C-539 de 2019. 25 "El presupuesto de rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto; de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional (Ley 225/95, art. 1)". Sentencia C-167 de 2021. 26 "constituye no sólo un estimativo sino también una autorización, y él debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva (C. Pol.: Art. 347 y Ley 5 de 1992: Art. 211). De conformidad con la ley orgánica (Ley 179/94: art. 16) el presupuesto de gastos está compuesto por: a) los gastos de funcionamiento; b) del servicio de la deuda pública; y, c) de los gastos de inversión. Además, y en virtud del principio presupuestal de especialización, se establece que cada uno de estos gastos deberá presentarse clasificado en diferentes secciones que corresponden a: la Rama Legislativa, Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República, Auditoría General de la República, Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral. La Rama Ejecutiva tiene una sección por cada ministerio, departamento administrativo, establecimiento público y la Policía Nacional. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 350 de la Constitución, en el presupuesto de gastos también debe incluirse un componente denominado "gasto público social", el que está integrado por las partidas de esta naturaleza, de acuerdo con la definición que establece la ley orgánica. Finalmente, como por mandato constitucional la ley de presupuesto es adjetiva, no se pueden incluir partidas en el presupuesto que no obedezcan a un fundamento constitucional. En tal virtud, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución, en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, por lo que, a su vez, en la ley orgánica se establece que en el Presupuesto de Gastos sólo se pueden incluir apropiaciones que correspondan: a créditos judicialmente reconocidos; a gastos decretados conforme a la ley; las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución, que fueren aprobadas por el Congreso de la República; y, a las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimiento públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública. Así, ningún gasto público podrá hacerse sin haberse decretado por el Congreso y tampoco podrá transferirse crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto". Sentencia C-167 de 2021. 27 Corte Constitucional, Sentencia C-167 de 2021. 28 Ver para el efecto, sentencias C-357 de 1994, C-546 de 1994 y C-402 de 1997. 29 Corte Constitucional, Sentencia C-167 de 2021. Cita las sentencias que traen esta posición: C-685 de 1996 y C-803 de 2003. Posición reiterada en la sentencia C-153 de 2022. 30 Corte Constitucional, Sentencia C-803 de 2003. 31 Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2002. 32 Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 2024. 33 "las leyes anuales de presupuesto tienen un contenido prefigurado en la Constitución y las leyes orgánicas de presupuesto que limita la libertad de configuración legislativa". Corte Constitucional, Sentencia C-167 de 2021. 34 Corte Constitucional, sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería). 35 Corte Constitucional, sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería). 36 Corte Constitucional, sentencias C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería). En la sentencia C-016 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo) la Corte aclaró cada una de las características que deben presentarse para que se cumpla la unidad de materia: "el vínculo o relación puede darse en función de (...) (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-". 37 Corte Constitucional, sentencias C-832 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño; SPV Rodrigo Escobar Gil; SV Humberto Antonio Sierra Porto; SPV Álvaro Tafur Galvis) y C-016 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo). 38 Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 2024. 39 Ver para el efecto, sentencias C-167 de 2021 y C-178 de 2021. 40 Corte Constitucional, Sentencia C-081 de 1996. 41Aunque el precedente constitucional transitó de una visión restringida a una más ponderada en relación con la aplicación del principio de unidad de materia en tratándose de leyes anuales de presupuesto, la jurisprudencia en vigor reconoce que el control de constitucionalidad aplicable a este tipo de leyes admite la exigencia de requisitos adicionales a los que se comprueban en el análisis de unidad de materia de cualquier ley ordinaria. Por lo tanto, "el estándar de control constitucional del cumplimiento del principio de unidad de materia en tratándose de leyes anuales de presupuesto es calificado". Corte Constitucional, Sentencias C-177 de 2002, C-1124 de 2008, C-167 de 2021, C-178 de 2021, C-306 de 2022, C-168 de 2024. 42 Corte Constitucional, sentencias C-177 de 2002, C-1124 de 2008, C-006 de 2012 y C-167 de 2021. 43 Corte Constitucional, sentencia C-177 de 2002. 44 Corte Constitucional, sentencia C-153 de 2022. 45 "Corresponde al Congreso de la República definir los servicios públicos esenciales, sin perjuicio de que la Corte Constitucional, posteriormente, pueda hacer uso de la potestad de ejercer el control de las disposiciones legales que para el efecto se dicten. Estima la Corte que es primordial y urgente que el legislador proceda a desarrollar el precepto constitucional, a fin de precisar las actividades constitutivas del servicio público esencial, y con el objeto de garantizar en plenitud el ejercicio del derecho de huelga en aquellas labores que no tienen esa característica". Sentencia C-075 de 1997. 46 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 1995. 47 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 2024. 48 Informe de ponencia para primer debate a comisiones conjuntas. Gaceta 1277 Senado y 1278 Cámara. 49 Congreso de la República. Gaceta 1486 de 2021. 50 Acta de Plenaria número 273 de la sesión mixta virtual y presencial del día miércoles 20 de octubre de 2021. Gaceta No. 117 de 2022. 51 A saber, artículos 63, 107, 108, 118, 134 y 135 de la Ley 2159 de 2021. 52 Al respecto, se sostuvo en la Sentencia C-177 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) que "el análisis de la conexidad que ha de tener toda norma con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del principio de unidad de materia, se ha de valorar de forma específica y cuidadosa. Los tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias, incentivan que normas que no tengan relación con la materia de la ley se oculten más fácilmente y puedan pasar inadvertidas". Cita tomada de la sentencia C-153 de 2022. 53 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 2024. 54 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89141 55 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89143 56 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89300 57 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89327 58 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89364 59 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89423 60 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89424 61 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89570 62 https://servicios.supernotariado.gov.co/files/portal/portal-tarifas_registrales_2025.pdf 63 "En un término de dos (2) meses posteriores a la firma del presente acuerdo, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Justicia, la Superintendencia de Notariado y Registro, así como un delegado por cada federación o central firmantes del presente acuerdo y con presencia en la entidad, instalarán una mesa técnica en la que se defina si el servicio de registro inmobiliario se encuentra enmarcado en el servicio esencial señalado en el artículo 129 de la Ley 2159 de 2021 que establece el servicio de registro inmobiliario como servicio público esencial". 64 https://servicios.supernotariado.gov.co/files/portal/portal-ambito_registral_enero_2023.pdf, pág. 9. 65 https://servicios.supernotariado.gov.co/files/pqrs/2023//228638-20231019103326.pdf --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------