SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVA A LA SENTENCIA C-077 17Referencia: expedientes D-11275 y D-11276Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo (literales a, b, c, d, e), parágrafos 3° y 4° del artículo 3°; los parágrafos 1° y 2° del artículo 7°; los artículos 8°, 10, 13, 14, 15, 17 (parcial); el inciso 1° del artículo 20; los incisos 2°, 3° y 5° del artículo 21; y el artículo 29, todos de la Ley 1776 de 2016“Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social – ZIDRES -.Actores: Rocío del Pilar Peña Huertas y Otros (D-11275), e Iván Cepeda Castro y Otros (D-11276).Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVACon el debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta corporación, me permito salvar parcialmente mi voto a la presente sentencia comoquiera que se separa sustancialmente de la ponencia original en relación con algunos aspectos que, en criterio del suscrito magistrado, resultan incompatibles con garantías que concurren a integrar el corpus iuris de los derechos de los campesinos y trabajadores agrarios.1. La ponencia original presentada a la Sala Plena por el suscrito magistrado partía de una visión global de la política pública en materia de desarrollo rural que además de preservar los derechos de los campesinos y trabajadores agrarios, tan celosamente resguardados por la jurisprudencia de esta corporación, posibilitara la aplicación de una política de desarrollo rural con enfoque territorial, que contribuyera a sentar las bases para una transformación estructural del campo orientada a crear condiciones de bienestar para la población rural; a conjurar el fenómeno de la concentración de la propiedad agraria; a combatir la exclusión del campesinado y el atraso histórico de las comunidades rurales.
2. El proyecto de sentencia presentado a la Sala Plena por el suscrito magistrado identificaba en los propósitos y objetivos de la ley Zidres, así como en algunos de sus dispositivos normativos, herramientas importantes para avanzar en el desarrollo social y económico del campo, pero a su vez proponía ajustes significativos para adecuar la normatividad examinada a los mandatos constitucionales en varios aspectos. En este sentido dicho documento: (i) Ponía de presente el notable retroceso que introducían el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el parágrafo 1º del artículo 13 en la regulación de baldíos cuya finalidad prevalente es la de garantizar la democratización de la propiedad rural y el acceso progresivo a la titularidad de la tierra de los trabajadores agrarios. (ii) Advertía también sobre las barreras que imponían al derecho de acceso a la propiedad por parte de los campesinos y trabajadores agrarios, los requisitos establecidos en los literales a) y c) del inciso segundo del artículo 3º, así como el parágrafo primero (parcial) del artículo 7º de la ley enjuiciada. (iii) Proponía la inconstitucionalidad del parágrafo 4º del artículo 3º, y del inciso primero del artículo 15 de la ley, por su incompatibilidad con algunos de los objetivos del desarrollo previstos en el artículo 334 de la Constitución, en particular con aquél que exige la intervención del Estado en la economía con miras a asegurar una distribución equitativa de cargas y beneficios entre los asociados, y a garantizar de manera progresiva el acceso al conjunto de bienes y servicios con especial énfasis en los ciudadanos que cuentan con menores ingresos.A continuación se desarrollan los argumentos que llevan al suscrito magistrado a sostener la inconstitucionalidad de los enunciados normativos señalados, y por ende a apartarse parcialmente de la decisión mayoritaria.(i) La inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 3º y del parágrafo 1º del artículo
133. En este aparte se exponen los argumentos con fundamento en los cuales el suscrito magistrado sostuvo en la ponencia original, el carácter regresivo y por ende inconstitucional, de los mencionados preceptos:“A pesar de que, como se ha indicado, de manera general, las normas aquí examinadas, pertenecientes a la Ley 1776 de 2016, por su alcance y contenido no tiene vocación de modificar los preceptos del capítulo XII de la Ley 160 de 1994, que establecen el régimen de baldíos con aptitud para ser adjudicados a través de UAF, así como las limitaciones al mismo, advierte la Corte que dentro del grupo de normas acusadas en este cargo, se encuentran dos preceptos que introducen reglas que sí pueden plantear una modificación al régimen de baldíos para reforma agraria, en tanto que además de impactarlo implícitamente, hacen expresa referencia a dicho estatuto.Se trata del parágrafo 3º del artículo 3º, y del parágrafo 1º del artículo 13, cuyos textos se transcriben a continuación: “Art. 3° (…)Parágrafo 3°. No podrán adelantar proyectos productivos dentro de las Zidres, las personas jurídicas o naturales que ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados como baldíos después de la expedición de la Ley 160 de 1994, que cumplan las condiciones establecidas en los incisos noveno y catorceavo del artículo 72 de la mencionada ley.(…)Art. 13 (…)Parágrafo 1°. Las personas que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Los contratos de derecho real de superficie no se podrán celebrar en las tierras despojadas, las afectadas por restitución de tierras y los territorios étnicos.”En clara alusión a estos preceptos, los demandantes aducen que reducen el ámbito de protección del derecho de acceso a la tierra de los campesinos, toda vez que “beneficia a quienes han llevado a cabo actuaciones ilegales”.146. Observa la Corte que estos dos preceptos modifican el régimen de medidas previsto en la Ley 160 de 1994 para “eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica”, que como se ha indicado en esta sentencia, constituye un elemento central de una política de reforma agraria como la prevista en dicho estatuto, orientada a “dotar de tierras a los hombres y mujeres campesino de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional”.En efecto, el parágrafo 3° del artículo 3° parece reiterar la restricción establecida en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 sobre la adquisición de propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para titulación establecidos para UAF; así como la nulidad de los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas tales entes consolidan la propiedad sobre terrenos en una extensión superior a la prevista para las UAF (Art. 75 inciso 9°, L.160 94). Parece reiterar así mismo, la obligación de consignar en los títulos de adjudicación que se expidan las prohibiciones y limitaciones previstos en el mismo artículo 75 (Art. 75, inciso 14).Sin embargo, el propósito real de la norma examinada no es el reiterar dichas restricciones orientadas a preservar un régimen de baldíos que evite la concentración de la propiedad rural, sino el de excluir del mismo las adjudicaciones efectuadas antes de la Ley 160 de 1994, lo que implica que por esta vía se estaría liberando y legitimando las transacciones que se realicen sobre bienes baldíos adjudicados en extensiones superiores a las previstas para las UAF, a condición que ello se hubiere producido antes de la vigencia de esa ley.Esta disposición además de modificar el régimen de protección de baldíos adjudicables previsto en el capítulo XII de la Ley 160 94, deroga implícitamente las previsiones establecidas en el artículo 40 de la misma ley aplicables a las “parcelaciones que ya hubiere establecido el INCORA hasta la entrada en vigencia de la presente ley”, según el cual, “5. En ningún caso un solo titular, por sí o por interpuesta persona, podrá ejercer el dominio, posesión o tenencia a ningún título de más de una (1) Unidad Agrícola Familiar. La violación de esta prohibición es causal de caducidad”.De acuerdo con dicha norma: “3. Las adjudicaciones que se hubieren efectuado hasta la fecha de promulgación de esta ley, seguirán sometidas a las causales de caducidad por incumplimiento por parte de los adjudicatarios, de las disposiciones contenidas en este estatuto, sus reglamentos o las cláusulas contenidas en la Resolución de Adjudicación”. El parágrafo 3° del artículo 3° de la Ley 1776 de 2016, sustrae de estas medidas orientadas a prevenir y erradicar la concentración de la propiedad rural, los baldíos adjudicados antes de la Ley 160 de 1994; las normas reseñadas se encaminan a controlar este fenómeno de concentración, justamente respecto predios adjudicados antes de la vigencia de esta norma. Es importante destacar que la normatividad agraria previa a la expedición de la Ley 160 de 1994 gravitaba así mismo sobre el propósito de eliminación de la inequitativa concentración de la propiedad rústica. En este sentido el artículo 1º de la Ley 135 de 1991 establecía como uno de los objetivos de esa normatividad: “Primero. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico; reconstruir adecuadas unidades de explotación en las zonas de minifundio y dotar de tierra a los que no las posean, con preferencia para quienes hayan de conducir directamente su explotación e incorporar a ésta su trabajo personal” (Se destaca).En desarrollo de ese propósito central y ordenador del sistema de reforma agraria, los artículos 29, 30 y 31 del estatuto de 1991, preveían unas restricciones relativas a la extensión de los baldíos adjudicables para reforma agraria.Nótese, además, que la previsión del artículo 72 inciso 9, de cuya aplicación se pretenden excluir los baldíos adjudicados antes de la Ley 160 de 1994, no afecta el derecho del adjudicatario del predio sino que restringe (en cuanto a la extensión) la comercialización de esos bienes a fin de ajustar el tráfico y la movilidad de la propiedad rural, a uno de los postulados centrales de la política de reforma agraria como es el de evitar, combatir y controlar la inequitativa acumulación de la propiedad rural.147. De otra parte, el parágrafo 1° del artículo 13, establece una prerrogativa en favor de las personas que se encuentren ocupando predios baldíos, sin cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley 160 de 1994 para ser beneficiarios de la titulación, para asociarse a los proyectos Zidres mediante contratos que permitan el “uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen”.Mediante esta disposición se establece un régimen especial para el acceso al ejercicio de derechos adscritos a la propiedad respecto de una especie de baldíos, aquellos que se asocian a proyectos productivos Zidres, régimen este que prescinde de todos los requisitos que la Ley de reforma agraria ha previsto para la adjudicación de baldíos. En efecto, la norma examinada ampara el uso, goce y disposición de un terreno baldío, sin consideración a la condición del ocupante (Art. 65); ni a la extensión del terreno (Art. 66); tampoco al tipo y tiempo de la ocupación y explotación económica (Art. 69); ni a la condición económica del beneficiario (Art. 67); ni al título lícito o ilícito mediante el cual el ocupante obtuvo la tenencia del inmueble. Por esta vía sustrae totalmente del régimen de adjudicación de baldíos terrenos que serían aportados a un proyecto productivo.148. Así las cosas ese vidente que tanto el parágrafo tercero del artículo 3°, como parágrafo 1° del artículo 13 de la Ley 1776 de 2016, modifican las disposiciones de la Ley 160 de 1994, en especial las previstas en el capítulo XII relativas a los requisitos que se deben cumplir para acceder al ejercicio de atributos de la propiedad sobre inmueble baldíos, comoquiera que de conformidad con los preceptos examinados dichos requisitos no son exigibles cuando se trata de baldíos adjudicados antes de la Ley 160 de 1994, y aquellos que estén siendo ocupados y se asocien a proyectos productivos.A diferencia de lo que ocurre con los demás preceptos asociados a este cargo, las disposiciones aquí examinadas sí impactan los requisitos de acceso y el régimen de restricciones previstos para la adjudicación de baldíos en contexto de reforma agraria (Capítulo XII de la Ley 160 94).
149. Dicha modificación resulta regresiva comoquiera que las disposiciones enjuiciadas no solamente prescinden en su totalidad las condiciones normativas preexistentes para la adjudicación de baldíos para reforma agraria, sino que por esta vía se reduce el radio de protección del derecho de acceso a la propiedad rural toda vez que, en relación con determinados bienes que pueden ser objeto de programas de reforma agraria, se levantan todos los controles que el legislador ha establecido con miras a asegurar que los inmuebles baldíos cumplan con la función social que les ha sido adscrita, como es la democratización del acceso a la propiedad rural. Las disposiciones examinadas (en especial el parágrafo 1º del artículo 13) entrañan así un retroceso respecto de lo establecido en la Ley 160 de 1994, en la medida que: (i) permite la ocupación de baldíos identificados con aptitud agropecuaria por personas diferentes a las priorizadas por la Ley 160; (ii) permite que los ocupantes dispongan de derechos reales sobre los baldíos, antes de su adjudicación y los habilita a celebrar contratos que transfieran el uso, goce y disposición del suelo; (iii) implícitamente reconoce a estos ocupantes derechos adquiridos, cuando la ley 160 de 1994, explícitamente prevé que: “(L)os ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, frente a la adjudicación por el Estado solo ex iste una mera expectativa”. (Art. 65).
150. Los requisitos para acceder a la adjudicación de baldíos, al igual que las restricciones previstas para la adquisición de la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, cumplen valiosos cometidos constitucionales y responden a intereses superlativos generales , como son los de prevenir la inequitativa acumulación de tierras y el de garantizar que dichos bienes sean destinados a su finalidad prioritaria cual es la de propender por la redistribución equitativa de este bien público y el acceso a la propiedad a trabajadores agrarios que carezcan de tierra.Dichos requisitos y restricciones han sido considerados por la jurisprudencia de esta Corte como determinantes para ejercer control sobre “la destinación de los recursos invertidos por el Estado en una política de redistribución de la propiedad rural, a fin de que estos recursos no terminen beneficiando a personas no destinatarias de la reforma implementada en la Ley 160 de 1994”.En efecto, la ley 160 define el área adjudicable de bienes baldíos, con el fin de prevenir su acaparamiento; el área mínima susceptible de titulación, para evitar la proliferación de minifundios que la hacen improductiva e impiden al campesinado obtener excedentes de capital que les faciliten mejorar su condiciones de vida; la prohibición de adjudicar baldíos en favor de quienes posean otros bienes rurales o un patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales, buscando con ello el acceso a la propiedad de la tierra a favor de quienes carecen de ella; la autorización a las personas beneficiarias de la adjudicación para que transfieran su tierra sólo a campesinos sin tierra o a minifundistas, con el objeto de completar las unidades agrícolas familiares, con la finalidad de garantizar la permanencia de la titularidad campesina sobre predios adjudicados; entre otras limitaciones relacionadas con la ocupación, adjudicación y disposición de baldíos.En este sentido, esta Corte ha considerado que las restricciones que impone la Unidad Agrícola Familiar, en relación con el tamaño mínimo y máximo que puede tener un bien adjudicado, son acordes con la Constitución. Lo anterior, no sólo porque previene el latifundio y el minifundio, sino porque promueve tanto el crecimiento del sector campesino, como una mejora de su calidad de vida al impulsar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en el marco de una explotación de las parcelas más eficiente. En la misma dirección, esta Corporación afirmó que la prohibición de enajenar o aportar inmuebles cuando con ello se superara la Unidad Agrícola Familiar es ajustada a la Carta, en la medida en la que esta restricción es: acorde con la función social de la propiedad, en tanto comporta el ejercicio de ésta conforme al interés público social; promueve el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra (C.P. Art. 64); y “garantiza la permanencia de la titularidad campesina sobre predios adjudicados”. Así mismo, la Corte Constitucional estableció que el requisito que se impone a los posibles beneficiarios de un bien baldío, de haberlo ocupado y explotado económicamente, es constitucional porque “la obligación de explotar económicamente esos terrenos evita la ociosidad de los mismos, permite el acceso a la propiedad a quienes no la tienen, y precave la inequitativa concentración de la propiedad en manos de unos pocos”.Finalmente, este Tribunal consideró que todas estas restricciones son constitucionales en la medida en la que la adjudicación de los bienes baldíos debe guiarse “según la filosofía que inspira la reforma agraria”, buscando así revertir los sistemas de tenencia y explotación de la tierra que son propios de una defectuosa estructura de la propiedad agraria, que contrarían aquellos principios políticos fundamentales que informan el Estado Social de Derecho.
151. La renuncia que hace el legislador a estos requisitos y restricciones para la adjudicación de baldíos que serían aportados a proyectos productivos, introduce así un significativo retroceso en la regulación de los baldíos cuya finalidad prevalente es la de proveer a garantizar la democratización de la propiedad rural y el acceso progresivo a la titularidad de la tierra de los trabajadores agrarios carentes de tierra.152. De acuerdo con la con la jurisprudencia de esta Corte, las medidas regresivas deben ser objeto de un cuidadoso estudio y justificación por parte del legislador, por cuanto la violación de la prohibición de retroceso en la expedición de las medidas legislativas examinadas genera una presunción de inconstitucionalidad de las mismas que solo puede desvirtuarse mediante un test estricto de proporcionalidad. En este punto cabe recordar que las medidas legislativas examinadas consisten en: (i) Disponer que los controles previstos en el artículo 72 (incisos 9 y 14) relativos a la prohibición de transacciones (adquisición y aporte) sobre bienes inicialmente adjudicados como baldíos que excedieren los límites de extensión máximos previstos para UAF, solo se aplicarían a predios adjudicados después de la Ley 160 94; (ii) Permitir el aporte a los proyectos productivos en Zidres de bienes baldíos ocupados por personas que no cumplan con los requisitos de adjudicación previstos en la Ley 160 de 1994.Si se observan los antecedentes legislativos de la ley enjuiciada, encontramos que el parágrafo 3º del artículo 3º que contiene la primera medida, fue incluido en el texto original del proyecto de ley presentado por el Gobierno, sin que en la exposición de motivos se inserte justificación alguna para liberar del ámbito de control previsto en el artículo 72 (incisos 9 y 14) de la Ley 160 de 1994, los predios adjudicados con violación de los topes superficiarios que exige la política de reforma agraria, antes de la mencionada ley. Lo que se consigna en la exposición de motivos es la propuesta de que “los predios que hagan parte del proyecto productivo sean determinables, con base en la licitud de su adquisición, y a la precisión de áreas efectuada en las recomendaciones y estudios técnicos realizados por la UPRA para la zona”.En cuanto al parágrafo 1º del artículo 13 (segunda medida), fue incluido en el pliego de modificaciones para segundo debate en la Cámara de Representantes, sin que en dicho documento se inserte una justificación sobre la liberación de estos predios ocupados, de todos los requerimientos consignados en la Ley 160 94 para la adjudicación de baldíos.No obstante, en la ponencia para segundo debate en Cámara, se consignan unas cifras que desde el punto de vista fáctico parecen justificar la inclusión de estas medidas en la ley:“La Superintendencia de Notariado y Registro informó que al año 2014, se han registrado 517.091 predios inicialmente adjudicados como baldíos, de los cuales 48% que equivalen a 260.644 predios, han sido transferidos por lo que no se encuentran en cabeza del beneficiario de la adjudicación (…) Por su parte, si se analizan los datos a partir de la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994, se han registrado 150.754 predios inicialmente adjudicados como baldíos, de los cuales 75%, es decir, 113.372 predios, no se encuentran en cabeza del beneficiario de la adjudicación (…).Adicionalmente, en los diagnósticos registrales desarrollados por dicha entidad, se detectaron en la Altillanura casos de adjudicación de grandes extensiones de terrenos baldíos, que de manera individual no superan la máxima (extensión) permitida en loa zona para las Unidades Agrícolas Familiares pero las mismas, son adjudicadas a integrantes de una misma familia, desvirtuándose el objeto de estos programas concebidos en la ley agraria.De igual forma, según ha indicado esta entidad, se estima que el número de casos de presuntas acumulaciones de Unidades Agrícolas Familiares en todo el territorio nacional asciende a 16.855 casos. Por su parte, según datos del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder, actualmente se adelantan 355 procesos de revocatoria directa de resoluciones de adjudicación de baldíos, de los cuales 65.9% corresponden a casos donde el beneficiario no cumplía los requisitos para ser sujeto de Reforma Agraria, no efectuaba la explotación directa en el predio como lo exige la ley o existen irregularidades en el procedimiento de titulación o en el archivo de la misma por lo que se percibe que el actual sistema de dotación de tierras para reforma agraria no cumple su objetivo de beneficiar a la población campesina”.El registro de esta cifras en los antecedentes de los debates legislativos, permite inferir fundadamente que la justificación de las medidas evaluadas se ubica en el propósito de sanear algunas de las múltiples situaciones irregulares que se han detectado en la ejecución de la política de adjudicación de baldíos, relacionadas, unas con la acumulación de baldíos en extensiones superiores a las previstas en la ley para las UAF, situación a la que se ha llegado a través de procedimientos artificiosos, y otras, con la ocupación irregular de predios baldíos burlando los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, cuyo propósito es garantizar que a los bienes baldíos se les de la destinación prioritaria, esto es, la de dotar de tierras a los trabajadores agrarios que carece de ella.Una finalidad de esta naturaleza no puede ser amparada por la Constitución, comoquiera que en ella subyace un elemento antijurídico como es la pretensión de sanear situaciones gestadas bajo un deliberado propósito de sustraerse a los dictados de la norma. Pero más allá del ingrediente transgresor de la normatividad sobre baldíos que se anida en estas situaciones, ellas contravienen principios y postulados esenciales de la política de reforma agraria como son los de prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rural, y los de priorizar la destinación de baldíos para sus destinatarios naturales: los campesinos y campesinas que la trabajan y la explotan bajo los cánones establecidos en la legislación. Esta pretensión de legalizar por esta vía situaciones irregulares promueve un modelo desordenado y caótico en la adjudicación de baldíos que redunda en la reducción del ámbito de protección de del derecho del campesinado a acceder a la propiedad sobre la tierra mediante esta herramienta social.Como se indicó, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, para que una medida regresiva en materia de garantía de derechos sociales pueda ser considerada compatible con la Constitución, debe obedecer a un fin constitucionalmente legítimo e imperioso. Es evidente que las disposiciones que pretenden suprimir los controles y los requisitos que el régimen de baldíos ha previsto para evitar la inequitativa concentración de la propiedad rural y para garantizar que esta herramienta social – la adjudicación de baldíos- sea utilizada en favor de los verdaderos sujetos de reforma agraria que explotan adecuadamente la tierra, no responden a ningún fin constitucionalmente legítimo y menos imperioso, por lo que las medidas insertas en las disposiciones examinadas están despojadas de justificación constitucional, lo que conduce a su inexequibilidad.”
4. En conclusión, a juicio del suscrito magistrado, las medidas que: (i) sustraen de los controles previstos en el artículo 72 (incisos 9 y 14) de la Ley 160 de 1994 los predios adjudicados antes de la Ley 160 94 (Art. 3 Parág. 1°); y (ii) permiten el aporte a los proyectos productivos en Zidres de bienes baldíos ocupados por personas que no cumplan con los requisitos de adjudicación previstos en la Ley 160 de 1994, introducen una modificación al régimen de baldíos previsto en el capítulo XII de la Ley 160 de 1994. Adicionalmente, son regresivas en tanto reducen el ámbito de protección del derecho de acceso de los campesinos a la propiedad rural como destinatarios prevalentes de bienes baldíos adjudicables. No cuentan con una adecuada y cuidadosa justificación por parte del legislador, que las haga compatibles con la Constitución. Y, por último, la finalidad que se deriva de los registros plasmados en la exposición de motivos respecto de bienes baldíos indebidamente ocupados y o indebidamente adjudicados, despoja de respaldo constitucional al propósito real que animó la inserción de estas disposiciones en la ley enjuiciada.En consecuencia, propuso la inconstitucionalidad de la expresión “después de la expedición de la Ley 160 de 1994” contenida en el parágrafo 3° del artículo 3° de la Ley 1776 de 2016. Igual determinación adoptará en relación con el segmento normativo: “Las personas que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los derechos adquiridos”, contenido en el parágrafo 1° del artículo 13 de la misma ley.Esta propuesta no fue aceptada por la mayoría de la Sala Plena.(ii) La inexequibilidad de los literales a) y c) del inciso segundo del artículo 3º, así como el parágrafo primero (parcial) del artículo 7º de la ley enjuiciada.
5. En la ponencia original se sostuvo, por parte del suscrito magistrado, la inexequibilidad de los preceptos enunciados por hallarlos contrarios a los artículos 64, 65, 66 y 150-18 de la Constitución. A continuación se inserta el aparte de la ponencia que llegaba a esta conclusión: “Respecto de la primera censura, recuerda la Sala que los artículos 64, 65 y 66 C.P., leídos de manera articulada, entrañan “el diseño de una estrategia global del desarrollo rural que el Constituyente configuró como un cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural”.En el marco de esta “estrategia global de desarrollo rural”, la Corte ha reiterado que el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente a favor de quienes la trabajan, lo materializa el Estado a través de varios tipos de políticas, relacionadas con la concesión de créditos especiales, la facilitación de mecanismos para la compra de tierras, entre ellos, la entrega de subsidios, el fomento de actividades agrícolas, la adjudicación de bienes baldíos, entre otras. A partir de la estrategia global de desarrollo delineada en los preceptos superiores referidos, este Tribunal señaló que nuestro ordenamiento jurídico protege tres dimensiones del derecho al acceso a la tierra: (i) La garantía de la seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra, lo que incluye el respeto por la propiedad, la posesión, la ocupación, la mera tenencia, entre otras. (ii) El acceso a los bienes y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la población rural, como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial. (iii) Acceso a la propiedad de la tierra a través de distintos mecanismos, como la titulación individual, colectiva o mediante formas asociativas; concesión de créditos a largo plazo; creación de subsidios para la compra de tierra; y desarrollo de proyectos agrícolas. Pues bien, encuentra la Corte que varios de los elementos previstos en los segmentos normativos acusados, y que concurren a integrar el diseño de acceso a la tierra por parte de los campesinos, mujeres y trabajadores sin tierra en el marco del modelo Zidres, resultan incompatibles con el mandato constitucional de fomento de una política de democratización en el acceso a la propiedad que incluya las dimensiones enunciadas, para estos sujetos de derechos que han sido considerados de especial protección constitucional. Cabe recordar que los proyectos productivos que se pretendan adelantar en las zonas Zidres podrán ser propuestos por personas jurídicas, naturales o empresas asociativas (Art. 3°). Dado que la norma no establece ninguna otra cualificación, podrá tratarse de empresarios, o de asociaciones o cooperativas campesinas. Si se trata de proyectos propuestos únicamente por empresarios (personas naturales o jurídicas) deberán cumplir con los requisitos previstos en el artículo 3° de la ley, se desarrollarán en terrenos particulares y no gozarán de los incentivos y estímulos previstos en la ley (Arts. 6° y 7°).Para que esos proyectos productivos puedan ser desarrollados en terrenos baldíos deben forzosamente integrar como asociados al pequeño o al mediano productor (Art. 13). La misma condición forzosa se impone para que los ejecutores del proyecto tengan acceso a los estímulos e incentivos que en materia de créditos especiales, garantías sobre la producción, capacitación, etc. contempla la ley (Art. 7 parágrafo 1°).Sin embargo, llama la atención que para que los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra, puedan asociarse a los proyectos productivos (Art. 3° a. b y c) y ser beneficiarios de la política de estímulos e incentivos prevista en la ley, se les exige condiciones extraordinarias no impuestas ni a los empresarios, ni a los pequeños y medianos productores. En efecto, mientras que a los empresarios que se asocien con pequeños y medianos productores se les autoriza a solicitar al Gobierno Nacional la entrega de bienes inmuebles de la nación ubicados en zonas Zidres (Art. 13) para su uso y goce mediante el desarrollo de proyectos productivos, y por esa vía, beneficiarse de la política de incentivos y estímulos que contempla la ley, cuando los potenciales asociados son campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra, las condiciones se incrementan sustancialmente.Así, cuando se trata de proyectos asociativos que vinculen a campesinos, mujeres y jóvenes rurales y o trabajadores agrarios, se les exige la adquisición de un terreno (Art. 3 a), para lo cual deberán gestionar un crédito ante el sistema bancario “para la compra de tierra y el establecimiento del proyecto” (Art. 3 c.); se condiciona el derecho a ser beneficiarios de la política de incentivos y estímulos a que garanticen que en desarrollo del proyecto puedan adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola calculado con base en sus posibilidades de explotación; y se prevé que los proyectos (sus proponentes) “establezcan un mecanismo” que permita que, dentro de los 3 primeros años de iniciado el proyecto se hagan propietarios de un porcentaje de tierra fijado por el MADR, de acuerdo con el proyecto productivo y “la capacidad financiera de quien lo adelante” .Este diseño normativo riñe con los objetivos de la propia ley, la cual formula como propósitos “promover el acceso y la formalización de la propiedad de la tierra a los campesinos, a los trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la nación”; así como el de “promover la inclusión social y productiva de campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la nación como agentes sociales, productivos y emprendedores”. Y se muestra como una barrera para que los campesinos, trabajadores agrarios, mujeres y jóvenes rurales accedan a la estrategia de desarrollo global articulada por el Constituyente en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución con miras a lograr el crecimiento del sector campesino y el mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural.Ninguna de las dimensiones que conforman el diseño de desarrollo rural previsto en el plexo de normas constitucionales mencionado, inspirado este en un criterio promocional orientado a la democratización del acceso a la tierra como herramienta social fundamental para el mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural, se satisface con el modelo de inserción asociativa que se prevé en los segmentos normativos acusados respecto de los campesinos, trabajadores agrarios, mujeres y jóvenes rurales sin tierra. El acceso progresivo a la tierra para el campesinado que no la posee, constituye un elemento nuclear de ese modelo global de desarrollo para el sector rural que la Constitución promueve. En el diseño que se deriva de los preceptos examinados, la primera dificultad que deben enfrentar estos destinatarios cualificados de la norma, radica en que no se establece un sistema claro para garantizar el acceso a la propiedad rural, o al menos al uso y goce de bienes inmuebles de la nación que les permita a los campesinos y trabajadores rurales su inclusión social y productiva en los proyectos agroindustriales. En una norma se referencia a programas de dotación de tierras (Art. 3°, inc. 2° b); en otra al crédito bancario como mecanismo de financiación (Art. 3°, inc. 2° c); y finalmente alude “a un mecanismo” que debe establecer el proponente del proyecto para que, dentro de los 3 primeros años de iniciado el proyecto, los campesinos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, sin precisar si se trata de aquella en la que se desarrolla el proyecto productivo.La segunda dificultad que se advierte en el diseño normativo examinado es que se deja al arbitrio de los proponentes del proyecto “la determinación” del terreno destinado “a ser adquirido” por los campesinos, trabajadores agrarios, mujeres y jóvenes rurales sin tierra, así como “el mecanismo” que permita la adquisición de un porcentaje de tierras “de acuerdo con la capacidad financiera de quien lo adelanta”. En este punto, no puede perderse de vista que las zonas Zidres se encuentran ubicadas en territorios aislados, con condiciones agrológicas especiales, poca infraestructura y dificultades de acceso, y por ende demandan trabajos de adecuación para que recobren o adquieran aptitud para el desarrollo de proyectos agroindustriales. Ello implica que se impone a los campesinos y trabajadores agrarios, sin tierra, la carga de adquirirla en territorios que originariamente no tendrían aptitud agropecuaria. Adicionalmente, están sujetos a la “determinación” por parte de los proponentes del proyecto, en lo que concierne al terreno que deberán adquirir para asociarse al mismo. Deben, además, “adquirirlo” a través de un crédito ante el sistema bancario, Y finalmente, están sujetos al mecanismo que establezcan los proponentes y “a la capacidad financiera del proponente” (Art. 17). Una medida legislativa así diseñada resulta manifiestamente irrazonable y se constituye en una barrera para que los campesinos, trabajadores agrarios mujeres y jóvenes rurales, accedan a la tierra (con aptitud agropecuaria) y se incorporen como agentes activos al modelo de desarrollo rural previsto en la ley. La democratización en el acceso a la tierra para estos sujetos de especial protección constitucional, como presupuesto indispensable para su incorporación con libertad y eficacia en el modelo de desarrollo rural que la Constitución perfila, exigía, según lo ha dicho la jurisprudencia, la adopción de medidas promocionales como políticas relacionadas con la concesión de créditos especiales, la facilitación de mecanismos para la compra de tierras, la entrega de subsidios, el fomento de actividades agrícolas, la adjudicación de bienes baldíos, entre otras. Ninguna de estas medidas promocionales se identifica en las normas acusadas, comoquiera que el Estado delega en los particulares -promotores del proyecto-, un imperativo que la Constitución le impone como es el del “promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual y asociativa”. Así ocurre, cuando los faculta para “determinar el terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, trabajadores agrarios y o las mujeres rurales sin tierra” (Art. 3°, inc. 2°a), o para “establecer un mecanismo que permita que (…) estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra” (Art. 17). Adicionalmente, los conmina a la gestión de un crédito “ante el sistema bancario”, sustrayéndolos de los sistemas de subsidios y modelos crediticios diferenciales, con el agravante de que el endeudamiento ordinario que se contempla no es solamente para la tierra, sino también para el proyecto, cuando de otro lado, al empresariado se le reconocen diversos incentivos y estímulos para el desarrollo del proyecto ente los que se contemplan “líneas de crédito especiales” (Art. 7º.a). Esta medida legislativa examinada es contraria a la Constitución, comoquiera que impone unas cargas desproporcionadas a un sector de la población – los campesinos y trabajadores agrarios sin tierra- respecto del cual el Estado tiene particulares deberes de protección, dada su especial situación de vulnerabilidad y la deuda histórica que diferentes estudios, las motivaciones de las políticas públicas agrarias y la propia jurisprudencia de la Corte han reconocido en su favor. La desproporción de la medida emerge del hecho de que si bien podría identificarse una finalidad imperiosa en la norma, comoquiera que, según los objetivos trazados en la ley (Art. 2°) se orientaría a promover la inclusión social y productiva de campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes de la nación, con miras a incrementar el ingreso y la calidad de vida de la población rural, finalidad que responde a los objetivos previstos en el modelo de desarrollo rural global que prevén de manera articulada los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución, los medios a través de los cuales se persigue ese fin no resultan adecuados, ni efectivamente conducentes.En efecto, no resulta adecuada ni efectivamente conducente al logro de la finalidad de promover la inclusión social y productiva de los campesinos y trabajadores agrarios en las zonas Zidres, la medida que deja en manos de los empresarios “la determinación” de los terrenos destinados a ser adquiridos por esta población (Art. 3°), así como “el establecimiento de un mecanismo” para su acceso a un porcentaje del territorio (Art.17). La política de desarrollo rural con inclusión social y productiva de los campesinos y trabajadores agrarios debe ser manejada por el Estado, conforme a los artículos 64, 65 y 66 de la Carta. Sobre el particular, llama la atención el hecho de que, cuando los proyectos asociativos vinculen a campesinos, mujer rural y o trabajadores agrarios sin tierra, se establezca a favor de los proponentes del proyecto la prerrogativa de “establecer un mecanismo que permita” que dentro de los tres primeros años del proyecto estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra que fijará el MADR, con base en el proyecto productivo y “la capacidad financiera de quien lo adelante” (Art.17).Varios problemas de índole constitucional se advierten esta regulación. En primer lugar, teniendo en cuenta que uno de los elementos del modelo de desarrollo que la ley examinada diseña es la posibilidad de que los proyectos productivos se establezcan en terrenos baldíos (Art.13), no está facultado el legislador para delegar en los particulares proponentes del proyecto la prerrogativa de “establecer un mecanismo” para que los campesinos, mujeres rurales y trabajadores agrarios accedan a la propiedad de un porcentaje de estos territorios. En este punto cabe enfatizar en la función adscrita al Legislador en el artículo 150 numeral 18 de la Constitución, conforme al cual corresponde al Congreso “dictar las normas sobre adjudicación y recuperación de las tierras baldías”. Esta Corporación consideró en la sentencia C-644 de 2012 que dicha competencia constituye una “de las funciones del Estado para materializar los propósitos de igualdad material y el desarrollo económico a través de libertades económicas y relaciones de mercado y que en el Estado social de derecho y en el sistema económico que se protege por la Constitución de inequívoco valor trascendental. De manera tal que al tratarse de bienes públicos, no pueden ser las reglas del mercado las que lo ordenen ni la ausencia de medidas idóneas y con resultados las que legitimen situaciones de facto que ordenan por encima de la legislación y en contravía de los objetivos constitucionales”.Esta función privativamente otorgada al legislador de regular las materias relativas a la apropiación, adjudicación y recuperación de tierras baldías, está relacionada con la necesidad de garantizar la función social de la propiedad y priorizar la destinación de baldíos a la implementación de políticas orientadas a la democratización de la propiedad rural. Dicha potestad legislativa debe cumplir a su vez un cometido ligado al desarrollo de derechos sociales, como es el de definir reglas claras y efectivas para que el uso y explotación productiva de la tierra por parte de los trabajadores agrarios que participen de modelos asociativos con empresas o con otras fórmulas, contemplen un “verdadero tejido estratégico capaz de asegurar que los adjudicatarios de baldíos y beneficiarios de subsidios, o también a los campesinos sin tierra, mejorar sus condiciones de vida, elevar sus condiciones de dignidad humana, protección de sus derechos sociales fundamentales, reconocimiento como sujetos de especial protección pero también como agentes económicos trascendentales del campo y de la seguridad alimentaria de los asociados, al mismo tiempo que opciones de negocio, utilidad y expansión a las empresas y a los inversionistas”. El derecho al acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los campesinos y de los trabajadores agrarios implica, conforme lo ha resaltado este Tribunal, “la intervención del legislador, quien se encarga de definir los contornos de los programas o de las políticas con las cuales se alcanza la voluntad del Constituyente”.En segundo lugar, el acceso a la propiedad de un porcentaje de tierra por parte de campesinos, mujer rural y trabajadores agrarios sin tierra, se sujeta criterios ajenos a las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios, como son la naturaleza del proyecto productivo y la “capacidad financiera de quien lo adelante”. Así, en lugar de establecer medidas que protejan a los campesinos de los efectos colaterales de la agroindustria, se subordina su derecho a acceder progresivamente a la propiedad de la tierra, al interés económico y financiero de los ejecutores del proyecto.Esta configuración no se muestra acorde con la función prioritaria adscrita a los baldíos de contribuir al logro de los fines esenciales del Estado, específicamente a “la dignificación de la vida de los trabajadores del campo”, de acuerdo con lo establecido en el artículo
64. C.P.; ni plasman medidas orientadas a estimular, favorecer e impulsar progresivamente el acceso a la propiedad y el mejoramiento de su calidad de vida; por el contario, a ello se anteponen criterios asociados a la naturaleza productiva del proyecto y la capacidad financiera de su ejecutor. Adicionalmente, el hecho de que se condicione la inserción de estos sujetos de derecho en el modelo de desarrollo rural previsto en la ley, a la “adquisición” de unos terrenos y a la financiación del proyecto acudiendo sistema del crédito bancario (Art. 3° inciso 2° c), se erige en una barrera de acceso a los beneficios del modelo productivo previsto en la ley, y los excluye de la posibilidad de acceder progresivamente a la propiedad de la tierra como un medio para ser parte activa del modelo desarrollo rural. Se trata de una medida excesivamente gravosa para el campesinado que tampoco resulta necesaria para lograr el propósito de inclusión social y productiva en el modelo de desarrollo rural diseñado en la ley, comoquiera que la misma prevé otros mecanismos como la entrega a título no traslaticio de dominio de bienes inmuebles de la nación para el desarrollo de proyectos productivos (Art. 13); o bien pudo acudirse a un sistema de subsidios y créditos especiales similares a los que contempla la Ley 160 de 1994 (Arts. 20 a 26) para efectos de reforma agraria.La medida que impone a los campesinos, trabajadores agrarios, mujeres y jóvenes rurales sin tierra, la carga de gestionar un crédito bancario para la adquisición del terreno predeterminado por los promotores del proyecto, y para el establecimiento del proyecto productivo, resulta así desproporcionada, en sentido estricto, comoquiera que no aporta nada a la finalidad de inclusión social y productiva de estos agentes rurales que gozan de especial protección constitucional, y en cambio sí restringe de manera significativa su derecho a ser incluidos social y productivamente en un modelo de desarrollo rural, que de conformidad con una visión articulada de los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución debe promover el acceso progresivo a la propiedad sobre la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, el acceso a servicios sociales, condiciones crediticias especiales y apoyo en la comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, a fin de mejorar su ingreso y calidad de vida. El diseño previsto en las normas examinadas se muestra totalmente contrario a esos rasgos del modelo de desarrollo rural perfilado en la Constitución.La decisión legislativa examinada ubica así a los campesinos y trabajadores rurales sin tierra, en una posición más desventajosa que la de los empresarios y los pequeños y mediados productores quienes pueden asociarse a los proyectos productivos aportando sus propios terrenos o solicitando al Estado, a título no traslaticio de dominio (Art.13), bienes de la Nación para tales propósitos. La medida condiciona la aplicación de la política de beneficios e incentivos a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra que se asocien a proyectos productivos, a unos mecanismos inciertos de acceso a la tierra, entre los que se encuentra el acceso al crédito bancario. Este tratamiento desconoce lo postulados en que se sustenta un modelo de desarrollo rural con sostenibilidad social, el cual exige para los campesinos y trabajadores agrarios un “tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social”. Al respecto, conviene recordar que la jurisprudencia constitucional ha sido clara al sostener que la búsqueda del desarrollo en el campo no puede traducirse en un aumento de las brechas sociales, ni en la creación de mayores desigualdades socio económicas entre los distintos actores involucrados en el sector rural; máxime cuando en un lado de la balanza se encuentra una población vulnerable que, como las comunidades rurales, dependen de la tierra para el desarrollo de su modus vivendi. Por consiguiente, teniendo en cuenta que los condicionamientos previstos en las normas examinadas que establecen requisitos adicionales y desproporcionados para los campesinos que se asocien a proyectos productivos, se erigen en barreras y crean situaciones inequitativas para los campesinos y trabajadores agrarios, estos serán eliminados a efecto de que los campesinos sean, prioritariamente, destinatarios de las políticas de incentivos y estímulos para ser socios de los proyectos productivos, y a su vez beneficiarios de programas orientados a la democratización del acceso a la propiedad en el contexto de la política de desarrollo rural, bajo estándares que no pueden ser inferiores a los previstos en materia de reforma agraria. También se excluirán del orden jurídico aquellos segmentos normativos que radican en cabeza de los particulares promotores y ejecutores de los proyectos agroindustriales, como si se tratara de un componente más del proyecto, la función de establecer mecanismos orientados a dotar de tierras a campesinos y trabajadores agrarios que no la posean (Art. 17); a determinar los terrenos que deberán ser adquiridos por ellos (Art. 3 inciso 2° a), y condicionan esos mecanismos de adquisición de tierras a criterios relacionados con la naturaleza productiva del proyecto y la capacidad financiera de su ejecutor (Art. 17). Estas medidas además de resultar contrarias al derecho de acceso progresivo de los campesinos y trabajadores rurales a la tierra, por imponer cargas desproporcionadas a sujetos que por su histórica condición de marginalidad demandan la protección reforzada del Estado, son incompatibles con la reserva legal establecida en materia de adjudicación de tierras baldías (Art. 150-18 C.P.).Advierte la Corte que la facultad que se atribuye a los promotores del proyecto en el sentido de establecer un mecanismo orientado a la dotación (“hacerlos propietarios”) de tierras a los campesinos, mujeres rurales y trabajadores agrarios que se vinculen al proyecto asociativo, que la Corte considera incompatible con el artículo 150.18 C.P., se encuentra contenido en el primer segmento del artículo 15 que prevé que “Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3°, los proyectos asociativos que vinculen a campesinos, mujer rural y o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante”. No obstante, a renglón seguido se establece un instrumento orientado al logro de ese propósito consistente en prever en el contrato de asociatividad una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la realización del mismo. Comoquiera que se trata de un dispositivo íntimamente relacionado con el mecanismo de dotación de tierras cuyo diseño se asigna a los promotores del proyecto, la inexequibilidad de extenderá a esta cláusula, toda vez que la misma está establecida en función de (“para tal efecto”) ese mecanismo de definición del acceso a la propiedad. Se trata de una cláusula que no posee autonomía propia, forma parte integral del mecanismo de acceso a la propiedad que la norma contempla y por ende está afectada de la inconstitucionalidad predicada de este”.6. Con fundamento en la anterior argumentación, la ponencia proponía la inconstitucionalidad de los siguientes apartes normativos:(i) El literal a) del inciso segundo del artículo 3° que establece:“La determinación del terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los trabajadores agrarios y o las mujeres rurales, sin tierra, asociados. (ii) El literal c) del inciso segundo del artículo 3° que establece:“c) Un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y o a los trabajadores agrarios en la gestión del crédito ante el sistema bancario, para la compra de la tierra y el establecimiento del proyecto”.(iii) Del parágrafo 1° del artículo 7° la expresión “Solo”.(iv) Del parágrafo 2° del artículo 7° la expresión “solo si garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación”. (v) El artículo 17 en su integridad.La sentencia solo acogió la inconstitucionalidad de la expresión transcrita del parágrafo 2º del artículo 7º, y del artículo 17, en su integridad. (iii) La inexequibilidad del parágrafo 4º del artículo 3º y del inciso primero del artículo 15 de la Ley 1776
7. Sustentaba la ponencia original la incompatibilidad de los preceptos mencionados con algunos de los objetivos del desarrollo previstos en el artículo 334 de la Constitución, en particular con aquél que exige la intervención del Estado en la economía con miras a asegurar una distribución equitativa de cargas y beneficios entre los asociados, y a garantizar de manera progresiva el acceso al conjunto de bienes y servicios con especial énfasis en los ciudadanos que cuentan con menores ingresos. A continuación se expone la argumentación en que se fundamentaba esta postura:“175. En cuanto al parágrafo 4° del artículo 3° observa la Corte que esta disposición extiende a los proyectos productivos que a la entrada en vigencia de la ley se encontraren en ejecución en áreas rurales de propiedad privada, ubicados en zonas Zidres, los incentivos, estímulos y beneficios que establece la ley, siempre y cuando se inscriban ante el MADR, y promuevan la asociatividad con campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de transferir tecnología y mejorar su calidad de vida (art. 3°, parágrafo 4°). A propósito de esta configuración normativa, recuerda la Corte que si bien la Constitución reconoce al legislador una amplia potestad de configuración normativa para definir el modelo de desarrollo que debe orientar las políticas sociales y económicas en materia agraria, dicha potestad debe ejercerse en el marco de los postulados que informan el Estado social de derecho, en especial la equidad, la participación y la distribución equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos.Al respecto advierte la Corte que el parágrafo 4° del artículo 3° extiende la aplicación de los incentivos, estímulos y beneficios que establece la ley a los proyectos productivos que a la entrada en vigencia de la ley se encontraren en ejecución en áreas rurales de propiedad privada, ubicados en zonas Zidres. Sin embargo, el precepto no condiciona estos beneficios a una efectiva y genuina participación de campesinos, pequeños o medianos productores en dicho proyecto. La razón de ser de los beneficios, incentivos y estímulos previstos en la ley, radica en promover la inserción social y productiva de los campesinos y pequeños productores en un modelo de desarrollo del agro que mejore sus condiciones de vida, les provea de medios para adquirir autonomía y libertad para la gestión de sus propios intereses frente a una relación, por definición asimétrica como la que deben enfrentar en el modelo asociativo con los productores a gran escala. La política de incentivos, plasma una intervención del Estado que tiene como propósito equilibrar la posición dominante en que se encuentran los empresarios, y además estimular una auténtica incorporación de los campesinos y trabajadores agrarios al modelo asociativo y productivo previsto en la ley. Los mencionados objetivos no se identifican con claridad en el precepto examinado, comoquiera que este extiende la política estatal de incentivos, estímulos y beneficios a los proyectos productivos que al momento de expedición de la ley, se encontraren en ejecución en áreas rurales de propiedad privada, con la única condición que se inscriban ante el MADR, y promuevan la asociatividad. No contempla la norma las exigencias que sí se prevén para los proyectos asociativos que se establezcan a partir de la vigencia de la ley Zidres, y con base en ella, como son los de: (i) proponer un sistema (sustentado en la normatividad sobre reforma agraria) que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios, sin tierra, pueda adquirirla a través de los programas de dotación de tierras adelantado por la entidad competente (Art. 3 inciso 2. b); (ii) incluir un plan que asegure el suministro de servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica, formación de capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal (Art. 3 inciso 2. c); (iii) establecer un mecanismo que asegure la disponibilidad de servicios de asistencia técnica a los campesinos y o trabajadores agrarios por un período igual al ciclo total del proyecto y que garantice la provisión de los paquetes tecnológicos que correspondan Art. 3 inciso 2. d).Tampoco se contempla en la norma una genuina participación de los campesinos y o trabajadores agrarios en los proyectos productivos, como tampoco una autentica inclusión social y productiva en el proyecto. Los estímulos, beneficios e incentivos se otorgarían a condición de que “promuevan” la asociatividad. Es esta una fórmula ambigua que no refleja una verdadera vinculación de los empresarios a los propósitos de la ley orientada a promover la inclusión social y productiva de campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales como agentes sociales productivos y emprendedores. Tampoco exige requisitos relacionados con la responsabilidad social empresarial (RSE) la responsabilidad ambiental empresarial (RAE) de las personas jurídicas que se encuentren desarrollando proyectos productivos en las zonas Zidres.Esta concesión de beneficios, incentivos y estímulos a las empresas que ya operan en las zonas Zidres, promueve la actividad empresarial pero no vincula de manera efectiva a las empresas al interés social que va implícito en las medidas de intervención previstas en la ley, lo que se traduce en un tratamiento privilegiado para dichas empresas, incompatible con los objetivos de distribución equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos, previstos en el artículo 334 de la Carta.La decisión legislativa de extender los incentivos, beneficios y estímulos a las empresas que desarrollen proyectos productivos en zonas Zidres a la entrada en vigencia de la ley, con la única condición de que “promuevan” la asociatividad, no responde al principio de equidad que debe informar la actividad económica y la dirección general de la economía en cabeza del Estado, por el contrario contribuye a incrementar las brechas sociales y a crear mayores desigualdades entre los distintos actores involucrados en el sector rural.El diseño plasmado en la norma bajo examen favorece, sin duda, la productividad del campo y la iniciativa privada, pero no introduce elementos que equilibren la relación asimétrica entre empresarios y campesinos, y que promuevan una participación auténtica de los trabajadores agrarios en los proyectos productivos orientada a la plena realización de sus derechos sociales constitucionalmente reconocidos y a superar progresivamente las desigualdades entre los distintos actores rurales.Con base en lo señalado la ponencia proponía: “Comoquiera que, conforme a lo señalado, el parágrafo 4° del artículo 3° resulta incompatible con algunos de los objetivos del desarrollo previstos en el artículo 334 de la Constitución, en particular con aquel que exige la intervención del Estado en la economía con miras a asegurar una distribución equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos, y asegurar de manera progresiva el acceso al conjunto de bienes y servicios, con especial énfasis en los ciudadanos que cuentan con menores ingresos, la Corte declara su inexequibilidad.”La inexequibilidad del inciso primero del artículo 15 de la Ley 1776.8. La incompatibilidad de este precepto con la Constitución fue sustentada así en la ponencia original:“179. La censura por presunto desconocimiento de la libertad de asociación (38) y otras garantías afines como la dignidad (1°), el libre desarrollo de la personalidad (16) y la libertad de escoger profesión u oficio (26); así como los objetivos del desarrollo previstos en el art. 334 de la Carta, se predica así mismo del segmento final del artículo 15 que establece “asociarse con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo, hasta completar el área requerida para el proyecto productivo”.Advierte la Corte que el segmento normativo acusado carece de un ámbito regulador propio, que aislado del contexto normativo en el cual se inserta (Art. 15) carece de un sentido autónomo, por lo que se requiere acudir a la técnica de la integración normativacon el resto del contenido del artículo del cual forma parte. En consecuencia, la Corte se pronunciará sobre la totalidad del inciso primero del artículo 15, a efecto de establecer si quebranta los preceptos superiores invocados en este cargo. En este orden de ideas, encuentra la Corte que el inciso primero del artículo 15 de la ley examinada, regula el tema de “Los aportes” y establece que el ejecutor del proyecto “aprobado” por el MADR podrá arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en aporte predios lícitamente obtenidos, o asociarse con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo hasta completar el área requerida para el proyecto productivo.180. Sobre esta configuración normativa es preciso hacer varias consideraciones. La primera, que la norma autoriza a los ejecutores de un proyecto que ya ha sido aprobado por el MADR para que arriende, utilice, explote adquiera o reciba en aporte otros predios, distintos a aquellos identificados conforme al artículo 3° inciso primer literal g) de la ley, como área sobre la cual pretende desarrollar el proyecto. La segunda, que autoriza a los gestores del proyecto, para que, con posterioridad a su aprobación, se asocien con propietarios de predios, que por la ubicación características de las zonas Zidres son normalmente campesinos y o pequeños y medianos productores.Este diseño normativo presenta dificultades de índole constitucional, específicamente en relación con los principios que conforme al artículo 334 de la Carta deben orientar la búsqueda del desarrollo agrario e informar la actividad económica y la dirección general de la economía a cargo del Estado, quien intervendrá en la misma para lograr “la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo”. Ha insistido la Corte, en otros apartes de esta sentencia, que la posibilidad excepcional de aprovechamiento de bienes baldíos para el desarrollo de proyectos productivos, condicionado a la asociatividad con pequeños y medianos productores, así como el reconocimiento del carácter asimétrico de las relaciones entre empresarios, de un aparte, y campesinos y trabajadores agrarios, de la otra, demanda una vigorosa y eficaz intervención por parte del Estado a fin de controlar que terrenos que podrían ser aptos para reforma agraria sean destinados a la actividad empresarial, y en procura de adoptar medidas orientadas a equilibrar esas relaciones asimétricas.181. Bajo ese enfoque encuentra la Corte que los requisitos que se contemplan en el inciso primero del artículo 3°, literales a) a g), cumplen con la finalidad de establecer controles relativos a la compatibilidad del proyecto con los planes de ordenamiento territorial, a la contribución del mismo al desarrollo de la seguridad alimentaria, a la clarificación de la titulación y el origen y extensión de los inmuebles postulados para el proyecto. Así mismo, los requisitos específicos que se contemplan en el inciso 2° del artículo 3°, cuando se trata de proyectos asociativos de empresarios con campesinos, trabajadores agrarios y o mujeres rurales, cumplen el propósito de reducir las distancias y asimetrías consustanciales a esa relación, e introducir medidas de protección y promoción en favor de la parte más vulnerable de la misma, atinentes al acceso a la tierra, a capacitación técnica, a líneas de crédito especiales y a paquetes tecnológicos.
182. El hecho de que la norma bajo examen autorice que el proyecto ya aprobado, bajo determinadas condiciones y requisitos se amplíe a otros terrenos que no han sido sometidos a la previa valoración del Ministerio, y que con posterioridad a la aprobación se convierta en asociativo, sin ser sometido previamente al escrutinio que prevé el artículo 3° inciso segundo, que insistimos contempla una serie de exigencias adicionales para los empresarios, encaminadas a introducir elementos equilibrantes en la relación, por naturaleza asimétrica, ente empresarios y campesinos, torna inconstitucional la medida legislativa.En efecto, el diseño normativo examinado conduce a que se sustraiga de los controles previstos en la ley la ampliación de determinados proyectos a territorios no declarados en la propuesta ya aprobada por el Ministerio, y que el proyecto se convierta en asociativo sin someterlo previamente al escrutinio específico que la ley contempla, y que impone unos requisitos adicionales a los promotores en aras equilibrar la relación, promover el acceso de los campesinos a condiciones especiales de crédito, tecnología y capacitación, y por esa vía propender por una distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo (Art. 334 C.P.).La cláusula que se establece en el inciso segundo del precepto examinado en el sentido que “El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en compañía del Ministerio Público, vigilarán el proceso de adquisición, aporte de los predios y la vinculación del campesino, trabajador agrario y mujer rural al proyecto”, no supera la omisión de control que genera la inconstitucionalidad señalada, toda vez que el control que debe ser ejercido por el MADR cobra pleno sentido en el momento en que examina si el proyecto cumple con todos los requisitos generales y específicos (para proyectos asociativos). La vigilancia posterior que desplieguen el órgano gubernamental y el organismo de control debe tener como marco la ley, y las condiciones bajo las cuales fue aprobado el proyecto, de manera que resulta inane una vigilancia posterior a la aprobación del proyecto, cuando es el control sobre la fase previa a la aprobación del proyecto lo que determina que este se ajuste no solamente a criterios de viabilidad económica y productiva, sino que respete, acoja e involucre los requerimientos adicionales orientados garantizar las razones de interés público y utilidad social que subyacen en estos proyectos. La vigilancia en la fase de ejecución del proyecto es importante pero no sustituye la que debe operar, con especial celo, en la etapa previa de aprobación del mismo, escenario en el que la autoridad administrativa y el organismo de control deben velar, mancomunadamente, porque la propuesta en su conjunto respete los imperativos derivados del ordenamiento territorial, la sostenibilidad social y ambiental del proyecto, el origen lícito y la extensión de los inmuebles postulados, así como las condiciones promocionales en favor de los campesinos y trabajadores agrarios que deben incorporar los proyectos asociativos que involucren a estos sujetos de protección constitucional reforzada.”Sobre esa base argumentativa se proponía a la Sala la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 15 de la Ley 1776 de 2016, propuesta que no fue aceptada por la mayoría de la Sala.9. A juicio del suscrito magistrado la exclusión de los segmentos normativos reseñados, tal como fue presentado de manera sustentada en la ponencia original, resultaba imprescindible para adecuar la ley Zidres a los imperativos constitucionales insertos en el corpus iuris de los derechos de los campesinos y trabajadores agrarios, así como a los mandatos superiores que exigen al legislador ajustar sus actuaciones, más que a la productividad del campo en términos brutos, a la plena realización de los derechos sociales constitucionalmente reconocidos a los campesinos, mujeres, jóvenes rurales y trabajadores agrarios.Con fundamento en todo lo expuesto, salvo parcialmente mi voto a la presente providencia.Fecha ut supraLUIS ERNESTO VARGAS SILVAMagistrado