SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MARÍA VICTORIA CALLE CORREA, YJORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-077 17NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Inconformidad en torno a la argumentación sobre ausencia de violación al principio de progresividad y la prohibición de retroceso, en relación con el artículo 64 de la Constitución Política (Salvamento de voto)NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Falta de claridad de “tierras buenas” de la reforma agraria y las “tierras malas” del desarrollo vía Zidres (Salvamento de voto)NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Consulta previa (Salvamento de voto)NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Criterios para definir las áreas utilizadas en estos proyectos (Salvamento de voto) Referencia: Expedientes D-11275 y D-11276Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo (literales a, b, c, d, e), parágrafos 3° y 4° del artículo 3°; los parágrafos 1° y 2° del artículo 7°; los artículos 8°, 10, 13, 14, 15, 17 (parcial); el inciso 1° del artículo 20; los incisos 2°, 3° y 5° del artículo 21; y el artículo 29, todos de la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social – ZIDRES-”. Actores: Rocío del Pilar Peña Huertas y Otros (D-11275), e Iván Cepeda Castro y Otros (D-11276).Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas SilvaCon el debido respeto por las decisiones de la Corte, no compartimos el sentido de la decisión mayoritaria y pasamos a explicar las razones.Específicamente con relación al artículo 64, relativo al derecho constitucional de los campesinos al acceso progresivo a la tierra; y en lo concerniente a los dos cargos por violación a la consulta previa (uno dirigido contra la ley y otro por omisión legislativa relativa, contra el artículo 29 de la Ley 1776 16).Antes de mencionar los motivos de nuestra inconformidad, destacamos la importancia de algunas de las decisiones tomadas frente a normas evidentemente inconstitucionales de la Ley Zidres, como aquellas que permitían el saneamiento de irregularidades en la adjudicación de baldíos; como la acumulación en extensiones superiores a la Unidad Agrícola Familiar (UAF); las que desconocían la autonomía territorial; o aquellas que violaban la reserva de Ley en la definición de los modos de acceso a la tierra (Artículo 3º parcial, 4º parcial, 7º parcial, 13º parcial y 17º de la Ley 1766 de 2016). Lamentablemente, estas decisiones constituyen solo aspectos aislados de una sentencia basada en un conjunto de premisas inaceptables. Inconformidades en torno a la argumentación sobre la ausencia de violación al principio de progresividad y la prohibición de retroceso, en relación con el artículo 64 SuperiorFrente al cargo de la demanda dirigido contra el parágrafo 3º del artículo 3º y los artículos 10, 13,14, 15, así como el inciso 5º del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, según el cual las normas que definen las Zidres modifican el régimen de baldíos, e instauran una regulación progresiva, en comparación con la contenida en la Ley 160 de 1994, además de desconocer el contenido mínimo del derecho a la tierra y territorio del campesinado, que se cifra en la presunta violación al artículo 64 de la Constitución Política, la mayoría consideró que este no debía prosperar porque la Ley 160 de 1994 y la Ley 1776 de 2016 regulan temas distintos. El “desarrollo rural”, indicó la Sala, se desenvuelve en un ámbito de amplísimo poder de configuración del Congreso, mientras que la “reforma agraria” en el de los derechos fundamentales y, específicamente, en una faceta de cumplimiento progresivo y susceptible de un escrutinio constitucional más estricto. En segundo término, consideró la decisión mayoritaria, las Zidres se encuentran en zonas excepcionales del territorio nacional. Además la definición de las zonas correspondientes, establecida en el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 1776 de 2016, involucra un conjunto de criterios como (i) altos costos de adaptación productiva; (ii) baja densidad poblacional; (iii) altos índices de pobreza; o (iv) carencia de infraestructura (y, en virtud de un ejercicio interpretativo, bastante particular, que lleva a entender esa ‘o’ como una ‘y’ estas deben presentarse de forma concurrente), entonces puede concluirse que las zonas Zidres no son aptas para la reforma agraria; en cambio, los macro proyectos iniciados en desarrollo de la Ley 1776 de 2016 sí les permitirán percibir ingresos por su trabajo y, a la postre, acceder a un porcentaje de la tierra (cuyo modo de adquisición y extensión no están definidos en la Ley). Como consecuencia de estas premisas, concluyó la Sala, no puede realizarse un ejercicio de progresividad entre leyes de reforma agraria y leyes de desarrollo rural; o entre la Ley 160 de 1994 (o de Reforma Agraria y desarrollo Rural Campesino) y la Ley 1776de 2016 o Ley Zidres. En nuestro concepto, aunque esa premisa es persuasiva, no es cierta, ni en términos abstractos, ni en el marco del problema que debía estudiar la Sala. En abstracto, no resulta comprensible la supuesta división entre desarrollo y reforma agraria. Las políticas de desarrollo rural sin duda afectan toda la tierra de los sectores rurales; más aún, estas deben ser compatibles con los derechos de la población campesina, que aspira a acceder a la tierra y también a buscar su productividad, con el apoyo del Estado. La decisión de inexequibilidad adoptada en la sentencia C-644 de 2012, frente a normas similares a las contenidas en Zidres, y previstas en el plan nacional de desarrollo, por violación del artículo 64, demuestra lo expresado.Desde el punto de vista concreto, no está claro cuáles son las “tierras buenas” de la reforma agraria y cuáles son las “tierras malas” del desarrollo vía Zidres. Este argumento, no puede calificarse como ajeno al control de constitucionalidad: existen diagnósticos ampliamente documentados y acogidos por este Tribunal que explican las deudas pendientes en materia de reforma agraria a partir de diversos elementos de juicio (T-488 de 2014, C-644 de 2012, C-330 de 2016 y SU-426 de 2016) según los cuales (i) en Colombia la tierra está concentrada en pocas manos; (ii) los baldíos no están plenamente identificados, inventariados y clarificados; (iii) buena parte de los baldíos de la Nación y de las tierras ya adjudicadas a los campesinos han sido objeto de usurpación o despojo por factores como la violencia armada, la corrupción, los negocios fraudulentos o espurios o los proyectos asociados a grandes intereses económicos (tanto legales como ilegales). Finalmente, las tierras de reservas forestales o de conservación ambiental, los territorios colectivos de pueblos étnicamente diversos, no pueden ser objeto de reforma, por sendas prohibiciones constitucionales. Ello implica que, en Colombia, la proposición que se puede resumir como “tierras buenas y productivas para reforma agraria vs tierras malas destinadas a las Zidres” es insostenible. Como lo indicó uno de los expertos convocados a este trámite por la Corte Constitucional, la tierra (disponible en el país) no es infinita, así que la disminución de baldíos vía zidres si podía ser analizada desde el punto de vista del principio de progresividad y la prohibición de retroceso; más aún, debió ser declarada inexequible la norma que la contiene, porque como ya se dijo, vulneran el derecho de acceso progresivo a la tierra contenido en el artículo 64 de la Carta Política, de forma directa, porque suponen una reducción inmediata de la tierra de baldíos disponible para la reforma agraria y, desde la perspectiva del principio de progresividad y la prohibición de retroceso, que ordena un aumento progresivo en la entrega de tierras a la población rural. Ahora bien, las normas declaradas exequibles por la Corte, comportan un modelo de reforma agraria y macro proyectos donde la legislación resulta gravosa para el campesino. Tal modelo ha sido defendido por diversos actores y expertos. Sin embargo, no es válido que el Estado deje de lado sus obligaciones de apoyar el campesinado (individualmente u organizado en comunidades) permitiéndole concebir y realizar proyectos (hacer buena la tierra mala); no es válido que se decida delegar tal función al gran poder económico, utilizando al campesino para legitimar la medida, mediante un supuesto acceso a la tierra. No es válida la defensa de convenios como condición para el acceso a la tierra que surgen inmersos en un insuperable desequilibrio entre las partes, por lo que otros expertos en la cuestión agraria han llamado a la Ley de Zidres la alianza del zorro con las gallinas. Las premisas que se tomaron de base para la sentencia y que, como puede verse enfrentan objeciones de toda índole, no son fuertes para la conclusión del argumento: sin duda alguna las leyes de desarrollo rural pueden ser regresivas frente a las de reforma agraria; y, mientras existan tantas deudas pendientes en el segundo ámbito (concentración, información, despojo, ausencia de apoyo a las comunidades campesinas para proyectos autónomos). La tierra buena para el campesino, es más bien una promesa, sin vocación de materializarse. Cargos por presunta violación al derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades y pueblos étnicamente diferenciadosAdemás del desacuerdo general con el proyecto y de las razones por las cuales las normas definitorias de Zidres debieron integrarse al estudio de constitucionalidad y declararse inexequibles, la decisión adoptada en torno a la obligación de consultar la ley en su integridad, y la declaración de exequibilidad condicionada de su artículo 29, ameritan un pronunciamiento expreso de la posición disidente. Primero, la Corte en sentencia C-175 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) declaró inexequible el Estatuto de Desarrollo Rural por violación al derecho a la consulta previa de los pueblos étnicamente diferenciados. En esta oportunidad, la mayoría consideró que no debía seguirse esa regla debido a que el artículo 29 excluye a los pueblos indígenas y las comunidades negras de la regulación. ¿No debería entonces consultarse esa exclusión?Segundo, la Corte admite la existencia de una omisión legislativa relativa debido a que el artículo 29 ordena excluir de la regulación los territorios indígenas constituidos como resguardo y las tierras de comunidades negras constituidas, o en vía de constitución, en territorios colectivos de consejos comunitarios. La omisión es obvia, pues da un trato diferencial injustificado entre dos grupos étnicos que comparten en términos generales los mismos derechos sobre sus territorios. Pero la Sala Plena omitió indicar que la Constitución y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos protege todos los territorios étnicos, titulados o no, en virtud de la especial relación de los pueblos originarios y las demás comunidades étnicas con sus tierras y territorios, aspecto explicado con particular fuerza y claridad en la sentencia T-576 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). Habría que atribuir la omisión de la Sala a la naturaleza del cargo estudiado. Pero debe aclararse que la única interpretación válida de lo dicho acerca del artículo 29 de la Ley Zidres es que los territorios en vía de constituirse en resguardo son todos aquellos que actualmente no han sido objeto de reconocimiento, pero en los que existe esa relación especial que define el ámbito territorial de los pueblos étnicamente diferenciados; y que, como lo ha explicado la Corte en jurisprudencia pacífica y uniforme, siempre que una medida afecte directamente a las comunidades étnicas deberá ser objeto de consulta previa. La Ley 1776 de 2016 establece un modelo de desarrollo rural basado en los contratos o convenios de asociación entre campesinos y grandes empresarios. Para el desarrollo de tales convenios, el Estado entregará tierras de sus predios baldíos a título no traslaticio de dominio, con el fin de que en estas se adelanten macro proyectos productivos, durante un periodo que la ley no define. Al cabo de los tres primeros años del proyecto, los campesinos accederán a un porcentaje de la tierra, que deberá definirse en función de su capacidad de explotación de la misma. El artículo 1º, inciso 2º, de la Ley acude a cuatro criterios para definir las áreas que serán utilizadas en estos proyectos, así: “Las Zidres deberán cumplir con estos requisitos: se encuentren aisladas de los centros urbanos más significativos; demanden elevados costos de adaptación productiva por sus características agrologicas y climáticas; tengan baja densidad poblacional; presenten altos iń dices de pobreza; o carezcan de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos”. (Ley 1776 de 2016, artículo 1º, inciso 2º). La sentencia sostiene que en virtud de las cuatro características citadas, que deberán darse de forma concurrente, como condición para delimitar un área como Zidres, puede concluirse que estas no son aptas para la entrega de adjudicaciones en el marco de la Ley 160 de 1994 (o Ley de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino). El conjunto de condiciones mencionadas permite inferir, de acuerdo con la sentencia aprobada por la Corte Constitucional, que las áreas de Zidres se componen de “tierras malas” para la adjudicación. Su entrega directa a los campesinos no los beneficia, debido a los altos costos que supone la adaptación productiva de la tierra. En cambio, en el marco de las Zidres, el empresario que cuenta con grandes recursos técnicos y financieros asume esos costos, y el campesino asociado se beneficia, primero, por su trabajo en las Zidres y, posteriormente, por la posibilidad de acceder a un porcentaje de esta tierra, eso sí, acorde a sus necesidades y capacidades. La sentencia finalmente aprobada por la Sala Plena de la Corte declara, en términos generales, la constitucionalidad de las normas acusadas de la Ley, a partir de dos deducciones esenciales. La primera es que las condiciones que definen las tierras de Zidres deben ser concurrentes (a pesar de la redacción de la norma citada, que utiliza el conector ‘o’, no ‘y’, como lo lee la Corporación). La segunda es que las tierras Zidres (“tierras malas”) son distintas a las aptas para reforma agraria (“tierras buenas”), de manera que las disposiciones demandadas, en criterio de la Corporación, no vulneran el artículo 64 Superior.El argumento que diferencia “reforma agraria” de “desarrollo rural” tiene otras consecuencias. Por ejemplo, que en virtud del carácter marcadamente económico y político de las decisiones sobre el desarrollo rural, el margen de configuración del Congreso se hace más amplio e, inversamente, menor el alcance del control de constitucionalidad por parte de esta Corte. Desde el punto de vista estrictamente normativo, la diferencia es muy interesante: la Ley 160 de 1994, de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y la Ley 1776 de 2016, por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres tienen ámbitos normativos distintos y, por lo tanto, no puede hablarse de progresividad o retroceso entre una y otra. Es por ello, según la posición mayoritaria, que no hace falta siquiera adelantar un test de no regresividad de las normas acusadas: como la reforma agraria se hace con “tierras buenas” y las Zidres con “tierras malas”, no existe una reducción de los baldíos disponibles, y, como la reforma agraria es algo distinto al desarrollo rural, no puede haber regresividad entre uno y otro régimen. A pesar del esfuerzo interpretativo de la mayoría, que llevó a convertir una ‘o’ en una ‘y’, con el propósito de reforzar el carácter excepcional de las zonas zidres y su naturaleza de “tierra mala”, la conclusión no se sostiene. Para empezar, no existe razón alguna (ni la sentencia lo explica) para afirmar que las normas de desarrollo rural no se proyectan sobre toda la tierra y, por lo tanto, no tienen que ver con la reforma agraria. No parece casualidad que la Ley 160 de 1994 se denomine de reforma agraria y desarrollo rural, pues no cabe duda de que las decisiones del Congreso en materia de desarrollo rural tienen serias implicaciones en el ámbito del acceso a la tierra. Más aún, las normas de reforma agraria requieren modelos de desarrollo rural apropiados para que el acceso del campesino a la tierra sea una senda con miras a la producción, con la ineludible obligación estatal de garantizar tales condiciones para así desvanecer la frontera entre tierras buenas y tierras malas.Ahora bien, si la deducción considerada en abstracto carece de fundamento, llevada al plano de la ley Zidres y del cargo analizado se torna indefendible, por las siguientes razones: Primero, el campo colombiano se caracteriza por tener uno de los niveles más altos de inequidad en el reparto de la tierra del planeta, hecho aceptado en la jurisprudencia de este Tribunal (entre otras, en las sentencias T-488 de 2014 y C-330 de 2016). Así que las “tierras buenas” para el acceso de los campesinos están ya concentradas en pocas manos, mientras que la mayor parte de la población rural no ha sido beneficiada de la reforma agraria (de nuevo, T-488 de 2014). Segundo, los baldíos de la Nación no se encuentran plenamente identificados y muchos de estos no están, materialmente, en manos del Estado, debido, entre otras razones, a los fenómenos de violencia, corrupción, proyectos económicos y estrategias de despojo disfrazadas de negocios legales (fenómenos descritos por esta Corte, en las sentencias C-644 12, T-448 14 y C-330 16). Tercero, grandes porciones del territorio nacional son zonas de reserva forestal o de conservación ambiental y, por lo tanto, no son objeto de reforma agraria. Por todo lo expuesto, en realidad no debía sostenerse como base esencial del estudio de los cargos, que existe esa tierra buena (esa tierra prometida), con la que se hará la reforma agraria, claramente delimitada y diferenciada de la tierra mala sobre la que se harán las Zidres. Además, en la medida en que la frontera agraria se agota, es innegable que la exclusión de grandes áreas del territorio nacional por esta vía, implica fácticamente la reducción de las tierras destinadas a la reforma agraria. En términos abstractos la sentencia da por sentada la separación de los ámbitos normativos, sin justificarla; en términos fácticos, se cifra en una interpretación del inciso 2º del artículo 1º de la Ley (condiciones de la tierra) que no se compadece de la realidad colombiana. Es imperativo, aclarar que la idea que subyace a las Zidres, en los apartes de la ley cuestionados por violar el artículo 64 de la Constitución Política, según la cual se pretende lograr el desarrollo de grandes proyectos en las zonas más difíciles del país, (i) debe armonizarse con la obligación estatal de utilizar los baldíos para el acceso a la tierra de la población campesina, (ii) no puede convertirse en una vía de escape al deber del Estado de garantizar que las adjudicaciones que se otorgan en el marco de la reforma agraria sean productivas (incluso mediante el apoyo estatal) y (iii) sólo parece potencialmente admisible cuando se hayan cumplido las muchas tareas pendientes de reforma agraria. Por el contrario, mientras las premisas descritas (se reitera, que la reforma agraria y el desarrollo rural son asuntos distintos, que es posible separar definitivamente las tierras buenas y las tierras malas y que el acceso a la tierra del campesino solo puede darse en las tierras buenas) choquen frontalmente con la realidad de la concentración de la tierra, la ausencia de claridad acerca de los baldíos disponibles y la deuda siempre pendiente de la reforma agraria, parafraseando al poeta Carlos Castro Saavedra, no podrá el campesino saber si tiene tierra. Podría argumentarse que aun si la Sala no hubiera asumido la posición de la que nos aportamos, ello no implica la inconstitucionalidad de las Zidres pues, en últimas, los proyectos asociativos cuestionados favorecen al campesino debido a que le generan una fuente de ingresos y, al cabo de tres años, el acceso a una proporción de tierra (sin especificar el modo de adquisición, ni el porcentaje, por cierto). Habría que pensarlo dos veces: estas sociedades entre el poderoso y el campesino han tenido expresiones históricas en Colombia cercanas a la servidumbre, como el terraje o el contrato de aparcería, en virtud del insalvable desequilibrio entre las partes.Por último, observamos que el acceso a la tierra en el término de tres años, del que habla la ley es en buena medida ilusorio: se trata de una tierra ligada por un término indefinido a un mega proyecto productivo, cuya duración puede contarse en décadas o, quizás, durante la vida del campesino “propietario”. Fecha ut supraMaría Victoria Calle Correa Jorge Iván Palacio Palacio Magistrada Magistrado SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Y ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALEJANDRO LINARES CANTILLO Y DEL CONJUEZ GERMAN QUINTERO ANDRADE A LA SENTENCIA C-077 17LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA DEFINIR MODELO DE DESARROLLO AGRARIO-No corresponde a la Corte restringir competencias del Congreso, al definir su propia visión de lo que debe ser el desarrollo rural, más aun cuando dicho margen de configuración ha sido adjudicado por la Constitución de forma expresa tratándose de bienes baldíos (Salvamento parcial de voto) OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Principio de progresividad en asuntos agrarios (Salvamento parcial de voto) NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Alcance del principio de no regresividad (Aclaración de voto) CORTE CONSTITUCIONAL-No debe actuar “como un contrapoder político, sino en la forma y sujeción procedimental de un control judicial” (Aclaración de voto) ACCESO A LA PROPIEDAD DE LA TIERRA POR PARTE DE TRABAJADORES AGRARIOS-Configuración legislativa (Aclaración de voto) NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Juez constitucional en materia de test de no regresividad debe actuar con prudencia y auto-restricción (Aclaración de voto)BALDIOS-Desarrollo normativo (Aclaración de voto)REGIMEN DE BALDIOS-No puede confundirse con el de la propiedad parcelaria y colonizaciones dirigidas (Aclaración de voto)LEGISLADOR-Facultad de fijar ciertos parámetros generales de regulación aplicables a todo el territorio nacional (Aclaración de voto)NORMA QUE CREA ZONAS DE INTERES DE DESARROLLO RURAL, ECONOMICO Y SOCIAL-ZIDRES-Condicionamiento adoptado desconoce las facultades otorgadas por la Constitución al Legislador (Aclaración de voto)Referencia: Expedientes D-11275 y D-11276Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo (literales a, b, c, d, e), parágrafos 3º y 4º del artículo 3º; los parágrafos 1º y 2º del artículo 7º; los artículos 8º, 10, 13, 14, 15, 17 (parcial); el inciso 1º del artículo 20; los incisos 2º, 3º y 5º del artículo 21; y el artículo 29, todos de la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social – ZIDRES”.Actores: Rocío del Pilar Peña Huertas y otros (D-11275) e Iván Cepeda y otros (D-11276)Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas SilvaCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, si bien compartimos en términos generales la parte resolutiva de la presente sentencia, nos permitimos: (i) salvar parcialmente nuestro voto en relación con el resolutivo octavo, en el cual se declara inexequible el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016 (en adelante, la “Ley 1776”); y (ii) aclarar nuestro voto respecto de: (a) el cargo relativo a la vulneración del principio de progresividad y prohibición de regresividad, derivado de la modificación del régimen de baldíos previsto en la Ley 160 de 1994, y (b) el cargo cuarto de la sentencia relacionado con la vulneración de los principios de participación, descentralización y autonomía de los entes territoriales.SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO1. Es importante anotar que el artículo 17 de la Ley 1776 establecía el cumplimiento de dos condiciones para los proyectos productivos asociativos que vincularan campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales y o trabajadores sin tierra, a saber: (i) establecer un mecanismo que permitiese que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hicieren propietarios de un porcentaje de la tierra baldía para el proyecto, y (ii) para tal efecto, el contrato de asociatividad establecería una cláusula resolutoria de permanencia en dicho proyecto. Al respecto, consideró la mayoría de la Sala que dichas condiciones se debían entender como medios inadecuados e inconducentes, para alcanzar los fines previstos en los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política. Lo anterior, en términos generales, por dejar al arbitrio de los proponentes del proyecto el mecanismo que permita la adquisición de un porcentaje de tierras, imponiendo así unas cargas desproporcionadas al sector campesino de la población, respecto del cual el Estado tiene un deber especial de protección.2. Como bien lo reconoce la sentencia (numeral 49, último párrafo), tanto la Constitución Política, como la jurisprudencia de la Corte, reconocen el amplio margen de configuración del que goza el legislador para definir el modelo de desarrollo agrario que considere más conveniente, conforme a los mandatos constitucionales establecidos en los artículos 333 y 334 de la Carta. En este sentido, consideramos que le corresponde al legislador en un debate deliberativo y democrático, definir el contenido concreto y la formas de garantizar los mandatos constitucionales consagrados en los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política y en tal medida no corresponde a esta Corte restringir las competencias del Congreso, al definir en una sentencia su propia visión de lo que debe ser el desarrollo rural, más aun cuando el margen de configuración en estas materias le ha sido adjudicado por la Constitución al legislador de forma expresa tratándose de bienes baldíos (Art. 150-18 CP).3. En esta línea, en materia agraria, el mandato de progresividad se encuentra establecido en el art. 64 de la Carta, y bajo una lectura de las obligaciones del Estado en materia de derechos económicos, sociales y culturales, se debe enfatizar en el hecho de que las mismas son de desarrollo progresivo, por lo cual, se reconoce que la plena efectividad de dichos derechos no puede lograrse en un breve periodo de tiempo, aunque como bien lo advirtió el Comité de DESC, ello “no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo”. Por lo tanto, advirtió dicho Comité que el PIDESC también impone obligaciones de cumplimiento inmediato, a saber: (i) “asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos”; (ii) “adoptar medidas” encaminadas a la realización de los DESC; (iii) garantizar los DESC “sin discriminación” y (iv) en principio, no retroceder en los niveles de satisfacción de los DESC que se hayan alcanzado.4. Teniendo en cuenta lo anterior, consideramos que la Ley 1776 se enmarca en el mandato de progresividad (artículos 64 a 66, 333 y 334 de la Constitución Política, e instrumentos internacionales), al crear un nuevo modelo de desarrollo rural, basado en la cooperación entre actores públicos y privados. En este sentido, como se evidencia en la Exposición de Motivos de dicha Ley (Gaceta del Congreso No. 204, 16 de abril de 2015), ésta tiene como propósito social la sustitución de los niveles sociales de latifundistas, por una clase de medianos y pequeños agricultores, cada uno dueño de su porción de tierra para trabajarla. En esa medida, se evidencia desde la misma Exposición de Motivos, el reconocimiento a los campesinos como sujetos de especial protección constitucional, y la creación de un proyecto orientado a garantizar su subsistencia y promover la realización de su proyecto de vida. Así mismo, en este modelo se radica en cabeza del sector privado la obligación de colaborar con el Estado, en asuntos tales como la promoción de acceso a la propiedad de los campesinos establecida en el artículo 17 de la Ley 1776.5. En este contexto, el artículo 17 de la Ley 1776 tenía como objetivo fomentar la creación de esquemas asociativos entre el sector privado y los sujetos de especial protección constitucional señalados, permitiendo así su inclusión social y productiva. De la misma forma, se buscaba regularizar y formalizar la propiedad de la tierra, permitir el desarrollo de proyectos productivos sostenibles y disminuir la venta de terrenos baldíos tras su adjudicación. Por lo anterior, en nuestra opinión, el artículo declarado inexequible era una medida que contribuía de forma directa al mejoramiento de los ingresos y a elevar el nivel de vida de las familias de los trabajadores agropecuarios, logrando así equilibrio y justicia social. Lo anterior, en línea con el reconocimiento que hace la mayoría de la Sala al hecho que el objetivo primordial más no único del legislador al dictar las normas sobre apropiación, adjudicación y recuperación de baldíos, debe ser permitir el acceso a la tierra a quienes carecen de ella (ver sentencia C-077 de 2017, numeral 39).
6. En la misma línea, el mencionado artículo, permitía dotar de seguridad jurídica las relaciones entre privados y trabajadores agropecuarios, mediante la celebración de contratos que le permitirían al campesino acordar la materialización de los referidos objetivos, por lo cual resultaba viable la creación de una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto hasta la finalización del ciclo del mismo, por parte de dicho trabajador, asegurando la progresividad y su estabilidad, y garantizando la continuidad en futuras generaciones. Por lo anterior, dicha norma beneficiaba directamente a los trabajadores agrarios, sin que se desconocieran de forma alguna los preceptos constitucionales que rigen el acceso a la tierra.
7. Por lo demás, en nuestro criterio, con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 17 de la Ley 1776, el espíritu de asociatividad en mención deberá ser entendido a la luz de lo dispuesto en los artículos 3 y parágrafo 4 del mismo; 7; 13; 14; 15 y 20, los cuales, entre otros, impulsan el nuevo modelo de desarrollo rural propuesto, a través del otorgamiento de incentivos y estímulos para los proyectos productivos asociativos aprobados, asistencia técnica y capacitación. Por lo anterior, consideramos que la Ley 1776 en su artículo 17, leído conjuntamente con las disposiciones anteriormente mencionadas, adoptó una política rural que promovía el aumento de la producción a través de la promoción de la iniciativa privada y de la competitividad, en el marco de relaciones de mercado, la cual es legítima y necesaria para lograr una política agraria eficaz y eficiente, respetando los mandatos constitucionales de progresividad.ACLARACIÓN DE VOTOEl cargo relativo al carácter regresivo de la Ley 1776 en la configuración del régimen de baldíos8. En relación con el alcance del concepto de no regresividad en la presente decisión (ver supra, numerales 133 a 145), nos permitimos señalar, en primer lugar, que el test de no regresividad que hace esta Corte no puede significar, en modo alguno, la petrificación de normas de carácter legal, ni mucho menos la ampliación del concepto de regresividad para incorporar cualquier medida con la que el juez constitucional no tenga afinidad ideológica, más aun teniendo en cuenta que esta Corte no debe actuar “como un contrapoder político, sino en la forma y sujeción procedimental de un control judicial”. En este caso, el artículo 64 Superior dista de tener un mandato unívoco en torno a la manera como debe concretarse el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios; de allí se sigue que sea el legislador el primer llamado a determinar y escoger la manera en la que ha de hacer efectiva esta garantía constitucional. Por tal razón, a la hora de adelantar el “test de no regresividad”, el juez debe actuar con prudencia y auto-restricción. En efecto, al momento que el juez haga la comparación entre la norma que fue introducida por el legislador y la anterior, debe tener de presente que aquella posee la legitimidad democrática que le asiste a éste para decidir en materia de recursos económicos y asignación de bienes escasos, y en tal medida, no puede entenderse que la antigua medida existente en el ordenamiento jurídico (Ley 160 de 1994) tenga una superioridad en el ordenamiento jurídico, o llegue al punto de petrificarse, puesto que ésta representa uno de los modos de materializar ciertos preceptos constitucionales, pero nada obsta para que el legislador disponga de otros.En este sentido, en la presente decisión, la comparación del régimen de ZIDRES, específicamente en el uso de baldíos incorporado en la Ley 1776, no debe hacerse frente al régimen de reforma agraria, contenido en la Ley 160 de 1994, como un todo, sino sólo frente a las denominadas “Zonas de Desarrollo Empresarial” incorporadas en el artículo 83 de la mencionada ley. Al hacer dicha comparación, es evidente que las medidas de la Ley 1776 son más favorables al trabajador agropecuario, pues promueven la asociatividad y el acceso a la tierra, y mantienen las limitaciones que el legislador ha introducido tratándose de la adjudicación de bienes baldíos, en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 (para el régimen general de baldíos) y del artículo 40 (para el régimen parcelario). Así mismo, en línea con los precedentes jurisprudenciales, el test frente a este tipo de medidas debe ser débil, como lo señalan específicamente las sentencias C-830 de 2010 y C-810 de 2001, las cuales evidencian que la preferencia de la jurisprudencia constitucional es por un juicio leve o débil de proporcionalidad cuando se trata de normas que contemplan medidas de intervención económica.9. Sobre el sentido y el alcance del parágrafo 3º del artículo 3 de la Ley 1776, es evidente, como lo precisa la sentencia en el numeral 145, que no existe en esta ley una derogatoria o si quiera disminución alguna en los requisitos, restricciones y gravámenes que se predican de los bienes baldíos, cuando éstos sean adjudicados de conformidad con el capítulo XII de la Ley 160 de 1994. En efecto, para profundizar en el análisis que realiza la sentencia sobre la existencia de diferentes regímenes de desarrollo agrícola (ver supra, numeral 145), es importante resaltar que el parágrafo tercero del artículo 3º de la Ley 1776 ratifica que los baldíos aportados a los proyectos ZIDRES deben cumplir con las exigencias de no acumulación por encima de una Unidad Agrícola Familiar (en adelante, la “UAF”) y la exigencia de consignar las limitaciones propias de dichos bienes en los títulos de adjudicación que fueron introducidas por el legislador para aquellos baldíos adjudicados con posterioridad a la expedición de la Ley 160 de 1994. Estas limitaciones se circunscriben específicamente al régimen de baldíos consignado en el capítulo XII de dicha ley, en el cual estos bienes son adjudicados teniendo como unidad de medida la UAF, pues valga recordar que antes de la vigencia de la Ley 160 de 1994, y desde nuestros primeros días como República independiente, las adjudicaciones de baldíos se han hecho en múltiples y variadas unidades de medida.En efecto, la denominación “baldíos” es anterior a nuestra historia republicana. Así, la Ley 14, Título XII, Libro IV, de la Recopilación de Indias, establece: “Por haber Nos sucedido enteramente en el Señorío de Indias y pertenecer a nuestro patrimonio y Corona Real LOS BALDIOS, suelos y tierras que no estuvieren concedidos por los señores Reyes nuestros predecesores a por Nos, a en nuestro nombre, conviene que toda la tierra que se posee sin justos y verdaderos títulos, se nos restituya según y cómo nos pertenece… Por todo lo cual ordenamos a los Virreyes y Presidentes de Audiencias pretoriales, que cuando les pareciere señalen término competente...” Ya en la historia republicana han sido muchos los regímenes de baldíos, variando tanto en el tamaño de la tierra entregada, como en el propósito de su adjudicación. A modo de ejemplo se ilustran los siguientes casos:“El inciso 2º del artículo 6º de la ley del 28 de Septiembre de 1821, permitió las asignaciones de bienes nacionales a los que sirvieron a la República en la guerra de Independencia, tal pago se podía hacer mediante asignaciones de terrenos baldíos. Así mismo la Ley de 1º de junio de 1844 que asignó tierras baldías a ciertos militares. Decreto legislativo del 21 de abril de 1859, que concedió mil hectáreas de tierras baldías a la viuda e hijos del Coronel Gregorio Forero.“Ley del 27 de mayo de 1836 (venta de tierras baldías por vales de la Deuda Exterior); Ley del 14 de abril de 1839 (Autorización al Poder Ejecutivo para determinar las cantidades que se deban dar en pago de los intereses de la Deuda Exterior, por la cual se dispuso la apropiación de hasta dos millones de fanegadas de tierras baldías); El código Fiscal de Cundinamarca establecía: “Las tierras baldías son aplicables, según el parágrafo del artículo 30 de la Constitución: 1.° Al pago de la deuda pública; 2.° A concesiones a nuevos pobladores; 3.° A compensación y auxilio á las empresas para la apertura de nuevas vías de comunicación. (Artículo 868, Código Fiscal).” Con la Constitución de 1886 se incluiría una referencia expresa a los bienes baldíos, señalándose en su artículo 202 que:“Pertenecen a la República de Colombia: ... 2."Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra la Nación sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la Nación a título de indemnización”.No fue unívoco el destino de estos bienes baldíos, pues estos se adjudicaron para diversos propósitos tales como:Asignaciones a militaresPromover y fomentar la inmigración de extranjerosFomentar la reducción de indígenasPara formación de pobladosPara compensar la construcción de obras públicasPara el pago de la deuda pública
10. Por su parte, debemos señalar que en cuanto a los límites en la extensión de la adjudicación de bienes baldíos, es errado considerar que la UAF siempre ha sido la unidad de medida estándar para la adjudicación de baldíos. Cada régimen ha tenido su unidad de medida para la adjudicación, y algunos de ellos han incorporado límites a la extensión que cada propietario puede tener. Por ejemplo:El artículo 11 de la Ley 48 de 1882 estipuló un límite máximo de adjudicación de 5.000 hectáreas.El artículo 11 de la Ley 56 de 1905 redujo el límite a 1.000 hectáreas. El artículo 1 de la Ley 85 de 1920 aumentó el límite de las adjudicaciones 2.500 hectáreas, y mantuvo el límite de 1.000 hectáreas para la agricultura.11. Una regulación detallada del régimen de baldíos aparecería en la Ley 110 de 1912 (Código Fiscal) de acuerdo con el cual no se podía hacer adjudicación alguna de baldíos ubicados en un Departamento o Intendencia, a una misma persona, natural o jurídica, por una extensión mayor de 2.500 hectáreas (artículo 48). A su vez, se estableció que a orillas de una vía pública no podían hacerse adjudicaciones a una misma persona, natural o jurídica, por una extensión mayor de dos y medio kilómetros sobre aquella (artículo 50). Finalmente, se determinó que en las costas nacionales, en las regiones limítrofes con las naciones vecinas y en las regiones bananeras de los Departamentos o Intendencias de la Costa Atlántica, no podían hacerse adjudicaciones de baldíos en lotes continuos, sino dejando entre uno y otro lote adjudicado uno de mil hectáreas, que se reserva el Estado. Frente a este régimen, la Ley 71 de 1917 incorporaría un límite a la adjudicación de baldíos a colonos o cultivadores, máximo 10 hectáreas (Art. 1).12. Sumado a esto, en 1936, con el advenimiento de la función social de la propiedad, y la aparición primigenia de manifestaciones del Estado Social de Derecho en nuestra historia, se promulgarían las siguientes leyes en relación con los baldíos:La Ley 34 de 1936, en su artículo 2°, estableció que por regla general las adjudicaciones de baldíos no podrían exceder de 800 hectáreas para la ganadería, salvo el caso en que los baldíos se hallaren a una distancia mayor de 50 kilómetros de la cabecera del Municipio más próxima, en el cual pueden llegar a 1.500 hectáreas. De otro lado, el artículo 9º determinó que los cultivadores o colonos establecidos con anterioridad a la fecha de la vigencia de esa ley tendrían derecho a que se les adjudicare la parte cultivada y el tanto más que señala la misma ley, aunque la totalidad del terreno exceda los límites señalados en ella.En la Ley 200 de 1936 se estableció que se presumía que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica. Se determinó que el cerramiento y la construcción de edificios no constituían, por sí solos, prueba de explotación económica, pero si podían considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción establecida en este artículo se extendió también a las porciones incultas cuya existencia fuera necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de éste, aunque en los terrenos de que trata no hubiera continuidad, o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones, se dijo, podían ser, conjuntamente, de una extensión igual a la de la parte explotada y se reputarían poseídas conforme a este artículo (art.1, modificado por art. 2, Ley 4 de 1973).13. En la segunda mitad del siglo XX se promulgaría la Ley 135 de 1961. Esta resulta de vital importancia para el cabal entendimiento del régimen de baldíos, pues por primera vez aparece en nuestro ordenamiento jurídico el concepto de UAF. Esta ley creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) y le asignó la función de administrar, adjudicar y reservar las tierras baldías. En ella, se creó el régimen de la propiedad parcelaria, mediante el cual se asignó un estatuto especial de dominio a las unidades agrícolas familiares y se dispuso que se podrá transferir el dominio de la parcela con autorización del Instituto y, en tal caso, a otra persona que tuviera la calidad de sujeto de reforma agraria. En efecto, las Unidades Agrícolas Familiares aparecen para ser empleadas en las colonizaciones dirigidas y para la propiedad parcelaria, no para todo el régimen de baldíos, pues para su adjudicación la ley fijó un límite de extensión en hectáreas. De acuerdo con esta norma, los bienes inmuebles adjudicados con base en las UAF sólo podían enajenarse con aprobación del INCORA y éste tenía derecho de preferencia para la adquisición. En zonas de parcelación, las UAF sólo podrían venderse a personas pobres o de escasos recursos.De allí entonces que la ley creara dos regímenes muy distintos entre sí, los cuales, en la práctica, suelen confundirse: (i) el de propiedad parcelaria y de colonizaciones dirigidas, al cual le resulta aplicable el concepto de Unidad Agrícola Familiar como unidad de medida en su adjudicación; y (ii) el de la adjudicación de baldíos, para el cual estableció, en su artículo 29, un tope máximo a las adjudicaciones equivalente a 450 hectáreas, unidad de medida que no guarda identidad conceptual con la UAF.14. Posteriormente, la Ley 4 de 1973 que implementó el llamado Pacto de Chicoral, reiteró la presunción de ser de propiedad privada los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica.Estableció una prescripción adquisitiva del dominio en favor de quien, creyendo de buena fe que no se trata de tierras baldías, posea durante cinco (5) años continuos, terrenos de propiedad privada no explotados por su dueño en la época de la ocupación, ni comprendidos dentro de las reservas de la explotación. Determinó también que salvo las excepciones contempladas la ley, no podrían hacerse adjudicaciones de baldíos sino a favor de personas naturales y por extensiones no mayores de cuatrocientas cincuenta (450) hectáreas (art 14). Dispuso, además, que todas las adjudicaciones de tierra que hiciera el INCORA se efectuarían mediante resolución administrativa que, una vez inscrita en el registro, constituiría título suficiente de dominio y prueba de la propiedad.15. Sin perjuicio de lo anterior, no sería sino hasta la expedición de la Ley 30 de 1988 que se incorporaría a nuestro ordenamiento jurídico la prohibición de acumulación de predios de origen baldío. Esta ley mantuvo como límite para la adjudicación de baldíos la unidad de medida de 450 hectáreas, mientras que para las colonizaciones dirigidas y adjudicaciones parcelarias mantuvo la UAF. De acuerdo con el artículo 13 de esta ley:“Sin perjuicio de su libre enajenación, a partir de la vigencia de la presente Ley, la propiedad de las tierras baldías adjudicadas, so pena de nulidad absoluta del acto o contrato, no podrá consolidarse en cabeza de un solo propietario, con tierras colindantes, en extensiones que sumadas entre sí excedan del límite de adjudicación individual de baldíos de que trata este artículo, ni aportarse a comunidades o a sociedades que directa o indirectamente las refundan en su patrimonio, a las que se incorporen inmuebles aledaños que excedan del mismo límite, ni fraccionarse por acto entre vivos o por causa de muerte, o por disposiciones judiciales, sin previa autorización de la Junta Directiva del Instituto.”16. Finalmente, la Ley 160 de 1994 haría una regulación integral y detallada del régimen de baldíos. Como se ha expuesto, ella no señaló un uso exclusivo de los bienes baldíos para reforma agraria, sino que reguló los distintos usos que se le pueden dar a éstos. De acuerdo con esta ley, los baldíos sólo pueden adquirirse por adjudicación del INCORA y el artículo 66 establece que sólo serán adjudicables mediante UAF, cuya extensión será definida por la Junta Directiva del INCORA. Así, sólo es a partir de la Ley 160 que se extiende y unifica la UAF como unidad de medida para la adjudicación de baldíos y no sólo como unidad para el régimen parcelario y de colonizaciones dirigidas. El artículo 72 de la Ley 160 de 1994 prohíbe que cualquier persona adquiera la propiedad sobre “terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden” los límites fijados como Unidades Agrícolas Familiares.17. Por regla general, en nuestro ordenamiento jurídico, la ley rige hacia el futuro, con base en el principio de irretroactividad de la ley. Así entonces, tal como lo señala la ley ZIDRES, resulta plausible considerar que esta prohibición de acumulación de bienes inicialmente baldíos, en los términos regulados por la Ley 160, rige para las titulaciones efectuadas a partir de la entrada en vigencia de dicha ley. De igual modo ocurrió con la prohibición de acumulación de predios inicialmente baldíos de la Ley 30 de 1988, la cual tampoco afectó situaciones consolidadas antes de su entrada en vigencia.
18. De hecho, lo que el parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1776 de 2016 señala, ya había sido reconocido por el Consejo de Estado en los siguientes términos:“En efecto, no puede existir interpretación del art. 72 de la Ley 160 de 1994, que sea ajena al capítulo en el que se inserta. El capítulo XII de este cuerpo normativo trata la forma en cómo debe realizarse la adjudicación de baldíos, así como las reglas y condiciones a las que debe someterse la explotación de aquellos bienes que hayan sido adjudicados en virtud de la Ley 160 de 1994; más aún, el inciso final del art. 72, disposición en donde se consagra la acción de nulidad y el procedimiento de revocatoria directa, establece que las resoluciones de adjudicación expedidas deberán incluir las limitaciones y prohibiciones señaladas en dicha disposición, expresando, claramente, la idea de que las mismas aplican a las adjudicaciones que se realicen durante la vigencia de la ley 160, pues sólo las que se hagan a partir de ese momento podrán cumplir con la exigencia de incluir dichas limitaciones y prohibiciones”.19. Así, del anterior análisis histórico de la regulación legal de los baldíos en Colombia, debe concluirse que no puede confundirse el régimen de baldíos con el de la propiedad parcelaria y las colonizaciones dirigidas. Las tierras destinadas a los regímenes parcelarios y de colonización han venido siendo adjudicadas en la modalidad de UAF desde el año de 1961, lo que implica que le son aplicables las restricciones y regulaciones propias de las UAF, tal como lo reconoce la Ley 160, en su artículo
40. De otro lado, el régimen general de los baldíos ha variado durante nuestra vida republicana, de forma tal que tales bienes han sido objeto de adjudicación con base en diferentes unidades de medida (generalmente en términos de hectáreas). El concepto de UAF, como unidad de medida para la adjudicación de baldíos, no aparecería sino hasta el año 1994.
20. Finalmente, la prohibición de acumulación de predios adjudicados, que con anterioridad se reputaran baldíos, aparece por primera vez en el año de 1988, y es ratificada y modificada en el año de 1994 (Ley 160, art. 72). Entender que la expresión del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, que establece que dicha restricción aplica a los bienes “inicialmente adjudicados como baldíos” hace referencia a cualquier bien, que en cualquier tiempo fue baldío, resulta contraria al principio de irretroactividad de la ley, y conllevaría a la conclusión inaceptable e ilógica, de que esta limitación aplica a cualquier tierra que en algún momento de nuestra historia se hubiere reputado como baldía y no a aquellas adjudicadas bajo el régimen de la Ley 160 de 1994. La interpretación que consideramos ajustada a la propiedad privada, la función social de la propiedad y la seguridad jurídica, es aquella según la cual cada régimen legal de adjudicación de baldíos incorpora limitaciones, gravámenes, cargas y prohibiciones que, en cumplimiento en cumplimiento de la misma ley, deberán ser observadas por el titular del derecho de dominio de acuerdo al momento en que le fueren adjudicados, como así lo reconoce la sentencia en su considerando 145.El cargo relativo a la vulneración de los principios de participación, descentralización y autonomía de los entes territoriales21. Frente a los cargos esgrimidos contra el inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21, por desconocer las competencias que tienen los entes territoriales para ordenar sus territorios y la facultad de los municipios paran decidir los usos del suelo y propiciar la participación comunitaria en los asuntos que le conciernen (artículo 311 de la Constitución Política), contraviniendo así los principios de descentralización administrativa y autonomía de los entes territoriales (artículo 287 de la Constitución Política), sumado a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (artículo 288 de la Constitución Política), la posición mayoritaria de la Corte consideró que las disposiciones demandadas eran exequibles “en el entendido que la identificación, delimitación y aprobación de las zonas Zidres, por parte del Gobierno Nacional, deberá estar precedida de un proceso de información y concertación con los Concejos Municipales de los entes territoriales que resulten afectados por esas decisiones y tomar en cuenta los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios”.Si bien compartimos la decisión de declarar la exequibilidad de los apartes demandados, consideramos que la modulación al entendimiento de los mismos no sólo (i) desconoce las facultades otorgadas al legislador para fijar parámetros generales de regulación aplicables a todo el territorio cuando de por medio se encuentre el ejercicio de una competencia o la formulación de una política pública respecto de la cual existe un claro interés nacional de superior entidad; sino que además (ii) era innecesario, en la medida en que la misma Ley 1776 contiene diferentes disposiciones que garantizan la participación de las entidades territoriales dentro de la identificación, aprobación y delimitación de los proyectos ZIDRES, en concordancia con los principios de coordinación, concurrencia y subsidariedad establecidos en el artículo 288 de la Constitución.La Constitución, al otorgarle al Congreso la función de hacer las leyes, le reconoce al legislador mismo la facultad de fijar ciertos parámetros generales de regulación aplicables a todo el territorio nacional. Lo anterior se evidencia, por ejemplo, en materia de asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (artículo 151 de la Constitución Política); frente a la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (artículo 288 de la Constitución Política); e incluso en materia presupuestal, tratándose de la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo (artículo 352 de la Constitución Política).Lo anterior demuestra que la Constitución misma reconoce ciertas situaciones en las que debido a un interés nacional de superior entidad, el legislador está facultado para fijar ciertos parámetros generales de regulación aplicables en todo el territorio nacional sin contravenir los principios de descentralización administrativa y autonomía de los entes territoriales contenidos en el artículo 287 de la Constitución, ni los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad establecidos en el artículo 288 Superior. Por esta razón, creemos que un condicionamiento como el adoptado por la Corte por medio de esta decisión, desconoce las facultades otorgadas por la Constitución misma al legislador, lo que nos lleva a apartarnos de la modulación al entendimiento aquí adoptado al considerar que estas normas debieron ser declaradas exequibles de manera pura y simple.22. Sumado a lo anterior, en nuestra opinión el condicionamiento incluido por parte de la Corte era innecesario, en la medida en que una lectura integral de esta ley permite ver que, al menos, las siguientes disposiciones garantizan la participación de las entidades territoriales dentro de la identificación, aprobación y delimitación de los proyectos ZIDRES, en concordancia con lo establecido por el artículo 288 de la Constitución: El artículo 1º, que se refiere a la creación de las zonas ZIDRES en consonancia con el artículo 6º, numeral 9º de la Ley 1551 de 2012, que trata sobre las funciones de los municipios en cuanto a la adopción de los planes de ordenamiento territorial; El artículo 2º, que menciona dentro de los objetivos de las zonas la promoción del desarrollo regional a través del ordenamiento territorial, en concordancia con el artículo 6º, numeral 3º de la Ley 1551 de 2012; El artículo 3º, literal a), que establece como componente indispensable de los proyectos el enfoque territorial; El parágrafo 4 del artículo 4, que establece que la UPRA definirá los lineamientos, criterios y parámetros necesarios que deben ser considerados para la elaboración de los Planes, Planes Básicos y Esquemas de Ordenamiento Territorial en las zonas rurales de los municipios; El artículo 5º, que establece instancias de coordinación en las que participan entidades y organismos de diferentes niveles; El artículo 6º, inciso 2º, que al regular los instrumentos para el fomento de proyectos productivos, se refiere a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad establecidos en el artículo 288 de la Constitución sobre la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales; El artículo 12º, que autoriza a las entidades territoriales a hacer inversiones en los proyectos e impone como requisito para que los organismos o entidades oficiales participen en la cofinanciación de los proyectos, ser parte de una actividad de las entidades territoriales; El artículo 20, que supedita la aprobación de los proyectos por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al cumplimiento de los requisitos establecidos por esta ley, dentro de los que se encuentran los arriba mencionados; y El artículo 21, que al regular la identificación de las ZIDRES se refiere al artículo 1º de esta ley el cual, como se vio, garantiza la participación de las entidades territoriales.
23. Por las anteriores razones, consideramos que una lectura integral y sistemática de la Ley 1776 hacía innecesario el condicionamiento introducido en la decisión adoptada, en la medida en que la misma ley ya planteaba diferentes disposiciones que garantizan los principios de participación, descentralización y autonomía de los entes territoriales, y en esa medida, se debió optar por la declaratoria de exequibilidad pura y simple del inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776.Con el debido respeto,Fecha ut supra,ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado GERMÁN QUINTERO ANDRADEConjuez