Salvamento de voto a la Sentencia C-075 97SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Análisis material SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Cambio de jurisprudencia (Salvamento de voto)La mayoría decidió cambiar de doctrina constitucional y sin argumentos expresos, declaró la inexequibilidad de la disposición demandada, con el argumento, descartado en decisiones anteriores, de que el legislador no definió la actividad de que trata el literal e), como correspondiente a un servicio público esencial. La sentencia ha debido, al menos, hacer expreso el cambio de jurisprudencia y aportar las razones que justificaron el giro doctrinal. La sentencia afectó una decisión anterior, pues en lugar de respetar la consecuencia jurídica que de ella se derivaba, entendió que era inexequible la limitación del derecho de huelga del literal e), simplemente porque el legislador no estableció expresamente que se trataba de un servicio público esencial, sin atender al análisis material al que estaba obligado en virtud de una decisión anterior.PRINCIPIO DE ARMONIZACION-Desconocimiento (Salvamento de voto)Si bien las actividades concretas a las que se refiere la norma declarada inexequible no constituyen, materialmente, servicios públicos esenciales, no era posible aceptar que la razón de la inexequibilidad recayera en el incumplimiento de un requisito formal que tiende, por sobre toda otra consideración, a la defensa del ejercicio del derecho de huelga. En efecto, ello equivaldría a desconocer el principio de armonización concreta puesto que sacrifica, sin una razón suficiente, bienes constitucionalmente tutelados dando primacía absoluta a otros que sólo pueden demostrar su supremacía en cada caso concreto. En el juicio constitucional no es procedente establecer a priori una prevalencia abstracta de alguno de los principios constitucionales enfrentados, puesto que todos ellos son de clara estirpe constitucional. En este caso, la Corte tenía la tarea de sopesar el alcance de los bienes en conflicto, dentro de las circunstancias concretas, con el fin de armonizar, en lo posible, los mandatos que se derivan del artículo 56 de la Carta.PRINCIPIO DE INTERPRETACION CONFORME A LA CONSTITUCION-Desconocimiento (Salvamento de voto)Este principio, impone al juez constitucional el imperativo de indagar por las varias interpretaciones posibles de una disposición legal, antes de proceder a expulsarla del ordenamiento por encontrar que una de ellas contraviene lo dispuesto en la Constitución. Si de las distintas alternativas, al menos una se aviene a los mandatos de la Carta, el juez debe conservarla y proceder a descartar sólo aquella que no cumple tal requisito. La Corte retrocedió un paso en el camino de consolidación de los principios propios del modelo constitucional, al olvidar que sólo procede la declaración de exequibilidad de una norma legal cuando resulte francamente imposible encontrar una interpretación que permita su adecuación a los mandatos constitucionales. Adicionalmente, abrió un espacio de incertidumbre al desconocer la eficacia del principio de interpretación conforme a la Constitución a la hora de resolver conflictos constitucionales de normas expedidas con anterioridad a la promulgación de la Carta de 1991. Finalmente, estableció una regla que desampara la garantía constitucional de los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales, reconocida en el artículo 56 de la Constitución. DERECHO DE HUELGA-Juicio concreto sobre cada actividad (Salvamento de voto)La Corporación ha debido asumir el análisis material de la disposición estudiada. En efecto, únicamente realizando un juicio concreto sobre cada una de las actividades sometidas a la mencionada restricción del derecho de huelga por parte del legislador preconstituyente, se puede garantizar integralmente la primacía y efectividad de los derechos fundamentales, a través de la protección efectiva de los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales y, adicionalmente, de la salvaguarda del derecho de huelga de los trabajadores. Sólo un estudio de tal naturaleza resultaría hermenéuticamente correcto y verdaderamente ajustado a los mandatos que la propia constitución le impone a la Corte Constitucional.Referencia: Expediente D-1400Demanda contra el inciso primero y el literal e) del artículo 1 del Decreto 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo.Actor: Carlos A. Ballesteros y otras.Magistrado Ponente:Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA Con todo respeto, disiento de la decisión de la Corporación en el presente proceso. A mi juicio el literal a) del artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que subrogó el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo ha debido ser declarado inexequible, no porque las actividades descritas en tal norma no hubieren sido definidas expresamente por el legislador como un servicio público esencial, sino porque, materialmente, no constituyen un servicio público esencial.Sin embargo, la mayoría omitió el análisis material de la disposición demandada, y consideró que resultaba contraria al artículo 56 de la Constitución en la medida en que el legislador preconstituyente no indicó, de manera expresa, en el texto de la misma, que las actividades en ella contempladas constituían un servicio público esencial. Así lo manifestó en la parte resolutiva de la sentencia.Por las razones que adelante se expresan, en mi criterio, la decisión de la Corporación compromete seriamente el valor de la seguridad jurídica e incluso de la cosa juzgada constitucional, y desconoce principios hermenéuticos consolidados en la jurisprudencia constitucional, como el principio de interpretación conforme a la Constitución, de conservación del derecho, el de armonización concreta de los bienes constitucionales en conflicto, entre otros. Lamentablemente, el efecto del juicio de la mayoría, al margen de los citados principios, no es otro que el de desproteger los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales. En consecuencia, no puede menos de afirmarse que, so pretexto de la defensa de un requisito formal -imposible de exigir al legislador preconstituyente-, en el presente caso la Corporación se apartó de su función como guardiana integral de la Constitución.Las razones que sustentan mi disentimiento son las siguientes:Una cuestión previa sobre el cambio de jurisprudencia y sus implicaciones
1. La sentencia cambia radicalmente la jurisprudencia anterior sin hacer explícito el giro doctrinal y sin aportar alguna razón que justifique tal decisión. En providencias anteriores, la Corte había indicado que del artículo 56 de la Carta se deriva un requisito formal consistente en que el legislador debe definir como esenciales aquellos servicios públicos en los cuales pretenda restringir el derecho de huelga. Sin embargo, la misma Corporación entendió que no era posible exigir tal requisito al legislador preconstituyente, dado que no se encontraba presente en la Carta vigente hasta 1991. En este sentido se pronunció en la sentencia C-473 de 1994, rebatiendo el argumento central del demandante, en virtud del cual el inciso primero del artículo 430 del C.S.T., violaba la constitución, puesto que prohibía el ejercicio del derecho de huelga en actividades que, pese a ser calificadas como servicios públicos, no habían sido expresamente definidas como servicios públicos esenciales por parte del legislador. En esta oportunidad, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del inciso primero del artículo demandado, en el sentido de afirmar que, al menos en cuanto respecta a normas expedidas con anterioridad a la Constitución de 1991, resulta exequible la prohibición de la huelga en los servicios públicos, siempre que se trate, materialmente, de servicios públicos esenciales y que la restricción provenga del legislador - reserva legal -. En el mismo sentido se manifestó la Corporación en la sentencia C-450 de 1995, en la cual declaró la exequibilidad de los literales b) - parcial - y h) del precitado artículo 430 del C.S.T.. La Corporación consideró que si bien el legislador no definió como servicio público esencial las actividades de que tratan los literales demandados, éstas constituyen materialmente servicios públicos esenciales y, por lo tanto, al provenir la restricción del derecho de huelga del propio legislador -reserva legal -, la misma resultaba ajustada a la Carta.Sin embargo, en la sentencia de la cual me aparto, la mayoría decidió cambiar de doctrina constitucional y sin argumentos expresos, declaró la inexequibilidad de la disposición demandada - otro de los literales del citado artículo 430 del C.S.T. -, con el argumento, descartado en decisiones anteriores, de que el legislador no definió la actividad de que trata el literal e), como correspondiente a un servicio público esencial. La sentencia ha debido, al menos, hacer expreso el cambio de jurisprudencia y aportar las razones que justificaron el giro doctrinal.2. Pese a que formalmente el cambio de doctrina constitucional se produce respecto de una disposición que no había sido analizada por esta Corporación, en realidad, afecta preceptos que ya fueron juzgados y que se encuentran amparados por el principio de la cosa juzgada constitucional. En efecto, la totalidad de los literales del artículo 430 del C.S.T. responden simplemente a desarrollos específicos de la regla general contenida en el primer inciso del precitado artículo, en virtud del cual “de conformidad con la Constitución Nacional está prohibida la huelga en los servicios públicos”. Como quedó mencionado, la Corte, en la sentencia C-473 de 1994, se pronunció sobre esta última disposición, condicionando la exequibilidad a que se aplicara a servicios públicos esenciales.Una declaratoria de inexequibilidad condicionada equivale a una declaratoria de exequibilidad e inexequibilidad parcial. En el proceso que dió lugar a la sentencia C- 473 de 1994, la Corte entendió que de la disposición demandada se derivaban dos contenidos normativos: (1) la prohibición de la huelga en los servicios públicos esenciales y (2) la prohibición del ejercicio del derecho en los servicios públicos no esenciales. En aquella oportunidad lo que en realidad hizo la Corporación fue declarar la exequibilidad de la primera disposición y la inexequibilidad de la segunda, con todas las consecuencias jurídicas que ello implica. De la lectura completa del artículo 430 del C.S.T., tal y como quedó después de la sentencia C-473 de 1994, resulta claro que una de las consecuencias de la decisión, fue que la restricción del derecho de huelga en las actividades contempladas en los literales del mencionado artículo, resultaría exequible siempre que se tratare de defender los derechos de los usuarios de servicios públicos esenciales. Para ello, la Corte debía realizar la evaluación material de cada uno de los apartes del citado artículo, en el evento en el que fueren demandados. En otras palabras, la declaración de constitucionalidad condicionada pareció resolver definitivamente el problema de la omisión del requisito formal al que se a venido aludiendo, al menos en cuanto respecta al estudio del artículo 430 del C.S.T..En este sentido, la sentencia de la cual me aparto afectó la decisión anterior, pues en lugar de respetar la consecuencia jurídica que de ella se derivaba, entendió que era inexequible la limitación del derecho de huelga del literal e), simplemente porque el legislador no estableció expresamente que se trataba de un servicio público esencial, sin atender al análisis material al que estaba obligado en virtud de una decisión anterior.3. El injustificado cambio de jurisprudencia, después de que se han producido dos sentencias sobre contenidos normativos adicionales de la misma disposición, genera un resultado incongruente que sólo sirve para fomentar la incertidumbre y afectar con ello la seguridad jurídica.En efecto, según la regla que surge de la decisión de la mayoría, viola la Constitución, no sólo la integridad de las disposiciones que integran el artículo 430 del C.S.T., sino la totalidad de las normas anteriores a la Carta de 1991 que restringen el derecho de huelga, puesto que en ninguna de ellas se establece que la actividad sometida a la restricción constituye un servicio público esencial, simplemente, porque ello no se exigía al legislador preconstituyente. Sin embargo, algunos de los apartes del citado artículo 430 ya fueron juzgados y declarados exequibles por la Corporación. En estas condiciones, parece que la decisión de la Corte aportara más incertidumbre que certeza al tema de la huelga en los servicios públicos.La cuestión de fondo: el injustificado abandono de principios hermenéuticos consolidados en la jurisprudencia constitucional4. En el caso bajo estudio se presentaba a la Corte un conflicto entre dos mandatos constitucionales. En primer lugar aquel que surge del artículo 56 de la Carta, en virtud del cual, para que pueda limitarse el derecho de huelga se requiere, entre otras cosas, que la ley defina, de manera expresa, que la actividad en la cual se restringe el derecho constituye un servicio público esencial. De otra parte, al imperativo mencionado se oponía, en el caso concreto, la obligación, derivada del mismo artículo 56, de proteger los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales que pueden verse afectados por el ejercicio del derecho de huelga en tales actividades. En su decisión, la Corporación dio prioridad a la primera de estas reglas, ignorando la existencia de la segunda.Cabe preguntarse si existía algún principio o regla de interpretación constitucional que avalara dicha preferencia, o si con ella se estaban defendiendo bienes de mayor entidad de aquellos que resultaban sacrificados o, en fin, si no existía una solución que permitiera la armonización y la compatibilidad de los imperativos enfrentados a fin de asegurar el mayor ámbito de acción al ejercicio de los derechos fundamentales que cada uno de ellos defiende, sin sacrificar el núcleo esencial de algunos asegurando así la primacía absoluta de los otros.5. Es cierto que el legislador tiene el deber constitucional de definir los servicios públicos esenciales para efectos de regular restrictivamente el derecho de huelga en tales actividades. En este sentido, militan a favor de la decisión de la Corte reconocidos principios hermenéuticos como la "in dubio pro libertate" o la interpretación restrictiva de las excepciones constitucionales. En efecto, las restricciones a un derecho deben ser interpretadas de manera estricta, a fin de garantizar el mayor goce efectivo del derecho fundamental en cuestión (CP art. 2º). En estas condiciones, no puede justificarse conforme a la Constitución una legislación que prohíbe la huelga en los servicios públicos (género), cuando la Constitución sólo admite tales restricciones en los servicios públicos esenciales (especie). Sin embargo, utilizar los argumentos anteriores para declarar inexequible una disposición anterior a la Carta por la única razón de que el legislador de 1956 no definió la actividad en ella contemplada como “servicio público esencial”, equivale a desconocer principios elementales de hermenéutica constitucional como los principios de armonización concreta, de interpretación conforme a la Constitución y de conservación del derecho.6. El principio de armonización concreta impone al juez constitucional la obligación de adoptar la decisión que de mejor manera articule los bienes constitucionales que pueden resultar enfrentados en un caso concreto y le impide sacrificar alguno de tales bienes so pretexto de dar primacía universal a su contrario. Sin embargo, sin una razón aparente, la Corte estableció una preferencia que sacrifica los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales, para dar primacía definitiva al derecho de huelga de los trabajadores, patrocinado por el requisito formal cuya inexistencia dió lugar al fallo de inexequibilidad. Según las sentencias C-473 de 1994 y C-450 de 1995, es esencial un servicio que sea útil y necesario para satisfacer un derecho fundamental. Pero no se trata de cualquier derecho constitucional fundamental sino de aquellos que, teniendo en cuenta las circunstancias sociales específicas, tienen igual o mayor jerarquía constitucional que el derecho de huelga. En efecto, como lo afirman las sentencias citadas, el concepto de servicios esenciales está estructurado en torno a una ponderación valorativa que busca establecer una razonable proporcionalidad entre los sacrificios impuestos a los huelguistas y los que padecen los usuarios. En estas condiciones, resulta claro que no puede sacrificarse el derecho de huelga de los trabajadores en beneficio de otros derechos de menor jerarquía constitucional. Pero, tampoco pueden sacrificarse los derechos fundamentales de los usuarios de servicios públicos esenciales so pretexto de la defensa del derecho de huelga.En virtud de las consideraciones anteriores, no era posible adherir a la decisión de la mayoría. En efecto, si bien las actividades concretas a las que se refiere la norma declarada inexequible no constituyen, materialmente, servicios públicos esenciales, no era posible aceptar que la razón de la inexequibilidad recayera en el incumplimiento de un requisito formal que tiende, por sobre toda otra consideración, a la defensa del ejercicio del derecho de huelga. En efecto, ello equivaldría a desconocer el principio de armonización concreta puesto que sacrifica, sin una razón suficiente, bienes constitucionalmente tutelados dando primacía absoluta a otros que sólo pueden demostrar su supremacía en cada caso concreto. Como es bien sabido, en el juicio constitucional no es procedente establecer a priori una prevalencia abstracta de alguno de los principios constitucionales enfrentados, puesto que todos ellos son de clara estirpe constitucional. En este caso, la Corte tenía la tarea de sopesar el alcance de los bienes en conflicto, dentro de las circunstancias concretas, con el fin de armonizar, en lo posible, los mandatos que se derivan del artículo 56 de la Carta.Ahora bien, resulta determinante preguntarse si existía alguna posibilidad de proferir una decisión que armonizara los bienes constitucionales en conflicto. En nuestro criterio la cuestión se resolvía simplemente aplicando las reglas derivadas de la jurisprudencia anterior que, a su turno, se encuentra sustentada en el principio de interpretación conforme a la Constitución.7. Del principio de conservación del derecho, - acogido ampliamente por esta Corporación, en virtud del cual sólo procede la declaración de exequibilidad de una disposición si no existe ningún entendimiento de la misma que la haga compatible con los mandatos constitucionales -, y de unidad del ordenamiento jurídico, se desprende el principio de interpretación conforme a la Constitución. Dicho principio, impone al juez constitucional el imperativo de indagar por las varias interpretaciones posibles de una disposición legal, antes de proceder a expulsarla del ordenamiento por encontrar que una de ellas contraviene lo dispuesto en la Constitución. Si de las distintas alternativas, al menos una se aviene a los mandatos de la Carta, el juez debe conservarla y proceder a descartar sólo aquella que no cumple tal requisito. Esto fue justamente lo que hizo la Corte en la sentencia C-473 de 1994, al declarar la exequibilidad condicionada del primer inciso del artículo 430 del C.S.T.. En efecto, como se mencionó en un aparte anterior de este salvamento, la norma demandada prohibía la huelga en los servicios públicos (género). Sin embargo la Carta de 1991 sólo admite la restricción de este derecho en los servicios públicos esenciales (especie). En atención al principio de interpretación conforme, la Corte entendió que de la disposición demandada se derivaban dos disposiciones: (1) la prohibición en los servicios públicos esenciales y (2) la prohibición en los servicios públicos no esenciales. En el fallo condicionado, se declaró exequible la primera e inexequible la segunda. Así, se mantuvo en el ordenamiento jurídico una norma legal que, no sólo era manifestación del principio democrático, sino garantía para la defensa de los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales, vale decir, desarrollo del artículo 56 de la Carta.Sin embargo, en la decisión de la cual me aparto, la Corte olvidó que el literal demandado, para efectos del cumplimiento del requisito formal tantas veces mencionado, admitía fácilmente una interpretación conforme a la Constitución. Lo anterior resulta particularmente acertado si se tiene en cuenta que la calificación como servicio público de la actividad de que trata el mencionado literal, se realizaba a través del inciso primero que ya había sido objeto de fallo condicionado en los términos antes mencionados.En consecuencia, no es desacertado afirmar que la Corte retrocedió un paso en el camino de consolidación de los principios propios del modelo constitucional, al olvidar que sólo procede la declaración de exequibilidad de una norma legal cuando resulte francamente imposible encontrar una interpretación que permita su adecuación a los mandatos constitucionales. Adicionalmente, como se verá adelante, abrió un espacio de incertidumbre al desconocer la eficacia del principio de interpretación conforme a la Constitución a la hora de resolver conflictos constitucionales de normas expedidas con anterioridad a la promulgación de la Carta de 1991. Finalmente, estableció una regla que desampara la garantía constitucional de los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales, reconocida en el artículo 56 de la Constitución.
8. El principio fundamental de conservación del derecho aporta un argumento adicional para cuestionar la decisión adoptada por la mayoría: no puede exigirse al legislador preconstituyente que satisfaga un requisito formal surgido de la nueva Carta Política. Lo anterior, en primer lugar, porque nadie está obligado a lo imposible y, en segundo término, porque de adoptarse una regla contraria se estaría amenazando casi integralmente el derecho expedido con anterioridad a la novación constitucional y con ello todos los derechos e intereses que se protegen a través del derecho legislado. Así, para asegurar la garantía de tales bienes se utilizan principios que, como el principio de interpretación conforme, aminoran los problemas que surgen a raíz del tránsito constitucional. Sin embargo, este fue también un asunto en el cual se produjo una modificación en la jurisprudencia. La mayoría, en lugar de hacer uso de importantes principios hermenéuticos, terminó exigiendo al legislador de 1956 el cumplimiento de un requisito formal impuesto por el artículo 56 de la Carta de 1991.9. A mi juicio, la Corporación ha debido asumir el análisis material de la disposición estudiada. En efecto, únicamente realizando un juicio concreto sobre cada una de las actividades sometidas a la mencionada restricción del derecho de huelga por parte del legislador preconstituyente, se puede garantizar integralmente la primacía y efectividad de los derechos fundamentales (CP arts. 2º y 5º), a través de la protección efectiva de los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales y, adicionalmente, de la salvaguarda del derecho de huelga de los trabajadores (CP art. 56). Sólo un estudio de tal naturaleza resultaría hermenéuticamente correcto y verdaderamente ajustado a los mandatos que la propia constitución le impone a la Corte Constitucional. Fecha ut supraEDUARDO CIFUENTES MUÑOZMagistrado ---pies de página--- Sentencia T-380 94, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara. Sentencia T-064 94, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara. Sentencia C-473 94, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero Ley 31 de1992, art.39 inciso2o., sobre la banca central, con pronunciamiento de exequibilidad de la Corte Constitucional en la Sentencia C-521 94, Ley 100 de 1993, art.4, y Ley 142 de 1994. Sentencia C-473 94, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. Sent. T-443 92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo Sent. C-473 94 M.P. Alejandro Martínez Caballero Sent. Idem Sents. C-110 94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-473 94 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-179 94 M.P.Carlos Gaviria Díaz Sent. T-443 92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo Sent. 115 91 Corte Suprema de Justicia y C-548 94 Corte Constitucional M.P. Hernando Herrera Vergara M.P. Antonio Barrera Carbonell. Corte Constitucional, sentencias C-473 de 1994 y C-450 de 1995. Corte Constitucional, sentencia C-473 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero.