Sentencia C-075/26

NOTA DE RELATOR�A: Con fundamento en la solicitud realizada mediante oficio suscrito por el magistrado Carlos Camargo Assis, el 25 de junio de 2026, y comunicado con el oficio SGC-1024 de la Secretar�a General, se incorpora a la providencia publicada el Anexo 1-Decreto 1390 de 2025 (diciembre 22)-, el Anexo 2 -Respuestas al auto del 14 de enero de 2026- y el Anexo 3-Intervenciones- que hacen parte integral de la misma.

 

 

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-075 DE 2026

 

Referencia: expediente RE-387

 

Asunto: Decreto 1390 del 22 de diciembre de 2025 �[p]or el cual se declara el Estado de Emergencia Econ�mica y Social en todo el territorio nacional�.

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Magistrado Ponente:

Carlos Camargo Assis

 

Bogot� D.C., nueve (9) de abril de dos mil veintis�is (2026).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y tr�mites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:

 

SENTENCIA

 

S�ntesis de la decisi�n

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en el marco del examen autom�tico de constitucionalidad previsto en el art�culo 215 de la Constituci�n Pol�tica, adopt� la decisi�n de fondo en el expediente RE-387, mediante la cual declar� inexequible el Decreto 1390 del 22 de diciembre de 2025, por el cual el Gobierno nacional declar� el Estado de Emergencia Econ�mica, Social y Ecol�gica en todo el territorio nacional.

 

El Decreto 1390 de 2025 se sustent� en la existencia de una supuesta crisis fiscal grave e inminente que, a juicio del Gobierno, compromet�a la garant�a de derechos fundamentales y la prestaci�n de servicios p�blicos esenciales. Para ello, el ejecutivo invoc� ocho hechos concurrentes relacionados, entre otros, con la financiaci�n del sistema de salud, la seguridad ciudadana, la no aprobaci�n de leyes de financiamiento, los efectos de la ola invernal, obligaciones judiciales pendientes de pago y restricciones al endeudamiento y a la liquidez del Estado.

 

La Corte concluy� que el decreto no cumpli� con los requisitos exigidos por la Constituci�n, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n y la jurisprudencia constitucional para declarar un estado de excepci�n. En esta oportunidad, la Sala Plena consider� que ante el incumplimiento del presupuesto f�ctico no era pertinente continuar con el an�lisis de los presupuestos valorativo y de suficiencia.

 

En relaci�n con el presupuesto f�ctico, la Corte encontr� que (i) siete de los ocho hechos invocados no acreditaron el car�cter sobreviniente, extraordinario e imprevisible que exige la Constituci�n para habilitar el ejercicio de facultades excepcionales. Por el contrario, a juicio de la Corte, la mayor�a de las circunstancias alegadas corresponden a situaciones estructurales, persistentes y previsibles, que deben ser atendidas a trav�s de los mecanismos ordinarios de pol�tica p�blica, fiscal y presupuestal. Adicionalmente, (ii) uno de los hechos no cumpli� el juicio de identidad al estar relacionado con otro estado de excepci�n, como lo es, el estado de conmoci�n interior. A continuaci�n se sintetiza cada una de las razones que sustentan esta conclusi�n.

 

Hecho 1. La Corte consider� que justificar la declaratoria de un estado de emergencia en la necesidad de cumplir las �rdenes judiciales dirigidas a equiparar la UPC del r�gimen subsidiado al menos al 95% de la del r�gimen contributivo del sistema de salud, no supera el juicio de sobreviniencia por no ser un hecho imprevisible, repentino ni extraordinario.

 

Por el contrario, para la Corte, esta obligaci�n surge de un mandato estructural de larga data, derivado de la Sentencia T‑760 de 2008 y reiterado de manera constante en m�ltiples autos de seguimiento, incluido el Auto 2049 de 2025. En concreto, la orden de equiparaci�n referida se profiri� en los autos A-261 (resolutivo cuarto) y A-262 de 2012 (resolutivo tercero). Por lo tanto, la necesidad de recursos adicionales para su cumplimiento obedece a una problem�tica persistente y conocida, cuya atenci�n correspond�a a los mecanismos ordinarios de pol�tica p�blica, presupuestal y legislativa. La Corte fue enf�tica en afirmar que el incumplimiento de una orden judicial reiterada no puede ser calificado, por s� mismo, como un hecho sobreviniente que habilite el uso de facultades excepcionales.

 

Ahora bien, la Sala Plena reiter� al Gobierno su obligaci�n constitucional y legal de atender las �rdenes derivadas de la Sentencia T-760 de 2008 y de los autos de seguimiento, mediante los mecanismos presupuestales y legislativos ordinarios, preservando el principio democr�tico, la divisi�n de poderes y la excepcionalidad estricta del r�gimen de emergencia.

 

Hecho 2. Sobre el deterioro de la seguridad ciudadana la Corte concluy� que este hecho no supera el juicio de identidad porque las situaciones descritas en el decreto involucran afectaciones a la seguridad ciudadana y al orden p�blico, las cuales se enmarcan, por su naturaleza, dentro de los supuestos que la Constituci�n reserva para el estado de conmoci�n interior, y no para el estado de emergencia econ�mica y social previsto en el art�culo 215 superior.

 

Hecho 3. La no aprobaci�n de los proyectos de ley de financiamiento para 2025 y 2026 no supera el juicio de sobreviniencia. Para la Corte, la posibilidad de que el Congreso niegue o archive proyectos de ley de financiamiento no es imprevisible, repentina ni extraordinaria, al contrario, es un escenario plenamente previsible dentro del tr�mite legislativo ordinario. La Corte consider� que el Ejecutivo conoce, desde el dise�o y la presentaci�n de este tipo de iniciativas, que su aprobaci�n depende de las mayor�as pol�ticas y de la deliberaci�n democr�tica. En consecuencia, la ausencia de una ley de financiamiento no constituye un hecho nuevo o inesperado que irrumpe s�bitamente en el orden institucional, sino un resultado posible y conocido del proceso legislativo, que debe ser gestionado a trav�s de los mecanismos ordinarios de pol�tica fiscal, presupuestal y de di�logo interinstitucional.

 

Hecho 4. El hecho relacionado con los desastres naturales asociados a la ola invernal y al cambio clim�tico no supera el juicio de sobreviniencia. Para la Corte, lo planteado en el decreto es una situaci�n estructural y progresiva, ampliamente conocida y advertida, que ha venido manifest�ndose de manera reiterada en los �ltimos a�os y frente a la cual el Estado ha debido adoptar medidas ordinarias de prevenci�n, mitigaci�n y planeaci�n presupuestal. La declaratoria previa de Desastre Nacional - Decreto 1372 de 2024 y Decreto 1193 de 2025- evidencia, precisamente, que el riesgo era identificable y gestionable dentro del marco institucional ordinario. En ese sentido, aunque la situaci�n es constitucionalmente relevante, no constituye un hecho sobreviniente que, por s� mismo, habilite el ejercicio de facultades excepcionales en los t�rminos del art�culo 215 de la Constituci�n.

 

Hecho 5. La obligaci�n de asumir el costo de las sentencias judiciales ejecutoriadas pendientes de pago no supera el juicio de sobreviniencia. Para la Corte, el crecimiento del saldo de los cr�ditos judiciales no obedece a un hecho s�bito o externo, sino a una acumulaci�n gradual asociada a decisiones de pol�tica fiscal y presupuestal. En consecuencia, no puede atribuirse car�cter sobreviniente a una situaci�n que forma parte del funcionamiento ordinario del Estado y que debi� ser atendida mediante los mecanismos regulares de planeaci�n y ejecuci�n presupuestal, sin recurrir a facultades excepcionales.

 

Hecho 6. Sobre la necesidad de responder por las obligaciones legales y contractuales atrasadas la Sala estim� que este hecho no supera el juicio de sobreviniencia en tanto se trata de gastos permanentes y conocidos, derivados de mandatos constitucionales y legales, cuyo atraso obedece a decisiones presupuestales previas.

 

Hecho 7. Con relaci�n a las restricciones para el endeudamiento p�blico la Sala Plena advirti� que este hecho no supera el juicio de sobreviniencia porque las limitaciones derivan de la Regla Fiscal y de la din�mica regular de los mercados financieros, circunstancias conocidas y previsibles.

 

Hecho 8. Sobre las restricciones en la caja de la Tesorer�a General de la Naci�n la Corte consider� que este hecho se fundamenta a partir de afirmaciones generales y valoraciones de car�cter especulativo. Por lo tanto, no configura un hecho aut�nomo capaz de agravar por s� mismo la crisis fiscal, sino que constituye una justificaci�n argumentativa estrechamente vinculada al tercer supuesto f�ctico -la no aprobaci�n del proyecto de ley de financiamiento-.

 

Luego de constatar el incumplimiento evidente de las condiciones exigidas por la Constituci�n, las normas estatutarias y la jurisprudencia constitucional para declarar un estado de excepci�n, la Sala Plena declar� que el Decreto 1390 de 2025 es inexequible. El an�lisis integral demuestra que no se acredit� el presupuesto f�ctico requerido para habilitar el ejercicio de facultades excepcionales.

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De conformidad con lo se�alado en el Auto 082 de 2026, la Sala Plena reiter� que el principio de separaci�n de poderes, consagrado en el art�culo 113 de la Constituci�n, constituye una garant�a esencial del Estado social de derecho y de la democracia. Este principio asegura que no exista una concentraci�n arbitraria del poder y protege la participaci�n indirecta del pueblo en decisiones fundamentales como la discusi�n y aprobaci�n del presupuesto y de las medidas tributarias necesarias para su sostenibilidad. En ejercicio de la funci�n de guarda de la supremac�a constitucional, cada �rgano del Estado ejerce el poder p�blico a trav�s de competencias espec�ficas, dentro de un marco de especializaci�n funcional que debe ser respetado.

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Asimismo, la Corte destac� que la cl�usula general de competencia del legislador en materia tributaria y presupuestal constituye una expresi�n clara del principio democr�tico, raz�n por la cual las decisiones adoptadas por el Congreso en estos �mbitos gozan de plena legitimidad constitucional.

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Desde esta perspectiva, el Decreto 1390 de 2025 vulner� los principios democr�tico y de separaci�n de poderes, en la medida en que el Gobierno nacional asumi� competencias de otra rama del poder p�blico sin cumplir los requisitos constitucionales que habilitan un estado de excepci�n.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.       El presidente de la Rep�blica, de acuerdo con el par�grafo del art�culo 215 de la Constituci�n, remiti� a la Corte Constitucional copia aut�ntica del Decreto 1390 del 22 de diciembre de 2025, �[p]or el cual se declara el Estado de Emergencia Econ�mica y Social en todo el territorio nacional�. Repartido el asunto por la Sala Plena, el despacho del magistrado sustanciador por auto del 14 de enero de 2026 dispuso: (i) avocar el conocimiento del asunto, (ii) decretar la pr�ctica de algunas pruebas, (iii) comunicar la iniciaci�n del asunto al Gobierno nacional, (iv) fijar en lista el asunto para la intervenci�n ciudadana e invitar a algunas autoridades y organizaciones privadas, y (v) dar traslado al Procurador General de la Naci�n para el concepto de rigor.

 

2.   Mediante Auto 082 de 2026, la Sala Plena suspendi� los efectos del Decreto 1390 del 22 de diciembre de 2025.

 

3.   Cumplidos los tr�mites constitucionales y legales propios de este asunto, se procede a decidir sobre el mismo.

 

II.               TEXTO DEL DECRETO QUE SE REVISA

 

4.   Dada la extensi�n del Decreto 1390 del 22 de diciembre de 2025, este har� parte del Anexo 1 de esta decisi�n[1]. Sin embargo, a continuaci�n, se hace una breve descripci�n del decreto.

 

5.   Las consideraciones del Decreto 1390 de 2025 se estructuran a partir de una justificaci�n constitucional, f�ctica y econ�mica para declarar el estado de emergencia econ�mica y social en todo el pa�s. El Gobierno recuerda que el art�culo 215 de la Constituci�n autoriza esta medida cuando se presentan hechos sobrevinientes que perturban de manera grave e inminente el orden econ�mico y social. En ese sentido, enfatiza que la declaratoria permite al presidente expedir decretos con fuerza de ley, siempre que est�n dirigidos exclusivamente a conjurar la crisis y tengan car�cter transitorio y conexo con las causas que la originan.

 

6.   El decreto sostiene que el pa�s atraviesa una situaci�n cr�tica caracterizada como una coyuntura fiscal excepcional que amenaza la capacidad del Estado para garantizar derechos fundamentales. Seg�n el Gobierno, esta crisis no puede ser atendida mediante los mecanismos ordinarios, pues se deriva de m�ltiples factores concurrentes que afectan de manera simult�nea las finanzas p�blicas y generan un escenario de gravedad e inminencia.

 

7.   Uno de los ejes centrales de la argumentaci�n es el d�ficit fiscal proyectado para la vigencia 2026, agravado por la no aprobaci�n de la ley de financiamiento en el Congreso. Esta situaci�n, acorde con el decreto, deja un faltante significativo de recursos y limita la capacidad del Estado para responder a sus obligaciones, en un contexto en el que adem�s el presupuesto presenta altos niveles de rigidez. De esta manera, el Gobierno plantea que no cuenta con alternativas ordinarias suficientes para cerrar la brecha fiscal ni para asegurar la sostenibilidad del gasto p�blico.

 

8.   A lo anterior se suman diversas presiones espec�ficas de gasto que, en conjunto, refuerzan la idea de una crisis estructural de car�cter urgente. Entre ellas:

 

(i)               Obligatoriedad de cumplimiento del Auto de la Corte Constitucional sobre la UPC del sistema de salud.

(ii)            Deterioro de la seguridad ciudadana, por alteraciones del orden p�blico y aumento del riesgo de atentados contra l�deres sociales, defensores de derechos humanos y candidatos electorales.

(iii)          No aprobaci�n legislativa de dos proyectos de ley de financiamiento para las vigencias fiscales 2025 (12 billones) y 2026 (16,3 billones).

(iv)          Desastres naturales derivados de la actual ola invernal, en el marco de la declaratoria de Desastre Nacional por cambio clim�tico (Decreto 1372 de 2024).

(v)             Sentencias judiciales ejecutoriadas pendientes de pago.

(vi)          Obligaciones legales y contractuales atrasadas, incluyendo subsidios de servicios p�blicos, combustibles y vigencias futuras adquiridas antes del actual gobierno.

(vii)        Limitaciones al endeudamiento, por la Regla Fiscal y cl�usulas asociadas a medidas unilaterales del gobierno de los Estados Unidos.

(viii)     Restricciones de liquidez en la caja de la Tesorer�a General de la Naci�n.

 

9.   Finalmente, el Gobierno concluye que, dada la gravedad, urgencia y multiplicidad de los factores descritos, resulta necesario acudir al estado de excepci�n para adoptar medidas extraordinarias. Estas incluyen la posibilidad de realizar ajustes fiscales, presupuestales y administrativos de manera inmediata, e incluso establecer tributos temporales, con el fin de conjurar la crisis y evitar la extensi�n de sus efectos.

 

III.           PRUEBAS RECEPCIONADAS

 

10.   En respuesta al Auto del 14 de enero de 2026, se recibieron las intervenciones de los expertos: Lisandro Junco Riveira[2], Roberto Insignares[3], Mauricio Alfredo Plazas Vega[4], Hugo Palacios Mej�a[5], Santiago Pardo Ram�rez[6], Juan Carlos Echeverri Garz�n[7], Jos� Manuel Restrepo Abondano[8], Juan Camilo Restrepo[9], Jos� Antonio Ocampo Gaviria y Jorge Iv�n Gonz�lez.

 

11.   En t�rminos generales los expertos coincidieron en que los hechos alegados por el Gobierno para justificar la declaratoria de emergencia econ�mica no constituyen situaciones sobrevinientes, extraordinarias ni imprevisibles, sino que corresponden a problemas estructurales, cr�nicos y anticipables de las finanzas p�blicas colombianas. Adicionalmente, refirieron una gran variedad de medidas con las que el Gobierno contaba antes de declarar la emergencia.

 

12.   Lisandro Junco Riveira se�al� que, de los hechos invocados por el Decreto 1390 de 2025, solo uno -relacionado con desastres naturales- podr�a considerarse sobreviniente, y aun as� es marginal. A su juicio, las dem�s situaciones obedecen a obligaciones estructurales, decisiones de pol�tica p�blica o fallas de gesti�n, todas evitables mediante herramientas ordinarias. En la misma l�nea, Roberto Insignares sostuvo que los hechos no representan circunstancias extraordinarias, sino manifestaciones de problemas hist�ricos agravados por decisiones del propio Gobierno, entre ellas supuestos optimistas de recaudo y presupuestos desfinanciados.

 

13.   Mauricio Alfredo Plazas Vega enfatiz� que la inflexibilidad del gasto p�blico es un fen�meno conocido desde hace d�cadas y que las reformas recientes, aunque problem�ticas, no pueden considerarse imprevistas. A�adi� que el pa�s ya enfrentaba d�ficits altos, ca�da de caja e incremento de la deuda antes del decreto, por lo que no existe evidencia independiente de un deterioro s�bito de la situaci�n fiscal. Por su parte, Hugo Palacios Mej�a reconoci� la gravedad fiscal, pero aclar� que no es un hecho nuevo ni sobreviniente. Critic� que el Gobierno invocara la negativa del Congreso como causa de emergencia, pues ello desconoce principios democr�ticos. Aunque admiti� que la caja era fr�gil hacia agosto, se�al� que, para enero de 2026, informes financieros mostraban una mejora significativa producto de cr�ditos recientemente adquiridos.

 

14.   Santiago Pardo Ram�rez afirm� que, aunque el d�ficit fiscal es amplio, los gastos se�alados por el Gobierno representan solo el 2,87% del Presupuesto General, por lo que no generan una crisis que justifique un estado de excepci�n. Sostuvo que el desfase fiscal es atribuible al propio Gobierno, que present� un presupuesto mayor a la inflaci�n pese a compromisos previos, y que la crisis deriva de problemas estructurales como evasi�n, contrabando y falta de disciplina fiscal. En similar direcci�n, Juan Carlos Echeverri Garz�n afirm� que no existe evidencia de que la inflexibilidad presupuestal actual sea excepcional respecto de los �ltimos 25 a�os, por lo que el Gobierno no puede presentarla como un hecho novedoso o extraordinario.

 

15.   Por �ltimo, Jos� Manuel Restrepo Abondano explic� que una crisis fiscal sobreviniente, para justificar un estado de excepci�n, deber�a ser inesperada, alterar s�bitamente las condiciones macroecon�micas y no ser anticipable. Ninguna de estas condiciones se cumple, pues el deterioro fiscal es una tendencia conocida y prevista en los escenarios oficiales de riesgo.

 

16.   Adicionalmente, se recibieron respuestas de: la Secretar�a Jur�dica de la Presidencia, Oficina Asesora Jur�dica del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico y otros[10] y la Contralor�a General de la Rep�blica[11].

 

17.   Si bien la s�ntesis de las pruebas recaudadas puede ser consultada en el Anexo 2, el contenido de las pruebas recibidas ser� mencionado en el transcurso del an�lisis de los requisitos formales y materiales, en la medida de su pertinencia.

 

18.   Por otra parte, el Gobierno present� una intervenci�n en defensa de la constitucionalidad del decreto, anexando las pruebas que consider� pertinentes para ello[12]. En dicha intervenci�n el Gobierno sostuvo que el decreto cumple plenamente los requisitos exigidos por la Constituci�n, la Ley Estatutaria de Estados de Excepci�n y la jurisprudencia constitucional.

 

19.   Sobre el cumplimiento de los requisitos formales la intervenci�n sostuvo que fue expedido con la firma del Presidente y todos los ministros, incluye una motivaci�n expl�cita, establece un t�rmino de duraci�n de 30 d�as, define su aplicaci�n en todo el territorio nacional, y fue notificado a los organismos internacionales (ONU y OEA). Adem�s, se convoc� al Congreso para ejercer control pol�tico y se remiti� oportunamente a la Corte Constitucional.

 

20.   Sobre el cumplimiento de requisitos materiales afirm� que se fundamenta en hechos sobrevinientes que perturban gravemente el orden econ�mico y social, demuestra que la situaci�n es grave e inminente, y evidencia la insuficiencia de las herramientas ordinarias para enfrentar la crisis, todo sin afectar derechos fundamentales ni el funcionamiento de las instituciones.

 

21.   En particular, sobre el presupuesto f�ctico, acorde con la intervenci�n, la declaratoria se sustenta en una crisis fiscal estructural agravada por la concurrencia de ocho hechos, que en conjunto configuran una coyuntura excepcional. Entre ellos se destacan: obligaciones derivadas de decisiones judiciales, problemas de orden p�blico y seguridad, desastres naturales, falta de aprobaci�n de leyes de financiamiento, aumento de obligaciones estatales pendientes, rezagos en subsidios, limitaciones al endeudamiento y restricciones de liquidez del Estado. Estos hechos, considerados integralmente, a juicio del gobierno, generan una presi�n simult�nea sobre el gasto y una reducci�n en la capacidad de financiaci�n, afectando la garant�a de derechos fundamentales y la prestaci�n de servicios p�blicos.

 

22.   El documento explica en detalle c�mo, desde la visi�n del Gobierno, la crisis se agrava por factores como el incremento de sentencias judiciales por pagar, el impacto de desastres naturales de gran escala, las fallas en el financiamiento del presupuesto nacional, y el riesgo sist�mico en sectores como energ�a y servicios p�blicos. Tambi�n se destaca el aumento de amenazas a la seguridad, incluyendo nuevas modalidades de violencia, y el crecimiento de obligaciones como subsidios e indemnizaciones. En conjunto, estos elementos evidencian una agravaci�n sobreviniente de la crisis fiscal, que no puede ser entendida de forma aislada sino como un fen�meno integral que desborda la capacidad ordinaria del Estado.

 

23.   Respecto del presupuesto valorativo el documento concluy� que la situaci�n descrita configura una perturbaci�n grave e inminente del orden econ�mico y social. Esto se explica por factores estructurales como la crisis econ�mica global posterior a la pandemia, el crecimiento sostenido del gasto p�blico y la insuficiencia de los ingresos tributarios frente a dicho gasto. Estas condiciones, para el Gobierno, generan un riesgo real sobre la estabilidad macroecon�mica, el cumplimiento de obligaciones estatales y la protecci�n de derechos fundamentales.

 

24.   Finalmente, en relaci�n con el presupuesto de necesidad el Gobierno argument� que las medidas ordinarias han sido utilizadas pero resultan insuficientes, debido a restricciones fiscales, l�mites de endeudamiento, inflexibilidades presupuestales y la no aprobaci�n de instrumentos legislativos de financiaci�n. Asimismo, se�al� que el gasto p�blico est� altamente comprometido por obligaciones legales y constitucionales, lo que impide ajustes inmediatos.

 

25.   As� las cosas, el Gobierno concluy� que el Decreto 1390 de 2025 cumple con todos los requisitos constitucionales y legales, responde a una crisis fiscal excepcional, grave e inminente, y constituye una medida necesaria ante la insuficiencia de mecanismos ordinarios, por lo que solicit� a la Corte Constitucional declarar su exequibilidad. Al Sala advierte que las pruebas aportadas por el Gobierno ser� consideradas al analizar la constitucionalidad del decreto.

 

IV.            INTERVENCIONES CIUDADANAS

 

26.            Dentro del t�rmino de fijaci�n en lista, se recibieron diversas intervenciones de entidades estatales, de expertos, de organizaciones sociales, de universidades y de ciudadanos quienes propusieron distintas aproximaciones al examen del Decreto 1390 de 2025. Al tratarse de un n�mero considerable de escritos, su s�ntesis se presenta en el Anexo 3, adicionalmente, su contenido puede consultarse en el expediente de constitucionalidad que es p�blico[13].

 

27.            En t�rminos generales, algunos intervinientes consideran que la medida satisface la totalidad de los juicios y, por ende, solicitan declarar exequible el decreto[14].� Por otra parte, la mayor�a de los intervinientes estimaron que no se satisface alguno o ninguno de ellos y esto debe conducir a la inconstitucionalidad de la medida[15]. �La Defensor�a del Pueblo solicit� declarar la inexequibilidad del decreto con efectos diferidos, preservando temporalmente las medidas tributarias adoptadas para conjurar la crisis en salud, con destinaci�n espec�fica a la suficiencia de la UPC y al acceso efectivo a servicios y medicamentos. El ciudadano Camilo Cubides Pinto, por su parte, solicit� que, en caso de declararse la inconstitucionalidad del decreto matriz, se modularan los efectos del fallo para preservar los beneficios y facilidades de pago. Por �ltimo, el Banco de la Rep�blica inform� que no contaba con elementos de juicio adicionales para emitir un concepto sobre el asunto sometido a revisi�n constitucional. 

 

V.               CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI�N

 

28.        El procurador General de la Naci�n solicit� la exequibilidad parcial del Decreto 1390 de 2025, �nicamente en relaci�n con la equiparaci�n de la unidad de pago por capitaci�n (UPC). En primer lugar, el Ministerio P�blico encontr� acreditados los requisitos formales para la expedici�n del decreto matriz: firma del presidente de la Rep�blica y sus ministros, motivaci�n, delimitaci�n temporal y territorial, convocatoria al Congreso y comunicaciones internacionales. Por consiguiente, manifest� que el decreto se ajusta al marco previsto en los art�culos 215 y 241 superiores y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n.

 

29.        En segundo t�rmino, frente a los presupuestos materiales, la Vista Fiscal examin� los ocho hechos alegados en la declaratoria del estado de emergencia. Al respecto, concluy� que solo uno de los fundamentos f�cticos supera los juicios f�ctico, valorativo y de suficiencia, este es, la necesidad urgente de financiar la equiparaci�n de la UPC ordenada en el seguimiento a la Sentencia T‑760 de 2008 que adelanta la Corte Constitucional.

 

30.        As�, plante� que la equiparaci�n de la prima pura que fue adoptada mediante la Resoluci�n 2605 de 2025, implic� un requerimiento adicional por $3,3 billones para la vigencia 2026. En su concepto, est� demostrado que la insuficiencia de recursos para financiar esta medida compromete de manera real, grave e inminente la sostenibilidad del sistema de salud, en especial para la poblaci�n m�s vulnerable. Agreg� que tal mandato judicial fue impartido cuando ya hab�a sido aprobado el Presupuesto General de la Naci�n y no era posible acudir a mecanismos legales ordinarios para obtener los recursos.

 

31.        En torno del presupuesto valorativo, destac� que, si bien la crisis fiscal de la Naci�n tiene una tendencia estructural, sus efectos sobre el sector salud generan un riesgo concreto de afectaci�n de derechos fundamentales, con mayor impacto en los afiliados al r�gimen subsidiado. Adem�s, esta situaci�n se agrava con la expedici�n reciente de la orden judicial impartida por la Corte, la cual es de inmediato cumplimiento. Enfatiz� en que la falta de financiaci�n puede traducirse en interrupciones en la atenci�n, desfinanciamiento de EPS e IPS y retroceso en la garant�a del derecho fundamental a la salud, lo cual constituye una perturbaci�n grave e inminente del orden econ�mico y social.

 

32.        Aunado a ello, frente al presupuesto de suficiencia, el procurador encontr� que el Ejecutivo agot� los mecanismos ordinarios disponibles como los aplazamientos, las reducciones presupuestales, la activaci�n de la cl�usula de escape, la radicaci�n de proyectos de ley de financiamiento y reforma a la salud, sin lograr obtener los recursos para la equiparaci�n de la UPC. Ahora bien, para la Vista Fiscal las herramientas ordinarias resultaron insuficientes debido a que dicha orden judicial deb�a acatarse desde el inicio de la vigencia 2026 y, en ese momento, no se contaba con alternativas legislativas inmediatas.

 

33.        Por otra parte, estim� que los dem�s hechos alegados en el decreto declaratorio no satisfacen los juicios exigidos por la jurisprudencia constitucional. De ah�, el Ministerio P�blico coligi� que no constituyen hechos extraordinarios, imprevisibles ni sobrevinientes, puesto que: i) la no aprobaci�n de la ley de financiamiento es un resultado previsible del debate democr�tico; ii) las restricciones de la regla fiscal son condiciones estructurales conocidas por el Gobierno; iii) la iliquidez deriva de un deterioro progresivo y anunciado de las finanzas p�blicas; iv) la inseguridad, los ataques con drones, la protecci�n de l�deres sociales y los ciclos electorales son fen�menos reiterados; v) los desastres naturales vinculados al cambio clim�tico tienen car�cter estructural y cuentan con herramientas ordinarias de gesti�n; y tanto vi) las sentencias judiciales como, vii) los subsidios de energ�a y gas corresponden a pasivos recurrentes cuya acumulaci�n no reviste el car�cter excepcional requerido. Adem�s, el Gobierno contaba con mecanismos ordinarios de actuaci�n para conjurar dichas situaciones.

 

34.        En consecuencia, el procurador General solicit� declarar la exequibilidad del Decreto 1390 de 2025 ��nicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con la garant�a del aseguramiento en salud producto de la equiparaci�n de la unidad de pago por capitaci�n�. As� mismo, requiri� que se declare la inexequibilidad en lo relacionado a �(i) la necesidad de recursos en el sector defensa y en lo concerniente a la gesti�n de la Unidad Nacional de Protecci�n, (ii) la atenci�n de la emergencia causada por el desastre natural, (iii) el pago de sentencias judiciales, y (iv) el pago de obligaciones atrasadas�.

 

VI.            CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

35.   La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre el Decreto 1390 del 22 de diciembre de 2025, �[p]or el cual se declara el Estado de Emergencia Econ�mica y Social en todo el territorio nacional�, en virtud de lo previsto en los art�culos 215 par�grafo y 241 numeral 7� de la Constituci�n[16]. Desde la primera decisi�n sobre una declaraci�n de estado de excepci�n, Sentencia C-004 de 1992, esta Corporaci�n ha construido una s�lida l�nea jurisprudencial[17] en orden a afirmar su competencia no solo sobre los decretos de desarrollo, sino tambi�n del decreto matriz^[18].

 

Metodolog�a de la decisi�n

 

36.            En esta ocasi�n la Corte efectuar� un control judicial formal y material conforme a los precedentes constitucionales sobre la materia. Para ello acudir� al test que ha aplicado respecto al decreto declaratorio. Previo a ello, la Sala Plena dar� respuesta a la solicitud del presidente de la Rep�blica de levantar la suspensi�n provisional del Decreto 1390 de 2025.�

 

Cuesti�n previa:

 

37.            El 9 de febrero de 2026, el presidente de la Rep�blica[19] solicit� a la Corte levantar la suspensi�n del Decreto 1390 de 2025. En su escrito, el presidente de la Rep�blica puso en consideraci�n de la Corte �hechos nuevos, graves y sobrevinientes, que hoy cambian de manera sustancial la realidad que vive el pa�s�[20].

 

38.            El Auto 082 de 2026 dispuso la suspensi�n del Decreto 1390 del 22 de diciembre de 2025 �hasta tanto la Sala Plena de la Corte Constitucional profiera una decisi�n de fondo�. Teniendo en cuenta que la presente providencia decidir� de fondo sobre la constitucionalidad del referido decreto y que ning�n magistrado o magistrada solicitaron ante la Sala Plena el levantamiento de la suspensi�n, la Corte considera que carece de objeto la solicitud y, por lo tanto, lo procedente es continuar con el an�lisis del decreto.

 

Alcance del control sobre la declaraci�n del estado de emergencia[21]

 

39.   Los estados de excepci�n �son situaciones previstas y consentidas por la Constituci�n. En lugar de esperar la ruptura completa del orden constitucional, la Constituci�n prev� una situaci�n de anormalidad constitucional, en la que se invierte el principio democr�tico, facultando al �rgano ejecutivo para dictar normas con fuerza de ley�[22]. Trat�ndose de una situaci�n extraordinaria donde la norma con fuerza de ley no es aprobada por el Legislador, la Carta Pol�tica a su vez impone una serie de limitaciones[23], de las cuales se deriva la interpretaci�n restrictiva de las facultades del Gobierno nacional como �nica opci�n compatible con la democracia constitucional[24].

 

40.   El control de constitucionalidad que ha efectuado la Corte es riguroso como lo� ense�a su jurisprudencia. El mismo se vale de la propia Constituci�n Pol�tica, de los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad[25] (art. 93 constitucional) y de la Ley 137 de 1994[26] (estatutaria de los estados de excepci�n-LEEE-). De la alteraci�n excepcional de las competencias legislativas surge por consecuencia imperativa que el control constitucional de la declaraci�n del estado de excepci�n y sus decretos de desarrollo tengan car�cter (i) jurisdiccional[27], (ii) autom�tico[28], (iii) integral[29], (iv) participativo[30], (v) definitivo[31] y (vi) estricto[32], sin perjuicio del control pol�tico del Congreso de la Rep�blica[33].

 

41.   Los poderes excepcionales han de encaminarse a conjurar la crisis extraordinaria, fruto de la cual se declara el estado de emergencia[34], lo cual excluye toda actuaci�n arbitraria y desproporcionada; en efecto,� la labor del gobierno �no se concibi� ilimitadamente discrecional sino reglada, y en todo caso, ce�ida a la finalidad del restablecimiento expedito de la normalidad�[35].

 

42.   En virtud del art�culo 215 de la Constituci�n y de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n -LEEE-), la Corte ha determinado que la declaraci�n del estado de emergencia debe cumplir unos requisitos formales y materiales, los cuales se desarrollan a continuaci�n.�

 

A.   Presupuestos formales

 

43.   Los presupuestos formales requeridos por la Corte para efectuar el examen de constitucionalidad est�n dados en[36]:

 

43.1.     Firma del presidente de la Rep�blica y todos los ministros[37]. Esta exigencia constitucional[38] busca que el Jefe de Estado y sus ministros est�n pol�ticamente comprometidos con el contenido de la declaratoria del estado de emergencia y sus desarrollos, atendiendo la responsabilidad pol�tica del Gobierno que se establece en el texto superior[39].

 

43.2.     Motivaci�n adecuada[40]. Este presupuesto implica que en los considerandos del decreto se consignen las razones que dieron lugar a la declaratoria, reservando el escrutinio judicial de su contenido para la fase subsiguiente, es decir, los presupuestos materiales[41]. Esto exige una descripci�n sobre la ocurrencia de los hechos en cuanto al car�cter sobreviniente y extraordinario, as� como de la perturbaci�n o amenaza en forma grave e inminente del orden econ�mico, social y ecol�gico o de grave calamidad p�blica, y de la insuficiencia de las facultades ordinarias y, por lo tanto, la necesidad de medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensi�n de sus efectos[42].

 

43.3.     Esta exigencia no constituye una mera formalidad sino �un requisito de orden sustancial�, por cuanto la expresi�n de las razones permite a la Corte ejercer el estudio integral sobre el estado de excepci�n[43]. En la Sentencia C-254 de 2009[44] se adujo que la declaratoria del estado de excepci�n no puede contener una motivaci�n aparente, esto es, aquella que no enuncia ni detalla los hechos que originaron el advenimiento de la situaci�n de emergencia. Del mismo modo, se repar� que bien puede ser escueta y concisa pero no inexistente ni impl�cita[45], estableciendo que es una falencia insubsanable y que no puede ser suplida en el curso del juicio de constitucionalidad a trav�s del decreto y pr�ctica de pruebas[46].�

 

43.4.     Clara determinaci�n de su duraci�n[47]. El art�culo 215 de la Constituci�n establece que la declaratoria de emergencia podr� hacerse por periodos de hasta 30 d�as en cada caso, que sumados no podr�n exceder de 90 d�as en el a�o calendario, adem�s de disponer que el Gobierno debe se�alar el t�rmino dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias. Este Tribunal ha indicado que esta exigencia es consecuencia del principio de temporalidad que caracteriza a los estados de emergencia, en virtud del cual la transitoria asunci�n de la funci�n legislativa y el poder que se sigue para restringir las libertades y garant�as constitucionales, hacen imperativo un �periodo estrictamente limitado a las exigencias de la situaci�n�[48].

 

43.5.     Determinaci�n del �mbito territorial de aplicaci�n. Este requisito ha sido derivado de la preceptiva constitucional del estado de conmoci�n interior[49], que permite al Gobierno su declaraci�n en toda la Rep�blica o parte de ella, por lo que la Corte ha recurrido a una aplicaci�n anal�gica de tal regulaci�n[50].

 

43.6.     Convocatoria al Congreso de la Rep�blica[51]. La Constituci�n exige del Gobierno en el decreto declaratorio de emergencia que convoque al Congreso, si no se hallare reunido, para los 10 d�as siguientes al vencimiento del t�rmino de vigencia. Ello es indispensable al permitir al Congreso examinar[52] el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, debiendo pronunciarse expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.

 

43.7.     El Congreso durante el a�o siguiente a la declaratoria podr� derogar, modificar o adicionar los decretos, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, ya que aquellas que correspondan a sus miembros podr� ejercer dichas atribuciones en todo tiempo[53].La finalidad de esta exigencia, se endereza a facilitar el control pol�tico, el cual es consustancial a nuestra democracia[54]. Este requisito de convocatoria no resulta aplicable cuando el Congreso se encuentre reunido durante sus per�odos de sesiones ordinarias, al momento de la adopci�n del decreto declaratorio de estado de emergencia^[55].

 

43.8.     Comunicaci�n a los Secretarios Generales de la OEA y de la ONU. Finalmente, conforme al art. 16 de la LEEE, y �aun cuando no constituye prerrequisito formal de la declaratoria del estado de emergencia[56], al d�a siguiente de la declaratoria del estado de excepci�n, el Gobierno enviar� a los Secretarios Generales de la OEA y de la ONU una comunicaci�n en que d� aviso a los Estados parte de los citados tratados, de la declaratoria del estado de excepci�n y de los motivos que condujeron a ella, a�adiendo que los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos deber�n ser puestos en conocimiento de dichas autoridades[57]. Ahora bien, en la Sentencia C-383 de 2023 la Corte precis� que la comunicaci�n a los secretarios generales de la OEA y de la ONU de la declaratoria de un estado de excepci�n no solo se sustenta en el art. 16 de la LEEE, sino tambi�n de los art. 27.3 de la Convenci�n Americana de los Derechos Humanos y 4.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol�ticos.

 

B.    Presupuestos materiales

 

44.   El examen de constitucionalidad sobre el decreto declaratorio del estado de emergencia est� precedido tambi�n del cumplimiento de unos presupuestos materiales[58]. Las alteraciones del orden que la Constituci�n encuentra deben ser conjuradas a trav�s del estado de emergencia[59] son la econ�mica, la social, la ecol�gica o la existencia de una grave calamidad p�blica. La Corte ha manifestado que en la declaratoria del estado de excepci�n se pueden aglutinar o combinar los distintos �rdenes (econ�mico, social y ecol�gico, o que constituya grave calamidad p�blica) cuando los hechos sobrevinientes y extraordinarios perturben o amenacen en forma grave e inminente de manera simult�nea y resulten insuficientes las facultades ordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensi�n de sus efectos[60].

 

45.   Adem�s del sentido natural de cada uno de tales �rdenes, la Corte ha se�alado que al realizar el control material de una declaratoria de emergencia econ�mica, social y ecol�gica por grave calamidad p�blica se debe verificar que: (i) se inscriba dentro de su definici�n, es decir �aquella situaci�n catastr�fica que se deriva de causas naturales o t�cnicas, y que produce una alteraci�n grave e intempestiva de las condiciones sociales, econ�micas y ecol�gicas de una regi�n o de todo el pa�s, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente (�) el orden econ�mico, social o ecol�gico�^[61]. As� mismo, atendiendo dicho concepto el evento catastr�fico (ii) debe ser no solo grave[62] sino imprevisto[63]; (iii) que no sea ocasionado por una guerra exterior o conmoci�n interior y, (iv) que las facultades ordinarias resulten insuficientes para su atenci�n[64].

 

46.   En t�rminos generales la Corte ha se�alado[65] que los l�mites establecidos por la regulaci�n constitucional[66] se manifiestan principalmente en los siguientes aspectos:

 

i)         se restringe la discrecionalidad del presidente de la Rep�blica para apreciar los presupuestos que dan lugar a la declaratoria del estado de emergencia, a saber: -los hechos sobrevinientes y extraordinarios, distintos a los previstos en los art�culos 212 y 213; -que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ�mico, social y ecol�gico o que constituyan grave calamidad p�blica; y -que no puedan ser conjurados con las mecanismos ordinarios que le entrega el ordenamiento jur�dico[67].

 

ii)      Las facultades extraordinarias del Gobierno se limitan a aquellas estrictamente necesarias a conjurar la crisis y a impedir la extensi�n de sus efectos. Si bien el ejecutivo goza de cierto margen de maniobra para determinar las atribuciones de las cuales har� uso, esta resulta restrictiva pues se busca impedir el empleo excesivo de las facultades extraordinarias -principio de proporcionalidad de las medidas proferidas durante el estado de excepci�n- y proscribir el uso de las atribuciones que no sean indispensables para conjurar la crisis -principio de necesidad-, entre otras[68].

 

iii)   Los decretos legislativos solo podr�n referirse a materias que tengan relaci�n directa y espec�fica con la situaci�n que hubiere determinado la declaraci�n del estado de emergencia. De este modo, se pretende circunscribir el ejercicio de la potestad excepcional de expedir normas con fuerza de ley a la problem�tica relacionada con la declaratoria[69].

 

47.   En consecuencia, corresponde a la Corte un control jur�dico -como un imperativo constitucional en los t�rminos del art. 215- sobre los actos normativos expedidos por el ejecutivo que comprende tanto el decreto declaratorio como los de desarrollo. As� lo ha afirmado la Corte[70] al distinguirlo del control pol�tico[71], enfatizando que el control jur�dico involucra un juicio objetivo[72] que est� conformado, seg�n se explic�, por la Constituci�n, los tratados de derechos humanos integrantes del bloque de constitucionalidad y la ley estatutaria de los estados de excepci�n. �

 

48.   Espec�ficamente, los presupuestos materiales que la Corte ha exigido para declarar el estado de emergencia son los siguientes[73]:

 

a.     Presupuesto f�ctico

 

49.   La declaraci�n del estado de emergencia debe responder a hechos sobrevinientes y extraordinarios distintos de los previstos en los art�culos 212 y 213, que perturben o amenacen el orden econ�mico, social y ecol�gico o que constituyan grave calamidad p�blica[74]. Este presupuesto responde a tres componentes:

 

49.1.     Juicio de realidad de los hechos invocados. Est� dado en determinar que los hechos que se aducen dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia efectivamente hayan existido, esto es, que se generaron en el mundo de los fen�menos reales cuya acreditaci�n puede resultar compleja[75]. Se trata de un examen eminentemente objetivo[76] consistente en una verificaci�n positiva de los hechos[77] y de la existencia de la perturbaci�n o amenaza del orden[78].

 

49.2.     Juicio de identidad de los hechos invocados[79]. Consiste en constatar que los hechos como sustento de la declaratoria del estado de emergencia efectivamente correspondan a aquellos pertenecientes a esta modalidad de estados de excepci�n[80]. Se verifica por v�a negativa, es decir, que los hechos no correspondan a aquellos que dar�an lugar a la declaraci�n del estado de guerra exterior[81] o de conmoci�n interior[82].

 

49.3.     En la Sentencia C-156 de 2011, la Corte determin� que �[l]a norma constitucional -art. 215, inciso 1�- propone un orden de subsidiaridad en la consideraci�n de los estados de excepci�n�. As� las cosas, cuando se presentan �hechos de grave alteraci�n del orden p�blico o de agresi�n exterior, que consecuencialmente perturben gravemente el orden econ�mico, social o ecol�gico, la declaraci�n del estado de emergencia ser�a inconstitucional, por tratarse de hechos propios y no diferentes de los  estados de excepci�n antecedentes, esto es, por no reunir las condiciones de especificidad f�ctica que demanda la norma superior citada�.

 

49.4.     En otras palabras, en el marco del examen de la emergencia, el juicio de identidad exige la realizaci�n de un test de exclusi�n sobre los hechos invocados como generadores de la perturbaci�n del orden econ�mico, social y ecol�gico, a efectos de descartar semejanza o asimilaci�n con hechos caracter�sticos de los dem�s estados de excepci�n. Identificados los presupuestos f�cticos como distintos de los previstos para la guerra exterior o la conmoci�n interior, procede la admisi�n de los mismos en el proceso de control material de la declaraci�n de la emergencia.

 

49.5.     Ahora bien, en eventos en que resulte complejo determinar la naturaleza de los hechos que generan la declaratoria del estado de excepci�n, como es el caso de los estados de conmoci�n interior y de emergencia dada la estrecha relaci�n que tiene el orden p�blico y el orden econ�mico y social, se debe partir de reconocer al presidente de la Rep�blica un margen suficiente de apreciaci�n para realizar la evaluaci�n de la figura que� mejor se ajuste a la situaci�n presentada, atendiendo que es �l, el responsable directo del mantenimiento y restablecimiento del orden p�blico[83].�

 

49.6.     Al margen de lo expuesto, la Corte considera que es necesario precisar que podr�an existir otras hip�tesis de alteraci�n de la normalidad contempladas en instrumentos legales. Bajo esa perspectiva, en el examen de identidad ser�a necesario establecer si los hechos invocados encuadran, por ejemplo, en figuras como la de desastre natural (art. 56 de la Ley 1523) o la de emergencia sanitaria (art. 69 de la Ley 1753 de 2015). Este examen resulta de especial importancia dado que contribuye a precisar la relaci�n entre los medios ordinarios de actuaci�n adoptados por el Congreso, incluso frente a situaciones de significativa complejidad.

 

49.7.     Juicio de sobreviniencia de los hechos invocados[84]. Los hechos deben tener un car�cter sobreviniente como lo ha reiterado la jurisprudencia de la Corte[85], lo cual se contrapone a situaciones ordinarias, cr�nicas o estructurales, de ocurrencia com�n y previsible en la vida de la sociedad[86]. Adem�s, solo pueden ser utilizadas cuando �circunstancias extraordinarias� hagan imposible el mantenimiento de la normalidad institucional a trav�s de los poderes ordinarios del Estado[87]. Por tal raz�n, este juicio tiene tambi�n un elemento objetivo al suponer verificar si estos s� resultan imprevistos y anormales[88].

 

49.8.     Respecto al car�cter extraordinario de los hechos en la sentencia C-135 de 2009 se indic� que los art�culos 215 de la Constituci�n y 2� de la Ley 137 de 1994 LEEE solo exigen que �las circunstancias invocadas sucedan de manera improvisada (�) y se aparten de lo ordinario, esto es, de lo com�n o natural�. De esta manera, tambi�n �la agravaci�n r�pida e inusitada de un fen�meno ya existente puede tener el car�cter de sobreviniente y extraordinario, por ocurrir de manera inopinada y anormal�. Tambi�n ha sostenido esta Corporaci�n que las circunstancias que producen emergencias pueden ser de tres tipos: �(i) situaciones extra�as al Estado; (ii) acciones del Estado; (iii) omisiones del Estado�[89], siendo m�s estricto el an�lisis del presupuesto material cuando es resultado de la acci�n u omisi�n del Estado.�

 

49.9.     En este punto, la Sala Plena reitera lo dicho en la Sentencia C-383 de 2023 donde se advirti� que, la regla consistente en que las situaciones cr�nicas y estructurales no constituyen hechos sobrevinientes ni extraordinarios no es absoluta; en este evento es posible distinguir dos escenarios: (a) el decreto no invoca ninguna circunstancia adicional, de car�cter sobreviniente y excepcional, que agravara la crisis ya existente, caso en el cual la norma no cumple el citado presupuesto (Sentencia C-252 de 2010), y (b) el decreto responde al agravamiento de una problem�tica estructural debido a la confluencia de circunstancias sobrevinientes y excepcionales que agudizan la crisis ya existente, circunstancia que puede llegar a satisfacer el presupuesto f�ctico (Sentencia C-386 de 2017).

 

b.     Presupuesto valorativo

 

50.   La Constituci�n dispone que la emergencia podr� declararse frente a hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar �en forma grave e inminente� el orden econ�mico, social y ecol�gico, o que constituya �grave� calamidad p�blica[90]. Entonces, no cualquier perturbaci�n o amenaza puede dar lugar a la declaratoria de la emergencia, pues esta debe revestir de gravedad, cuya calificaci�n no corresponde al ejercicio discrecional de una atribuci�n presidencial sino a una percepci�n objetiva de la intensidad de la perturbaci�n[91].

 

51.   Adem�s, debe ser inminente, es decir, que no se trata de un peligro eventual o remoto sino de un riesgo efectivo que se puede materializar en cualquier momento, o tratarse de un peligro potenciado por su inmediatez temporal[92]. Aunque se trate de un presupuesto valorativo no impide que se aplique un juicio objetivo que permita determinar si fue arbitraria o producto de un error manifiesto de apreciaci�n, procediendo, entonces, su ponderaci�n a partir de las implicaciones objetivas del presupuesto f�ctico que ocasiona la declaraci�n y demanda la protecci�n del orden[93].

 

52.   Por tal raz�n, el presupuesto valorativo no refiere al supuesto de hecho que motiva la declaraci�n del estado de emergencia, sino que comprende un juicio de valor sobre el presupuesto f�ctico relacionado con la intensidad de la perturbaci�n o amenaza[94], esto es, sobre sus impactos y consecuencias en la sociedad en t�rminos econ�micos, sociales y ecol�gicos o de grave calamidad p�blica[95].

 

53.   La Corte[96] ha se�alado que son los derechos constitucionales el par�metro para medir la gravedad de determinada o potencial perturbaci�n del orden, por lo que dependiendo del grado de afectaci�n de los derechos subjetivos[97] se presenta mayor o menor perturbaci�n actual o potencial[98]. As� mismo, ha manifestado que al tratarse de un juicio valorativo presupone: (i) un concepto establecido de orden p�blico econ�mico, social y ecol�gico o de grave calamidad p�blica y (ii) unas valoraciones hist�ricas sobre el criterio de normalidad y anormalidad propio de la vida social en un tiempo y lugar determinado[99].

 

54.   Esta Corporaci�n ha reiterado que al existir un importante elemento subjetivo de valoraci�n por el presidente de la Rep�blica el juicio de la Corte debe ser respetuoso de un margen significativo de apreciaci�n de la gravedad e inminencia en la afectaci�n del orden[100]. As� las cosas, la tarea del Tribunal puede limitarse a la constataci�n de la existencia de una evidente arbitrariedad o de un error manifiesto -l�mite y freno al abuso de la discrecionalidad-[101] al calificar los hechos detonantes de la emergencia[102]. En conclusi�n, la constataci�n con la realidad objetiva permite a la Corte estudiar si el Gobierno incurri� en una arbitrariedad o error manifiesto, sin llegar a suplantarlo en la valoraci�n correspondiente.

 

c.      Presupuesto de suficiencia

 

55.   El juicio de suficiencia ata�e a la evaluaci�n de la existencia de medios ordinarios para conjurar la crisis e impedir la extensi�n de sus efectos. Este requisito se deriva de los art�culos 215 de la Constituci�n y de los art�culos 2^[103] y 9^[104] de la Ley 137 de 1994. La valoraci�n de los mecanismos ordinarios al alcance del Estado corresponde al presidente de la Rep�blica, como ocurre con los dem�s presupuestos materiales, pero ello no es absoluto al sujetarse a la Constituci�n, a los tratados internacionales que integran el bloque de constitucionalidad y a la Ley 137 de 1994 -LEEE-[105].

 

56.   Esta exigencia es expresi�n del principio de subsidiariedad, conforme al cual para acudir al estado de emergencia, el ejecutivo se debe encontrar ante la imposibilidad o insuperable insuficiencia de los mecanismos e instituciones que le confiere la normatividad para tiempos de normalidad[106]. En esta senda, la Corte ha se�alado que a trav�s del tiempo el Estado acumula experiencias para forjar un conjunto de mecanismos que si bien no satisfacen todas las contingencias que pudieran presentarse, s� propenden por garantizar una mayor capacidad de respuesta institucional en situaciones de normalidad, para de esta manera impedir que el pa�s quede a merced de los sucesos y sin posibilidad de canalizar sus efectos[107].� Con ello se busca que la legislaci�n de emergencia sea cada vez m�s excepcional[108].

 

57.   Por �ltimo, el cumplimiento de este presupuesto tiene en voces de este Tribunal tres estadios como son: (i) el verificar la existencia de medidas ordinarias; (ii) el establecer si dichas medidas fueron utilizadas por el Estado y (iii) el poder determinar la insuficiencia de estas medidas para superar la crisis^[109].

 

58.   Con fundamento en lo expuesto, en la Sentencia C-383 de 2023 la Corte reiter� varios criterios para la verificaci�n del presupuesto de suficiencia: (a) se trata de una evaluaci�n global de los mecanismos frente a la situaci�n de emergencia, y no una valoraci�n particular de cada uno de los mecanismos con respecto a las medidas anunciadas, pues ese an�lisis se adelantar� en relaci�n con los decretos de desarrollo; (b) los criterios de eficacia no pueden primar frente al principio de subsidiariedad al momento de evaluar la suficiencia de las medidas ordinarias; (c) la evaluaci�n de esos mecanismos depende del contexto y de la experiencia acumulada del Estado con respecto a la situaci�n espec�fica; (d) el margen de valoraci�n al presidente de la Rep�blica sobre la suficiencia de los mecanismos ordinarios debe sujetarse al marco normativo de los estados de excepci�n; y (e) el examen se hace m�s estricto en los casos en los que el Gobierno concurre por acci�n u omisi�n en las circunstancias que llevaron a la situaci�n de emergencia.

 

59.   En suma, los anteriores presupuestos materiales (f�ctico, valorativo y de suficiencia) para la declaratoria del estado de emergencia, son requisitos concurrentes a efectos de superar el juicio de constitucionalidad, lo cual lleva a colegir que ante el incumplimiento de alguno de ellos se debe declarar la inexequibilidad.

 

d.     Otras prohibiciones constitucionales

 

60.   Finalmente, durante la declaratoria de los estados de excepci�n existen unas prohibiciones generales que deben observarse[110], como son: (i) la prohibici�n de suspensi�n de los derechos humanos y las libertades fundamentales[111], por lo que las restricciones que procedan sobre algunos de ellos,� deben cumplir los requerimientos esenciales previstos en la Carta Pol�tica, los tratados internacionales de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad y la Ley 137 de 1994 -LEEE-[112]; (ii) el principio de intangibilidad de ciertos derechos[113]; (iii) la prohibici�n de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores[114]; (iv) la no interrupci�n del normal funcionamiento de las ramas del poder p�blico ni de los �rganos del Estado y la no supresi�n ni modificaci�n de los organismos ni las funciones b�sicas de acusaci�n y juzgamiento[115]; (v) los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminaci�n[116]; entre otros[117].

 

An�lisis del cumplimiento de los requisitos formales del Decreto 1390 de 2025

 

61.            La Sala Plena concluye que la expedici�n del Decreto 1390 de 2025 cumpli� con los requisitos formales de validez, como pasa a explicarse:

 

a.     Firma del presidente de la Rep�blica y todos sus ministros. 

 

62.       En la Sentencia C-256 de 2020, la Corte se�al� que �la suscripci�n del decreto declaratorio y de aquellos adoptados con ocasi�n de su proferimiento por parte de todos los ministros del despacho es un deber ineludible que, en s� mismo considerado, limita el ejercicio discrecional de las atribuciones conferidas al [p]residente� [118].

 

63.       Recientemente, en la Sentencia C-207 de 2025[119] la Corte reiter� que esta exigencia tiene fundamento en �la responsabilidad pol�tica del Gobierno [n]acional en su conjunto�[120] y en �el d�ficit de deliberaci�n democr�tica que caracteriza la expedici�n de los decretos legislativos�[121].

 

64.       La Sala Plena tambi�n destac� que �[e]sta doctrina, fijada por la Corte desde sus inicios, ha sido reiterada de manera uniforme y pac�fica en la totalidad de los casos en que ha adelantado el control constitucional integral, autom�tico y oficioso que le corresponde ejercer sobre el decreto declaratorio y sobre los decretos legislativos de desarrollo que han sido dictados al amparo de dicho estado exceptivo�[122]. Por tanto, �en todos ellos siempre se ha verificado la firma de tales actos normativos por parte del [p]residente de la Rep�blica y de todos los ministros del despacho, junto con el cabal cumplimiento de los dem�s presupuestos de forma previstos en la Constituci�n y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n�.

 

65.        El Decreto 1390 expedido el 22 de diciembre de 2025 fue suscrito por el presidente de la Rep�blica, dieciocho ministros y ministras titulares y una funcionaria que actu� invocando su condici�n de ministra encargada.

 

 

66.        Si bien el decreto matriz registra la r�brica del jefe de Gobierno y de 19 ministros y ministras, algunas de las personas intervinientes en este proceso[123] advirtieron irregularidades sobre la situaci�n administrativa de la ministra (e.) de Ambiente y Desarrollo Sostenible y del ministro de la Igualdad y Equidad.

 

Sobre la situaci�n administrativa de la ministra encargada del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Irene V�lez Torres

 

67.            Varios de los intervinientes argumentaron que para la fecha en la cual la funcionaria firm� el decreto (22 de diciembre de 2025) el t�rmino del encargo de la ministra encargada ya se encontraba vencido porque se superaron los 3 meses reglamentarios y no existi� pr�rroga. �

 

68.            El Gobierno nacional argument� que la funcionaria Irene V�lez Torres fue nombrada como Directora General de la ANLA mediante Resoluci�n 496 del 16 de abril de 2025[124]. Luego, mediante Decreto 0877 del 5 de agosto de 2025 y el Acta de Posesi�n No. 1488 la funcionaria Irene V�lez Torres se posesion� como ministra encargada de la cartera de ambiente bajo la figura de encargo interinstitucional. Asegur� que dicha figura no cuenta con un t�rmino m�ximo para el encargo. Por lo tanto, la funcionaria firm� en ejercicio de sus funciones como ministra encargada.

 

69.            El art�culo 2.2.5.5.45 del Decreto 1083 de 2015 regula el encargo interinstitucional, dispone que �hay encargo interinstitucional cuando el presidente de la Rep�blica designa temporalmente a un empleado en otra entidad de la Rama Ejecutiva, para asumir, total o parcialmente, las funciones de otro empleo vacante del cual �l sea el nominador, por falta temporal o definitiva de su titular. El encargo interinstitucional puede recaer en un empleado de carrera o de libre nombramiento y remoci�n que cumpla con los requisitos para el desempe�o del cargo�.

 

70.            Recientemente el Consejo de Estado se pronunci� sobre la figura del encargo interinstitucional[125]. El caso objeto de an�lisis fue el nombramiento, sin l�mite temporal, de un funcionario en el cargo de superintendente de vigilancia y seguridad privada, cargo de libre nombramiento y remoci�n. En dicha providencia se plante� como problema jur�dico �si en los nombramientos realizados bajo la figura del encargo interinstitucional debe establecerse un l�mite�. El tribunal aclar� que el encargo es una forma de provisi�n temporal de un empleo p�blico. Afirm� que el art�culo 24 de la Ley 909 de 2004 regula el encargo para los empleos de carrera administrativa y para cargos de libre nombramiento y remoci�n, y establece, entre otras cosas, un l�mite temporal de tres meses, prorrogables por tres m�s, en casos de vacancia definitiva. No obstante, para el Consejo de Estado, esta disposici�n no regula el encargo interinstitucional, figura que requiere ser analizada a la luz del Decreto 648 de 2017, que modific� el Decreto 1083 de 2015.

 

71.            En la sentencia se concluy� que, a diferencia de otras modalidades de encargo, el interinstitucional no fija un plazo m�ximo de duraci�n. Acorde con el Consejo de Estado, la ausencia de l�mite no debe considerarse un vac�o legal, sino el resultado de una decisi�n deliberada del Legislador, quien s� estableci� l�mites claros para otras modalidades, como los encargos en empleos de libre nombramiento y remoci�n[126].

 

72.            Sumado a lo expuesto, el Departamento Administrativo de la Funci�n P�blica ha conceptuado que, por regla general, el encargo institucional �resulta predicable de empleos que pertenecen a la planta de personal de la misma entidad p�blica�. Sin embargo, el encargo interinstitucional �permite que un empleado pueda asumir total o parcialmente las funciones de otro empleo vacante en otra entidad p�blica de la rama ejecutiva, siempre y cuando el nominador sea el presidente de la Rep�blica�[127]. En otras palabras, �el encargo interinstitucional procede cuando la facultad nominadora en las dos instituciones recae en un mismo servidor p�blico, como en el caso del presidente de la Rep�blica�[128].

 

73.            Del acto administrativo de encargo y del acto de posesi�n de la funcionaria Irene V�lez Torres se desprende que el encargo correspond�a al denominado interinstitucional. En efecto, el Decreto 0877 de 2025 incluye como fundamento del encargo el art�culo 2.2.5.5.45 del Decreto 1083 de 2015 y aclara que el encargo no supone el desprendimiento de las funciones propias de su cargo como Directora General de la ANLA. Adicionalmente, en el Acta de Posesi�n No. 1488 se dej� constancia expresa de que la designaci�n se realiz� en la modalidad de �encargo interinstitucional�, lo que ratifica la naturaleza jur�dica de la figura aplicada.

 

 

74.            As� las cosas, siguiendo la interpretaci�n del Consejo de Estado, la Corte concluye que la ministra encargada Irene V�lez Torres firm� el Decreto 1390 de 2025 estando en ejercicio de sus funciones como ministra encargada.

 

Sobre la situaci�n administrativa del ministro de la Igualdad y Equidad, Juan Carlos Flori�n Silva

 

75.        El ministro de la Igualdad y Equidad, Juan Carlos Flori�n Silva, fue inicialmente nombrado mediante el Decreto 0892 de 11 de agosto de 2025. No obstante, dicho acto administrativo fue demandado ante la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo a trav�s del medio de nulidad electoral radicado 25000-23-41-000-2025-01277-00 y fue suspendido provisionalmente por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci�n Primera, Subsecci�n C, a trav�s de auto del 15 de septiembre de 2025[129]; providencia confirmada por el Consejo de Estado, Secci�n Quinta, en Auto de 30 de octubre de 2025[130]. La demanda tuvo como fundamento central el debate sobre el cumplimiento de la Ley de Cuotas en la conformaci�n del gabinete ministerial.

 

76.   En paralelo, el ministro Flori�n Silva fue nombrado nuevamente como titular de la cartera de Igualdad y Equidad, por conducto del Decreto 1012 de 21 de septiembre de 2025. Sin perjuicio de la decisi�n que adopte el Consejo de Estado sobre la nulidad del Decreto 0892 de 11 de agosto de 2025, lo cierto es que al momento de firmar del Decreto 1390 de 2025 (22 de diciembre de 2025), el ministro Juan Carlos Flori�n Silva estaba ejerciendo las funciones de ministro pues sobre el Decreto 1012 de 2025 no existe decisi�n cautelar que afecte su eficacia y, en consecuencia, se encuentra amparado por la presunci�n de legalidad.

 

 

77.   Algunos de los intervinientes argumentaron que avalar la legalidad del segundo decreto de nombramiento -Decreto 1012 de 2025-, equivaldr�a a desconocer la decisi�n de suspensi�n declarada por el Consejo de Estado. Sin embargo, se reitera que el referido nombramiento no se encontraba suspendido al momento de la firma del decreto.

 

78.   En s�ntesis, el Decreto 1390 de 2025 cumple con este requisito por cuanto contiene la firma del presidente y de todos los ministros y ministras del despacho en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales.

 

b.     Motivaci�n adecuada. 

 

79.   El Decreto 1390 de 2025 incluye una justificaci�n expresa, en la que se describen los hechos que, a juicio del Gobierno nacional, configuran el estado de excepci�n previsto en el art�culo 215 de la Carta Pol�tica. El decreto bajo examen divide la justificaci�n en tres secciones principales que denomina: (i) presupuesto f�ctico; (ii) presupuesto valorativo; y (iii) presupuesto de suficiencia.

 

80.   Sobre el presupuesto f�ctico presenta ocho razones que se sintetizan en el siguiente cuadro:

 

 

81.            Respecto del presupuesto valorativo el decreto se refiere a tres circunstancias que se sintetizan a continuaci�n:

 

 

82.            A partir de los elementos descritos, se tiene por acreditada la existencia de una justificaci�n expresa y suficiente, en la que se exponen con razonable profundidad los hechos que dan lugar a la declaratoria; las razones por las que, a juicio del Gobierno nacional, tales hechos representan una amenaza grave e inminente para el orden econ�mico de la Naci�n; asimismo, se incluyen consideraciones para sustentar la insuficiencia, seg�n el criterio del Ejecutivo, de las herramientas normativas ordinarias para responder a la crisis.

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c.        Delimitaci�n temporal. 

 

83.   El Decreto 1390 de 2025, en su art�culo 1�, declar� el estado de emergencia econ�mica y social por el t�rmino de treinta (30) d�as, contados a partir de la vigencia del decreto. De manera que, se cumpli� con el deber de delimitar el t�rmino del estado de excepci�n, el cual respeta, adem�s, los l�mites temporales definidos directamente en la Carta Pol�tica en estados de emergencia, que corresponden a un m�ximo de 30 d�as en cada caso, y que sumados no pueden superar 90 d�as en el a�o calendario.

 

d.       Delimitaci�n territorial. 

 

84.   El art�culo 1� del decreto bajo examen precisa el �mbito geogr�fico sobre el que se extiende el estado de emergencia, que corresponde todo el territorio nacional. Se constata as� el cumplimiento de este requisito.

 

e.        Convocatoria al Congreso de la Rep�blica. 

 

85.   En el numeral cuarto del Decreto 1390 de 2025 se convoc� al Congreso de la Rep�blica para el d�cimo d�a siguiente al vencimiento del cese del Estado de Emergencia, seg�n lo dispuesto en el art�culo 215 de la Constituci�n y en el art�culo 46 de la Ley 137 de 1994, con el fin de que se realice el control pol�tico sobre el ejercicio de las facultades extraordinarias del Gobierno nacional. Se constata as� el cumplimiento de este requisito.

 

f.                  Comunicaci�n a los secretarios generales de la OEA y de la ONU. 

 

86.   El 23 de diciembre de 2025, el Gobierno remiti� comunicaciones a los secretarios generales de la OEA y de la ONU, dirigidas a los Estados Parte de la Convenci�n Americana de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol�ticos, en los que dio aviso de la declaratoria del estado de excepci�n, y de los motivos que condujeron a ella[131]. Se constata as� el cumplimiento de este requisito.

 

An�lisis del cumplimiento de los requisitos materiales del Decreto 1390 de 2025

 

87.   De acuerdo con la metodolog�a prevista y a partir de las reglas se�aladas en los apartados previos, esta Sala Plena analizar� los requisitos materiales del Decreto 1390 de 2025.

 

Presupuesto f�ctico

 

88.   El Decreto 1390 de 2025 justific� la declaratoria del estado de emergencia en la existencia de una crisis fiscal grave e inminente que le impide al Gobierno garantizar el goce de derechos b�sicos y servicios esenciales de manera oportuna. Esta incapacidad se deriva de una coyuntura fiscal, agudizada por m�ltiples factores econ�micos sobrevinientes e imprevistos que, al presentarse de forma simult�nea, debilitaron el erario y generaron un escenario de riesgo social que afecta, primordialmente, a los sectores ciudadanos m�s vulnerables.

 

89.   El decreto relaciona ocho hechos concurrentes que (i) agravan la actual crisis fiscal y (ii) ponen en riesgo la garant�a de derechos fundamentales y la prestaci�n de servicios p�blicos esenciales[132]: (1) obligatoriedad de cumplimiento del Auto de la Corte Constitucional relacionado con la UPC de salud; (2) garant�a de seguridad ciudadana por recientes alteraciones de orden p�blico y, protecci�n por agravamiento del riesgo por atentados a l�deres sociales, defensores de derechos humanos y candidatos para las pr�ximas elecciones; (3) no aprobaci�n por parte del Congreso de dos proyectos sucesivos de ley de financiamiento para las vigencias fiscales 2025 (12 billones) y 2026 (16.3 billones); (4) desastres naturales causados por la actual ola invernal (Decreto 1372 de 2024 de Emergencia de Desastre Nacional por cambio clim�tico y sus efectos); (5) sentencias judiciales ejecutoriadas pendientes de pago; (6) obligaciones atrasadas de origen legal (subsidios de servicios p�blicos el�ctricos y combustibles) y contractual (vigencias futuras) adquiridas antes del presente gobierno que se encontraban pendientes de pago y que deben pagarse en su totalidad; (7) agotamiento de las alternativas de endeudamiento (Regla Fiscal) y cl�usulas derivadas de las medidas unilaterales del gobierno de los EE.UU.; y (8) restricciones en la caja de la Tesorer�a General de la Naci�n.

 

90.   Al responder el auto de pruebas el Gobierno argument� que el decreto �cuenta con una motivaci�n expresa que da cuenta de los hechos y causas que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, en tanto indica, incluso cuantitativamente, el impacto que cada uno de tales antecedentes tiene respecto del escenario de insuficiencia de recursos y frente a las necesidades presupuestales inaplazables con que cuenta el Estado colombiano para la vigencia fiscal 2026�[133].

 

91.   En s�ntesis, el Gobierno nacional sostuvo en el Decreto 1390 de 2025 la existencia de una grave situaci�n fiscal agudizada por situaciones que, de no ser atendidas, ponen en riesgo grave e inminente la garant�a de derechos fundamentales y la prestaci�n de servicios p�blicos esenciales en todo el territorio. Acorde con la intervenci�n del Ministerio de Hacienda, �se trata de circunstancias espec�ficas que, por su ocurrencia cierta, real y proyectada a corto plazo, han venido agravando de forma excepcional y extraordinaria la crisis fiscal y puesto en riesgo la protecci�n de garant�as iusfundamentales y la prestaci�n de servicio p�blicos esenciales�[134].

 

92.   A continuaci�n, la Sala Plena valorar� el cumplimiento del presupuesto f�ctico a partir del estudio de los ocho hechos que, seg�n el Gobierno nacional, agravaron la crisis fiscal. Teniendo en cuenta que la emergencia se sustenta en el agravamiento de la situaci�n fiscal, la Corte evaluar� no solo el hecho en s� mismo, sino la necesidad de contar con recursos para asumir el costo que el hecho genera. En cada uno de los hechos se analizar� el juicio de realidad, el de identidad y el de sobreviniencia, advirtiendo que esta etapa del estudio constitucional responde a un an�lisis objetivo, por lo tanto, las pruebas allegadas al proceso, incluyendo los conceptos de los expertos, son primordiales para el an�lisis.

 

Primer hecho. Cumplimiento del Auto 2049 de 2025 de la Corte Constitucional relacionado con la UPC de salud

 

93.            El Gobierno argument� que la Unidad de Pago por Capitaci�n (UPC) del Sistema General de Seguridad Social en Salud ha estado sujeta a los marcos fiscales y de gasto de mediano plazo, incorpor�ndose cada a�o al Presupuesto General de la Naci�n. Asegur� que entre 2014 y 2018, la prima de la UPC creci� al mismo ritmo en ambos reg�menes, manteniendo una equiparaci�n del 91,45%. En 2019 esta equiparaci�n aument� al 95%, pero en 2022 descendi� al 88,9% debido a la actualizaci�n de tecnolog�as en el plan de beneficios.

 

94.            Mediante la Resoluci�n 2605 de 2025, el Ministerio de Salud orden� que, a partir de 2026, la prima pura de la UPC del r�gimen subsidiado se equipare al 95% de la del r�gimen contributivo, en cumplimiento de m�ltiples decisiones de la Corte Constitucional, especialmente la Sentencia T‑760 de 2008 y autos posteriores, particularmente el Auto 2049 de 2025. Estas decisiones tambi�n se�alan que el Estado debe garantizar la disponibilidad presupuestal y su adecuado giro.

 

95.            Acorde con el decreto, para cumplir con la equiparaci�n y asegurar el derecho a la salud en condiciones de igualdad, especialmente para la poblaci�n vulnerable del r�gimen subsidiado, es urgente contar con recursos adicionales. El aumento de la prima implica una mayor demanda fiscal destinada a financiar la unificaci�n de los planes de beneficios prevista en la Ley 1438 de 2011. Para la vigencia 2026, se estima que se requieren $3,3 billones para cubrir esta obligaci�n.

 

a.       Juicio de realidad[135]

 

96.            Este hecho supera el juicio de realidad en cuanto se comprob� su existencia. El Gobierno invoc� la necesidad de aprovisionar recursos por 3,3 billones con el fin de cumplir la orden impartida por esta Corporaci�n mediante el Auto 2049 del 10 de diciembre de 2025, relacionada con la UPC del r�gimen subsidiado de salud. Como soporte probatorio se alleg� el referido auto[136] y una proyecci�n del Ministerio de Hacienda sobre los recursos necesarios para igualar las primas del UPC[137].

 

97.            En dicha providencia, la Sala Especial de Seguimiento evidenci� que, pese al tiempo transcurrido desde la Sentencia T-760 de 2008 y a los m�ltiples requerimientos efectuados por la Corte Constitucional, la mayor�a de las �rdenes estructurales a�n no se cumplen. Las causas persistentes se relacionaron con deficiencias en acceso, disponibilidad y sostenibilidad financiera, factores que han limitado la ejecuci�n plena de las �rdenes que contin�an vigentes.

 

98.            La Sala de Seguimiento constat� que, si bien durante el periodo de seguimiento se han adoptado algunas medidas orientadas a corregir las falencias, los efectos de las �rdenes generales siguen siendo parciales, lo que se refleja en la crisis que aqueja el sistema de salud y conlleva a que la funci�n del juez constitucional sea m�s estricta para alcanzar los niveles sostenibles de superaci�n de los obst�culos que persisten.

 

99.            La Sala de Seguimiento sostuvo que en los autos 261 y 262 de 2012, la Corte orden� que, mientras no existiera una metodolog�a t�cnica id�nea para calcular la UPC ni un sistema de informaci�n confiable que la sustentara, el valor de la prima del r�gimen subsidiado deb�a ser igual al del contributivo. As�, el deber de equiparar el valor de la UPC ha persistido, precisamente, dada la omisi�n del Gobierno nacional de adoptar medidas para conjurar la presunta causa de la crisis. De esto da cuenta el Auto 411 de 2016 en el que la Sala de Seguimiento evidenci� que �este �ltimo porcentaje se ha mantenido est�tico desde el a�o 2013, lo que significa que aunque para esa anualidad hubo una disminuci�n significativa en la diferenciaci�n de la prima pura de la UPC, a partir de ese momento y durante tres a�os ha continuado igual sin ning�n tipo de variaci�n�. Por tanto, insisti� en su preocupaci�n ante la falta de soporte t�cnico del Ministerio para justificar la diferencia entre ambos reg�menes y dispuso que la UPC del r�gimen subsidiado se equiparara, por lo menos, en un 95% respecto de la del r�gimen contributivo[138]. Esta disposici�n se reiter� en los autos 109 de 2021, 996 de 2023 y 007 de 2025.

 

100.       En el Auto 2049 de 2025 se advirti� una regresi�n en el cumplimiento de la meta de equiparar en un 95% los valores de ambas UPC, que deb�a alcanzarse de no acatarse el punto anterior (demostrar la suficiencia). Aunque la brecha entre los dos reg�menes se redujo entre 2019 y 2021 hasta el 7,07%, volvi� a ampliarse en 2022 a 13,02%, sin justificaci�n t�cnica que respalde dicha diferencia, situaci�n que persiste hasta la fecha. 

 

101.       A juicio de la Sala Plena de la Corte Constitucional esta situaci�n refleja no solo un retroceso frente al nivel de equiparaci�n previamente logrado, sino tambi�n una vulneraci�n al principio de progresividad en la garant�a del derecho a la salud, pues implica un trato desigual entre los reg�menes contributivo y subsidiado y afecta la financiaci�n integral de los servicios para la poblaci�n m�s vulnerable. En consecuencia, encontr� incumplida esta orden y orden� la apertura de un incidente de desacato.

 

102.       En cumplimiento de las providencias citadas, el Ministerio de Salud profiri� la Resoluci�n 2605 de 2025, en la cual se orden� la equiparaci�n de la prima pura de la Unidad de Pago por Capitaci�n del R�gimen Subsidiado (UPC-S) al 95% de la prima pura de la Unidad de Pago por Capitaci�n del r�gimen contributivo (UPC-C) a partir de la vigencia 2026, se�alando como responsabilidad del Estado la de presupuestar los recursos necesarios en cada vigencia y, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, la de garantizar su disponibilidad y giro.

 

103.       Posteriormente, �en la Sesi�n No. 52 del 26 de diciembre de 2025, la Comisi�n Asesora de Beneficios, Costos, Tarifas y Condiciones de Operaci�n del Aseguramiento en Salud recomend� fijar el valor de la UPC del r�gimen subsidiado de la vigencia 2026 en la suma de $1,541,706.27�. En consecuencia, a trav�s de la Resoluci�n 2764 de 2025 el Ministerio de Salud y Protecci�n Social �fij� el valor de la UPC para el a�o 2026 en la que se determin� un incremento de la UPC del 9,03 % para el r�gimen contributivo y del 16,49 % para el r�gimen subsidiado. Esta diferencia responde a la orden de equiparaci�n y atiende las diferencias seg�n el sexo, la edad, la ubicaci�n geogr�fica, la pertenencia a comunidades ind�genas del afiliado, entre otras�.

 

104.       Acorde con la informaci�n suministrada por el Ministerio de Hacienda la prima pura del R�gimen contributivo (RC) asciende a $1.493.020,81, mientras que la prima pura del R�gimen subsidiado (RS) se ubica en $1.418.369,77, que refleja, precisamente, la relaci�n del 95% entre ambas. Al agregar los gastos administrativos (10% en RC y 8% en RS), se obtienen los valores finales de UPC de $1.658.912,01 para RC y $1.541.706,27 para RS�[139]. As� las cosas, el incremento porcentual requerido para alcanzar estos valores es en el R�gimen Subsidiado - RS (16,49%) y en el R�gimen Contributivo (9,03%).

 

105.       El Ministerio precis� que, con la equiparaci�n indicada, �el incremento del total de recursos para el aseguramiento en salud para 2026 es de aproximadamente 11,6 billones de pesos, que ser�n reconocidos a las EPS, pasando de 89.8 billones de pesos en 2025 a m�s de 101,3 billones de pesos para la vigencia 2026�. A partir de estas cifras, aclar� que �la sola equiparaci�n de la prima pura de la UPC-S al 95% de la prima pura de la UPC-C a partir de la vigencia 2026 gener� una necesidad de recursos adicional para el Sistema por $3.3 billones de pesos para la vigencia 2026, monto que no se encuentra cubierto por los ingresos corrientes de la Naci�n proyectados en el Presupuesto General de la Naci�n (PGN)�.

 

106.       En s�ntesis, �la proyecci�n de $3,3 billones corresponden al costo adicional de la UPC para la vigencia 2026, derivado de comparar dos escenarios de incremento de la UPC-S: (i) un aumento del 16,49%, resultado de equiparar la prima pura al 95% del r�gimen contributivo, y (ii) un aumento del 9,03% manteniendo la equiparaci�n de prima vigente en 2025. Es decir, la diferencia entre ambos escenarios explica el costo adicional estimado que implica pasar de un incremento de la UPC del r�gimen subsidiado del 9,03% al 16,49%�.

 

107.       A juicio de la Sala Plena, la existencia de (i) decisiones judiciales que ordenan al Gobierno la asignaci�n de recursos, (ii) actos administrativos que pretenden cumplir con dichas �rdenes judiciales, y (iii) la explicaci�n presentada por el Ministerio de Hacienda sobre el porcentaje de recursos requeridos constituye un hecho verificable.

 

b.       Juicio de identidad

 

108.       Este hecho supera el juicio de identidad en los t�rminos del art�culo 215 de la Constituci�n. La Corte precisa que las obligaciones inherentes al sistema de salud se ubican dentro del �mbito del orden social, particularmente en la esfera del bienestar social prevista por el constituyente como objeto de protecci�n del estado de emergencia econ�mica y social. Tanto la salud p�blica como la operatividad del sistema de seguridad social en salud integran componentes estructurales del orden social, cuya perturbaci�n sobreviniente, grave e inminente podr�a, en principio, constituir causa para declarar el estado de emergencia, conforme a lo dispuesto en el art�culo 215 de la Constituci�n Pol�tica.

 

109.       Adicionalmente, del an�lisis del supuesto f�ctico no se desprende elemento alguno que permita asociarlo con escenarios de agresi�n externa propios del estado de guerra exterior, ni con alteraciones del orden p�blico pol�tico que caracterizan el estado de conmoci�n interior.

 

c.        Juicio de sobreviniencia

 

110.       Este hecho no supera el juicio de sobreviniencia en cuanto no se comprob� que tratara de hechos imprevisibles, repentinos, inesperados y extraordinarios.  De la motivaci�n del Decreto 1390 de 2025 se desprende que garantizar la financiaci�n de la unificaci�n de los planes de beneficios, en los t�rminos de las �rdenes de la Corte Constitucional, en particular de lo dispuesto en el Auto 2049 de 2025 �implica un significativo aumento de los recursos fiscales�. Por tanto, �esta contingencia evidencia la necesidad de obtener recursos adicionales para asegurar su financiaci�n. Que el cumplimiento de la orden impartida implica disponer para la vigencia 2026, de recursos estimados en $3,3 billones�.

 

111.       El Gobierno nacional argument� que, �conforme a los criterios establecidos en las sentencias C-135 de 2009, C-386 de 2017 y C-383 de 2023, la situaci�n asociada a la equiparaci�n de la UPC evidencia una agravaci�n r�pida, inusitada y sobreviniente de un problema estructural, no considerada de manera aislada, sino como parte de una convergencia simult�nea de eventos cr�ticos�. Esta coyuntura transform� �una deficiencia hist�rica en una crisis extraordinaria, con impacto directo sobre la garant�a de derechos fundamentales y con efectos fiscales que no pod�an ser razonablemente previstos ni atendidos mediante los mecanismos ordinarios de la administraci�n�.

 

112.       A partir de las pruebas aportadas al proceso diversos expertos coincidieron en que el cumplimiento de las �rdenes de la Corte Constitucional sobre la UPC no constituye un hecho sobreviniente ni imprevisible que habilite la declaratoria de una emergencia. De dichas intervenciones se desprenden las siguientes conclusiones: (i) esta obligaci�n existe desde la Sentencia T‑760 de 2008 y ha sido reiterada en autos posteriores -incluido el Auto 007 de 2025-, por lo tanto, el Gobierno la conoc�a desde antes de asumir funciones en agosto de 2022; (ii) el cumplimiento de una orden judicial no es, en s� mismo, un hecho sobreviniente ni extraordinario, pese a su impacto fiscal, (iii) los autos recientes -como el Auto 2049 de 2025- no introducen un marco normativo nuevo, pues forman parte de un seguimiento judicial existente desde hace m�s de una d�cada; y (iv) tanto el gobierno actual como los anteriores ten�an el deber, desde 2008, de presentar proyectos de ley o adoptar decisiones para cumplir con los fallos de la Corte, de modo que no puede considerarse un hecho imprevisible.

 

113.       De manera sucinta, el procurador General de la Naci�n afirm� que este par�metro se encuentra acreditado. Asegur� que es necesario un aumento considerable de los recursos asignados al sector para equiparar la prima pura en ambos reg�menes y, con ello, cumplir con la obligaci�n en la vigencia 2026. En su concepto, la posible falta de pago de estos recursos agudizar�a e impactar�a negativamente en la problem�tica estructural en materia de salud. Entonces, para la Vista Fiscal, los hechos son extraordinarios porque esta obligaci�n judicial surgi� con el Auto 007 de 2025, en un momento en el que el Gobierno no pod�a tramitar ninguna iniciativa legislativa en materia presupuestal y ya se hab�a sancionado la ley anual de presupuesto para la vigencia 2026.

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114.       Con fundamento en la jurisprudencia constitucional sobre el control material de los estados de excepci�n y, en particular, sobre el juicio de sobreviniencia, es claro que el presupuesto f�ctico invocado por el Gobierno para justificar la declaratoria de emergencia econ�mica -la necesidad de recursos por 3,3 billones para cumplir �rdenes relacionadas con la suficiencia de la UPC del r�gimen subsidiado- no supera el est�ndar constitucional. El juicio de sobreviniencia exige que los hechos determinantes de la declaratoria sean posteriores, inesperados e imprevisibles. Cuando la causa del �quebranto� es una situaci�n estructural conocida durante a�os, acompa�ada de requerimientos judiciales reiterados y trayectoria normativa y presupuestal verificable, no hay sobreviniencia en el sentido constitucionalmente exigido, sino una problem�tica persistente que deb�a atenderse por v�as ordinarias.

 

115.       As� las cosas, el deber de equiparar la UPC-S en un 95% a la UPC-C no reviste las caracter�sticas de un hecho sobreviniente. Esto es as�, dado que no constituye una situaci�n (i) imprevisible, (ii) repentina ni (iii) inesperada. En efecto, la obligaci�n de equiparar la UPC-S al 95% de la UPC-C no es una situaci�n imprevisible y repentina, toda vez que hace parte de una medida adoptada para remediar una situaci�n de car�cter cr�nico o estructural declarada por la Corte Constitucional en la sentencia T-760 de 2008[140]. Es decir, se trata de un deber normativo de larga data, con un desarrollo legal y jurisprudencial orientado a garantizar su cumplimiento desde el a�o 2008.

 

116.       En este punto, vale la pena hacer referencia a la Ley 1438 de 2011 �Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones�. En dicha regulaci�n, se incluyeron disposiciones para establecer la unificaci�n del plan de beneficios para todos los residentes en un marco de sostenibilidad financiera.

 

117.       Expuesto lo anterior, es necesario responder al concepto del procurador general de la Naci�n quien considera cumplido el presupuesto de sobreviniencia frente a este hecho. La Sala Plena considera que el Ministerio P�blico parte de un entendimiento equivocado al ubicar temporalmente la obligaci�n judicial de equiparaci�n de la UPC en la expedici�n del Auto 007 de 2025, cuesti�n que como se expone a continuaci�n carece de sustento f�ctico pues se trata de un deber legal replicado desde la sentencia estructural y sus autos de seguimiento.

 

118.       En esos t�rminos, la orden judicial que hoy se invoca no irrumpe como un hecho nuevo. Proviene de una cadena progresiva de decisiones en sede de seguimiento a la Sentencia T‑760 de 2008 y modulada a lo largo de m�ltiples autos -entre otros, 261 y 262 de 2012, 411 de 2016, 109 de 2021, 996 de 2023 y 007 y 2049 de 2025- en las que la Sala de Seguimiento advirti� de manera consistente la obligaci�n estatal de asegurar la suficiencia de la Unidad de Pago por Capitaci�n del r�gimen subsidiado. As�, desde el a�o 2012 la Sala de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 ha dado alcance a este deber del Gobierno nacional de equiparar la UPC-S al 95% de la UPC-C, de la siguiente manera[141]:

 

119.       Auto 261 de 2012. Cumplimiento parcial de la orden 22. Mediante este auto, la Sala de Seguimiento precis� que �la simple presentaci�n del programa y cronograma exigidos no genera el cabal acatamiento de dicho precepto [esto es, la orden 22], dado que aquellos �nicamente constituyen el punto de partida para alcanzar la unificaci�n gradual y sostenible de los planes de beneficios de los reg�menes contributivo y subsidiado, lo que implica que este mandato solo podr� entenderse material y realmente cumplido en la medida en que tal finalidad sea alcanzada�.

 

120.       En cuanto a la suficiencia de la UPC, esto es, la garant�a de la sostenibilidad del sistema de salud y la financiaci�n por la UPC del plan de beneficios unificado, indic� que la UPC-S era mucho menor a la UPC-C.

 

121.       Tambi�n advirti� que a partir de la entrada en vigencia del Acuerdo 032 de 2012 de la CRES �se ha evidenciado la imposibilidad de las EPS del r�gimen subsidiado para continuar prestando el servicio de salud a sus afiliados con el valor de la UPC fijada con tal finalidad�, y, por tanto, determin� que �deber� procurarse prontamente una metodolog�a �ptima para que las decisiones referidas a la UPC-C y UPC-S respondan a la sostenibilidad financiera de la ampliaci�n de la cobertura y su financiaci�n por la UPC y dem�s fuentes de financiaci�n previstas por el sistema vigente, teniendo en cuenta no solamente las denuncias de insuficiencia de la UPC-S, sino adem�s las advertencias respecto a la sobredimensi�n de la UPC del r�gimen contributivo�.

 

122.       A partir de lo anterior, la Sala de Seguimiento orden� �la igualaci�n de la UPC de los reg�menes contributivos y subsidiado, hasta tanto no sean allegados los estudios que soporten la distinci�n advertida en esta providencia y sea valorada su razonabilidad constitucional por la Corte� (�nfasis fuera del texto).

 

123.       Auto 262 de 2012. Incumplimiento parcial de la orden 21. La Sala de Seguimiento advirti� que a la CRES le correspond�a asegurar el cumplimiento material de la orden de unificaci�n de la UPC-S y UPC-C de la poblaci�n menor de 18 a�os, y la sostenibilidad de la prestaci�n de la canasta unificada. Por tanto, orden� (i) dise�ar un sistema de informaci�n que permitiera un mayor control sobre los escenarios en los que se desenvuelve el sistema de salud, (ii) determinar una metodolog�a para establecer la suficiencia de la UPC-S y la UPC-C, basada en estudios que contaran con credibilidad y rigor t�cnico, e (iii) igualar la UPC de los reg�menes contributivo y subsidiado para los menores de edad, hasta tanto no sean allegados los soportes que justifiquen la distinci�n advertida en la providencia y sea valorada su razonabilidad constitucional.

 

124.       Auto 411 de 2016. Cumplimiento alto de algunos mandatos espec�ficos del Auto 261 de 2012 y cumplimiento medio de otros mandatos de los autos 261 y 262 de 2012. La Sala de Seguimiento evidenci� que, entre los a�os 2009 a 2016, �la UPC del r�gimen subsidiado ha tenido un mayor aumento en comparaci�n con la del r�gimen contributivo, disminuyendo de esa forma la diferenciaci�n entre cada una de ellas. Teniendo en cuenta lo anterior, el porcentaje de variaci�n de la diferenciaci�n de la prima pura de ambos reg�menes ha pasado de ser del 62,03% en el 2009 al 91.45% en el 2016�, porcentaje que se ha mantenido est�tico desde el a�o 2013.

 

125.       En todo caso, precis� que persist�an las problem�ticas estructurales relacionadas con la suficiencia de la UPC, dada la brecha del 4% en la equiparaci�n de la UPC de ambos reg�menes, y declar� el cumplimiento medio de este componente, por lo que orden� al Ministerio de Salud y Protecci�n Social �[a]doptar las medidas necesarias y emitir la reglamentaci�n que considere pertinente para que el porcentaje de equiparaci�n de la UPC aumente el porcentaje de equiparaci�n a la meta del 95 % se�alada por el Gobierno. Para ello, deber� allegar un informe semestral sobre la implementaci�n de las medidas y la reglamentaci�n correspondiente� (�nfasis fuera del texto).�

 

126.       Auto 109 de 2021. Cumplimiento medio de las �rdenes 21 y 22. La Sala de Seguimiento advirti� que las medidas adoptadas por el Ministerio de Salud no alcanzaron los objetivos propuestos. Indic� que el objetivo previsto en el numeral 5.5. del Auto 411 de 2016 se alcanzar�a cuando la UPC y los valores girados por concepto de presupuestos m�ximos (mecanismo de financiaci�n creado por la Ley 1955 de 2019 para los servicios y tecnolog�as PBS no UPC) fueran suficientes para cubrir el plan de beneficios.

 

127.       La Sala de Seguimiento evidenci� el cumplimiento formal de las �rdenes del auto 411 de 2016 relacionadas con la adopci�n de reglamentaci�n y medidas dirigidas al cumplimiento de las �rdenes 21 y 22 de la sentencia T-760 de 2008. Con todo, frente al cumplimiento material constat� que, de un lado, si bien el Ministerio de Salud fortaleci� los sistemas de informaci�n, persist�an las dificultades con esta, y, de otro lado, en cuanto a la equiparaci�n de la UPC, indic�:

 

�sin haber demostrado que la suficiencia de la UPC-S se halle en un porcentaje menor al 95% del valor de la UPC correspondiente al RC, a la fecha, el valor de la prima del RS no ha alcanzado dicho porcentaje�; �[e]n este sentido, cabe anotar que durante varios a�os se mantuvo una brecha porcentual entre las UPC de ambos reg�menes mayor al 10% y, aunque la Sala reconoce que para la vigencia 2019 la cartera de salud avanz� significativamente en la equiparaci�n de estos valores, el resultado obtenido no logra alcanzar el 95% propuesto, ya que actualmente la UPC-S corresponde al 92,94% de la del RC, por lo que a�n falta acercarse en un 2,06%�. De tal forma, consider� que, �las medidas implementadas y reportadas por el MSPS han sido conducentes para aproximarse a la equiparaci�n de la UPC en ambos reg�menes en un 95%, no obstante, el ente ministerial deber� alcanzar dicha meta y seguir reduciendo en lo posible la brecha existente entre dichos valores, hasta tanto no se demuestre con informaci�n t�cnica y confiable en qu� punto la Unidad de Pago por Capitaci�n alcanzar� la suficiencia en ambos reg�menes�.

 

128.       A partir de lo anterior, la Sala de Seguimiento orden� al Ministerio de Salud adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en las �rdenes 21 y 22 de la sentencia T-760 de 2008.

 

129.       Auto 996 de 2023. Cumplimiento medio de las �rdenes 21 y 22. La Sala de Seguimiento encontr� que, formalmente, el Ministerio de Salud hab�a expedido varias normas reglamentarias orientadas a superar las fallas que se pretenden subsanar con las �rdenes 21 y 22. Sin embargo, evidenci� que la informaci�n para el c�lculo de la UPC segu�a presentando dificultades. Adem�s, evidenci� que entre 2017 y 2023 �se mantuvo la brecha porcentual entre las UPC de ambos reg�menes sobre el 10% y, aunque esta fue disminuyendo y se avanz� en la equiparaci�n de estos valores, el resultado que al parecer se esperaba obtener en el 2022, en realidad comport� un retroceso bajo el argumento de que se emple� la informaci�n propia del RS para establecer el c�lculo, pero la Sala no encuentra datos claros que justifiquen el aumento notorio de dicha brecha porcentual�.�

 

130.       Auto 007 de 2025. Incumplimiento general frente al componente de suficiencia de la UPC, contenido en las �rdenes 21 y 22 de la Sentencia T-760 de 2008. La Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-760 de 2008 declar� el incumplimiento general en relaci�n con el componente de suficiencia de la UPC en ambos reg�menes, principalmente, porque no constat� la existencia de nuevas medidas implementadas por el ministerio dirigidas a avanzar o alcanzar mejoras en la calidad y cantidad de informaci�n requerida para efectuar los c�lculos de la UPC, lo cual afecta directamente los c�lculos de este valor y deriva, a su vez, en que para el 2024 la UPC sea insuficiente.

 

131.       En particular, sobre la equiparaci�n de la UPC-S al 95% de la UPC-C, la Sala de Seguimiento advirti� que �nunca se ha presentado�; es m�s, para el periodo evaluado, �esa brecha se� duplic��, ya que �desde el 2022 se observa un retroceso en la referida equiparaci�n que, adem�s, se mantiene injustificadamente�.

 

132.       As� mismo, la Sala de Seguimiento evidenci� que, si bien la brecha se disminuy� entre el 2019 y 2021, por cuanto pas� de estar en 10.54% en el 2018 a 7.07% en esas vigencias, en el 2022 esa diferencia se ampli� nuevamente, y �la Sala encuentra que esa diferencia ha permanecido durante el 2023 y 2024 [vigencias] en las que el MSPS no report� medidas ni avances concretos para disminuir la brecha. Esto sumado a que el c�lculo de la UPC del 2023 y 2024 no se efectu� con informaci�n propia del RS�. En ese contexto, advirti� lo siguiente:

 

�la diferencia del porcentaje actual que separa los valores de la UPC, refleja un retroceso, pues pas� en su momento de estar en 7.07% en el 2021 a 13.02%, sin que a la fecha de esta valoraci�n haya disminuido esta cifra y, por el contrario, corresponde a casi el doble de lo registrado en el 2021, sin que exista justificaci�n alguna, pues el PBS UPC es el mismo para ambos reg�menes�. As�, �se present� un retroceso en la orden dirigida a equiparar el valor de la UPC-S en un 95 % con el de la UPC-C, toda vez que despu�s de haber reducido la brecha entre las dos primas a un 7.07 % en el a�o 2019 y haberla mantenido hasta el 2021, nuevamente esta diferencia se ampli� y casi se duplic�, ubic�ndose en un 13.02 % a partir del 2022 y hasta la fecha. Lo anterior, permite evidenciar un retroceso, pues la brecha entre la UPC del RC y RS, en la actualidad es, incluso, mayor que la que se ten�a en el 2018. El inconveniente entonces, no es solo la falta de implementaci�n de medidas para equiparar estos valores o demostrar que ello no es necesario porque la UPC-S es suficiente, sino desmejorar en aspectos respecto de los cuales se hab�a avanzado�.

 

133.       En consecuencia, mediante el auto en cita la Sala de Seguimiento declar� la insuficiencia de la UPC de 2024 y orden� al Ministerio de Salud y Protecci�n Social (i) crear una mesa de trabajo cuyo objetivo ser�a revisar la UPC del 2024 y lograr su suficiencia, y definir el mecanismo de ajuste que deber�a aplicarse a la UPC del 2025, y (ii) adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las �rdenes 21 y 22 de la sentencia T-760 de 2008 y, en consecuencia, lo ordenado en el auto 411 de 2016, relativo a (a) solucionar las deficiencias del sistema de informaci�n, (b) garantizar la suficiencia de la UPC, y (c) equiparar al 95 % del valor de la UPC del RC el valor de la UPC del RS mientras el Gobierno nacional no demuestre la suficiencia de la prima del r�gimen subsidiado. Para tal efecto, a su vez, orden� al Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico que garantice los recursos necesarios para el acatamiento de los mandatos vig�simo primero y vig�simo segundo de la sentencia T-760 de 2008.

 

134.       Auto 2049 de 2025. La Sala de Seguimiento determin� que persiste el incumplimiento general del componente de suficiencia de la UPC contenido en las �rdenes 21 y 22 de la sentencia T-760 de 2008, y orden� la apertura de un incidente de desacato en contra del ministro de Salud y Protecci�n Social, por el incumplimiento de lo dispuesto en el numeral 3.11 del resolutivo tercero del auto 007 de 2025, en lo que respecta al componente de suficiencia de la UPC.

 

135.       La Sala de Seguimiento advirti� que el ministerio ha alcanzado logros en relaci�n con las �rdenes 21 y 22, consistentes en (i) la unificaci�n de los planes de beneficio en ambos reg�menes en todos los grupos etarios, (ii) la creaci�n del mecanismo de techos y presupuestos m�ximos, (iii) el pago de los presupuestos m�ximos de 2022 a las EPS con ocasi�n de la apertura de un incidente de desacato, (iv) la emisi�n de la Resoluci�n 067 de 2025 que estableci� la metodolog�a de reajuste de los presupuestos m�ximos, y (v) la creaci�n de una mesa de trabajo para reajustar la UPC del 2024.

 

136.     Sin embargo, evidenci� que para avanzar en la superaci�n de la falla estructural identificada en la sentencia T-760 de 2008 el Ministerio de Salud y Protecci�n Social debe: (i) calcular la UPC de ambos reg�menes con informaci�n suficiente, representativa y de calidad, proveniente de las EPS, (ii) soportar el c�lculo en estudios t�cnicos y actuariales, y no �nicamente con base en la inflaci�n causada (variaci�n porcentual anual del IPC, que normalmente se mide entre diciembre del a�o anterior y diciembre del a�o de referencia), y (iii) equiparar en 95% los valores de ambas UPC, hasta no demostrar la suficiencia de la prima en cada r�gimen, en atenci�n a que no existe justificaci�n para mantener valores diferentes ante la prestaci�n de los mismos servicios y tecnolog�as en salud. Sobre este aspecto, la Sala de Seguimiento reiter�:

 

�se advierte una regresi�n manifiesta en el cumplimiento de la meta de equiparar en un 95% los valores de ambas UPC, que deb�a alcanzarse de no acatarse el punto anterior (demostrar la suficiencia). Aunque la brecha entre los dos reg�menes se redujo entre 2019 y 2021 hasta el 7.07% volvi� a ampliarse en 2022 a 13.02%, sin que exista justificaci�n t�cnica que respalde dicha diferencia, situaci�n que persiste hasta la fecha. Por consiguiente, el numeral (iii) de la resolutiva 3.11 del Auto 007 de 2025 se tiene por incumplido�; �[c]onforme a lo anterior, el MSPS no ha cumplido con las �rdenes a las que aluden los autos 411 de 2016, 109 de 2021 y 996 de 2023, reiteradas en el Auto 007 de 2025�.

 

137.     A partir de lo expuesto, es plausible concluir que, si bien mediante la Resoluci�n 2605 de 2025 se dispuso la equiparaci�n de la UPC-S al 95% de la UPC-C para la vigencia 2026, la obligaci�n de equiparar estos valores no es imprevisible ni repentina, puesto que data desde la expedici�n del fallo estructural, o como m�ximo desde el a�o 2012. Es importante resaltar que desde la emisi�n de la Sentencia T-760 del 31 de julio de 2008, el Gobierno conoc�a el alcance de estas obligaciones y su exigibilidad. Incluso, respecto de las �rdenes vig�sima primera y vig�sima segunda, la Sala Especial de Seguimiento profiri� decenas de providencias -como los Autos 317 de 2010, 226 de 2011, 261 y 262 de 2012, 411 de 2016, 109 de 2021, 996 y 2881 de 2023, 006 de 2024 y 007, 089, 504 y 1000 de 2025- convoc� audiencias p�blicas y requiri� a los ministerios competentes para adoptar medidas. En consecuencia, presentar el Auto 2049 de 2025 como un factor sorpresivo que irrumpe en el panorama institucional contrar�a la imprevisibilidad: se trata de la culminaci�n previsible de un itinerario de seguimiento judicial sostenido durante m�s de diecisiete a�os.

 

138.     Adem�s, en curso de la labor de seguimiento, la Corte Constitucional ha interactuado con el Gobierno nacional y le ha permitido adoptar los mecanismos y medidas que considere pertinente para lograr dicha equiparaci�n. En todo caso, la equiparaci�n de la UPC de ambos reg�menes dispuesta en la Resoluci�n 2605 de 2025 se circunscribe a la vigencia 2026, pero no abarca las vigencias 2024 y 2025 conforme a lo prescrito por la citada Sala Especial en los autos 007 y 2049 de 2025.

 

139.       La propia evoluci�n de la pol�tica p�blica evidencia que el fen�meno no es sobreviniente. Entre 2014 y 2018, la relaci�n de equiparaci�n de la UPC en ambos reg�menes se mantuvo alrededor de 91,45 %, y en 2019 alcanz� el 95 %. Es decir, hubo avances sostenidos y apropiaci�n presupuestal orientada al cierre de brechas. El deterioro se observa, de manera regresiva, desde 2022, cuando se redujo la senda de equiparaci�n y, con ella, la partida correspondiente. Este resultado puede obedecer tanto a decisiones gubernamentales sobre incrementos de la UPC -que la Corte ha calificado de insuficientes� como a la reasignaci�n de recursos hacia otros gastos sociales prioritarios durante los a�os de regresi�n. Lejos de una contingencia imprevista, lo que se aprecia es la materializaci�n de un riesgo identificado cuyo agravamiento provino de elecciones de pol�tica fiscal y sectorial adoptadas dentro del curso ordinario de la gesti�n p�blica. En tales condiciones, el presupuesto f�ctico no cumple la nota de imprevisibilidad que exige el juicio de sobreviniencia.

 

140.       Aun si se alegara que el Auto 2049 de 2025 -proferido el 10 de diciembre de 2025- introdujo exigencias inmediatas, la distancia temporal de doce d�as entre esa providencia y el Decreto 1390 de 2025 que declar� la emergencia no transforma una problem�tica estructural y antigua en un suceso extraordinario. Por el contrario, refuerza la previsibilidad: si durante a�os la Sala de Seguimiento advirti� sobre la insuficiencia de la UPC y sus impactos, y si el propio Ejecutivo reconoce que en 2019 se alcanz� una meta de equiparaci�n del 95% que posteriormente se revirti�, entonces la necesidad de recursos para cumplir las �rdenes no surge de una situaci�n �nueva�, sino de una brecha reabierta por decisiones ordinarias de pol�tica p�blica. El est�ndar jurisprudencial es claro en que no procede invocar poderes excepcionales para remediar rezagos previsibles, menos aun cuando estos pudieron y debieron gestionarse por medio de los instrumentos presupuestales y legislativos comunes.

 

141.       El control constitucional de los estados de excepci�n, adem�s, impone la estricta separaci�n entre hechos sobrevinientes y problemas estructurales. La Corte ha sido enf�tica en que la mera alusi�n a crisis cr�nicas o falencias persistentes del Estado social de derecho no legitima el uso de facultades extraordinarias, habilit�ndose solo los estados de emergencia fundamentados en una situaci�n estructural cuando se haya presentado un hecho que la agudice o agrave^[142]. La aludida �necesidad de un aumento significativo de los recursos fiscales� para cumplir �rdenes de vieja data no deriva de una calamidad repentina, sino de la falta de sostenimiento de la meta alcanzada en 2019. Si esa trayectoria hubiera sido preservada, no ser�a preciso acudir a una medida extraordinaria de financiaci�n.

 

142.       El incumplimiento del componente de suficiencia de la UPC y la equiparaci�n de la UPC-S al 95% de la UPC-C -identificado por la Sala Especial de Seguimiento de la Sentencia T-760-, que hace parte de las causas que dieron lugar a la crisis estructural del Sistema de Seguridad Social en Salud, es una situaci�n que ha persistido desde el a�o 2008, cuyo alcance y contenido fue desarrollado en el a�o 2012, pero que no se ha �recrudecido� o �agravado�, a tal punto que habilite las facultades excepcionales del presidente de la Rep�blica.

 

143.       Adem�s, para la Sala Plena es claro que le corresponde al Gobierno cumplir con la orden dispuesta en el Auto 2049 de 2025. El no cumplimiento de la obligaci�n de equiparaci�n de la UPC, afecta el goce efectivo del derecho a la salud de la ciudadan�a. Precisamente, en el Auto 2049 de 2025, la Corte indic� que �[l]as fallas en la implementaci�n, la inacci�n o la respuesta insuficiente de las autoridades no se traducen en meras disfuncionalidades administrativas, sino en afectaciones concretas y cotidianas sobre los usuarios del sistema, quienes experimentan barreras de acceso, dilaciones injustificadas y deficiencias en la atenci�n. Lo que compromete directamente su integridad, su bienestar y, no en pocos casos, su supervivencia�.

 

144.       El Ejecutivo deber�a implementar una pol�tica p�blica orientada a la equiparaci�n de la UPC, por ello la obligaci�n aducida como causa �dif�cilmente podr� considerarse en s� misma extraordinaria�[143], pues, como dan cuenta los autos de seguimiento, la Corte le brind� al Gobierno nacional los elementos y mecanismos para �captar y adaptarse a la novedad�[144]. Justamente, con fundamento en el desarrollo de la obligaci�n de equiparaci�n de la UPC en ambos reg�menes, el Gobierno ha contado con distintos mecanismos, �dentro de su riqueza institucional�[145], para superar la causa aducida como fundamento de la declaratoria. Esto es as�, como a continuaci�n se explica:

 

145.       Mediante el Auto 261 y 262 de 2012, la Corte dio la posibilidad al Gobierno de allegar los soportes que justificaran la distinci�n entre la UPC-C y UPC-S. Sin embargo, no alleg� los soportes que sustentaran la diferenciaci�n y, luego de ello, seg�n se evidencia en el auto 411 de 2016, opt� por la equiparaci�n de la prima en ambos reg�menes en un 95%. En esa providencia, �se se�al� como preocupante la ausencia de justificaciones, razonamientos, fundamentos y soportes t�cnicos o de cualquier orden, por parte del MSPS bajo los cuales fuera constitucionalmente aceptable la fijaci�n de una UPC diferencial en ambos reg�menes�[146].

 

146.       De la misma forma, seg�n el Auto 109 de 2021, si bien el ministerio expidi� directrices para que la UPC en ambos reg�menes alcanzara un nivel de suficiencia, persistieron los inconvenientes relacionados con la obtenci�n de la informaci�n proveniente de la fuente primaria que nutre la metodolog�a del c�lculo. A su turno, en el auto 996 de 2023, la Sala Especial de Seguimiento advirti� que el Ministerio de Salud y Protecci�n Social no adopt� una pol�tica p�blica orientada a la equiparaci�n de la UPC, bajo el argumento de que �para los tomadores de decisi�n de pol�tica p�blica, no ser�a razonable igualar las primas sin justificaci�n econ�mica y t�cnica, para lo cual se requer�a que esta necesidad se encontrara demostrada en las frecuencias de uso de servicios, en los perfiles epidemiol�gicos de la poblaci�n y en la composici�n etaria de cada r�gimen, entre otras variables�; aunado a tal justificaci�n de no adopci�n de la pol�tica, en esa oportunidad la Sala de Seguimiento no encontr� razones que justificaran el aumento notorio de la brecha entre esos dos valores y, menos a�n, evidenci� claridad en las diferencias de las frecuencias de uso.

 

147.       En todo caso, el deber de equiparar la UPC en ambos reg�menes no constituye una circunstancia imprevisible para esta administraci�n, toda vez que dicha medida fue desarrollada mediante los autos 261 y 262 de 2012. Es decir, que el actual Gobierno, que inici� el 7 de agosto de 2022, ha contado con un margen de tiempo razonable y suficiente para adoptar las medidas ordinarias orientadas a lograr la equiparaci�n, las cuales s�lo fueron adoptadas hasta el mes de diciembre de 2025 con la expedici�n de la Resoluci�n 2605, que, por lo dem�s, se circunscribe al valor de la UPC de la vigencia 2026.

 

148.       En estos t�rminos, no se advierte una circunstancia adicional, de car�cter sobreviniente y estructural, que agrave la crisis del SGSSS. A juicio de la Sala, el incremento del gasto asociado a la equiparaci�n de la UPC, aun cuando implique un esfuerzo fiscal significativo para la vigencia 2026, corresponde a una obligaci�n de car�cter estructural y previsible dentro del sistema de salud. Por lo tanto, este tipo de presiones de gasto no surgen de manera repentina, sino que responden a decisiones de pol�tica p�blica y a mandatos de largo plazo, lo que permite diferenciarlas de eventos extraordinarios propios de un estado de emergencia. De forma concreta, la necesidad de contar con 3,3 billones de pesos para equiparar la UPC de ambos reg�menes no obedeci� a un empeoramiento inesperado y anormal, sino que constituye la materializaci�n de una tendencia gradual y previsible. Prueba de ello es que desde el 2022 se ha venido incrementando la brecha que se pretende eliminar.

 

149.       Adicionalmente, esta no es la primera vez que la Corte previene al Ejecutivo sobre la antig�edad de la crisis en materia de salud y la necesidad de que la misma sea conjurada por los medios ordinarios disponibles en el ordenamiento jur�dico colombiano. Justamente, en la Sentencia C-252 de 2010 esta Corte se pronunci� sobre la constitucionalidad del Decreto 4975 de 2009, que declar� el estado de emergencia para conjurar problemas que afectaban al sistema de salud de tiempo atr�s, y consider� que el mismo no superaba el juicio de sobreviniencia, �por cuanto las problem�ticas del sistema de salud invocadas en el decreto ten�an car�cter estructural, no hab�an surgido de manera repentina y eran ampliamente conocidas. De ah� que la respuesta a dichos problemas deb�a buscarse a trav�s de los mecanismos ordinarios y en las instancias democr�ticas y participativas�. (�nfasis fuera del texto).�

 

150.       Sumado a lo expuesto, si el fen�meno llevaba a�os advertido, el Gobierno ha debido acudir a alternativas menos lesivas del orden constitucional para asegurar el cumplimiento progresivo y sostenido de la obligaci�n. La elecci�n de no activar oportunamente estos instrumentos no habilita, ex post, la declaraci�n de emergencia. En esa medida, la Corte no desconoce la grave situaci�n del sistema de salud en la actualidad; sin embargo, hace un llamado vehemente al Ejecutivo para que busque las soluciones y conjure la problem�tica estructural a partir de los medios ordinarios, como se lo requiri� este Tribunal hace 16 a�os en la Sentencia C-252 de 2010.

 

151.       En este contexto, el presupuesto f�ctico relativo a la supuesta irrupci�n de una necesidad de 3,3 billones para cumplir con la orden del Auto 2049 de 2025 no satisface el juicio de sobreviniencia. No constituye un hecho repentino, inesperado ni imprevisible; se inscribe en una l�nea de seguimiento judicial iniciada en 2008. Admitir lo contrario equivaldr�a a convertir la excepci�n en regla, permitiendo que cada tensi�n presupuestal de origen estructural sea objeto de una declaratoria extraordinaria. Ello desvirtuar�a el car�cter taxativo, temporal y final�stico del estado de excepci�n y desplazar�a, sin justificaci�n, la funci�n deliberativa del Congreso. En este punto es imperioso reiterar que cuando el origen de la situaci�n se deriva de acciones u omisiones estatales, el an�lisis del presupuesto material de sobreviniencia es m�s estricto (Sentencia C-386 de 2017, reiterada en las sentencias C-383 de 2023, C-145 de 2020 y C-307 de 2020).

 

152.       La Sala Plena toma nota de la solicitud presentada por la Defensor�a del Pueblo en el sentido de declarar la inexequibilidad del Decreto 1390 con efectos diferidos, preservando temporalmente las medidas tributarias para conjurar la crisis en salud, pese a no cumplir con el requisito de sobreviniencia.

 

153.       A juicio de la Corte, no es viable acceder a dicha solicitud con fundamento en dos razones. En primer lugar, este caso es distinto al de la Sentencia C-252 de 2010, en la que la Corte opt� por una modalidad de inexequibilidad diferida en el marco de un estado de emergencia por la crisis estructural del sistema de salud. En dicha ocasi�n, la modulaci�n de los efectos de la decisi�n busc� dar un tiempo adicional al Gobierno nacional y al Congreso de la Rep�blica para adoptar, a trav�s de los canales democr�ticos ordinarios, las medidas legislativas necesarias para equilibrar las finanzas del sistema de salud. Adem�s, en las consideraciones de la sentencia del 2010, la Corte advirti� que su decisi�n ten�a un car�cter estrictamente excepcional, que el poder Ejecutivo quedaba informado de las reglas jurisprudenciales en esta materia y que, si esto volv�a a suceder, corresponder�a a la Corte decidir si volv�a o no a modular los efectos de la declaratoria de inexequibilidad.

 

154.       En cambio, en este caso, como se concluir� m�s adelante, el Gobierno nacional declar� el estado de emergencia con el fin de adoptar medidas que no fueron aprobadas por el Congreso de la Rep�blica, que es el foro democr�tico por excelencia, lo cual se traduce en una profunda afectaci�n de los principios democr�tico y de separaci�n de poderes. En otras palabras, mientras que en el 2010 la Corte busc� diferir los efectos de su fallo para devolverle el poder legislativo al Congreso, en este caso esa modalidad de decisi�n tendr�a el efecto contrario de desconocer la posici�n constitucional reconocida al Congreso de la Rep�blica.

 

155.       En segundo lugar y en l�nea con el argumento anterior, admitir una inexequibilidad diferida implica, en la pr�ctica, la permanencia en el ordenamiento de unas medidas adoptadas por el Ejecutivo en abierto desconocimiento de los principios de separaci�n de poderes y democr�tico. Ello genera un incentivo perverso, en la medida en la que el Ejecutivo podr�a verse favorecido con la declaratoria de estados de emergencia abiertamente inconstitucionales.

 

156.       La Corte concluye que el empleo del estado de excepci�n como mecanismo para subsanar insuficiencias presupuestales conocidas desnaturaliza su finalidad, erosiona la regla de la competencia del Congreso en materia fiscal y presupuestal, y tensiona la arquitectura de frenos y contrapesos que la Constituci�n resguarda. Adem�s, de forma enf�tica, la Sala Plena advierte al Gobierno sobre su obligaci�n constitucional y legal de atender las �rdenes derivadas de la Sentencia T‑760 de 2008 y de los autos de seguimiento mediante los mecanismos presupuestales y legislativos ordinarios, preservando el principio democr�tico, la divisi�n de poderes y la excepcionalidad estricta del r�gimen de emergencia.

 

Segundo hecho. Garant�a de la seguridad por alteraciones de orden p�blico y agravamiento de los riesgos de seguridad de los candidatos para las pr�ximas elecciones

 

157.       El Gobierno invoc� la necesidad de recursos por 3,7 billones de pesos para garant�as de seguridad derivadas de alteraciones del orden p�blico. Asegur� que la �intensificaci�n de los hechos de orden p�blico�, tales como, el paro armado nacional y los ataques en los departamentos de Cauca, Cesar y Norte de Santander, superaron la capacidad ordinaria de respuesta del Estado, provocando graves afectaciones en la seguridad, la actividad econ�mica y la movilidad regional. A esto se suma el incremento de los riesgos para los candidatos en las pr�ximas elecciones, lo que exige recursos adicionales y urgentes para la Unidad Nacional de Protecci�n (UNP). La atenci�n de estos hechos �obliga a realizar un esfuerzo fiscal extraordinario�. Acorde con el Decreto 1390 de 2025, �se requiere destinar $1 bill�n adicional para fortalecer la UNP y $2,7 billones para que el Ministerio de Defensa equipe a la Fuerza P�blica con infraestructura y tecnolog�a que permita enfrentar las nuevas t�cticas de estas organizaciones�.

 

a.       Juicio de realidad

 

158.       Este hecho supera el juicio de realidad en los t�rminos del art�culo 215 de la Constituci�n. El Gobierno soporta este hecho en varios documentos: (i) un an�lisis de pertinencia y necesidad del presupuesto para fortalecimiento de capacidades de la fuerza p�blica, suscrito por el Ministro de Defensa Nacional[147]; (ii) una solicitud de recursos adicionales para contrarrestar la situaci�n de orden p�blico dirigida por la Unidad Nacional de Protecci�n[148]; (iii) una reiteraci�n de la solicitud recursos adicionales para contrarrestar la situaci�n de orden p�blico[149]; (iv) una certificaci�n de la Direcci�n General de Presupuesto P�blico Nacional sobre la solicitud del Ministerio de Defensa de recursos por valor de 2,7 billones[150]; y (v) una certificaci�n de la misma Direcci�n sobre la solicitud de la UNP por valor de 1 bill�n de pesos[151].

 

159.       A partir de dicha documentaci�n, se advierte que la asignaci�n de 2,7 billones de pesos est� dirigida a fortalecer las capacidades de la Fuerza P�blica y que constituye una decisi�n estrat�gica en un contexto en el que los factores de violencia se han transformado y se expanden con rapidez.

 

160.       El an�lisis de seguridad evidencia un entorno marcado por la alta recurrencia del terrorismo y la r�pida adaptaci�n t�ctico‑tecnol�gica de los grupos armados. En 2025 se registraron 1.273 actos terroristas, un aumento del 12,5% frente a 2024, concentrados principalmente en Cauca y Norte de Santander, zonas cr�ticas para el control territorial. Paralelamente, el uso de artefactos explosivos improvisados (AEI) contin�a siendo uno de los principales factores de letalidad, con 1.156 v�ctimas durante el periodo analizado, de las cuales el 60,4% pertenece a la Fuerza P�blica. El 54,7% de estas v�ctimas est� asociado directamente a AEI, lo que confirma su utilizaci�n sistem�tica como herramienta de hostigamiento y dominio territorial

 

161.       A ello se suma una escalada significativa en el empleo de aeronaves no tripuladas, con 195 afectaciones y un aumento del 233% respecto a 2024. Estos ataques han dejado 23 fallecidos y 53 heridos, impactando tanto a las Fuerzas Militares (52%) como a la Polic�a Nacional (40%) y a la poblaci�n civil (7%). El Cauca concentra el 72% de estos eventos, evidenciando el uso de drones como un instrumento de guerra para erosionar el control institucional y presionar a las unidades desplegadas en zonas de disputa territorial.

 

162.       Adem�s, las afectaciones a la Fuerza P�blica en 2025 han aumentado un 27% respecto al a�o anterior, con un 72% m�s de miembros asesinados y un 56% m�s de heridos. Del total de uniformados fallecidos, el 52% pertenece al Ej�rcito Nacional y el 46% a la Polic�a Nacional, reflejando la creciente exposici�n y vulnerabilidad del personal en distintos entornos operacionales.

 

163.       A partir de las situaciones descritas, identific� cuatro necesidades prioritarias relacionadas con la protecci�n del personal, la movilidad t�ctica y la sostenibilidad de las operaciones en el territorio. Primero, la adquisici�n de drones que permitir� mejorar las capacidades de inteligencia, vigilancia y reconocimiento, facilitando la detecci�n temprana de amenazas, el monitoreo de zonas cr�ticas y el apoyo a decisiones t�cticas y operacionales. Segundo, se requiere la adquisici�n de sistemas de contramedidas C‑UAS, debido al incremento del uso de drones armados y kamikaze por parte de grupos armados ilegales, esto es esencial con el fin de prevenir ataques, proteger al personal y evitar que los adversarios consoliden ventajas tecnol�gicas. Tercero, es indispensable asegurar la disponibilidad de horas de vuelo, fundamentales para el control del espacio a�reo, la movilidad estrat�gica, la reacci�n oportuna ante hechos de violencia y el apoyo a operaciones terrestres. Cuarto, la incorporaci�n de veh�culos blindados responde a la persistente amenaza de artefactos explosivos contra unidades y convoyes.

 

164.       Por otra parte, en relaci�n con la situaci�n concreta de la UNP, en el informe presentado por el Ministerio de Hacienda se afirm� que �el deterioro del orden p�blico se tradujo en un agravamiento significativo del riesgo para los candidatos a las pr�ximas elecciones, lo que gener� una exigencia inmediata de recursos adicionales para la Unidad Nacional de Protecci�n (UNP). En un contexto electoral caracterizado por un n�mero excepcionalmente alto de candidatos (m�s de 100 precandidatos presidenciales y m�s 3.200 candidatos al Congreso) la escalada de violencia y la materializaci�n efectiva del riesgo obligaron a reforzar y ampliar esquemas de protecci�n de forma urgente, desbordando las previsiones presupuestales ordinarias de dicha entidad y sum�ndose a otras obligaciones estatales inaplazables�[152].

 

165.       A la par de lo anterior, en la intervenci�n presentada por la Defensor�a del Pueblo, la entidad inform� sobre �la existencia de una situaci�n de riesgo persistente para personas defensoras de derechos humanos y actoras pol�ticas�[153]. Indic� que, �a trav�s del sistema de alertas tempranas, se han advertido riesgos para liderazgos sociales y personas defensoras de derechos humanos. De las 348 Alertas Tempranas que la Defensor�a del Pueblo ha emitido desde 2017, el 91,11%17 ha identificado riesgos para esta poblaci�n. Los grupos armados organizados y criminales ejercen repertorios violentos de intimidaci�n, presi�n y coacci�n, e incluso atentados contra estos liderazgos, lo que implica una interferencia en sus reclamos y en la reivindicaci�n de derechos. Solo en 2025, la Defensor�a del Pueblo document� 177 homicidios de personas defensoras de derechos humanos, en su mayor�a, en los departamentos de Cauca, Antioquia, Valle del Cauca, Norte de Santander y Nari�o�[154].

 

166.       En concreto sobre la seguridad en las elecciones, en octubre de 2025, la Defensor�a del Pueblo �advirti� los riesgos que afrontan candidaturas, servidores/as p�blicos/as, votantes, firmantes de paz, mujeres, periodistas y pueblos �tnicos, en el marco de los procesos electorales de ese a�o y 2026. A trav�s de la Alerta Temprana 013-25, se identificaron posibles violaciones a los derechos y a las libertades pol�ticas en contextos de conflicto armado y de criminalidad organizada, que provienen de mecanismos de gobernanza armada ilegales, as� como de las brechas en la protecci�n y en la atenci�n institucional para garantizar los procesos democr�ticos. La evidencia de estos riesgos motiv� la formulaci�n de distintos llamados a la acci�n estatal, a trav�s de 20 recomendaciones�[155].

 

167.       A partir de lo expuesto, la Corte concluye que las alteraciones en el orden p�blico y el agravamiento de los riesgos de seguridad de los candidatos para las pr�ximas elecciones, son hechos ciertos, no hipot�ticos.

 

168.       Ahora bien, respecto de los recursos necesarios para atender dichas alteraciones, la Corte encuentra documentaci�n dirigida a justificar el monto planteado en el Decreto 1390 de 2025. Ello se sustenta en una solicitud de recursos adicionales presentada por la viceministra para la estrategia y planeaci�n del Ministerio de Defensa para contrarrestar situaci�n de orden p�blico donde se indica que, �la demanda en materia de seguridad p�blica en todo el territorio nacional, supera actualmente la capacidad presupuestal del sector, por lo cual, me permito presentar en contexto las necesidades identificadas para lo que resta de la vigencia 2025 que ascienden a $204.865 millones�[156], describiendo en detalle el monto al que asciende la adquisici�n de bienes y servicios deficitarios.

 

169.       Adicionalmente, en su intervenci�n en este proceso el Ministerio de Hacienda afirm� que �[d]Desde la perspectiva fiscal, el Decreto 1390 de 2025 da cuenta de la magnitud de esta agravaci�n al estimar que el fortalecimiento de la UNP requiere recursos adicionales por $1 bill�n, mientras que el Ministerio de Defensa Nacional calcula en $2,7 billones las necesidades de inversi�n para dotar a la Fuerza P�blica de infraestructura y tecnolog�a adecuada que le permita enfrentar los nuevos desarrollos y desaf�os que presentan las organizaciones armadas ilegales. Estas erogaciones se incorporan en un escenario de presi�n fiscal acumulada, caracterizado por restricciones de caja, l�mites al endeudamiento y obligaciones judiciales concurrentes�[157]. De esto reposa en el expediente un certificado del Ministerio de Hacienda en el cual hace constar que los dos billones setecientos mil millones de pesos moneda corriente ($2.700.000.000.000), solicitados por el Ministerio de Defensa Nacional de forma urgente y prioritaria mediante las comunicaciones identificadas con �Ofi 25-0696-MDN-VEP-DPP del 26 de junio de 2025 y "RS20251020214598" del 20 de octubre de 2025�[158].

 

170.       Finalmente, el Gobierno adjunt� una certificaci�n de la misma Direcci�n General del Presupuesto P�blico Nacional donde consta que �los gastos para una mayor asignaci�n presupuestal destinada a la Unidad Nacional de Protecci�n - UNP, equivalen aproximadamente a $1 bill�n de pesos moneda corriente ($1.000.000.000.000), los cuales fueron solicitados de car�cter urgente y prioritario por dicha entidad mediante oficio "OFI-2025-00059212" del 22 de diciembre de 2025[159]�. En concreto, en dicha solicitud la UNP manifest� su preocupaci�n frente a la asignaci�n efectuada en el PGN, �la cual asciende �nicamente a $3.095.502.111.702, generando un d�ficit inicial cercano a $987.000.000.000. Este d�ficit compromete directamente la misionalidad de la UNP, orientada a garantizar la protecci�n de la vida, la libertad y los derechos fundamentales de las personas bajo riesgo extraordinario, extremo o inminente, conforme a lo establecido e n la normatividad vigente�[160].

 

171.       La Sala Plena considera que lo descrito permite verificar la realidad planteada por el Gobierno respecto de las alteraciones del orden p�blico invocadas, la necesidad de garantizar la seguridad en �poca de elecciones, y sobre la necesidad de contar con recursos para enfrentarlas.

 

b.       Juicio de identidad

 

172.       Este hecho no supera el juicio de identidad en los t�rminos del art�culo 215 de la Constituci�n. De lo expuesto se desprende que los recursos solicitados tienen por finalidad combatir la violencia organizada y las econom�as ilegales, fortalecer las capacidades de la Fuerza P�blica para responder a amenazas contra la seguridad nacional, proteger a la poblaci�n y a los uniformados, enfrentar el terrorismo, el uso de artefactos explosivos improvisados y los ataques con aeronaves no tripuladas contra la Fuerza P�blica, as� como preservar el control institucional del territorio frente a grupos armados. No es equivocado concluir que la finalidad, entonces, corresponde al orden p�blico pol�tico, esto es, aquel relacionado con la seguridad y estabilidad institucional del Estado.

 

173.       En la Sentencia C-004 de 1992, esta Corte precis� que la afectaci�n al orden p�blico pol�tico es propia del estado de conmoci�n interior previsto en el art�culo 213 superior, mientras que el estado de emergencia econ�mica y social del art�culo 215 est� dise�ado para conjurar perturbaciones al orden p�blico no pol�tico, esto es, al bienestar econ�mico, social y ecol�gico.

 

174.       La Sala Plena encuentra que las situaciones que sustentan el segundo hecho son compatibles con el estado de conmoci�n interior dispuesto en el art�culo 213 de la Carta, el cual procede, se insiste, ante �grave perturbaci�n del orden p�blico que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana�.

 

175.       Como se sostuvo en las consideraciones de esta providencia, en la Sentencia C-156 de 2011 se propuso un orden de subsidiariedad, seg�n el cual, si llegaran a ocurrir hechos que alteren gravemente el orden p�blico o impliquen una agresi�n externa, y que adem�s generen impactos severos en el orden econ�mico, social o ecol�gico, no ser�a constitucional declarar un estado de emergencia, porque esos hechos ya corresponden a otros estados de excepci�n previstos en la Constituci�n -como la Conmoci�n Interior o la Guerra Exterior-. Usar el estado de emergencia en ese caso ser�a indebido, ya que no habr�a una causa nueva o distinta que lo justificara, incumpliendo la exigencia de especificidad f�ctica, es decir, de que el motivo sea propio, diferente y no repetido respecto de los dem�s estados de excepci�n.�

 

176.       La Corte encuentra que en este caso, en aplicaci�n del test de exclusi�n, no hay duda en cuanto a que los hechos del segundo presupuesto f�ctico coinciden con aquellos que justificar�an la declaratoria del estado de conmoci�n interior. Si bien la Corte reconoce que el principal fin de la declaratoria es obtener recursos con el prop�sito de financiar nuevas tecnolog�as para las Fuerzas Militares, o para fortalecer a la UNP, el segundo hecho tiene fundamento o causa ra�z en la necesidad de superar el escenario de violencia que se presenta en una zona concreta del pa�s. Pese a ello, el Gobierno no present� explicaci�n o valoraci�n alguna, encaminada a justificar las razones para declarar el estado de emergencia y no el estado de conmoci�n. En consecuencia este hecho no cumple con el juicio de identidad.

 

177.       La Corte Constitucional aclara que, la conclusi�n a la que se llega al analizar el juicio de identidad, no implica, en modo alguno, que se encuentren satisfechas las condiciones para declarar un estado de conmoci�n.

 

Tercer hecho. No aprobaci�n por parte del Congreso del proyecto de ley de financiamiento

 

178.       El Decreto 1390 de 2025 invoc� que el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2025 estableci� lineamientos para fortalecer las finanzas p�blicas durante los pr�ximos diez a�os, buscando asegurar la sostenibilidad fiscal sin afectar la prestaci�n de servicios p�blicos esenciales ni la inversi�n estrat�gica para el crecimiento econ�mico. En este marco, el Gobierno present� a consideraci�n del Congreso de la Rep�blica: (i) un proyecto de Presupuesto General de la Naci�n para 2026 por un monto de $556,9 billones y (ii) un proyecto de ley de financiamiento por $26,3 billones, con el prop�sito de respaldar dicho presupuesto.

 

179.       Seg�n se indica en el Decreto 1390 de 2025, el Congreso aprob� el Presupuesto General de la Naci�n para 2026 por un valor de $546,9 billones, que incluye ingresos corrientes, recursos de establecimientos p�blicos y una porci�n de ingresos esperados por ley de financiamiento. Sin embargo, el proyecto de ley de financiamiento -clave para garantizar esos recursos- fue negado en la Comisi�n Cuarta del Senado sin discutirse su articulado, lo que contradijo la aprobaci�n previa del presupuesto por parte de las plenarias de ambas c�maras. Esto, seg�n lo argumenta el gobierno en el Decreto 1390 de 2025, eleva �los riesgos de refinanciamiento� y afecta �la continuidad de programas y obligaciones indispensables para garantizar gasto p�blico social (derecho fundamental a la seguridad social en salud, la prestaci�n de los servicios p�blicos esenciales, la atenci�n a poblaciones vulnerables y de especial protecci�n), la seguridad ciudadana y el cumplimiento del pago oportuno de la deuda p�blica, las obligaciones contractuales de vigencias futuras y las sentencias judiciales�.

 

a.       Juicio de realidad

 

180.       Este hecho supera el juicio de realidad en cuanto se comprob� su existencia. Este hecho se fundamenta en dos situaciones (i) la no aprobaci�n del proyecto de ley de financiamiento y (ii) su impacto en los derechos fundamentales, la seguridad ciudadana, la atenci�n a poblaciones vulnerables y el pago oportuno de la deuda y otras obligaciones legales.

 

181.       Con relaci�n a la primera situaci�n, la Sala Plena considera que la negativa de aprobaci�n legislativa del proyecto de ley de financiamiento constituye un hecho notorio de p�blico conocimiento. Sin embargo, el decreto no es claro sobre el impacto de la no aprobaci�n en los derechos de la poblaci�n. No obstante dicha falencia, la Sala Plena advierte que la demostraci�n sobre el impacto se encuentra en los restantes siete hechos que justifican la declaratoria de emergencia. En otras palabras, el tercer hecho (negativa de aprobaci�n legislativa de la ley de financiamiento) constituye el hecho principal para la declaratoria del estado de emergencia social y econ�mica, pues dicha negativa, como lo dice el decreto, impidi� cumplir con la equiparaci�n de la UPC, con la garant�a del orden p�blico, con la atenci�n de los desastres naturales, con el pago de sentencias judiciales y con el pago de obligaciones con poblaci�n vulnerables.

 

182.       Acorde con el concepto del Ministerio de Hacienda, �el Congreso de la Rep�blica aprob� el Presupuesto General de la Naci�n para la vigencia 2026 incorporando ingresos por $16,3 billones, cuya materializaci�n depend�a del proyecto de ley de financiamiento. No obstante, tras aprobar el Presupuesto, el mismo Congreso decidi� archivar dicha iniciativa legislativa�. N�tese como el monto negado por el Legislador -$16,3- se acerca al que pretende el Gobierno recolectar con la presente declaraci�n de emergencia -$15,7- si se suman los recursos que seg�n el decreto se debe recolectar con el fin de cubrir el gasto p�blico social para garantizar el derecho a la salud, la prestaci�n de los servicios p�blicos esenciales, la atenci�n a poblaciones vulnerables y de especial protecci�n, la seguridad ciudadana, el cumplimiento del pago oportuno de la deuda p�blica, las obligaciones contractuales de vigencias futuras y las sentencias judiciales.

 

183.       As� las cosas, para la Sala Plena la base principal de la declaratoria del estado de emergencia se subsume en la no aprobaci�n de la ley de financiamiento porque ello, en concepto del Gobierno, gener� una crisis fiscal mayor a la ya existente. Ello, a su vez, impact� en las situaciones sociales se�aladas que exigen del Gobierno atenci�n.�

 

184.       Visto as�, la no aprobaci�n de la ley de financiamiento objetivamente resulta ser un hecho real, no hipot�tico. Por otra parte, el impacto de la negativa se subsume en la realidad identificada en los otros hechos, esto es, la obligatoriedad de equiparar la UPC, la necesidad de garantizar el orden p�blico en �poca electoral, los requerimientos que exige la ola invernal, el cumplimiento del pago oportuno de la deuda p�blica, el pago de las obligaciones contractuales de vigencias futuras y de las sentencias judiciales.��� �

 

b.       Juicio de identidad

 

185.       Este hecho supera el juicio de identidad en los t�rminos del art�culo 215 de la Constituci�n. De lo descrito no se desprende elemento alguno que permita asociar la emergencia social y econ�mica declarada con escenarios de agresi�n externa propios del estado de guerra exterior, ni con alteraciones del orden p�blico pol�tico que caracterizan el estado de conmoci�n interior.

 

c.        Juicio de sobreviniencia

 

186.       Este hecho no supera el juicio de sobreviniencia en cuanto no se comprob� que tratara de hechos imprevisibles, repentinos, inesperados y extraordinarios. Acorde con la intervenci�n del Ministerio de Hacienda, �la negativa del proyecto de ley de financiamiento del PGN 2026 presenta rasgos de imprevisibilidad, en la medida en que el propio Congreso hab�a aprobado previamente el monto del presupuesto incorporando expresamente los ingresos derivados de dicha ley, lo que gener� una expectativa razonable de coherencia entre la decisi�n presupuestal y su fuente de financiamiento�. La negaci�n posterior de la ley de financiamiento implic�, entonces, �una ruptura del pacto fiscal impl�cito que se hab�a configurado con la aprobaci�n del presupuesto, al desarticular la correspondencia constitucional entre autorizaciones de gasto e ingresos esperados. Esta ruptura no solo elimin� de manera abrupta recursos por $16,3 billones, sino que alter� de forma s�bita el marco de planeaci�n fiscal sobre el cual se hab�an estructurado las decisiones presupuestales del Gobierno, intensificando el desbalance estructural entre ingresos y gastos inflexibles�.

 

187.       De las conceptos remitidos por los expertos sobre el cumplimiento del juicio de sobreviniencia se pueden extraer las siguientes observaciones: (i) la expansi�n deliberada del gasto contradice la tesis del hecho extraordinario y sit�a el problema en el terreno de la planeaci�n fiscal ordinaria; (ii) el sistema fiscal est� pensado para operar bajo restricci�n, ajuste y priorizaci�n del gasto cuando el recaudo no se materializa o el Congreso decide leg�timamente no autorizar nuevas cargas; (iii) el Gobierno debe prever y anunciar qu� apropiaciones se suspender�an si el Congreso no aprueba la ley de financiamiento; (iv) el d�ficit (alrededor de 6,2% del PIB) y la deuda p�blica (cerca de 64,1% del PIB a octubre de 2025) no se explican por una negativa puntual del Congreso, sino por problemas estructurales y cr�nicos de las finanzas p�blicas previsibles, no sobrevinientes; (v) el Congreso, en ejercicio de sus funciones, puede exigir recortes y respeto a la Regla Fiscal, incluso no aprobando reformas tributarias que considere injustificadas; y (vi) el archivo de un proyecto de ley no constituye un hecho sobreviniente ni extraordinario, sino un resultado previsible del sistema de frenos y contrapesos.

 

188.       Antes de analizar el cumplimiento del juicio, es importante reiterar lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia C-122 de 1997. En esa oportunidad la Corte consider� que cualquier estimaci�n presupuestal negativa en el recaudo financiero de la Naci�n, no puede ser una causa para declarar un estado de emergencia econ�mica, toda vez que esto es contrario a los fundamentos democr�ticos de la hacienda p�blica y los mecanismos tributarios con los que cuenta el Estado.

 

189.   En dicho pronunciamiento la Corte ejerci� control de constitucionalidad sobre el Decreto 080 del 13 de enero de 1997, �Por el cual se declara el estado de emergencia econ�mica y social�, el Gobierno nacional invoc� hechos como la desaceleraci�n de la econom�a, la insuficiencia del recaudo tributario, la sostenida y creciente revaluaci�n del peso frente al d�lar, y con ello se�al� que exist�an circunstancias de deterioro de la situaci�n fiscal, cambiaria y de empleo que agravaban de forma ostensible la perturbaci�n del orden econ�mico y social.

 

190.   La Sala Plena llam� la atenci�n sobre el uso de dicho estado en situaciones en las que se invocan situaciones presupuestales graves y resolvi� declarar la inconstitucionalidad de la declaratoria del estado de excepci�n de emergencia econ�mica y social. Para llegar a esta conclusi�n, la Corte resalt� que la invocaci�n de problemas estructurales no puede ser suficiente para interrumpir los mecanismos democr�ticos:

 

�La abundancia y gravedad de los problemas estructurales que gravitan sobre la sociedad colombiana es tal que, con raz�n, se ha denominado la actual situaci�n, que es la misma del pasado reciente, "anormalidad-normal". No obstante, esa calificaci�n, la mera invocaci�n de un problema estructural, no autoriza la declaraci�n de un estado de excepci�n, ni que el pa�s entre a ser gobernado de manera ininterrumpida a trav�s de decretos legislativos. Este ser�a el fin de la democracia. En esta hora, por el contrario, el sentido de la democracia no es otro distinto que el de resolver en su seno los problemas que de tiempo atr�s agobian al pa�s y que, por diversos motivos, han adquirido el signo de cr�nicos y estructurales, no porque lo sean de manera irredimible, sino por falta de una voluntad y una solidaridad m�nima para emprender decididamente la senda que lleve a ponerles t�rmino�.

 

191.       A partir de lo expuesto, la Sala Plena considera que la decisi�n del Congreso de archivar un proyecto de ley de financiamiento no puede calificarse como un hecho sobreviniente en los t�rminos exigidos por la Constituci�n para la declaratoria del estado de emergencia econ�mica. En primer lugar, el art�culo 150 Superior confiere al Congreso la competencia aut�noma de aprobar o improbar iniciativas legislativas, incluidas las de car�cter tributario. Esta potestad no es excepcional ni extraordinaria: es el funcionamiento ordinario del Estado constitucional. Por tanto, su ejercicio leg�timo no puede transformarse en un evento imprevisto, s�bito o imprevisible, como lo exige el est�ndar de sobreviniencia.

 

192.       Adem�s, el archivo de la reforma tributaria no constituye un acontecimiento excepcional porque forma parte de los riesgos normales del proceso legislativo, riesgos que deben ser anticipados por el Ejecutivo. La planeaci�n presupuestal est� dise�ada justamente para operar bajo escenarios de restricci�n, incertidumbre o no aprobaci�n de nuevas fuentes de ingreso.

 

193.       A lo anterior se suma un aspecto estructural: el estado de emergencia no puede emplearse como v�a para a partir de un decreto matriz reintroducir por decreto medidas tributarias que no superaron el debate democr�tico. Un uso semejante quebranta el principio de legalidad tributaria, consagrado en los art�culos 338 y 150.12 de la Constituci�n, seg�n los cuales la creaci�n, modificaci�n o eliminaci�n de tributos solo puede realizarse por medio de una ley aprobada por un �rgano representativo. Este principio, arraigado en las m�ximas cl�sicas nullum tributum sine lege y no taxation without representation, impide que el Ejecutivo sustituya al Legislador cuando este decide, dentro de su margen democr�tico, no aprobar una propuesta fiscal.

 

194.       Desde esta perspectiva, la propia estructura del Estado constitucional descarta que la negativa legislativa pueda tener el car�cter de hecho sobreviniente. El principio democr�tico exige que no exista tributaci�n sin representaci�n, y ello implica aceptar la posibilidad real de que el Congreso no apruebe determinadas cargas fiscales. Esta posibilidad es inherente al funcionamiento del sistema, no un evento disruptivo que rompa la normalidad institucional. Convertir ese ejercicio legislativo en fundamento para declarar una emergencia significar�a desnaturalizar el rol del Congreso y vaciar de contenido el debate democr�tico que la Constituci�n protege.

 

195.       As�, la actuaci�n leg�tima del Congreso -improbar un proyecto de ley, deliberar sobre la conveniencia fiscal o rechazar nuevos tributos- no puede reinterpretarse posteriormente como un hecho inesperado, ni como una alteraci�n s�bita de las condiciones econ�micas que habilite la excepcionalidad. Si el dise�o fiscal del Gobierno depend�a de la aprobaci�n del proyecto, correspond�a prever alternativas y planes de contingencia, obligaci�n reforzada por el crecimiento sostenido del gasto p�blico y los d�ficits estructurales previamente identificados. La falta de planeaci�n no convierte lo previsible en extraordinario.

 

196.       El anterior an�lisis encuentra sustento, adem�s, en lo dispuesto por la Corte en la Sentencia C-122 de 1997. En esa oportunidad, la Sala Plena dispuso que la declaratoria de emergencia �no puede originarse en la falta de cumplimiento de los pron�sticos, supuestos o metas de un ejercicio contable realizado por las autoridades econ�micas�, y los �errores o desfases� entre �la realidad de los recaudos� y �la cifra de los mismos calculada en el presupuesto [�] no pueden dar lugar a la declaraci�n de un estado de excepci�n�.

 

197.       En conclusi�n, sobre este punto, el archivo del proyecto de ley de financiamiento es un resultado ordinario del proceso democr�tico, plenamente anticipable y compatible con las funciones del Congreso. No constituye un hecho sobreviniente porque no es inesperado, no altera abruptamente el orden econ�mico y, sobre todo, porque el orden constitucional dispone de mecanismos ordinarios para gestionar dicha situaci�n sin acudir a un estado de excepci�n. Por ello, el requisito de sobreviniencia no se encuentra satisfecho y la declaratoria de emergencia carece del presupuesto f�ctico.

 

Cuarto hecho. Desastres naturales causados por la actual ola invernal

 

198.       El gobierno argument� que mediante el Decreto 1372 de 2024 declar� la Emergencia de Desastre Nacional debido a los efectos del cambio clim�tico, lo que gener� una alta demanda de recursos. Sin embargo, a causa del d�ficit fiscal y de la no aprobaci�n del proyecto de ley de financiamiento para 2025, por $12 billones, no fue posible asignar todos los recursos requeridos. Para enfrentar la actual ola invernal y atender la emergencia causada por el terremoto de Paratebueno, se requiere destinar de manera inmediata $0,5 billones a la Unidad Nacional para la Gesti�n del Riesgo.

 

a.       Juicio de realidad

 

199.       Este hecho supera el juicio de realidad en cuanto se comprob� su existencia. Con la remisi�n del decreto declaratorio el Gobierno adjunt� (i) un informe de la Unidad Nacional para la Gesti�n del Riesgo de Desastres (UNGRD) sobre seguimiento del Decreto 1372 de 2024[161]; (ii) un soporte t�cnico y contexto clim�tico para la recomendaci�n de pr�rroga al Decreto 1372 de 2024[162]; (iii) un consolidado nacional de eventos de desastres[163]; y (iv) una certificaci�n de la Direcci�n General de Presupuesto sobre gastos causados por desastres naturales[164].

 

200.       En relaci�n con los recursos econ�micos para atender la ola invernal nacional, es importante referirse al documento del seguimiento del Decreto 1372 de 2024. En este, la Unidad Nacional para la Gesti�n del Riesgo de Desastres -UNGRD- concluy� que la situaci�n de desastre nacional declarada mediante el decreto mencionado segu�a vigente para esa fecha (septiembre de 2025), ya que las condiciones que la originaron persist�an y se intensificaron con la segunda temporada de lluvias iniciada en septiembre de 2025. En el informe se recalca que el pa�s continuaba expuesto a m�ltiples amenazas relacionadas con la variabilidad y el cambio clim�tico, como incendios forestales, inundaciones, movimientos en masa, sequ�as y erosi�n costera.

 

201.       En concreto, entre la expedici�n del Decreto 1372 y el 15 de septiembre de 2025 se registraron 4.021 eventos en 840 municipios, con severos impactos humanos, sociales y ambientales: 364 fallecidos, casi 1.000 heridos, 226.340 familias afectadas, miles de viviendas da�adas o destruidas y afectaciones en infraestructura vial, educativa, sanitaria y productiva. Sin embargo, seg�n la UNGRD los recursos fueron insuficientes. Frente a un requerimiento de 1,9 billones de pesos, solo se han asignado $200.000 millones, limitando la capacidad de respuesta del Estado.

 

202.       En lo que tiene que ver con la emergencia causada por el terremoto de Paratebueno en el mismo documento de seguimiento al Decreto 1372 de 2024 se registr� la declaratoria de calamidad p�blica del 8 de junio de 2025 debido al sismo ocurrido en el municipio de Paratebueno[165]. El documento aclar� que los decretos de calamidad p�blica son acuerdos que se adoptan para responder a situaciones de emergencia que se originan por eventos naturales o por actividades humanas no intencionales. En particular, refieren 2.475 personas, 262 viviendas habitables, 187 viviendas no habitables, 75 viviendas destruidas y 211 viviendas averiadas[166].

 

203.       Adicionalmente, el Ministerio de Hacienda certific� que los gastos causados por desastres naturales producto de la actual ola invernal y el terremoto de Paratebueno (Cundinamarca) ascienden aproximadamente a quinientos mil millones de pesos moneda corriente ($500.000.000.000) de acuerdo con la informaci�n contenida en las comunicaciones 2025EE13597 del 14 de agosto de 2025, 2025EE21421 del 5 de diciembre de 2025 y 2025EE22000 del 16 de diciembre de 2025 remitidas a dicho ministerio por la Unidad Nacional para la Gesti�n del Riesgo � UNGRD.

 

204.       A juicio de la Sala Plena, los desastres asociados a variaciones clim�ticas corresponden, en principio, a hechos cuya existencia puede constatarse de manera objetiva. Por su parte, la documentaci�n remitida por la UNGRD incluye insumos t�cnicos detallados sobre los eventos ocurridos, con informaci�n sobre da�os, afectaciones a viviendas, impactos en infraestructura y poblaci�n afectada en cada departamento. Adem�s, el an�lisis clim�tico presentado describe los comportamientos de lluvia por regiones, las proyecciones meteorol�gicas y diversas orientaciones para las acciones de recuperaci�n temprana.

 

205.       En consecuencia, este presupuesto f�ctico satisface el juicio de realidad en lo relacionado con la temporada invernal, ya que los reportes de la UNGRD ofrecen sustento t�cnico que demuestra la presencia de los fen�menos clim�ticos y sus consecuencias. Adicionalmente, el Ministerio de Hacienda certific� la necesidad de los recursos.

 

b.       Juicio de identidad

 

206.       Este hecho supera el juicio de identidad en los t�rminos del art�culo 215 de la Constituci�n. De lo previamente descrito no se desprende elemento alguno que permita asociar este hecho con escenarios de agresi�n externa propios del estado de guerra exterior, ni con alteraciones del orden p�blico pol�tico que caracterizan el estado de conmoci�n interior. Adicionalmente, los desastres naturales representan de forma primaria los hechos que habilitan la declaratoria del estado de emergencia previsto en el art�culo 215 de la Constituci�n, el cual contempla expresamente la �grave calamidad p�blica� como una de sus causales.

 

c.        Juicio de sobreviniencia

 

207.       Este hecho no supera el juicio de sobreviniencia en cuanto no se comprob� que tratara de hechos imprevisibles, repentinos, inesperados y extraordinarios. El Gobierno nacional manifest� que �la ocurrencia de desastres naturales asociados a fen�menos clim�ticos extremos constituye una situaci�n estructural que el Estado colombiano ha venido afrontando de manera progresiva, en el marco de la variabilidad clim�tica y el cambio clim�tico. Tradicionalmente, este fen�meno ha sido atendido mediante instrumentos ordinarios de gesti�n del riesgo, declaratorias de desastre y la formulaci�n de planes de acci�n orientados a la atenci�n, rehabilitaci�n y reconstrucci�n de las zonas afectadas�[167]. Sin embargo, �la agravaci�n de esta situaci�n estructural se intensific� con la ocurrencia del terremoto en los municipios de Paratebueno y Medina, el cual ocasion� da�os severos en viviendas, infraestructura p�blica, v�as, redes de servicios y equipamientos esenciales�.

 

208.       �Los expertos consultados por la Corte Constitucional coinciden en que los hechos clim�ticos recientes no justifican una declaratoria de emergencia econ�mica, pues no constituyen fen�menos extraordinarios ni imprevisibles. De las intervenciones se pueden extraer las siguientes conclusiones: (i) la gesti�n del riesgo y la atenci�n de desastres son funciones ordinarias y permanentes del Estado, amparadas por la Ley 1523 de 2012; (ii) si bien ciertos fen�menos naturales pueden llegar a ser excepcionales o desbordar los recursos disponibles, el Gobierno no acredit� que este fuera el caso; y (iii) la existencia de una previa declaratoria de la Emergencia de Desastre Nacional -Decreto 1372 de 2024-, debilita la tesis de que los hechos actuales sean novedosos o inesperados al punto de justificar una nueva emergencia econ�mica de alcance nacional.

 

209.       La Sala Plena considera que los elementos f�cticos invocados por el Gobierno para justificar la declaratoria de emergencia econ�mica no cumplen con el juicio de sobreviniencia exigido por la Constituci�n y la jurisprudencia de la Corte. Acorde con lo expuesto hasta el momento, los hechos clim�ticos descritos en los anexos del Decreto 1390 no constituyen fen�menos extraordinarios ni imprevisibles, sino manifestaciones recurrentes de riesgos ampliamente identificados y gestionados dentro del marco ordinario del Sistema Nacional de Gesti�n del Riesgo de Desastres.

 

210.       Con el fin de justificar la sobreviniencia de los hechos naturales habr�a sido necesario demostrar que los eventos superaron los escenarios t�cnicos previstos. A diferencia de ello, la existencia de una declaratoria previa de �Situaci�n de Desastre Nacional�, contenida en el Decreto 1372 de 2024, debilita de manera significativa cualquier pretensi�n de novedad o imprevisibilidad respecto de los hechos invocados en 2025. Para la Corte, si el propio Gobierno hab�a reconocido formalmente, trece meses antes, que el pa�s enfrentaba una situaci�n de desastre por la misma ola invernal que ahora se invoca, mal podr�a alegar que sus efectos en diciembre de 2025 constituyen un hecho sobreviniente.

 

211.       Sobre este punto, en la Sentencia C-156 de 2011, que declar� la exequibilidad del Decreto 4580 de 2010, la Sala Plena indic� que si bien el Instituto de Hidrolog�a, Meteorolog�a y Estudios Ambientales hab�a anunciado que exist�a la probabilidad de que se presentara el Fen�meno de la Ni�a, la intensidad y magnitud del fen�meno result� ser el m�s fuerte si se le compara con los �ltimos fen�menos fuertes �La Ni�a� anteriores (1954, 1964, 1970, 1973 y 1998). En palabras de la Corte, �su ocurrencia fue ajena a lo que regular y cotidianamente sucede respecto de dicho fen�meno� y, por tanto, el decreto cumpl�a el requisito de sobreviniencia[168].

 

212.       Sobre este aspecto, en el presente caso parece contradictorio que en septiembre y octubre de 2025 la UNGRD sostuviera la necesidad de prorrogar el Decreto 1372 de 2024 y que en el mes de diciembre se declare un estado de emergencia en raz�n de la ola invernal. Ello, por el contrario, demuestra que, en esta oportunidad, los hechos clim�ticos no constituyen una situaci�n repentina ni inesperada. El Decreto 1390 reconoce expresamente que los desastres naturales que fundamentan la emergencia derivan de la �actual ola invernal� ya atendida mediante la declaratoria de desastre nacional del a�o anterior. El propio Ejecutivo hab�a estimado que un plazo de doce meses -prorrogables- era suficiente para gestionar los da�os y adoptar las medidas necesarias bajo el marco ordinario. Pretender que, trece meses despu�s, esa misma situaci�n es s�bita o imprevisible resulta jur�dicamente incompatible con sus propias actuaciones.

 

213.       Algo similar ocurre con el terremoto de Paratebueno y Medina. Aunque se trat� de un evento s�bito en el momento de su ocurrencia, tuvo lugar el 8 de junio de 2025, es decir, m�s de seis meses antes de la expedici�n del Decreto 1390 de 2025. Durante ese periodo, el Gobierno cont� con tiempo suficiente para evaluar da�os, movilizar recursos y ejecutar acciones dentro de las herramientas ordinarias previstas en el Sistema Nacional de Gesti�n del Riesgo. De hecho, las entidades competentes actuaron oportunamente: se desplegaron operaciones de atenci�n inmediata, se habilitaron albergues temporales y se instal� monitoreo sismol�gico en la zona afectada. Estos hechos confirman que los mecanismos ordinarios no estaban desbordados.

 

214.   Finalmente, si bien el proyecto de ley de financiamiento pretend�a destinar recursos a la mitigaci�n y adaptaci�n de los riesgos clim�ticos, su no aprobaci�n era previsible pues, como ya se advirti�, hace parte de la din�mica y la l�gica propias del proceso democr�tico de formaci�n de las leyes. Ahora bien, vale la pena resaltar que la referida iniciativa legislativa fue archivada el 10 de diciembre de 2024, esto es, un a�o antes de la declaratoria de emergencia. Por ello, se torna extra�o plantear un argumento de sobreviniencia a partir de un hecho distante y suficientemente conocido, al contrario, esto descarta su car�cter imprevisible, repentino o inesperado.

 

215.       En consecuencia, ni la ola invernal -que constituye la continuaci�n de una situaci�n diagnosticada y atendida desde 2024- ni el terremoto -ocurrido meses antes y gestionado mediante los canales ordinarios- re�nen las condiciones de novedad, inmediatez y excepcionalidad que exigen el juicio de sobreviniencia. Ambos eventos se inscriben dentro de riesgos previsibles y manejables mediante el marco institucional ordinario, sin evidenciar desbordamiento alguno que justificara el uso de poderes extraordinarios. Por estas razones, este presupuesto f�ctico no supera el juicio de sobreviniencia y debe excluirse del an�lisis de constitucionalidad.

 

Quinto hecho. Sentencias judiciales ejecutoriadas pendientes de pago

 

216.       En el Decreto 1390 de 2025 el Gobierno afirm� que existen m�ltiples sentencias judiciales pendientes de pago contra entidades del Estado que deben asumirse con el Presupuesto General de la Naci�n, relacionadas con la protecci�n de derechos de v�ctimas de violencia, desastres naturales, salud y minor�as �tnicas, por un monto total de $9,9 billones. En su concepto, el cumplimiento de estas decisiones es una obligaci�n constitucional y legal que no puede ser reducida ni aplazada. As�, para la vigencia 2026 se han presupuestado $1,5 billones con el fin de atender cr�ditos judiciales reconocidos.

 

a.       Juicio de realidad

 

217.       Este hecho supera el juicio de realidad en cuanto se comprob� su existencia. El Gobierno adjunt� como prueba de este hecho una certificaci�n de la Contadur�a General de la Naci�n sobre el saldo de la cuenta 2460 �Cr�ditos Judiciales�[169].

 

218.       Seg�n dicha certificaci�n, el saldo de la cuenta 2460 ascendi� a $13.214.262.785.294,90 al 31 de diciembre de 2024, y a $14.925.914.417.531,90 al 30 de septiembre de 2025, incluyendo pasivos corrientes y no corrientes. Seg�n este documento, la cuenta �representa el valor de las obligaciones por concepto de fallos en contra de la entidad, debidamente ejecutoriados, as� como los mandamientos ejecutivos, conciliaciones administrativas y otras �rdenes judiciales falladas a favor de terceros y originadas en litigios de car�cter civil, laboral o administrativo�.

 

219.       La Sala Plena considera que lo expuesto es suficiente para determinar la realidad de las obligaciones judiciales a cargo del Estado. Por lo tanto, este presupuesto f�ctico supera el juicio de realidad porque la certificaci�n no solo da fe de la existencia de la deuda sino del monto requerido por el Gobierno.

 

b.       Juicio de identidad

 

220.       Este hecho supera el juicio de identidad en los t�rminos del art�culo 215 de la Constituci�n. De lo descrito no se desprende elemento alguno que permita asociar este hecho con escenarios de agresi�n externa propios del estado de guerra exterior, ni con alteraciones del orden p�blico pol�tico que caracterizan el estado de conmoci�n interior. Adicionalmente, la obligaci�n de asumir el costo de las sentencias ejecutoriadas contra la Naci�n garantiza el derecho fundamental de acceso a la administraci�n de justicia por parte de los ciudadanos.

 

221.       En este sentido, la Corte Constitucional ha se�alado que el cumplimiento de las sentencias es un componente estructural del derecho de acceso a la justicia, pues sin ejecuci�n no hay tutela judicial efectiva[170]. En particular, en la Sentencia T-799 de 2011 la Corte dispuso que �el cumplimiento de las decisiones judiciales es un elemento constitutivo del derecho al acceso a la administraci�n de justicia, el cual no se agota en la posibilidad que tienen los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, sino que su materializaci�n implica que el mismo sea resuelto y que, si hay lugar a ello, se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jur�dico�.

 

222.       En esa l�nea, ha enfatizado que las autoridades p�blicas no pueden invocar dificultades administrativas o presupuestales para incumplir decisiones judiciales, ya que ello vaciar�a de contenido el derecho fundamental. As�, el pago de las sentencias no es una obligaci�n meramente administrativa o secundaria, sino una manifestaci�n directa del deber estatal de garantizar la efectividad de los derechos (art. 2 C.P.), lo que lo integra al n�cleo esencial del derecho de acceso a la administraci�n de justicia.

 

c.        Juicio de sobreviniencia

 

223.       Este hecho no supera el juicio de sobreviniencia en cuanto no se comprob� que tratara de hechos imprevisibles, repentinos, inesperados y extraordinarios. El Gobierno justific� el cumplimiento de este juicio argumentando que �aun cuando el Estado ha cumplido formalmente con la obligaci�n de apropiaci�n y compromiso presupuestal, carece de la liquidez necesaria para materializar el pago efectivo de las sentencias, lo que transforma una dificultad estructural en una crisis de exigibilidad inmediata�. Adicionalmente argument� que �[l]a agravaci�n de esta situaci�n adquiere una especial relevancia constitucional, en tanto afecta de manera directa a las v�ctimas del conflicto armado, quienes son sujetos de especial protecci�n constitucional�. En su concepto, la ausencia de pago �implica una forma de revictimizaci�n institucional, pues las personas que han atravesado largos procesos administrativos y judiciales, y han obtenido una sentencia favorable, contin�an privadas del goce efectivo de su derecho a la reparaci�n integral por causas estrictamente fiscales�.

 

224.       De los conceptos de los expertos consultados por la Corte Constitucional y de las intervenciones se pueden extraer las siguientes conclusiones: (i) el Gobierno evidenci� en 2022 un volumen considerable de sentencias judiciales pendientes de pago, un problema que no surgi� de manera imprevista, sino que responde a la falta de una adecuada asignaci�n presupuestal en a�os anteriores; (ii) se trata de un fen�meno previsible y recurrente, que incluso cuenta con un rubro presupuestal espec�fico cada a�o; y (iii) las sentencias ejecutoriadas por pagar constituyen gastos recurrentes que se presentan todos los a�os.

 

225.       La Sala Plena considera que este hecho incumple el juicio de sobreviniencia porque no es repentino, inesperado o imprevisible. Por el contrario, a juicio de la Corte, esta situaci�n forma parte del funcionamiento ordinario del Estado social de derecho. En efecto, las condenas contra la Naci�n son resultado propio del ejercicio jurisdiccional y del derecho de los ciudadanos a reclamar judicialmente, lo cual implica que la existencia de un pasivo judicial es estructural y previsible.

 

226.       Prueba de ello es que, seg�n la certificaci�n referida, el saldo de la cuenta �Cr�ditos Judiciales� ha presentado un crecimiento gradual y continuo -de 13,2 billones al cierre de 2024 a 14,9 billones en septiembre de 2025-, lo que evidencia que no se trata de un fen�meno sorpresivo, sino de una acumulaci�n progresiva que el Gobierno conoce, monitorea y debe anticipar.

 

227.       Para la Corte es claro que estas obligaciones no surgen de manera s�bita, sino que se consolidan a medida que finalizan los procesos judiciales, procesos que el Estado conoce desde su inicio, con plena posibilidad de estimar riesgos, calcular contingencias y apropiar recursos para su pago. De hecho, existen normas que obligan a las entidades p�blicas a incluir en sus presupuestos provisiones destinadas a atender este tipo de obligaciones, as� como un aparato institucional -como la entidad encargada de la defensa jur�dica del Estado- que permite al Gobierno prever, cuantificar y gestionar el pasivo judicial. Todo ello confirma que las sentencias no pueden considerarse acontecimientos extraordinarios capaces de sorprender al Ejecutivo.

 

228.       Adem�s, el crecimiento del conjunto de sentencias pendientes no obedece a un hecho externo o intempestivo, sino a decisiones de pol�tica fiscal y presupuestal adoptadas por el propio Gobierno. La falta de apropiaciones suficientes en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2023�2025 y la priorizaci�n de otros gastos r�gidos sobre el pago de obligaciones judiciales explican el aumento del pasivo.

 

229.       Pretender justificar un estado de excepci�n con base en una situaci�n que es recurrente, estructural y conocida implicar�a desnaturalizar por completo esta figura constitucional, dise�ada para enfrentar crisis reales, irresistibles y extraordinarias, no dificultades que el Estado est� obligado a prever y manejar mediante los mecanismos ordinarios. Aceptarlo equivaldr�a a convertir el estado de emergencia en un instrumento alternativo de gobierno, contrario al principio de separaci�n de poderes.

 

230.       Por estas razones, el pasivo judicial invocado no supera el juicio de sobreviniencia. M�s que un hecho extraordinario, constituye una realidad estructural y previsible del funcionamiento estatal que debi� ser atendida oportunamente a trav�s de la planeaci�n y ejecuci�n presupuestal regular, y no mediante facultades excepcionales.

 

Sexto hecho. Obligaciones atrasadas de origen legal y contractual pendientes de pago

 

231.       Seg�n lo expuesto en la parte motiva del Decreto 1390 de 2025, los subsidios representan una parte crucial de los ingresos de las empresas comercializadoras de energ�a: pueden llegar a constituir hasta el 40% en zonas interconectadas y el 100% en zonas no interconectadas. Por ello, la falta de pago por parte del Estado pone en riesgo la estabilidad del sistema el�ctrico nacional y la continuidad del servicio. Para la vigencia 2025 quedaron pendientes $5,1 billones en subsidios, de los cuales $4,18 billones corresponden al sector el�ctrico y $935 mil millones al de gas. Seg�n el informe del ASIC�LAC (septiembre de 2025), si los saldos de subsidios se acumulan en 2025 y 2026, entre el 39,1% y el 40,7% de la demanda el�ctrica del pa�s podr�a verse afectada, lo que constituye un riesgo financiero de alto impacto para el mercado. La no atenci�n de esta situaci�n -especialmente en los departamentos de la regi�n Caribe- podr�a generar cancelaci�n masiva de contratos de suministro, aumento de tarifas, deterioro de la red, mayores p�rdidas t�cnicas y un menor recaudo. Esto llevar�a a una crisis social severa debido a fallas en el servicio el�ctrico para 1,38 millones de usuarios de la regi�n.

 

232.       Por otra parte, seg�n lo expuesto por el Gobierno en el decreto objeto de estudio, se requiere de inmediato una asignaci�n de $1,6 billones destinados al pago de indemnizaciones administrativas a familias v�ctimas de desplazamiento forzado, del Fondo para la Reparaci�n de las V�ctimas y para gastos de inversi�n de otras entidades.

 

a.       Juicio de realidad

 

233.       Este hecho supera el juicio de realidad en cuanto se comprob� su existencia. Con relaci�n al subsidio de energ�a el Gobierno soport� este hecho en una solicitud de adici�n presupuestal del Ministerio de Minas y Energ�a. En dicha solicitud el ministerio le solicit� al Ministerio de Hacienda que, de manera urgente, revisara �las alternativas necesarias para apropiar recursos adicionales por valor de $5.1 billones en la vigencia 2025 para el Ministerio de Minas y Energ�a, que se destinar�n al pago de subsidios de energ�a y gas para la presente vigencia�.

 

234.       En la solicitud, se relaciona los siguientes datos:

 

 

235.       El Gobierno explic� que, �con los recursos asignados a los subsidios de energ�a y gas para el 2025 ($3,16 billones en energ�a y $839 mil millones en gas por red), hubo la necesidad de cubrir el rezago presupuestal de la vigencia 2024, que ascendi� a cerca de $2,1 billones ($1.6 billones para energ�a y $541 mil millones para gas por red)�. Por tal raz�n, �los recursos asignados para esta vigencia en energ�a s�lo alcanzar�an a cubrir un (1) trimestre del 2025�.

 

236.       Adicionalmente asegur� que el 13 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci�n primera, Subsecci�n "A", �orden� a los Ministerios de Hacienda y Cr�dito P�blico (MHCP) y de Minas y Energ�a, que en un plazo de diez (10) d�as, emprendieran acciones tendientes a asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios para cubrir los subsidios otorgados a los usuarios de energ�a el�ctrica y gas de los estratos 1, 2 y 3, as� como a los de menores ingresos de las �reas rurales, con el fin de garantizar el acceso a las necesidades b�sicas de electricidad para las vigencias 2024 y 2025�[171].

 

237.       Por su parte, la Procuradur�a General de la Naci�n y la Contralor�a General de la Rep�blica activaron sus facultades de control preventivo en el tema del pago oportuno de subsidios de energ�a y gas; y ordenaron �una mesa t�cnica permanente para establecer el cronograma de pagos de subsidios para los a�os 2025 y 2026�.

 

238.       A partir de lo expuesto, la Sala encuentra cumplido el juicio de realidad ante la demostraci�n del hecho y la necesidad de contar con la adici�n presupuestal para este 2025 con el fin de garantizar el reconocimiento y giro de los subsidios causados en la vigencia.

 

239.       Respecto del pago de indemnizaciones administrativas a familias v�ctimas de desplazamiento forzado, el Gobierno asegur� que �en el �ltimo costeo general de la medida de indemnizaci�n administrativa elaborado por la Unidad para las V�ctimas con corte al 31 de diciembre de 2025, se identific� a 10.202.014 v�ctimas registradas en el Registro �nico de V�ctimas (RUV), de las que 7.883.742 son sujetos beneficiarios de las medidas de atenci�n y reparaci�n establecidas en la ley�. Precis� que �la indemnizaci�n de todos los eventos de indemnizaci�n tasados por el valor del salario m�nimo legal mensual vigente en 2025 requer�a una inversi�n superior a 81 billones de pesos ($ 81.820.526.599.500). Al actualizar este valor con el aumento del salario m�nimo vital de 2026, se tiene que el costo de indemnizar a todas las v�ctimas del conflicto ser�a de 100,6 billones de pesos ($ 100.639.247.717.385)�.

 

240.       Seg�n informaci�n del Ministerio de Hacienda, �con corte al 19 de enero de 2026, un total de $ 1.490.553.283.011, con los que se pagar�an 151.392 indemnizaciones administrativas, aunque fueron obligados presupuestalmente por parte del Ministerio de Hacienda, no han sido desembolsados a la UARIV, lo que llev� a que estos recursos se encuentren en reserva presupuestal�.

 

241.       Sumado a lo anterior, �para llevar a cabo el pago de las indemnizaciones administrativas y judiciales que ya se encuentran obligadas y que est�n en reserva presupuestal, se requieren recursos del Presupuesto General de la Naci�n por un valor total de $1.641.331.869.929,32, respecto de 155.286 indemnizaciones�.

 

242.       Por su parte, la Defensor�a del Pueblo advirti� que el �retraso en pago de las reparaciones a las v�ctimas es real�[172]. Seg�n informaci�n suministrada por la defensora �con corte a marzo 2025, el gobierno hab�a pagado indemnizaciones a un total de 1.769.413 v�ctimas. Si bien es un n�mero significativo, este corresponde �nicamente al 19% de las 9.226.775 personas susceptibles de recibir la medida. A esto se suma que las personas incluidas en el Registro �nico de V�ctimas contin�an en aumento por la persistencia del conflicto y la ampliaci�n de los plazos de registro en la Ley 2343 de 2023 y la Ley 2421 de 2024�[173].

 

243.       Para la Sala Plena, lo expuesto es suficiente para dar por cumplido el juicio de realidad.

 

b.       Juicio de identidad

 

244.       Este hecho supera el juicio de identidad en los t�rminos del art�culo 215 de la Constituci�n. De lo descrito no se desprende elemento alguno que permita asociar este hecho con escenarios de agresi�n externa propios del estado de guerra exterior, ni con alteraciones del orden p�blico pol�tico que caracterizan el estado de conmoci�n interior. Adicionalmente, las obligaciones pendientes de pago est�n relacionadas con indemnizaciones a v�ctimas y subsidios de servicios p�blicos, por lo tanto, la ausencia de pago podr�a desconocer los derechos fundamentales a la reparaci�n, al minino vital y al acceso a servicios p�blicos de los ciudadanos.

 

c.        Juicio de sobreviniencia

 

245.       Este hecho no supera el juicio de sobreviniencia en cuanto no se comprob� que tratara de hechos imprevisibles, repentinos, inesperados y extraordinarios. En lo concerniente a los subsidios de energ�a, el Gobierno resalt� que �el aumento entre el recaudo destinado para los subsidios y el coste total del mismo ha generado que esta diferencia hist�ricamente deba ser asumida con recursos de la Naci�n. Sin embargo, en la actualidad, ese diferencial ha aumentado de manera sostenida lo que ha requerido mayor gasto p�blico para el pago de subsidios y, por tanto, el pago de los subsidios resulta indispensable para el funcionamiento de estos servicios p�blicos�[174].

 

246.       Acorde con el concepto del Ministerio de Hacienda, el incumplimiento en el pago de los subsidios de energ�a profundiza la fragilidad financiera de los comercializadores y, combinado con el deterioro de la infraestructura el�ctrica y el aumento de p�rdidas, eleva el riesgo de fallas t�cnicas que pueden propagarse y comprometer la seguridad y confiabilidad del Sistema Interconectado Nacional. A esta situaci�n se suman factores sobrevinientes que agravan la crisis del sector energ�tico y de combustibles, como el crecimiento hist�rico de la cartera del Mercado de Energ�a Mayorista, la activaci�n de mecanismos de limitaci�n de suministro por incumplimientos de pago, la vulnerabilidad de los agentes t�rmicos ante escenarios de hidrolog�a cr�tica y las variaciones clim�ticas previstas por el IDEAM para 2026, que incluyen incrementos y d�ficits de precipitaci�n seg�n la regi�n. En conjunto, estos elementos configuran una grave crisis presupuestal que amenaza con generar un riesgo sist�mico para el sistema el�ctrico nacional.

 

247.       En particular, sobre el subsidio al servicio p�blico de gas, precis� que, si bien �el pago de subsidios es cubierto durante la vigencia fiscal siguiente, conforme a la autorizaci�n contenida en el art�culo 52 de la Ley 2559 de 2025, que habilita la ejecuci�n de pagos de vigencias anteriores. No obstante, la no aprobaci�n de Leyes de Financiamiento, como tampoco de un mecanismo de responsabilidad fiscal para vigencia de 2025, ha hecho que el rezago del pago de subsidios se incremente exponencialmente y afecte de manera intensa el sector de gas y combustibles. De no tomarse medidas urgentes, el Sistema Interconectado Nacional estar�a al borde de la materializaci�n del riesgo sist�mico�[175].

 

248.       Respecto del pago de indemnizaciones administrativas para v�ctimas del conflicto manifest� que �el d�ficit fiscal y la agravaci�n sobreviniente de esta situaci�n ha impedido el cumplimiento de la obligaci�n legal de indemnizar a las personas�[176].

 

249.       De los conceptos de los expertos consultados por la Corte Constitucional y de las intervenciones se pueden extraer las siguientes conclusiones: (i) los subsidios atrasados y las obligaciones financiadas con vigencias futuras no pagadas no constituyen hechos imprevistos; y (ii) se trata de compromisos acumulados por decisiones presupuestales previas, en las que se asumieron obligaciones sin asegurar plenamente los recursos necesarios, lo que evidencia una gesti�n fiscal deficiente.

 

250.       La Sala Plena considera que las obligaciones descritas para sustentar el hecho son preexistentes y, en consecuencia, previsibles. Tan ello es as� que surgen del cumplimiento de mandatos constitucionales y legales. En efecto, el pago de los subsidios encuentra fundamento en el art�culo 368 de la Constituci�n. Este mandato, a su vez, est� regulado en las leyes 142 y 143 de 1994. Por su parte, las obligaciones de reparaci�n a las v�ctimas del conflicto est�n reguladas en la Ley 975 de 2005, que cre� el Fondo para la Reparaci�n de las v�ctimas; y en la Ley 1448 de 2011, modificada por la Ley 2421 de 2024, que integr� dicho fondo al sistema de reparaci�n integral y que regula la indemnizaci�n por v�a administrativa.

 

251.       Si bien la existencia de la obligaci�n en s� misma no descarta el hecho sobreviniente, la Corte encuentra que el atraso hist�rico del pago fue identificado desde vigencias anteriores, de hecho, estuvo acompa�ado de advertencias institucionales formales. Ello impide catalogarlo como un fen�meno inesperado o imprevisible dentro del ciclo presupuestal del Estado.

 

252.       A partir de la informaci�n suministrada por el Gobierno, es posible evidenciar que el d�ficit asociado a estos subsidios no surgi� en la vigencia fiscal en curso, se remonta al a�o 2024, cuando se gener� un hueco presupuestal de aproximadamente $2,1 billones de pesos, distribuido entre energ�a y gas. Fue esto lo que gener� la necesidad de solicitar, en julio de 2025, una apropiaci�n adicional de recursos para poder atender los compromisos. Esto demuestra que la falta de disponibilidad presupuestal no apareci� s�bitamente, sino que ven�a acumul�ndose y era objeto de seguimiento por parte de las entidades responsables.

 

253.       Llama la atenci�n de la Corte que el mismo Gobierno reconoci� que la asignaci�n presupuestal otorgada para 2025, cercana a los $3,9 billones, era insuficiente desde un principio, puesto que solo permiti� cubrir los subsidios hasta el primer trimestre de la vigencia. Si los recursos solo alcanzaban para tres meses, ello implica que la insuficiencia estaba prevista desde el momento en que se elabor� el presupuesto y no obedec�a a un factor externo inesperado. La administraci�n conoc�a tanto el volumen de las obligaciones como el ritmo hist�rico de ejecuci�n, lo que hac�a previsible la necesidad de reforzar el financiamiento para garantizar la continuidad del subsidio.

 

254.       A lo anterior se suman las �rdenes impartidas por autoridades judiciales y organismos de control antes de que el agotamiento de los recursos se materializara. Desde el 13 de junio de 2025, un Tribunal Administrativo orden� expresamente al Ministerio de Minas y Energ�a y al Ministerio de Hacienda adoptar medidas para asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios para cubrir los subsidios de energ�a y gas. Esta instrucci�n, emitida meses antes de la crisis que pretende presentar el Gobierno, demuestra que la situaci�n no solo era conocida, sino tambi�n advertida por las autoridades judiciales.

 

255.       En complemento de lo anterior, la Procuradur�a y la Contralor�a, en ejercicio de su control preventivo, dispusieron la creaci�n de una mesa t�cnica permanente encargada de dise�ar un cronograma de pagos. Estas actuaciones revelan que, desde distintos frentes institucionales, exist�a claridad sobre el riesgo de insuficiencia presupuestal y sobre la necesidad de adoptar medidas oportunas para evitar la acumulaci�n de obligaciones impagas.

 

256.       Un asunto adicional se suma a lo expuesto, el art�culo 338 de Ley 2294 de 2023 (PND 2022 � 2026) estableci� que �la naci�n podr� continuar reconociendo como deuda p�blica las obligaciones de pago de las entidades que hagan parte del Presupuesto General de la Naci�n, originadas en sentencias o conciliaciones debidamente ejecutoriadas y los intereses derivados de las mismas que se encuentren en mora de pago hasta el 31 de diciembre de 2023�. Es m�s, el par�grafo de esta norma dispone: �Con el prop�sito de evitar la acumulaci�n del pago de sentencias y conciliaciones y sus intereses moratorios, cada �rgano del Presupuesto General de la Naci�n, solicitar� en el anteproyecto de presupuesto el monto requerido de acumulaci�n en el Fondo de Contingencias de Entidades Estatales para cubrir y pagar las contingencias judiciales de conformidad con lo previsto en la Ley 448 de 1998 y su metodolog�a de valoraci�n�. Ello refuerza la conclusi�n de que no se trataba de un hecho imprevisible.

 

257.       Por otra parte, la Corte comparte el an�lisis presento por la Defensor�a del Pueblo en su intervenci�n, donde plante� que este hecho no satisfac�a el juicio de sobreviniencia. La Defensor�a del Pueblo afirm� que: (i) el problema de financiaci�n en este �mbito es estructural, lo cual implic� la pr�rroga de la Ley 1448 de 2011 por diez a�os m�s (Ley 2078 de 2021); (ii) �[e]l propio gobierno ha reconocido, desde el inicio de su mandato, el enorme rezago en la compensaci�n de las v�ctimas. En 2022, la entonces directora de la Unidad para las V�ctimas indic� que, de no adoptar medidas adicionales, tardar�amos m�s de 60 a�os en reparar a todas las v�ctimas registradas hasta ese momento�; y (iii) esta situaci�n ha sido diagnosticada por la misma Corte Constitucional de tiempo atr�s.

 

258.       Adicionalmente, la Corte considera que la acumulaci�n de obligaciones pendientes de pago refleja un fen�meno de rezago fiscal que, en principio, corresponde a la gesti�n ordinaria del gasto p�blico y no constituye una circunstancia sobreviniente. En particular, este tipo de obligaciones se originan en compromisos previamente adquiridos por el Estado y su incumplimiento o diferimiento en el tiempo no cambia su naturaleza estructural. Esta precisi�n permite distinguir entre la existencia de pasivos acumulados originados en decisiones de gasto pasadas y la ocurrencia de eventos extraordinarios que modifiquen de forma s�bita las condiciones fiscales del Estado.

 

259.       Todos estos elementos evidencian que las circunstancias que dieron lugar al incumplimiento de los pagos no surgieron de forma abrupta, extraordinaria ni imprevisible. Por el contrario, eran conocidas, diagnosticadas y advertidas con suficiente antelaci�n, y pod�an ser incorporadas en la planeaci�n fiscal y presupuestal del Estado. El d�ficit, su origen y su magnitud eran plenamente identificables dentro de los instrumentos ordinarios de programaci�n, por lo cual el fen�meno no cumple con las exigencias del juicio de sobreviniencia.

 

260.       Lo expuesto, ratifica lo identificado por la Sala Plena en el Auto 082 de 2026. En esa oportunidad la Corte sostuvo que �el propio decreto afirma que el monto de las condenas viene impactando fiscalmente y de manera sostenida el Presupuesto General de la Naci�n�. Esta referencia es importante teniendo en cuenta que se trata de un reconocimiento expreso del Gobierno sobre el car�cter no repentino del problema.

 

261.       En consecuencia, no puede afirmarse que la crisis de pago obedezca a hechos sobrevinientes, inesperados o excepcionales. Se trata, m�s bien, de una manifestaci�n de obligaciones acumuladas y previsibles cuya atenci�n deb�a estar incluida dentro de la programaci�n financiera regular. La falta de previsi�n no responde a la aparici�n de circunstancias nuevas, sino a la ausencia de una gesti�n anticipada acorde con informaci�n que ya estaba disponible y que permit�a adoptar decisiones oportunas para evitar el desfinanciamiento. En consecuencia, con relaci�n a las obligaciones atrasadas de origen legal y contractual que no se han pagado, el Decreto 1390 de 2025 no cumple con los presupuestos exigibles para la declaratoria del estado de emergencia econ�mica.  

 

S�ptimo hecho. Recursos de endeudamiento restringidos

 

262.       En los t�rminos expuestos en el Decreto 1390 de 2025, la crisis fiscal se agrava debido a las limitaciones en el endeudamiento p�blico. Primero, la Ley 1473 de 2011, que establece la Regla Fiscal, fija un techo de deuda del 70% del PIB y un ancla del 50%, adem�s de restricciones sobre el balance primario, lo que reduce la posibilidad de adquirir nueva deuda. Segundo, las cl�usulas contractuales m�s restrictivas impuestas por medidas unilaterales del gobierno de Estados Unidos frente a Colombia. Tercero, el presupuesto de 2026 fij� un l�mite para el endeudamiento p�blico basado en la expectativa de recibir $16,3 billones de la ley de financiamiento, recursos que no se materializaron, profundizando as� las restricciones fiscales.

 

a.       Juicio de realidad

 

263.       Este hecho supera el juicio de realidad en cuanto se comprob� su existencia. Este presupuesto f�ctico espec�fico corresponde a la restricci�n en los recursos de endeudamiento, cuantificada en $834,412,944.50 de d�lares. En los anexos se aport� un documento relacionado con las obligaciones legales derivadas del servicio de deuda y las restricciones de caja[177].

 

264.       En dicho documento se indica que la Direcci�n General de Cr�dito P�blico y Tesoro Nacional, en uso de sus facultades establecidas en el Decreto 111 de 1996, Decreto 4712 de 2008, Decreto 1068 de 2015, Decreto 1523 de 2024 y Ley 2294 de 2022, entre otros, expidi� dos resoluciones con el fin de conformar los portafolios requeridos para atender de forma exclusiva el servicio de deuda de la Naci�n: (i) Resoluci�n 2413 de 2025 �Por la cual se ordena el gasto del Servicio de la Deuda del Presupuesto General de la Naci�n� y (ii) la Resoluci�n 3228 de 2025 �Por la cual se autoriza a la Naci�n - Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico a conformar un portafolio para atender el servicio de la deuda p�blica�.

 

265.       Aclar� que �el saldo actual de estos portafolios representa el 66,5% del total de los recursos disponibles en moneda extranjera administrados por la Direcci�n General de Cr�dito P�blico y Tesoro Nacional. De igual forma se mantienen de forma separada los recursos provenientes de endeudamiento externo con destinaci�n espec�fica, cuyo requisito de desembolso se materializa mediante una cuenta segregada para su administraci�n�[178].

 

266.       Por otra parte, el Ministerio de Hacienda inform� a la Corte Constitucional que la sostenibilidad de las finanzas p�blicas de Colombia enfrenta una situaci�n cr�tica debido a presiones fiscales estructurales que amenazan la estabilidad macroecon�mica. Entre 2020 y 2024 el gasto del Gobierno nacional Central promedi� 22,7% del PIB, cifra superior al promedio de a�os previos por el crecimiento inercial de componentes r�gidos como el Sistema General de Participaciones, las transferencias de seguridad social y el servicio de la deuda. Esta inflexibilidad, en concepto del Gobierno, limita la capacidad estatal para reasignar recursos y atender nuevas prioridades.

 

267.       El ministro de Hacienda indic� que el gasto primario reciente confirma que el aumento del gasto responde principalmente a obligaciones inflexibles, entre ellas los compromisos pensionales, el aseguramiento en salud, el Sistema General de Participaciones -SGP- y el funcionamiento de sectores esenciales. En contraste, el gasto discrecional entre 2023 y 2024 disminuy� frente al promedio hist�rico, ello para demostrar que el incremento del gasto no obedece a decisiones discrecionales, sino a presiones estructurales que restringen la orientaci�n de recursos a otros fines.

 

268.       A juicio de la Sala Plena, lo expuesto es suficiente para dar por cumplido el juicio de realidad por cuanto demuestra que los recursos de endeudamiento, en la actualidad, son restringidos.

 

b.       Juicio de identidad

 

269.       Este hecho supera el juicio de identidad en los t�rminos del art�culo 215 de la Constituci�n. De lo descrito no se desprende elemento alguno que permita asociar este hecho con escenarios de agresi�n externa propios del estado de guerra exterior, ni con alteraciones del orden p�blico pol�tico que caracterizan el estado de conmoci�n interior.

 

c.        Juicio de sobreviniencia

 

270.       Este hecho no supera el juicio de sobreviniencia en cuanto no se comprob� que tratara de hechos imprevisibles, repentinos, inesperados y extraordinarios. El Gobierno asegur� que el aumento estructural del gasto no ha sido acompa�ado por un incremento equivalente en los ingresos: pese a la aprobaci�n de tres reformas tributarias desde 2019, el recaudo solo aument� marginalmente, generando una brecha que afecta la sostenibilidad fiscal y eleva las necesidades de financiamiento y la deuda p�blica. De mantenerse estas tendencias, la deuda podr�a crecer de manera explosiva y superar los l�mites de la Regla Fiscal, comprometiendo la estabilidad macroecon�mica y desplazando la inversi�n p�blica.

 

271.       Adem�s, el Gobierno reiter� que el archivo de los dos �ltimos proyectos de ley de financiamiento redujo el margen para acudir al endeudamiento. Tambi�n destac� que las condiciones de mercado han empeorado: aumentaron las tasas de inter�s de los TES, disminuy� el apetito por deuda p�blica y algunas subastas no lograron captar los montos requeridos. Esto encarece el cr�dito y puede desplazar la inversi�n privada.

 

272.       Los expertos consultados por la Corte Constitucional y algunos intervinientes coincidieron en se�alar que las limitaciones actuales de endeudamiento del pa�s no constituyen hechos sobrevinientes ni extraordinarios, sino el resultado de decisiones fiscales y marcos normativos vigentes desde hace a�os.

 

273.       La Sala Plena considera que el incumplimiento del requisito de sobreviniencia se explica porque los factores que actualmente limitan la capacidad de endeudamiento del Estado colombiano no constituyen hechos nuevos, imprevisibles ni extraordinarios, sino condiciones plenamente conocidas, previstas en la normatividad vigente y en la din�mica regular de la pol�tica fiscal.

 

274.       Primero, la Regla Fiscal, que fija l�mites a la deuda y exige determinadas metas de balance primario, est� regulada en la Ley 1473 de 2011^[179] y modificada por la Ley 2155 de 2021^[180]. Estas disposiciones, por supuesto, son de pleno conocimiento del Gobierno, por lo tanto, no es posible concluir su car�cter sobreviniente. Tal como lo proponen los expertos, los topes de deuda y reglas fiscales son par�metros permanentes del sistema presupuestal colombiano y forman parte del marco normativo que cualquier administraci�n debe contemplar y prever en el dise�o de su pol�tica econ�mica.

 

275.       De forma particular la Sala Plena se ocupar� del concepto previo desfavorable del Comit� Aut�nomo de la Regla Fiscal (CARF) a la activaci�n de la cl�usula de escape para las vigencias 2025 a 2027. En dicho concepto, el CARF puso de presente varios aspectos. En lo que concierne al hecho objeto de an�lisis, resulta conveniente destacar dos: (i) el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico plante� esa posibilidad -activar la cl�usula de escape de la Regla Fiscal- en mayo de 2025, es decir, siete meses antes de declarar la emergencia; y (ii) en los t�rminos de la CARF, la cl�usula de escape solo �puede invocarse en presencia de eventos extraordinarios que comprometan la estabilidad macroecon�mica. No se encuentra en la solicitud del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico una explicaci�n suficiente de la pertinencia de la cl�usula en una situaci�n fiscal como la actual�.

 

276.       A pesar del concepto negativo de la CARF, el Gobierno decidi� activar la cl�usula de escape en junio de 2025. Esto significa que, a diferencia de lo indicado en el Decreto 1390 de 2025, el Gobierno nacional podr� aumentar el endeudamiento entre 2025 y 2027, en los t�rminos previstos en la Ley 1473 de 2011, modificada por la Ley 1593 de 2012.

 

277.       Segundo, las condiciones del mercado financiero internacional tampoco pueden considerarse sobrevinientes. La exigencia de cl�usulas contractuales m�s estrictas en cr�ditos internacionales, derivadas de decisiones unilaterales del gobierno de los Estados Unidos, no configura un hecho imprevisible. A juicio de la Corte, la volatilidad del entorno financiero, las tensiones geopol�ticas y las variaciones en el riesgo pa�s son caracter�sticas estructurales del cr�dito externo. Precisamente por ello, el Estado cuenta con instituciones especializadas, como la Direcci�n General de Cr�dito P�blico y Tesoro Nacional, cuya funci�n es anticipar riesgos, analizarlos y dise�ar estrategias para manejarlos adecuadamente. En consecuencia, la aparici�n de condiciones m�s exigentes en los contratos de endeudamiento es un fen�meno propio del funcionamiento del sistema financiero global y, por tanto, no puede presentarse como una circunstancia extraordinaria o inesperada que justifique una declaratoria de emergencia.

 

278.       Tercero, el l�mite del endeudamiento, aprobado en la Ley 2559 de 2025, no puede avalarse como un evento sobreviniente. La Sala resalta que la iniciativa presupuestal fue propuesta por el propio Gobierno, debatida y aprobada por el Congreso el 16 de octubre de 2025^[181] y sancionada por el Presidente el 22 de diciembre del mismo a�o. De esta manera, resulta contradictorio que el Ejecutivo justifique este hecho en una norma cuya elaboraci�n lider� y cuyo tr�mite acompa�� activamente^[182]. Al contrario, la existencia de este techo presupuestal era plenamente previsible y formaba parte de la planeaci�n presupuestal ordinaria del Estado.

 

279.       En s�ntesis, las limitaciones de endeudamiento, los cambios en las condiciones crediticias internacionales, los techos presupuestales establecidos y los riesgos de desfinanciaci�n hacen parte del marco fiscal y presupuestal habitual del Estado, cuya previsibilidad excluye cualquier alegaci�n de sobreviniencia. Por ello, ninguno de estos factores satisface el requisito constitucional que exige circunstancias sobrevinientes para habilitar la declaratoria de un estado de emergencia.

 

Octavo hecho. Restricciones en la caja de la Tesorer�a General de la Naci�n.

 

280.       En el Decreto 1390 de 2025 el Gobierno precis� que la no aprobaci�n del Proyecto de Ley de Financiamiento agrava la sostenibilidad fiscal del pa�s, ya que aumenta el d�ficit e incrementa la necesidad de endeudamiento. Si este endeudamiento se concentra en deuda interna, puede elevar las tasas de inter�s reales, encarecer el costo del capital, desplazar la inversi�n privada y deteriorar la sostenibilidad fiscal cuando la tasa de inter�s supera de forma persistente el crecimiento econ�mico.

 

a.       Juicio de realidad

 

281.       Este hecho supera el juicio de realidad en cuanto se comprob� su existencia. La Sala Plena considera que el argumento planteado est� estructurado a partir de los efectos de la no aprobaci�n del proyecto de ley de financiamiento, por lo tanto, est� relacionado con el tercer supuesto f�ctico.

 

282.       Al respecto, el Gobierno asegur� que, los d�ficits primarios sostenidos incrementan la relaci�n deuda/PIB, lo que genera mayores necesidades futuras de financiamiento y un ciclo negativo de m�s deuda, mayores costos financieros y menor crecimiento, aumentando la vulnerabilidad fiscal. El impacto fiscal de estas tensiones, seg�n el decreto, es significativo y comparable, a manera ilustrativa, con el costo anual de financiar el Pilar Solidario para cerca de 191 mil adultos mayores, mostrando que la crisis tiene efectos financieros, fiscales y sociales.

 

283.       La Corte encuentra cumplido el juicio realidad porque, c�mo se explic� en el tercer hecho, las limitaciones en la disponibilidad de recursos de la Tesorer�a General de la Naci�n derivadas de la no aprobaci�n del proyecto de ley; resulta ser un hecho real, no hipot�tico. El impacto de la negativa se subsume en la realidad identificada en los otros hechos, esto es, la obligatoriedad de equiparar la UPC, la necesidad de garantizar el orden p�blico en �poca electoral, los requerimientos que exige la ola invernal, el cumplimiento del pago oportuno de la deuda p�blica, el pago de las obligaciones contractuales de vigencias futuras y de las sentencias judiciales.��� �

 

b.       Juicio de identidad

 

284.       Este hecho supera el juicio de identidad en los t�rminos del art�culo 215 de la Constituci�n. De lo descrito no se desprende elemento alguno que permita asociar la emergencia social y econ�mica declarada con escenarios de agresi�n externa propios del estado de guerra exterior, ni con alteraciones del orden p�blico pol�tico que caracterizan el estado de conmoci�n interior.

 

c.                 Juicio de sobreviniencia

 

285.       El Decreto 1390 de 2025 afirma que la no aprobaci�n del proyecto de ley de financiamiento compromete la sostenibilidad fiscal y, adem�s, incrementa el d�ficit fiscal y las necesidades de endeudamiento. Advierte, adem�s, que, si se acude a la deuda interna para solventar tales necesidades, ello podr�a generar un aumento de la tasa de inter�s real, elevando el costo del capital para el sector privado y generando un efecto de desplazamiento sobre la inversi�n privada en perjuicio de la sostenibilidad fiscal. Destaca, igualmente, que los d�ficits primarios generan un aumento sostenido de la raz�n deuda/PIB, lo que, a su vez, eleva futuras necesidades de financiamiento, disminuye el crecimiento econ�mico, incrementa la vulnerabilidad fiscal y reduce el margen de maniobra de la pol�tica econ�mica.

 

286.       Tal como lo advirti� el Auto 082 de 2026, para la Sala no existe evidencia de ninguna naturaleza, a partir del contenido del decreto y de los anexos aportados, que sugiera que las circunstancias alegadas sean sobrevinientes o extraordinarias. Si, como se vio al examinar el hecho tercero, el archivo de la iniciativa legislativa de financiamiento no es un hecho de tal naturaleza, tampoco lo son los posibles efectos que podr�an derivarse de dicha situaci�n.

 

S�ntesis de la valoraci�n del presupuesto f�ctico

 

287.       Para facilitar la comprensi�n de lo hasta aqu� analizado, en el cuadro a continuaci�n se sintetiza la valoraci�n del presupuesto f�ctico de los ocho hechos argumentados por el Gobierno nacional:�

 

 

288.       Concluido el incumplimiento del presupuesto f�ctico, la Sala Plena no continuar� con el an�lisis de los presupuestos valorativo y de suficiencia. Al respecto, es importante reiterar lo dispuesto en las sentencias C-254 de 2009 y C-252 de 2010. En la primera decisi�n, la Corte, al encontrar incumplido el requisito de motivaci�n, declar� la inexequibilidad sin ocuparse de los presupuestos adicionales. En la segunda decisi�n, la Corte no encontr� acreditado el presupuesto f�ctico y precis� que esa sola circunstancia ser�a suficiente para declarar la inexequibilidad y, en consecuencia, no continuar con el an�lisis.

 

Conclusi�n del control de constitucionalidad del Decreto 1390 de 2025

 

289.       Luego de constatar el evidente incumplimiento de las condiciones exigidas por la Constituci�n, las normas estatutarias y la jurisprudencia constitucional, para declarar un estado de excepci�n, la Sala Plena concluye lo siguiente.

 

290.       Tal como esta Corte lo advirti� en el Auto 082 de 2026, el principio de separaci�n de poderes (art�culo 113)[183] es una garant�a del Estado Social de Derecho y de la existencia de una democracia, conceptos en los que se reconoce la representaci�n y participaci�n indirecta del pueblo en la discusi�n y aprobaci�n del presupuesto y las medidas tributarias que se requieran para su sostenibilidad. Este principio, es un eje de la Constituci�n Pol�tica[184] y pretende asegurar que no exista un poder concentrado que se torne arbitrario, de all� que la divisi�n del ejercicio del poder sea una garant�a para los ciudadanos. Es deber de la Corte en cumplimiento de su funci�n como guardiana de la supremac�a constitucional, reiterar que cada �rgano e instituci�n tiene prevista una competencia a trav�s de la cual ejerce el poder p�blico, lo que implica una especializaci�n funcional que debe respetar los lineamientos constitucionales.

 

291.       El principio democr�tico se manifiesta en las actuaciones del �rgano legislativo como representante del pueblo[185]. Adem�s, para la Corte la cl�usula general de competencia en materia penal y tributaria[186], es una manifestaci�n del principio democr�tico. La Corte Constitucional reitera que la decisi�n del Congreso de la Rep�blica de no aprobar una ley de financiamiento, est� amparada por las competencias previstas en la Carta Pol�tica, espec�ficamente, lo contemplado en los art�culos 345 en adelante.

 

292.       La Sala Plena considera que el Decreto 1390 de 2025 que declar� la emergencia econ�mica y social vulner� los principios democr�tico y de separaci�n de poderes p�blicos, toda vez que el Gobierno nacional se apropi� de competencias de otra rama del poder con argumentos que incumplen los requisitos constitucionales. Como se advirti� en esta providencia y en el Auto 082 de 2026, este decreto invoc� como causa general la grave situaci�n fiscal del pa�s. Con base en esta causa general, el Gobierno present� ocho hechos que �agravan la actual crisis fiscal� y �ponen en riesgo la garant�a de derechos fundamentales y la prestaci�n de servicios p�blicos esenciales�. No obstante, como se demostr�, siete de los hechos no comprenden una situaci�n sobreviniente y uno de los hechos no cumple con el juicio de identidad, incumpliendo con ello el presupuesto f�ctico.

 

293.       A partir de lo expuesto, la Corte advierte que invocar como un hecho sobreviniente el v�lido ejercicio de las competencias del Congreso en el marco de un sistema de democracia representativa, equivale a vaciar de contenido la competencia leg�tima de ese �rgano constitucional.

 

VII.        DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

RESUELVE:

 

Primero. Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 1390 del 22 de diciembre de 2025, por medio del cual se declara el Estado de Emergencia Econ�mica, Social y Ecol�gica en todo el territorio nacional.

 

Segundo. Declarar que los decretos legislativos 1474 de 2025 y 044 de 2026 continuar�n sin producir efectos hasta tanto la Sala Plena de esta Corte profiera una decisi�n definitiva respecto de su constitucionalidad.

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase

 

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

Con salvamento parcial de voto

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

Salvamento parcial de voto

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

ANEXO 1

�DECRETO 1390 de 2025

(diciembre 22)

Por el cual se declara el Estado de Emergencia Econ�mica, Social y Ecol�gica en todo el territorio nacional

EL PRESIDENTE DE LA REP�BLICA DE COLOMBIA,

En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el art�culo 215 de la Constituci�n Pol�tica y en la Ley 137 de 1994, y

CONSIDERANDO:

Que el art�culo 215 de la Constituci�n Pol�tica de Colombia dispuso que cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los art�culos 212 y 213 de la Constituci�n Pol�tica, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ�mico, social y ecol�gico del pa�s o que constituyan grave calamidad p�blica, podr� el Presidente de la Rep�blica, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por periodos hasta de treinta (30) d�as, que sumados no podr�n exceder noventa (90) d�as en el a�o calendario.

Que la declaraci�n del Estado de Emergencia autoriza a dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi�n de sus efectos, con materias que tengan relaci�n directa y espec�fica y, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes que dejar�n de regir al t�rmino de la siguiente vigencia fiscal.

Que el art�culo 215 de la Carta Pol�tica, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n, Ley 137 de 1994 y los Tratados Internacionales que reconocen los Derechos Humanos y que proh�ben su limitaci�n en los Estados de Excepci�n, constituyen el par�metro de control constitucional de los decretos legislativos dictados en el marco del Estado de Emergencia.

Que la Corte Constitucional ha precisado, entre otras, en la Sentencia C-383 de 2023, los elementos a examinar en la revisi�n de constitucionalidad de los decretos de declaratoria y los decretos de desarrollo, respecto de lo cual se han decantado los requisitos formales y materiales que integran el examen de constitucionalidad de estos decretos.

Que, seg�n la jurisprudencia de la Corte Constitucional el decreto que declare un Estado de Emergencia debe observar los siguientes requisitos formales: (i) llevar la firma del Presidente de la Rep�blica y la de todos los ministros del despacho; ii) encontrarse debidamente motivado con el se�alamiento de las razones que condujeron a su expedici�n; (ii) establecer el t�rmino de duraci�n del Estado de Emergencia; (iv) determinar su �mbito territorial de aplicaci�n; (v) en caso de no estar reunido el Congreso, haberlo convocado para los 10 d�as siguientes al vencimiento del t�rmino del Estado de Emergencia; (vi) haber comunicado la adopci�n del Estado de Emergencia a los organismos internacionales competentes -tanto al Secretario General de la Organizaci�n de las Naciones Unidas como al Secretario General de la Organizaci�n de los Estados Americanos; y (vii) remitir el decreto declaratorio a la Corte Constitucional al d�a siguiente de su adopci�n.

Que, a su vez, al decreto que declara un Estado de Emergencia se le atribuye el cumplimiento de los siguientes presupuestos materiales o sustantivos: (i) Presupuesto factico, relativo a que la declaratoria del Estado de Emergencia debe basarse en hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar el orden econ�mico, social o ecol�gico, o que constituyan grave calamidad p�blica; (ii) presupuesto valorativo, conforme al cual la perturbaci�n o amenaza de perturbaci�n del orden econ�mico, social o ecol�gico debe ser grave e inminente, explicando las razones que lo sustentan; (iii) presupuesto de necesidad o insuficiencia de las medidas ordinarias, que exige que deban se�alarse las razones por las cuales los hechos que dan lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia no pueden ser conjurados mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales y, por tanto, resulta necesario apelar a medidas extraordinarias en cabeza del ejecutivo; (iv) prohibici�n de suspender derechos.

Que el decreto declaratorio est� sometido a las siguientes limitaciones o prohibiciones generales: a) No puede suspender derechos humanos y las libertades fundamentales, ni establecer l�mites a aquellos que no son susceptibles de limitaci�n ni siquiera en los estados de emergencia, debiendo cumplir con las reglas que la Constituci�n y el propio derecho internacional consagran para las hip�tesis de limitaci�n legitima de derechos; b) no puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder p�blico y; �) no puede suprimir ni modificar los organismos ni las funciones b�sicas de acusaci�n y juzgamiento.

Que conforme a la Sentencia C-383 de 2023, la agudizaci�n de problemas estructurales puede desencadenar perturbaciones de orden econ�mico y social que satisfacen el presupuesto factico que habilita la declaratoria del Estado de Emergencia.

1. PRESUPUESTO FACTICO

Que la situaci�n grave e inminente que hoy enfrenta la naci�n consiste en la incapacidad material y jur�dica de garantizar, de manera continua, oportuna y suficiente, el goce efectivo de algunos derechos fundamentales y la prestaci�n de unos servicios p�blicos esenciales, debido a una situaci�n fiscal que adquiere el car�cter de grave, por la ocurrencia de varios hechos econ�micos sobrevinientes y concurrentes que afectan de manera extraordinaria la situaci�n actual de las finanzas de la naci�n.

Que la naci�n enfrenta una coyuntura fiscal excepcional agudizada por hechos concurrentes y sensibles socialmente, que est�n asociados al menoscabo de los derechos de la poblaci�n m�s vulnerable del pa�s.

Que lo hechos que se relacionan cumplen con dos condiciones: i) agravan la actual crisis fiscal, y ii) ponen en riesgo la garant�a de derechos fundamentales y la prestaci�n de servicios p�blicos esenciales. Las causas que se enuncian, son las siguientes: 1) Obligatoriedad de cumplimiento del Auto de la Corte Constitucional relacionado con la UPC de salud; 2) garant�a de seguridad ciudadana por recientes alteraciones de orden p�blico y, protecci�n por agravamiento del riesgo por atentados a lideres sociales, defensores de derechos humanos y candidatos para las pr�ximas elecciones; 3) No aprobaci�n por parte del Congreso de dos proyectos sucesivos de ley de financiamiento para las vigencias fiscales 2025 (12 billones) y 2026 (16.3 billones); 4) Desastres naturales causados por la actual ola invernal (Decreto 1372 de 2024 de Emergencia de Desastre Nacional por cambio clim�tico y sus efectos); 5) Sentencias judiciales ejecutoriadas pendientes de pago; 6) Obligaciones atrasadas de origen legal (subsidios de servicios p�blicos el�ctricos y combustibles) y contractual (vigencias futuras) adquiridas antes del presente gobierno que se encontraban pendientes de pago y que deben pagarse en su totalidad; 7) Agotamiento de las alternativas de endeudamiento (Regla Fiscal) y cl�usulas derivadas de las medidas unilaterales del gobierno de los EE.UU.; 8) Restricciones en la caja de la Tesorer�a General de la Naci�n.

1) Cumplimiento del Auto de la Corte Constitucional relacionado con la UPC de salud

Que la Constituci�n Pol�tica en sus art�culos 48 y 49 consagraron que la seguridad social y la salud son derechos fundamentales cuya materializaci�n supone la prestaci�n de servicios p�blicos de car�cter obligatorio que deben prestarse bajo la direcci�n, coordinaci�n y control del Estado, en sujeci�n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

Que en desarrollo de estos principios la Ley 100 de 1993 cre� el Sistema General de Seguridad Social en Salud cuya afiliaci�n es obligatoria para todos, estableciendo para sus afiliados un Plan Obligatorio de Salud, ahora Plan de Beneficios en Salud - PBS, para garantizar todos los servicios y tecnolog�as en salud que requiera una persona y que sean financiados con los recursos fiscales y parafiscales que financian el sistema. En virtud del principio de solidaridad del sistema, se conformaron dos reg�menes de afiliaci�n, esto es, el r�gimen contributivo y el r�gimen subsidiado, a los que se debe afiliar toda la poblaci�n de conformidad con su situaci�n socioecon�mica.

Que la Ley 1751 de 2015 reconoci� el derecho a la salud como un derecho fundamental aut�nomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo que se debe prestar en condiciones de calidad, equidad y universalidad.

Que las decisiones del Gobierno nacional en cabeza del Ministerio de Salud y Protecci�n Social, adoptadas en materia de la Unidad de Pago por Capitaci�n-UPC en el Sistema General de Seguridad Social en Salud se han sujetado al Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo, as� como las fuentes fiscales que se han requerido para el financiamiento del aseguramiento en salud, siendo incorporadas en el Presupuesto General de la Naci�n de las respectivas vigencias fiscales.

Que en el periodo 2014-2018, la prima pura de la UPC creci� a la misma tasa en los dos reg�menes lo que implic� un nivel constante de equiparaci�n de primas de 91,45%. En el a�o 2019, la equiparaci�n alcanz� un porcentaje de 95% gracias a que la indicaci�n UPC del r�gimen subsidiado estuvo 4,01 puntos porcentuales arriba de la indicaci�n para el contributivo. Producto de la actualizaci�n de las nuevas tecnolog�as en el plan de beneficios en el a�o 2022, la equiparaci�n de la prima del R�gimen Subsidiado cay� al 88,9% en comparaci�n con la prima del R�gimen Contributivo.

Que el ministro de Salud y Protecci�n Social mediante Resoluci�n 2605 del 15 de diciembre de 2025, dispuso la equiparaci�n de la prima pura de la unidad de pago por capitaci�n del r�gimen subsidiado (UPC-S) al 95% de la prima pura de la unidad de pago por capitaci�n del r�gimen contributivo (UPC-C) a partir de la vigencia 2026. Lo anterior, en cumplimiento de las �rdenes vig�sima primera y vig�sima segunda dadas por la corte constitucional en la sentencia T -760 de 2008 y de las decisiones judiciales contenidas en los autos 261 y 262 de 2012, 411 de 2016, 109 de 2021, 996 de 2023 y 007 de 2025, reiteradas mediante el Auto 2049 del 10 de diciembre de 2025. Se�al�ndose, adem�s, en dichas �rdenes, que es responsabilidad del Estado, presupuestar los recursos necesarios en cada vigencia y, del Ministerio de Hacienda de Cr�dito P�blico, la de garantizar su disponibilidad y giro. Que es indispensable y urgente contar con los recursos necesarios para alcanzar la equiparaci�n de la prima pura del r�gimen subsidiado al 95% de la prima pura del r�gimen contributivo, para poder garantizar el goce efectivo del derecho a la salud en condiciones de igualdad en el acceso y la atenci�n de toda la poblaci�n, con mayores repercusiones en el sector m�s pobre y vulnerable afiliada al r�gimen subsidiado.

Que la decisi�n de equiparar la prima pura de la UPC del r�gimen subsidiado al 95% de la prima pura de la UPC del r�gimen contributivo implica un significativo aumento de los recursos fiscales que deben ser destinados por el Estado al cumplimiento de la obligaci�n de asignar al Sistema General de Seguridad Social en Salud el monto necesario para garantizar la financiaci�n de la unificaci�n de los planes de beneficios, prevista en el subnumeral 3 del numeral 2 del art�culo 44 de la Ley 1438 de 2011; por tanto, esta contingencia evidencia la necesidad de obtener recursos adicionales para asegurar su financiaci�n.

Que el cumplimiento de la orden impartida implica disponer para la vigencia 2026, de recursos estimados en $3,3 billones.

2) Garant�a de seguridad por alteraciones del orden p�blico y agravamiento

Que la intensificaci�n y gravedad de los hechos de orden p�blico desaf�an la capacidad ordinaria de respuesta del Estado, como lo acreditan el paro armado nacional perpetrado por grupos armados al margen de la Ley y los ataques en los departamentos del Cauca, C�sar, Norte de Santander, con tecnolog�a de drones, que dejaron varios soldados muertos y heridos, lo que da cuenta de una perturbaci�n grave e inminente del orden p�blico con efectos directos sobre la actividad econ�mica y la movilidad regional.

Que se agravaron los riesgos de seguridad de los candidatos para las pr�ximas elecciones y, en consecuencia, la exigencia inmediata de recursos para la Unidad Nacional de Protecci�n (UNP).

Que estas acciones armadas de grupos ilegales evidencian un riesgo sist�mico para la seguridad en diversas regiones del pa�s, que demandan un esfuerzo adicional en las finanzas de la naci�n para reforzar a la UNP en $1 bill�n y dotar a la Fuerza P�blica de capacidades tecnol�gicas que le permitan enfrentar los nuevos desarrollos y desaf�os que presentan las organizaciones armadas ilegales. EI Ministerio de Defensa Nacional estima en $2,7 billones los recursos necesarios para dotar de infraestructura y tecnolog�a adecuada a la Fuerza P�blica.

3) No aprobaci�n por parte del Congreso del proyecto de ley de financiamiento

Que mediante el instrumento de planeaci�n fiscal a 10 a�os, denominado Marco Fiscal de Mediano Plazo del a�o 2025, se definieron los lineamientos necesarios para formular y adoptar una estrategia integral, gradual y cre�ble tanto en ingresos como en gasto para afianzar las finanzas p�blicas sin comprometer la prestaci�n de bienes y servicios p�blicos esenciales, ni la inversi�n p�blica estrat�gica que promueve el crecimiento econ�mico de mediano plazo.

Que, dentro de dicho instrumento, el Gobierno nacional present� a consideraci�n del Congreso de la Rep�blica el Proyecto de Ley 102/2025 C�mara, 083/2025 Senado "Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 10. de enero al 31 de diciembre de 2026", por un valor total de $556,9 billones y en paralelo el Gobierno present� un proyecto de ley de financiamiento por $26,3 billones para estudio y aprobaci�n del Congreso de la Rep�blica (Proyecto de Ley 283/2025 C�maга, 262/2025 Senado "Por medio de la cual se expiden normas para el financiamiento del Presupuesto General de la Naci�n orientadas al restablecimiento del equilibrio de las finanzas p�blicas, la sostenibilidad fiscal, y se dictan otras disposiciones"), en virtud de lo dispuesto por los art�culos 347 de la Constituci�n Pol�tica y 54 del Estatuto Org�nico de Presupuesto.

Que el Congreso de la Rep�blica aprob� el Presupuesto General de la Naci�n de la vigencia 2026 en plenarias de C�mara y Senado los d�as 15 y 16 de octubre de 2025 por $546,9 billones, contemplando ingresos corrientes por $501 billones, ingresos de establecimientos p�blicos por $29,6 billones e ingresos por ley de financiamiento por $16,3 billones en virtud de lo dispuesto por el art�culo 347 de la Constituci�n Pol�tica y el art�culo 54 del Estatuto Org�nico de Presupuesto, Decreto 111 de 1996.

Que el 1 de septiembre de 2025 se radic� el Proyecto de Ley de Financiamiento del PGN 2026 (PL 283/25 C�mara 262/25 Senado) proponiendo medidas tributarias, presupuestales y de financiamiento encaminadas a garantizar derechos fundamentales.

Que la Comisi�n Cuarta del Senado neg� el proyecto de ley de financiamiento, sin llegarse a discutir el articulado de la ponencia propuesta para primer debate, y contraviniendo la aprobaci�n de la Ley de Presupuesto realizada por las mayor�as de las plenarias del Senado y C�mara de Representantes.

Que la concurrencia de los mencionados hechos econ�micos exacerba las presiones de liquidez, elevando los riesgos de refinanciamiento y afectando la continuidad de programas y obligaciones indispensables para garantizar gasto p�blico social (derecho fundamental a la seguridad social en salud, la prestaci�n de los servicios p�blicos esenciales, la atenci�n a poblaciones vulnerables y de especial protecci�n), la seguridad ciudadana y el cumplimiento del pago oportuno de la deuda p�blica, las obligaciones contractuales de vigencias futuras y las sentencias judiciales.

4) Desastres naturales causados por la actual ola invernal

Que el Decreto 1372 de 2024 declar� la Emergencia de Desastre Nacional por cambio clim�tico y sus efectos que ha demandado recursos, no obstante, por el d�ficit fiscal y la no aprobaci�n del proyecto de ley de financiamiento para la vigencia fiscal 2025 por $12 billones, no se asign� todo lo solicitado.

Que para atender la actual ola invernal y el terremoto de Paratebueno se requiere asignar de manera inmediata recursos a la Unidad Nacional de Gesti�n del Riesgo por un monto de $0,5 billones.

5) Sentencias judiciales ejecutoriadas pendientes de pago

Que se han emitido m�ltiples sentencias judiciales contra entidades integrantes del Presupuesto General de la Naci�n, las cuales se pendientes de pago, y que fueron proferidas con el objeto de restablecer derechos de personas afectadas por la violencia (poblaci�n civil y militares), por desastres de origen natural, salud, protecci�n de minor�as �tnicas, entre otros, cuyo monto asciende a $9.9 billones.

Que la atenci�n de las obligaciones estatales derivadas del cumplimiento de fallos judiciales no puede ser reducido ni desatendido, toda vez que constituye una obligaci�n constitucional y legal ineludible, derivada del principio de supremac�a de la Constituci�n, del principio de legalidad y del respeto por las decisiones emitidas por los jueces de la Rep�blica.

Que para la vigencia fiscal de 2026 se ha presupuestado en los rubros de cr�ditos judicialmente reconocidos, para cada una de las Secciones Presupuestales, la suma de $1,5 billones (Aportes Naci�n $1,354 Billones y Recursos Propios $256 mil millones).

Que el monto de las condenas viene impactando fiscalmente y de manera sostenida el Presupuesto General de la Naci�n.

6) Obligaciones atrasadas de origen legal y contractual pendientes de pago

Que de acuerdo con el art�culo 365 de la Constituci�n Pol�tica, "los servicios p�blicos son inherentes a la finalidad social del Estado" y "es deber del Estado asegurar su prestaci�n eficiente a todos los habitantes del territorio nacional." De igual manera, en el marco de los art�culos 365 a 370 de la Constituci�n Pol�tica y seg�n lo previsto en el art�culo 2 de la Ley 142 de 1994, le corresponde al Estado intervenir en los servicios p�blicos para garantizar, entre otros fines, su prestaci�n eficiente, la calidad del bien objeto del servicio p�blico y su disposici�n final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios.

Que la Corte Constitucional, en Sentencia T 401 de 2022, indic� que "asegurar la prestaci�n de determinados servicios p�blicos es una de las principales herramientas del Estado para materializar los derechos sociales fundamentales. De esa forma se cumple con los objetivos del Estado social de derecho.", y en ese sentido, ha reconocido la energ�a como un bien p�blico esencial y un servicio indispensable, "para el desenvolvimiento de las actividades sociales y econ�micas del pa�s, asociado sustancialmente al bienestar de las poblaciones contempor�neas, el fortalecimiento de la calidad de vida y el acercamiento con el avance de la tecnolog�a"

Que las Leyes 142 y 143 de 1994 establecen que en el pa�s el r�gimen de tarifas estar� orientado por los criterios de eficiencia econ�mica, suficiencia financiera, neutralidad, solidaridad y redistribuci�n del ingreso, simplicidad y transparencia, bajo los principios de solidaridad y redistribuci�n del ingreso, por lo cual se estableci� que los usuarios de los Estratos 1, 2 y 3 tendr�an una tarifa diferencial subsidiada.

Que, por su parte, el art�culo 5 de la Ley 143 de 1994 indica que "la generaci�n, interconexi�n, transmisi�n, distribuci�n y comercializaci�n de electricidad est�n destinadas a satisfacer necesidades colectivas primordiales en forma permanente; por esta raz�n, son consideradas servicios p�blicos de car�cter esencial, obligatorio y solidario, y de utilidad p�blica". Igualmente, esta norma incluye el principio de equidad en la prestaci�n del servicio en su art�culo 6, indicando que "por el principio de equidad el Estado propender� por alcanzar una cobertura equilibrada y adecuada en los servicios de energ�a en las diferentes regiones y sectores del pa�s, para garantizar la satisfacci�n de las necesidades b�sicas de toda la poblaci�n".

Que el art�culo 47 de la Ley 143 de 1994 establece que estos subsidios deber�an ser financiados por los usuarios residenciales de estratos altos y los usuarios no residenciales, los cuales deber�n hacer aportes que no excedan del 20% del costo de la prestaci�n del servicio. El mismo art�culo define que el faltante de los recursos para financiar dichos subsidios deber� ser cubierto por el Gobierno nacional.

Que, para las empresas comercializadoras de energ�a, los subsidios significan porcentaje representativo de sus ingresos, que en algunos casos pueden llegar a abarcar el 40% de su ingreso en zonas interconectadas y el 100% en zonas no interconectadas. Por tanto, la desatenci�n de las obligaciones del Estado colombiano respecto de la cobertura de los mencionados subsidios, aunado a las complejas interrelaciones al interior del sistema de energ�a el�ctrica del pa�s, derivar�an en la materializaci�n de un riesgo sist�mico con capacidad para afectar de manera grave e inminente la prestaci�n del servicio en todo el territorio nacional.

Que para la vigencia 2025, quedaron pendientes por pagar $5,1 billones por concepto de subsidios, de los cuales $4.18 billones corresponden a subsidios de energ�a el�ctrica y $935 mil millones a subsidios de gas.

Que el Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales (ASIC) y Administrador y Liquidador de Cuentas (LAC), expone mediante un informe de septiembre de 2025 que, en un escenario en donde se acumulen saldos de subsidios de energ�a el�ctrica para los a�os 2025 y 2026, puede llevar a que entre el 39,1% y el 40,7% de la demanda del pa�s se vea afectada. El informe concluye que "...esta condici�n representa un riesgo financiero de alto impacto para el Mercado".

Que, en ese contexto, no atender esta situaci�n, particularmente para los departamentos de la regi�n Caribe (Atl�ntico, La Guajira y Magdalena), conlleva riesgos como: la cancelaci�n masiva de contratos de suministro de energ�a, teniendo un efecto directo en el nivel de exposici�n en bolsa (con mayores tarifas para usuarios) y una acumulaci�n mayor de deuda; el deterioro de la red y mayores niveles de p�rdidas t�cnicas y no t�cnicas, y un menor recaudo. Como consecuencia del no pago de estas obligaciones, la regi�n caribe se encuentra en una situaci�n de extrema gravedad en la que se presentar�a una crisis social producto de las fallas en el servicio p�blico esencial que presta la empresa encargada de la distribuci�n de energ�a en la regi�n a 1.38 millones de usuarios.

Que el art�culo 351 constitucional establece una prohibici�n al Congreso de la Rep�blica que le impide eliminar o reducir partidas presupuestales requeridas por el Gobierno nacional para el cumplimiento de obligaciones contractuales preexistentes y el Estatuto Org�nico de Presupuesto, en su art�culo 23, obliga al Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico incluir las vigencias futuras en el Presupuesto Nacional presentado ante el legislativo.

Que de conformidad con el art�culo 175 de la Ley 1448 de 2011, corresponde al Gobierno nacional definir la destinaci�n, los mecanismos de ejecuci�n y el monto de los recursos necesarios para la implementaci�n de la pol�tica p�blica de atenci�n, asistencia y reparaci�n integral a las v�ctimas del conflicto armado, lo cual exige la fijaci�n expresa de metas y apropiaciones presupuestales.

Que la Ley 2421 de 2024, que reform� la Ley 1448 de 2011, reforz� la obligaci�n estatal de garantizar la disponibilidad de recursos suficientes para la reparaci�n integral de las v�ctimas, en coordinaci�n con la planeaci�n fiscal y presupuestal.

Que se requiere de inmediato una asignaci�n de $1,6 billones destinados al pago de indemnizaciones administrativas a familias v�ctimas de desplazamiento forzado, del Fondo para la Reparaci�n de las Victimas y para gastos de inversi�n de otras entidades.

7) Recursos de endeudamiento restringidos

Que la agudizaci�n de la crisis fiscal proviene tambi�n de limitaciones en materia de endeudamiento. Que Ley 1473 de 2011 establece la Regla Fiscal a instancia de la cual se fija un techo del 70% del PIB y un ancla del 50% del PIB, as� como restricciones asociadas al balance primario para lograr la sostenibilidad fiscal. Estas restricciones limitan las posibilidades de asumir nueva deuda.

Que se ha presentado la exigencia de cl�usulas contractuales restrictivas, adicionales, con respecto al endeudamiento, derivadas de las medidas unilaterales del gobierno de los EE.UU. contra el gobierno de Colombia.

Que se dispuso un techo presupuestal para el endeudamiento p�blico establecido en la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal 2026. Este techo tuvo en cuenta los $16,3 billones de ingresos corrientes previstos en la ley de financiamiento.

8) Restricciones en la caja de la Tesorer�a General de la Naci�n

�Que la no aprobaci�n del Proyecto de Ley de Financiamiento compromete la sostenibilidad fiscal, aumenta el d�ficit fiscal e incrementa las necesidades de endeudamiento, que si se realiza a trav�s de deuda interna puede presionar al alza la tasa de inter�s real, elevando el costo del capital para el sector privado y generando un efecto de desplazamiento sobre la inversi�n privada (efecto crowding out). El efecto sobre la inversi�n privada deteriora la sostenibilidad fiscal si la tasa de inter�s real supera de manera persistente la tasa de crecimiento del producto.

Que los d�ficits primarios conducen a un aumento sostenido de la raz�n deuda/PIB, elevando las necesidades de financiamiento futuras y reforzando un c�rculo no virtuoso entre mayor endeudamiento, mayores costos financieros y menor crecimiento econ�mico, incrementando la vulnerabilidad fiscal a corto plazo e intertemporalmente, reduciendo el margen de maniobra de la pol�tica econ�mica.

Que, con fines estrictamente ilustrativos, una prima de esta magnitud implicar�a para la Naci�n un costo fiscal anual significativo, comparable al gasto requerido para financiar el Pilar Solidario de aproximadamente 191 mil adultos mayores durante un a�o, lo que evidencia que las tensiones de liquidez no solo tienen implicaciones financieras, sino tambi�n fiscales y sociales.

Que en los t�rminos del art�culo 215 de la Constituci�n y de la Ley 137 de 1994, estas condiciones sobrevinientes configuran una perturbaci�n grave e inminente del orden econ�mico que exige la adopci�n de medidas extraordinarias, temporales y estrictamente conexas para conjurar la crisis y evitar la extensi�n de sus efectos sobre la garant�a efectiva de tales derechos y servicios.

2. PRESUPUESTO VALORATIVO

Crisis sist�mica mundial postpandemia

Que el World Economic Outlook del FMI de abril de 20251 sostiene que existe un contexto de elevada incertidumbre por la guerra comercial librada por EE.UU., condiciones financieras restrictivas y altos costos de financiamiento. As�, las condiciones financieras globales han exacerbado la presi�n sobre las finanzas p�blicas. El aumento acumulado de las tasas de inter�s, el aumento de los spreads en los mercados emergentes y la persistente volatilidad financiera han elevado de manera generalizada los costos de financiamiento soberano, en un contexto en el que numerosos pa�ses ya enfrentaban posiciones fiscales debilitadas tras la pandemia del COVID-19, lo que ha reducido el espacio fiscal y amplificado las vulnerabilidades macroecon�micas.

Que los niveles de endeudamiento p�blico a nivel global han alcanzado m�ximos hist�ricos y contin�an en una senda creciente. Seg�n el FMI2, la deuda p�blica mundial se incrementar� en cerca de 2,8 puntos porcentuales del PIB en 2025 y se aproximar� al 100% del PIB hacia el final de la d�cada, superando incluso los niveles observados durante la pandemia. M�s de un tercio de los pa�ses del mundo, que en conjunto representan alrededor del 75% del PIB global, registrar�n aumentos en su endeudamiento en 2025, incluyendo econom�as avanzadas y emergentes relevantes, lo que evidencia que las presiones fiscales actuales son de car�cter sist�mico y no idiosincr�tico.

Que el aumento del endeudamiento ha venido acompa�ado de un crecimiento acelerado de la carga del servicio de la deuda, exacerbando las restricciones fiscales y de liquidez. EI FMI advierte que mayores tasas de inter�s, combinadas con elevados requerimientos brutos de financiamiento, est�n desplazando gasto esencial y reduciendo el espacio fiscal en numerosos pa�ses, incluso en ausencia de problemas de solvencia de largo plazo.

Que esta coyuntura internacional se refleja tambi�n en el caso colombiano, dado el entorno de mayores costos de financiamiento, elevados requerimientos de servicio de la deuda y presiones significativas sobre la caja del Tesoro Nacional. En l�nea con el resto del mundo, la combinaci�n de altos niveles de endeudamiento, mayores tasas de inter�s y restricciones de liquidez incrementa la vulnerabilidad fiscal en el corto plazo y puede comprometer la sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo, configurando un escenario en el que los instrumentos ordinarios de pol�tica fiscal resultan insuficientes para enfrentar choques excepcionales de car�cter macroecon�mico y financiero.

Crecimiento inercial y sostenido del gasto

Que el Presupuesto General de la Naci�n tiene una tendencia ascendente de gastos inflexibles como la existencia de recursos de destinaci�n espec�fica (Sistema General de Participaciones), gastos recurrentes (funcionamiento), compromisos de vigencias futuras (inversi�n), pensiones, salud y pago de deuda, que limitan el margen de maniobra del Gobierno nacional para ajustar su gasto primario a las fluctuaciones del ciclo econ�mico y, al mismo tiempo, programar la inversi�n social, protegidos por la Constituci�n y las leyes org�nicas, en un marco de sostenibilidad fiscal.

Que el gasto de la Naci�n y el cumplimiento de mandatos constitucionales, legales, sentencias judiciales y contratos de mediano y largo plazo, hacen que alrededor del 93% de las apropiaciones presupuestales sean inflexibles.

Que la desagregaci�n de los gastos asignados en el Presupuesto General de la Naci�n para el a�o 2025 y 2026 cuenta con inflexibilidades que evidencian un espacio presupuestal limitado en las finanzas del Estado, sin poder reducir el d�ficit ni obtener ingresos en el corto plazo.

Que para el c�lculo de los $34,5 billones de Total Gasto no Inflexible, no se tuvieron en cuenta $18,1 billones de gastos recurrentes de funcionamiento como vigilancia, seguros, aseo, arrendamientos, servicios p�blicos, entre otros.

Que los gastos de personal representan $62,06 billones�, de los cuales corresponden $51,7 billones a Defensa y Polic�a, Rama Judicial, Fiscal�a, JEP y �rganos Aut�nomos $10,3 billones al resto de la rama ejecutiva. Un recorte de $16,3 billones en estos gastos de personal implicar�a, pr�cticamente, suprimir la rama ejecutiva.

Que las inflexibilidades de gasto del Presupuesto General de la Naci�n se fundamentan en disposiciones con fuerza legal vinculante que desarrollan los siguientes principios constitucionales: i) planeaci�n (articulo 341 de la Constituci�n Pol�tica); ii) protecci�n de la inversi�n social (art�culo 350) y; iii) la obligaci�n de materializar el mandato popular expresado en los programas de gobierno aprobados mediante las leyes del Plan Nacional de Desarrollo (art�culo 346).

Que el art�culo 350 de la Constituci�n Pol�tica y el art�culo 41 del Estatuto Org�nico de Presupuesto, proh�ben reducir la inversi�n social, toda vez que ello ampliar�a las brechas existentes y debilitar�a los fundamentos del crecimiento a mediano plazo.

Que en conjunto estas disposiciones configuran una arquitectura institucional que en la actualidad impide reducir, postergar o eliminar asignaciones destinadas a garantizar derechos fundamentales de poblaciones hist�ricamente marginadas y violentadas, generando una creciente deuda social, hoy exigible en virtud de sentencias judiciales y v�as de hecho de la poblaci�n (v�ctimas y pobreza extrema).

Que, adicionalmente, la naci�n ha tenido que asumir el d�ficit del Fondo de Estabilizaci�n de Precios de los Combustibles (FEPC). Este d�ficit es una deuda -no crediticia- que se paga con el presupuesto de la Naci�n. Entre 2021 y 2024 se han pagado $79 billones y entre 2021 y 2022 se aprobaron dos reformas tributarias que recaudaron menos que eso.

Ingresos corrientes tributarios que no crecen en la misma proporci�n

Que los ingresos tributarios, aunque han crecido, lo han hecho a un ritmo inferior al de los gastos (funcionamiento, inversi�n y servicio de la deuda), dicha diferencia produce mayor endeudamiento y rezago del gasto social, como se observa en el siguiente gr�fico:

Que el gobierno ha propuesto dos proyectos de ley de financiamiento con tributos de car�cter progresivo, con el fin de pagar las obligaciones pendientes de gasto social, los cuales fueron negados por el Congreso de la Rep�blica, mientras que las obligaciones son exigibles de manera inmediata.

Que, teniendo en cuenta que, al cierre de 2024 el d�ficit fiscal del Gobierno Nacional Central (GNC) ascendi� a 6,7% del PIB -monto 2,5% del PIB superior al contabilizado en 2023 (4,2% del PIB) y que para 2025 el MFMP 2025 proyecta que este d�ficit suba a 7,1% del PIB- la deuda neta del GNC se ubicar�a al cierre de 2025 en 61,3%; 2,0 puntos porcentuales por encima del nivel observado al finalizar 2024.

Que el escenario descrito se desarrolla en un escenario donde el d�ficit fiscal del Gobierno nacional viene afrontando presiones adicionales al alza originadas en el pago de pasivos heredados de la pandemia y al esfuerzo fiscal que ha representado el Fondo de Estabilizaci�n de Precios del Combustible (FEPC), el aumento en los costos de financiamiento p�blico para econom�as emergentes, y la no aprobaci�n del proyecto de ley de financiamiento del PGN 2025 por $12 billones (PL 300/24), ni del proyecto de ley de financiamiento del PGN 2026 por $16,3 billones (PL 283/25 C�mara 262/25 Senado).

Que frente a estos hechos econ�micos la naci�n enfrenta una coyuntura fiscal excepcional, que afecta el funcionamiento de la estructura esencial del Estado y el cumplimiento de sus fines esenciales respecto de la garant�a de los derechos fundamentales de manera directa e inmediata.

Que, en este contexto, el cumplimiento estricto de las metas establecidas en la Regla Fiscal implicar�a, en el corto plazo, un ajuste dr�stico del gasto primario, especialmente en inversi�n p�blica, lo que no solo podr�a afectar la din�mica econ�mica, sino tambi�n el bienestar de la poblaci�n.

Que ante esta situaci�n, el Consejo Superior de Pol�tica Fiscal (CONFIS) activ� la cl�usula de escape de la regla fiscal seg�n consta en el Acta No.787 del pasado 9 de junio de 2025, de conformidad con lo dispuesto en el par�grafo 2� del art�culo 5� de la Ley 1473 de 2011, modificado por el art�culo 60 de la Ley 2155 de 2021, seg�n el cual la regla fiscal tiene una cl�usula de escape que permite realizar un desv�o temporal del cumplimiento de las metas fiscales fijadas en el art�culo 5� ejusdem, en el caso de que ocurran eventos extraordinarios, o que comprometan la estabilidad macroecon�mica del pa�s.

Que, en este orden, la implementaci�n de dicha medida busc� prevenir la ocurrencia de una situaci�n que comprometa la estabilidad macroecon�mica del pa�s, como consecuencia de un recorte abrupto del gasto p�blico y/o de un eventual incumplimiento de las obligaciones de pago por parte del Gobierno nacional.

Que la forma m�s efectiva de mejorar la sostenibilidad de la deuda es mediante un mayor crecimiento econ�mico. La deuda es sostenible cuando el crecimiento del PIB compensa o supera el crecimiento del servicio de la deuda, lo que permite estabilizar o reducir la relaci�n deuda/PIB sin recurrir a recortes abruptos del gasto ni a aumentos frecuentes de tarifas o bases gravables.

Que las medidas de ajuste estructural en ingresos y gastos contempladas en el proyecto de ley de financiaci�n que acompa�aron la aprobaci�n del Presupuesto General de la Naci�n 2026, junto con los programas y proyectos de inversi�n p�blica orientados a fortalecer la productividad, la inversi�n y la transformaci�n econ�mica, eran fundamentales para alcanzar este objetivo.

Que, en este orden, el proyecto de ley de financiamiento contemplaba el pron�stico de un mayor crecimiento econ�mico en 2026 (3,0%) con respecto a 2025 (2,7%), as� como una reducci�n de la inflaci�n de 4,5% a 3,2% lo que, en conjunto, es consistente con los supuestos macroecon�micos del Marco Fiscal de Mediano Plazo para 2025. Asimismo, es consistente con reducir el d�ficit fiscal del GNC de 7,1% en 2025 a 6,2% en 2026, sin que para ello sea necesario reducir la inversi�n p�blica.

Que la inexistencia de una fuente legalmente habilitada para financiar ingresos por $16,3 billones generan una amenaza grave e inminente al orden econ�mico y social, en tanto impide la ejecuci�n regular del gasto p�blico esencial desde el inicio de la vigencia fiscal 2026, comprometiendo el pago oportuno de obligaciones constitucionales y legales, as� como la estabilidad macroecon�mica y la confianza en las finanzas p�blicas del Estado.

Que las presiones de liquidez que se han venido exacerbando tienen la potencialidad de obligar a la Naci�n a acudir a mecanismos de financiamiento con un costo financiero elevado que se reflejar�a en el reconocimiento de una mayor prima de liquidez, en la medida en que incrementa la probabilidad de emisiones frecuentes o forzadas de financiamiento, reduce el margen de maniobra del emisor y amplifica la percepci�n de riesgo de liquidez entre los inversionistas.

3. PRESUPUESTO DE SUFICIENCIA

Que la gesti�n fiscal del gobierno entre 2022 y 2026 se ha caracterizado por una estricta responsabilidad fiscal. Ha honrado categ�ricamente los compromisos de gasto de orden constitucional, legal y contractual, as� como ha servido cabalmente las obligaciones de deuda con los acreedores nacionales e internacionales. De hecho, el Gobierno Nacional adelant� todas las medidas ordinarias a su alcance en materia legal y reglamentaria con el fin de generar los recursos necesarios para garantizar los derechos fundamentales a la salud, la protecci�n de la poblaci�n vulnerable, el acceso a servicios p�blicos, el cumplimiento de pago de los cr�ditos judicialmente reconocidos y la garant�a de seguridad, entre otros.

Que, "la gesti�n fiscal se caracteriz� por su responsabilidad al priorizar el cumplimiento de las obligaciones de deuda, as� como los compromisos de car�cter constitucional, legal y contractual. En este contexto, la imposibilidad de incrementar los ingresos y la din�mica de envejecimiento de la poblaci�n impulsaron un mayor gasto en pensiones y salud igual forma, el aumento del gasto asociado al SGP para educaci�n, salud y agua potable. fue un factor clave que motiv� la eliminaci�n de los subsidios a la gasolina, cuyo valor ascend�a a aproximadamente 80 billones de pesos entre 2022 y 2025". (...) "la inflexibilidad del gasto, ligada a mandatos constitucionales y legales, sumada a la reducci�n de la inversi�n, tuvo un efecto fiscal altamente contractivo. Esto en conjunto con una pol�tica monetaria restrictiva, result� en un crecimiento econ�mico inferior al esperado y por debajo de su potencial".4

Que, ante la ca�da de recaudo en 2024, el Gobierno nacional, en ejercicio de las facultades conferidas por los art�culos 76 y 77 del Estatuto Org�nico del Presupuesto, adopt� medidas de contenci�n del gasto mediante reducciones y aplazamientos presupuestales de significativa magnitud. En prueba de lo anterior, durante esta vigencia se dispuso inicialmente el aplazamiento de apropiaciones por $20 billones mediante el Decreto 766 del 20 de junio de 2024, el cual fue modificado por el Decreto 1389 de 2024, y al cierre del ejercicio estos aplazamientos terminaron en una reducci�n definitiva por $28,3 billones, a trav�s del Decreto 1522 del 18 de diciembre de 2024.

Que para la vigencia 2025, el Presupuesto General de la Naci�n fue adoptado mediante Decreto con fuerza de ley 1523 de 2024. Para su financiamiento se present� ante el Congreso de la Rep�blica el proyecto de ley de financiamiento por $12 billones, el cual fue archivado. En consecuencia, fue necesario decretar un aplazamiento por $12 billones mediante el Decreto 69 del 24 de enero de 2025, cuyo detalle fue ajustado -sin alterar el monto total aplazado- por los Decretos 571 del 28 de mayo de 2025, 722 del 25 de junio de 2025 у 1180 del 7 de noviembre de 2025 y, finalmente, una reducci�n adicional de $2,3 para la presente vigencia. Para habilitar recursos adicionales de cr�dito, se activ� la cl�usula de escape de la Regla fiscal, de conformidad con la Ley 1473 de 2011 y el Decreto 1068 de 2015.

Que para la vigencia 2026, se aprob� el Presupuesto General de la Naci�n por $546,9 billones, con una reducci�n de $10 billones respecto del monto inicial propuesto. Por ello, se present� el proyecto de ley de financiamiento del PGN 2026 (PL 283/25 C�mara 262/25 Senado), por un monto de $16,3 billones, el cual fue negado por nueve senadores de la Comisi�n Cuarta, a pesar de que las plenarias de C�mara y Senado del Congreso de la Rep�blica hab�an aprobado el monto del presupuesto 2026, incorporando los ingresos provenientes del referido proyecto de ley de financiamiento.

Que, pese a la implementaci�n de estas medidas, las presiones en las finanzas de la naci�n son persistentes. Situaci�n que el Gobierno nacional ha buscado conjurar con medidas que permitan el incremento de los ingresos corrientes de la naci�n y la reducci�n del gasto a trav�s de iniciativas legislativas y administrativas.

Que el proyecto de ley de financiamiento tambi�n permit�a: (i) reducir gastos tributarios (IVA); (ii) establecer un impuesto al patrimonio de personas naturales m�s progresivo; (iii) incrementar el impuesto de renta al sector financiero; (iv) contribuir con la prevenci�n en salud p�blica con impuestos saludables al consumo a las bebidas alcoh�licas y vapeadores y los juegos de azar en l�nea y; (v) combatir la evasi�n y elusi�n fiscal con el fortalecimiento institucional para de reformas normativas, operativas y tecnol�gicas.

Que todas las acciones realizadas por el Gobierno nacional, tendientes a la superaci�n del d�ficit fiscal no han sido suficientes porque la soluci�n no depende exclusivamente del desarrollo de sus competencias. La soluci�n tambi�n depende del Congreso de la Rep�blica, corporaci�n que debe ser consecuente con los gastos que aprueba en normas Constitucionales y legales. No obstante, el Congreso ha negado las soluciones de mayores ingresos tributarios propuestas por el Gobierno, lo que ha agravado y acelerado de manera imprevisible e irresistible la crisis fiscal y conducido a buscar el uso de medidas excepcionales, como la declaratoria del Estado de Emergencia.

Que no es posible el recorte inmediato de gasto por parte del Gobierno, dado que m�s del 93% del Presupuesto General de la Naci�n corresponde a erogaciones obligatorias e inflexibles y de otras obligaciones que actualmente son exigibles, como el gasto p�blico social (art. 350 CP), el Sistema General de Participaciones (art. 357 CP), las sentencias ejecutoriadas, los subsidios causados y no pagados (art. 365 CP), el incremento de la Unidad Por Capitaci�n (UPC) de salud ordenada por la Corte Constitucional, los desastres naturales, el crecimiento del riesgo en seguridad por orden p�blico y la protecci�n de candidatos para las pr�ximas elecciones. Esta realidad evidencia el car�cter estructural del problema fiscal en Colombia, el agravamiento inusitado e imprevisible de la situaci�n de solvencia del Estado y la necesidad de contar con el Congreso de la Rep�blica para corregir el d�ficit.

Que, en atenci�n al incremento de las necesidades para cubrir el d�ficit de los subsidios para la prestaci�n de energ�a el�ctrica, la Naci�n ha tenido que aumentar el valor de los recursos presupuestados para cumplir con estas obligaciones, sin que estos resulten suficientes. Siendo inminente la grave afectaci�n a la regi�n caribe, que podr�a presentar una crisis social producto de las fallas en el servicio p�blico esencial que presta la empresa a 1.38 millones de usuarios.

Que, con el fin de eliminar el efecto que tiene la inflaci�n sobre el incremento en el reconocimiento de la UPC, el gobierno calcul� su valor en t�rminos reales; es decir, descontando el efecto de la inflaci�n tomando como a�o base el 2025 asumiendo un cierre de la inflaci�n del 5%. De esta manera, en t�rminos reales el valor del reconocimiento por UPC a las EPS desde 2022 a 2025 represent� un incremento del 18,7%, cerca de 14.1 billones de pesos, lo que significa 0,78 puntos del PIB de 2025.

Que las medidas que ser�n adoptadas para conjurar la crisis econ�mica, relacionadas con la necesidad de obtenci�n de ingresos, ser�n desarrolladas, entre otras, en impuestos directos e indirectos para las personas naturales y jur�dicas con mayor poder contributivo, as� como tributos que buscan corregir externalidades negativas en asuntos ambientales y de salud p�blica.

Que, en m�rito de lo expuesto,

DECRETA:

ART�CULO 1o. Decl�rese el Estado de Emergencia Econ�mica en todo el territorio nacional, por el t�rmino de treinta (30) d�as calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

ART�CULO 2o. El Gobierno nacional, ejercer� las facultades a las cuales se refiere el art�culo 215 de la Constituci�n Pol�tica, la Ley 137 de 1994, el art�culo 1� del presente decreto y las dem�s disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

ARTICULO 3o. El Gobierno nacional adoptar� mediante decretos legislativos, adem�s de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas que sean necesarias y est�n destinadas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensi�n de sus efectos, incluyendo las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.

ART�CULO 4o. Convocar al Congreso de la Rep�blica para el d�cimo d�a siguiente al vencimiento del cese del Estado de Emergencia, seg�n lo dispuesto en el art�culo 215 de la Constituci�n y en el art�culo 46 de la Ley 137 de 1994, con el fin de que se realice el control pol�tico sobre el ejercicio de las facultades extraordinarias del Gobierno nacional.

ART�CULO 5o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicaci�n�.

 

ANEXO 2

Respuestas al auto del 14 de enero de 2026

 

 

 

 

ANEXO 3

Intervenciones

 

Exequibilidad del Decreto Legislativo 1390 de 2025
Intervinientes	Argumentos
�lvaro Palomino Mancilla[380]	El ciudadano solicit� declarar su exequibilidad al considerar que cumple los requisitos formales y materiales previstos en el art�culo 215 de la Constituci�n y en la Ley 137 de 1994, por cuanto fue suscrito por el presidente de la Rep�blica y todos los ministros, est� debidamente motivado y se dict� dentro de los l�mites temporales. Sostuvo que concurren hechos sobrevinientes y una grave perturbaci�n inminente del orden econ�mico y social, derivados del hundimiento sucesivo de proyectos de ley de financiamiento, el incremento del d�ficit fiscal proyectado, la rigidez del gasto y el impacto de fallos judiciales que imponen obligaciones inmediatas -como en materia de salud-, lo cual configura una coyuntura excepcional que amenaza la estabilidad macroecon�mica y el goce efectivo de derechos fundamentales. A su juicio, las facultades ordinarias resultaron insuficientes tras el agotamiento de la v�a legislativa y las limitaciones presupuestales existentes, y la declaratoria supera los juicios de subsidiariedad, necesidad y proporcionalidad, al tratarse de una medida temporal, reglada y orientada exclusivamente a conjurar la crisis sin desmejorar derechos sociales de los trabajadores.
Julio C�sar Ru�z Mu�oz[381]	El ciudadano sostuvo que el decreto cumple los presupuestos f�ctico, valorativo y de suficiencia previstos en el art�culo 215 de la Constituci�n, pues los hechos adquirieron car�cter sobreviniente ante la inacci�n deliberada del Congreso al omitir el debate y decisi�n de los proyectos de ley de financiamiento, lo que gener� una amenaza grave e inminente al orden econ�mico. Afirm� que el impacto fiscal derivado del endeudamiento asumido durante la pandemia y el crecimiento sostenido del gasto p�blico -como se expone en el propio decreto- exig�a medidas extraordinarias para garantizar la estabilidad financiera y la atenci�n del gasto social, en aplicaci�n del principio de progresividad tributaria. Asimismo, consider� improcedente la suspensi�n provisional del decreto por existir cosa juzgada constitucional en la Sentencia C-179 de 1994, coadyuv� la solicitud de nulidad de los autos que la dispusieron y solicit� la realizaci�n de una audiencia p�blica. Finalmente, indic� que debe declararse la exequibilidad del decreto y de las normas expedidas en su desarrollo.
Edgar Alan Olaya D�az[382]	El ciudadano sostuvo que la negativa del Congreso a aprobar el proyecto de ley de financiamiento gener� una situaci�n anormal y extraordinaria de insuficiencia de ingresos frente al Presupuesto General de la Naci�n, alterando el equilibrio financiero y colocando al Ejecutivo en imposibilidad de cumplir sus competencias, lo que habilitaba el uso de la facultad prevista en el art�culo 215 de la Constituci�n. Afirm� que el decreto cumple los requisitos de motivaci�n y fundamentaci�n en hechos constatables, derivados de la carencia de recursos para atender los gastos estatales. Adicionalmente, solicit� que se declare la carencia actual de objeto juzgable en virtud de la p�rdida de vigencia del decreto, dado que el t�rmino de treinta d�as ya hab�a fenecido. Subsidiariamente, pidi� que �no se decrete la inexequibilidad�.
Jaime de Jes�s Barreto Barrios[383]	El interviniente sostuvo que la declaratoria del Estado de Emergencia Econ�mica y Social se encuentra debidamente justificada en la concurrencia de m�ltiples factores sobrevinientes y extraordinarios que agravan la crisis fiscal y comprometen la garant�a de derechos fundamentales y la prestaci�n de servicios p�blicos esenciales, entre ellos el cumplimiento inmediato de �rdenes judiciales en materia de salud, la no aprobaci�n de proyectos de ley de financiamiento que gener� un d�ficit fiscal significativo, los efectos persistentes de la ola invernal, obligaciones judiciales y contractuales pendientes, restricciones de endeudamiento y limitaciones de liquidez de la Tesorer�a. A su juicio, el decreto constituye un ejercicio leg�timo de la competencia prevista en el art�culo 215 de la Constituci�n, orientado a preservar los fines esenciales del Estado (art. 2 CP), la direcci�n general de la econom�a (art. 334 CP) y la eficacia de la funci�n administrativa (art. 209 CP), sin desconocer la separaci�n de poderes, por lo que solicit� declarar la constitucionalidad del decreto.
Carlos Andr�s Pati�o Grajales[384]	El interviniente solicit� declarar la exequibilidad del decreto al considerar que cumple los requisitos formales y materiales, y que la decisi�n gubernamental estuvo debidamente motivada con fundamento en hechos notorios y soportes t�cnicos allegados por distintas entidades. Sostuvo que la negativa del Congreso a aprobar la ley de financiamiento gener� un escenario que compromet�a la estabilidad econ�mica y la prestaci�n de servicios p�blicos esenciales, en un contexto de disminuci�n de ingresos, aumento del gasto, obligaciones judiciales y contractuales pendientes, desastres naturales y restricciones de caja. Afirm� que el Congreso desconoci� el principio de coherencia entre presupuesto y ley de financiamiento y quebrant� la responsabilidad institucional y el principio mayoritario al no respaldar las fuentes de financiaci�n previamente aprobadas en el Presupuesto General de la Naci�n 2026.   En escrito separado, solicit� negar la suspensi�n provisional propuesta, al estimar que la Corte carece de competencia general para adoptar medidas cautelares en este tr�mite y que, en todo caso, no se configura una inconstitucionalidad manifiesta ni un perjuicio irremediable que justifique anticipar el juicio de fondo, pues ello desnaturalizar�a el control autom�tico y definitivo previsto para estos decretos.
Le�n Fredy Mu�oz Lopera[385]	El senador solicit� declarar la exequibilidad del decreto al considerar que la declaratoria de emergencia respondi� a un hecho sobreviniente consistente en la ruptura institucional generada por la aprobaci�n del Presupuesto General de la Naci�n 2026 y el posterior hundimiento de la ley de financiamiento que deb�a cubrir un faltante estimado en $16,3 billones, lo que configur� una contradicci�n normativa que imped�a cumplir gastos obligatorios previamente autorizados. Sostuvo que este escenario compromet�a de manera grave la sostenibilidad del sistema de salud, los subsidios de energ�a y gas para los estratos 1, 2 y 3, la atenci�n de desastres naturales y el cumplimiento de obligaciones judiciales, generando un riesgo cierto de afectaci�n masiva de derechos fundamentales. Afirm� que el tr�mite legislativo ordinario no resultaba id�neo ni oportuno, dado el alto grado de inflexibilidad presupuestal (93,7 % del gasto), y que las medidas adoptadas son temporales, focalizadas en sujetos con mayor capacidad contributiva, respetan los principios de progresividad y proporcionalidad y se orientan a proteger el m�nimo vital y a poblaciones vulnerables, sin sustituir al legislador ni romper el equilibrio de poderes, pues permanecen sometidas al control constitucional autom�tico.
Mario Javier Acevedo Giraldo[386]	El ciudadano solicit� declarar la exequibilidad del decreto al considerar que fue expedido por autoridad competente, cumple los requisitos formales y materiales exigidos para los estados de emergencia y supera los juicios de conexidad, necesidad, proporcionalidad y temporalidad. Sostuvo que las medidas adoptadas guardan relaci�n directa con la finalidad de asegurar recursos inmediatos, preservar la estabilidad fiscal y garantizar la continuidad de servicios esenciales, y que su car�cter temporal descarta una afectaci�n estructural del sistema tributario o de la autonom�a territorial.   Asimismo, se opuso a la suspensi�n provisional al estimar que su adopci�n generar�a un �perjuicio inverso�, afectar�a la capacidad de respuesta del Estado y crear�a un vac�o normativo de dif�cil reversi�n; adem�s, afirm� que en materia tributaria los efectos son susceptibles de ajuste posterior y que los decretos legislativos gozan de una presunci�n reforzada de constitucionalidad que no se desvirt�a de manera preliminar en este caso-.
Diego Luis Balanta[387]	El ciudadano solicit� declarar la exequibilidad del decreto al considerar que responde a �situaciones fiscales y sociales� que requieren una �intervenci�n inmediata que la ley ordinaria no ha logrado solventar con la celeridad necesaria�. Sostuvo que las medidas adoptadas constituyen �herramientas vitales para garantizar la continuidad de servicios del Estado y la protecci�n del m�nimo vital en un contexto de d�ficit financiero�, por lo que resultan necesarias para conjurar la crisis.   Asimismo, frente a la suspensi�n provisional dispuesta en el Auto 082 de 2026, pidi� a la Sala Plena que en el examen de fondo valore la �realidad social que motiv� la declaratoria�, permitiendo que el Ejecutivo cuente con las facultades necesarias para superar la situaci�n excepcional.
Ministerio de Transporte[388]	El Ministerio de Transporte solicit� declarar su exequibilidad. Consider� que el decreto (i) cumple los requisitos formales y materiales del art�culo 215 de la Constituci�n, (ii) supera los juicios desarrollados por la jurisprudencia constitucional y (iii) resulta necesario, adecuado y proporcional para conjurar una grave perturbaci�n del orden econ�mico y social con impacto directo en el sector transporte, entendido como servicio p�blico esencial y componente estructural del orden econ�mico. Sostuvo que el decreto fue expedido con la firma de todos los ministros, dentro del t�rmino constitucional y con motivaci�n expresa. Se�al� que se fundamenta en hechos sobrevinientes y extraordinarios que desbordan la capacidad de respuesta de los mecanismos ordinarios y cuya valoraci�n se enmarca en el margen de apreciaci�n reconocido al Ejecutivo. Afirm� que satisface los juicios de necesidad, conexidad material y finalidad al existir relaci�n directa e inmediata entre las causas de la emergencia y las medidas adoptadas, que estas son id�neas y proporcionales y no suspenden derechos fundamentales. Finalmente, sostuvo que no se configura sustituci�n de la Constituci�n ni alteraci�n del equilibrio de poderes, por tratarse de una habilitaci�n temporal sometida a control autom�tico de la Corte y sin invasi�n de competencias esenciales del Congreso.
Universidad San Buenaventura[389]	En el plano formal, consideraron acreditados todos los elementos e hicieron referencia a la teor�a del funcionario de hecho para indicar que la firma de la ministra de Ambiente deb�a validarse. En el plano material, sostuvieron que los hechos invocados cumplen el juicio de realidad e identidad, pues corresponden a situaciones verificables que, al confluir, configuran una perturbaci�n grave e inminente del orden econ�mico y social con impacto en derechos fundamentales y servicios p�blicos esenciales. Respecto del presupuesto de suficiencia, afirmaron que el Ejecutivo despleg� previamente instrumentos ordinarios y que estos resultaron material y temporalmente insuficientes para conjurar la crisis, dada la inflexibilidad del gasto, las restricciones de endeudamiento y la magnitud de obligaciones inmediatas, por lo que la emergencia se presenta como una medida de �ltima ratio, transitoria y reglada, orientada a preservar la continuidad institucional y la efectividad de los derechos.
Federaci�n Nacional de Productores de Tabaco[390]	El gerente y representante legal de Fedetabaco, solicit� mantener las tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y vapeadores adoptadas en la emergencia, y que su an�lisis se realice de manera separada dada su especial marco constitucional derivado del Convenio Marco para el Control del Tabaco, aprobado mediante la Ley 1109 de 2006 y declarado exequible en la Sentencia C-665 de 2007. Sostuvo que las medidas tributarias sobre estos productos se ajustan a las directrices internacionales que reconocen los impuestos como instrumento eficaz para reducir el consumo, e indic� que en Colombia los precios y la carga fiscal sobre cigarrillos se encuentran por debajo de los est�ndares recomendados por la OMS (70%-75% del precio de venta al p�blico), lo que evidencia margen para fortalecer la tributaci�n. Expuso adem�s la grave afectaci�n socioecon�mica sufrida por 25.301 familias tabacaleras tras la salida de las multinacionales, la p�rdida de hect�reas y empleos rurales, y plante� que parte del incremento tributario podr�a destinarse al Fondo Nacional del Tabaco para compensar y reconvertir a los agricultores, sin afectar las transferencias territoriales. En consecuencia, solicit� a la Corte mantener las nuevas tarifas decretadas en la emergencia, por considerarlas compatibles con los compromisos internacionales en materia de salud p�blica y como mecanismo id�neo para atender la crisis social del sector tabacalero.

 

Exequibilidad parcial y/o condicionada del Decreto Legislativo 1390 de 2025
Intervinientes	Argumentos
Camilo Cubides Pinto[391]	El ciudadano solicit� la exequibilidad parcial del Decreto 1390 de 2025, en particular de las medidas de alivio tributario previstas en el Decreto 1474 de 2025, al considerar que tales disposiciones constituyen una respuesta necesaria frente a los rezagos econ�micos derivados de la pandemia del COVID-19, que a�n afectan a un n�mero significativo de empresarios con obligaciones fiscales acumuladas no saneadas. Sostuvo que estos alivios representan la primera oportunidad real de normalizaci�n financiera tras varios a�os sin mecanismos eficaces en reformas ordinarias, y que su eventual anulaci�n generar�a un perjuicio irremediable al sector productivo, al frustrar planes de saneamiento estructurados bajo el principio de confianza leg�tima y comprometer la reactivaci�n econ�mica. A�adi� que las medidas no constituyen simples condonaciones, sino instrumentos orientados a garantizar el recaudo efectivo y materializar los principios de equidad y eficiencia tributaria. Finalmente, solicit� que, en caso de declararse la inconstitucionalidad del decreto matriz, se modulen los efectos del fallo para preservar los beneficios y facilidades de pago, y que, de adoptarse una medida cautelar de suspensi�n provisional, se excluyan expresamente los alivios tributarios, a fin de evitar un perjuicio irreparable a los contribuyentes en proceso de normalizaci�n.

 

 

 

 

 

 

 

 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

A LA SENTENCIA C-075/26

 

 

Asunto: Expediente RE-387. Revisi�n de constitucionalidad del Decreto 1390 del 22 de diciembre de 2025 �[p]or el cual se declara el Estado de Emergencia Econ�mica y Social en todo el territorio nacional�

 

Magistrado Ponente: Carlos Camargo Assis

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, salvo parcialmente mi voto frente al fallo que declar� inexequible el Decreto Legislativo 1390 del 22 de diciembre de 2025 y declar� que los Decretos Legislativos 1474 de 2025 y 44 de 2026 �continuar�n sin producir efectos hasta tanto la Sala Plena de esta Corte profiera una decisi�n definitiva respecto de su constitucionalidad�.

 

A.           Salvamento parcial de voto frente al resolutivo segundo

 

1.                 En el resolutivo segundo de la Sentencia C-075 de 2026 la mayor�a de la Sala Plena resolvi�: �Declarar que los decretos legislativos 1474 de 2025 y 044 de 2026 continuar�n sin producir efectos hasta tanto la Sala Plena de esta Corte profiera una decisi�n definitiva respecto de su constitucionalidad�.

 

2.                 Este resolutivo evidencia un problema de congruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la providencia. La parte considerativa de la sentencia se ocupa �nica y exclusivamente del an�lisis de constitucionalidad del Decreto 1390 de 2025 �decreto declaratorio�, sin que en ella se desarrolle fundamentaci�n alguna que justifique la orden de que los Decretos Legislativos 1474 de 2025 y 44 de 2026 �continuar�n sin producir efectos�. Este d�ficit de motivaci�n resulta especialmente grave en el contexto del control autom�tico de constitucionalidad, en el que la jurisprudencia ha exigido una correspondencia estricta entre las razones de la decisi�n y su parte dispositiva. En efecto, como lo ha se�alado esta Corporaci�n, toda decisi�n que carezca de sustento en las consideraciones de la sentencia compromete la legitimidad del pronunciamiento y la seguridad jur�dica[453]. En el presente caso, el resolutivo segundo introduce una orden sobre normas que no fueron objeto de an�lisis material en la sentencia, lo que configura una decisi�n hu�rfana de motivaci�n que vulnera el principio de congruencia y desconoce la exigencia constitucional de que las decisiones judiciales sean debidamente fundamentadas.

 

3.                 Adicionalmente, se trata, como se ver�, de un acto jurisdiccional de naturaleza procesal compleja: adopta, en el marco de una sentencia definitiva reca�da sobre un expediente (RE-387), una medida de efectos cautelares respecto de normas que son objeto de otros dos procesos constitucionales no acumulados a este (RE-388 y RE-389), en los que ya exist�an �rdenes previas de no producci�n de efectos (Auto 084/26 y Auto 101/26).

 

4.                 La legitimidad constitucional de esa decisi�n involucra problemas de competencia, de cosa juzgada, de congruencia y de t�cnica del control abstracto.

 

1.            Antecedentes relevantes

 

5.                 En primer lugar, resulta pertinente destacar que en la Sentencia C-179 de 1994 la Corte Constitucional declar� inexequibles las disposiciones del proyecto de Ley Estatutaria de Estados de Excepci�n (LEEE) que atribu�an a la Corte la facultad de suspender provisionalmente decretos dictados al amparo de los arts. 212, 213 y 215 C.P. Lo anterior, en el entendido de que el art�culo 241 de la Constituci�n, �dej� claramente establecido que dicha labor deb�a realizarla �en los estrictos y precisos t�rminos� que la misma norma consagra, y es as� como en el numeral 7o. le ordena: �Decidir definitivamente� sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los art�culos 212, 213 y 215 de la Carta, lo que significa que esta entidad, no puede suspender provisionalmente dichos ordenamientos, pues sus decisiones deben ser definitivas, esto es, por una sola vez y para siempre� .

 

6.                 M�s recientemente, en el Auto 272 de 2023, por primera vez, la Corte admiti�, con car�cter excepcional, su facultad para suspender provisionalmente leyes sometidas a su control. No obstante, la propia providencia excluy� de su alcance los decretos proferidos al amparo de los art�culos 212, 213 y 215 de la Constituci�n, en respeto a la cosa juzgada derivada de la Sentencia C-179 de 1994, reiterada en providencias posteriores como la Sentencia C-193 de 2020 y los Autos 161 y 176 de 2020, y al considerar que, en todo caso, frente a este tipo de decretos la Corte �ejerce un control diferente, pues �ste es oficioso, integral y tiene unos t�rminos significativamente m�s cortos�.

 

7.                 Sobre esta base, en el Auto 082 del 29 de enero de 2026 (dentro del marco del expediente de la referencia, RE-387), la mayor�a de esta Corporaci�n resolvi� suspender provisionalmente el Decreto 1390 de 2025 �[p]or el cual se declara el Estado de Emergencia Econ�mica y Social en todo el territorio nacional�. En esta decisi�n se contempl� la competencia para suspender decretos declaratorios y de desarrollo de los estados de emergencia, pero el resolutivo, en su �nica orden, se limit� al decreto declaratorio. El fundamento jur�dico 224, sin embargo, afirm� que �las medidas adoptadas en ellos [los de desarrollo], por consecuencia, no producir�n efectos, hasta tanto la Corte decida, como ya se indic�, de manera definitiva sobre la constitucionalidad del Decreto 1390 de 2025� (sin que la Sala haya incorporado un resolutivo al respecto). En sucinta s�ntesis, la fundamentaci�n consisti�, en primer lugar, en una delimitaci�n de la cosa juzgada a partir de la diferenciaci�n entre los decretos declarativos y los de desarrollo, sustentado, en parte, en la exclusi�n de la categor�a de legislativos �la cual no mantiene en la presente decisi�n de la que me aparto�. En segundo lugar, una aplicaci�n extensiva de lo fijado en el Auto 272 de 2023, a partir del argumento de que esta �providencia delimit� la misma figura, en su consideraci�n abstracta, pero con otro alcance y condiciones, es decir, no reprodujo el contenido de la suspensi�n provisional contenida en el PLEEE, y, por lo tanto, dicha figura no es incompatible con la cosa juzgada de la sentencia C-179 de 1994�.

 

8.                 Esta decisi�n fue ampliamente controvertida, lo que dio lugar a tres salvamentos de voto, incluyendo el del suscrito.

 

9.                 En desarrollo de lo enunciado por la Corte en dicha providencia, los Autos 084 y 101 de 2026 resolvieron, respectivamente, que los Decretos Legislativos 1474 de 2025 y 44 de 2026 �no producir�n efectos� como consecuencia del Auto 082 de 2026. Usan la f�rmula �no producci�n de efectos, a partir de la fecha�, y �hasta que la Sala Plena de esta Corte profiera una decisi�n definitiva respecto de la constitucionalidad del mencionado decreto�, que, de una lectura literal, se refiere al decreto sujeto del resolutivo (esto es, los respectivos decretos de desarrollo) y no al Decreto 1390 de 2025 (declarativo, como lo hab�a indicado el Auto 082 de 2026 en sus consideraciones). Es decir, la medida se resolvi� para subsistir hasta el fallo de fondo en cada expediente (RE-388 y RE-389), con independencia de la decisi�n que se adoptara en el RE-387.

 

2.            Fundamento competencial del resolutivo segundo de la Sentencia C-075 de 2026

 

10.            He advertido en mis salvamentos de voto a los Autos 082, 084 y 101 de 2026 que la Corte Constitucional carece de competencia para decretar la suspensi�n provisional de los decretos dictados al amparo de los art�culos 212, 213 y 215 de la Constituci�n, con independencia de que se trate de decretos declaratorios o de decretos de desarrollo, por cuanto la Sentencia C-179 de 1994, al ejercer el control previo, integral y definitivo de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n, defini� con fuerza de cosa juzgada constitucional absoluta que la funci�n de la Corte, en este �mbito, consiste en �decidir definitivamente� sobre tales decretos, lo que excluye toda potestad cautelar intermedia. En esa l�nea, he sostenido que el Auto 082 de 2026 vulner� la cosa juzgada al construir, sobre la base de una aplicaci�n extensiva del Auto 272 de 2023 �providencia que se ocup� del control abstracto de leyes ordinarias y que expresamente preserv� la incidencia de la C-179 de 1994 respecto de los decretos legislativos�, una facultad de suspensi�n provisional que el Constituyente deliberadamente excluy�.

 

11.            He se�alado, asimismo, que esa construcci�n descans� sobre una distinci�n entre decretos declaratorios y de desarrollo que fue utilizada de manera variable y contradictoria. Por una parte, el Auto 082 afirm� que la Sentencia C-179 de 1994 no se hab�a pronunciado espec�ficamente sobre la suspensi�n de los decretos declaratorios, para lo cual diferenci� estos de los de desarrollo y excluy� a los primeros de la categor�a de legislativos. Sin embargo, una vez producido ese deslinde �cuya sola formulaci�n es objetable, pues la Sentencia C-179 de 1994 declar� inexequibles las disposiciones que contemplaban la suspensi�n de los decretos dictados con fundamento en los art�culos 212, 213 y 215 superiores, sin limitarse a un tipo espec�fico�, la mayor�a prescindi� de la distinci�n y concluy� que la nueva regla cautelar era aplicable indistintamente a ambas categor�as. La diferenciaci�n, as� empleada, sirvi� para reducir el alcance de la cosa juzgada en un extremo y acto seguido neutralizarla en el otro. La mayor�a, adem�s, intent� salvar ese salto argumentativo sosteniendo que la potestad desarrollada en el Auto 272 de 2023 tendr�a un contenido normativo distinto al declarado inexequible en la C-179 de 1994; empero, lo cierto es que la Sentencia C-179 de 1994 fue clara y tajante en cerrar la posibilidad misma de decisiones interinas en el control de estos decretos, sobre la base del car�cter definitivo que el art�culo 241 superior le imprime al confinar a la Corte a actuar en los estrictos y precisos t�rminos all� previstos. El artificio de la misma figura bajo distintas condiciones no desvirtu� la cosa juzgada absoluta; termin� vaci�ndola de contenido.

 

12.            Sin embargo, los Autos 084 y 101 de 2026 afirmaron expresamente que la �no producci�n de efectos� de los Decretos Legislativos 1474 de 2025 y 44 de 2026 �respectivamente� operaba �como consecuencia� de lo decidido en el Auto 082 de 2026, esto es, como derivaci�n de la suspensi�n provisional decretada respecto del Decreto 1390 de 2025. En esa medida, la decisi�n adoptada sobre los decretos de desarrollo carec�a de autonom�a material, su fundamento no resid�a en un juicio propio sobre la necesidad, gravedad, proporcionalidad o urgencia de impedir provisionalmente sus efectos, sino en la suspensi�n del decreto declarativo que les serv�a de presupuesto habilitante. De hecho, el Auto 082 sostuvo que las medidas adoptadas en los decretos expedidos a su amparo, �por consecuencia, no producir�n efectos, hasta tanto la Corte decida, como ya se indic�, de manera definitiva sobre la constitucionalidad del Decreto 1390 de 2025�, sin incorporar una orden resolutiva espec�fica sobre tales decretos.

 

13.            Los Autos 084 y 101 introdujeron, entonces, la figura de la �no producci�n de efectos por consecuencia� como una categor�a nominalmente distinta de la suspensi�n provisional, pese a que ambas compart�an el mismo fundamento material y produc�an efectos jur�dicos equivalentes. Esa diferenciaci�n conceptual no supera el problema competencial previamente advertido. Por el contrario, lo reproduce bajo otra denominaci�n, pues termina autorizando una decisi�n interina sobre decretos expedidos al amparo de los art�culos 212, 213 y 215 de la Constituci�n, �mbito en el que la Sentencia C-179 de 1994 defini� que la Corte debe �decidir definitivamente� sobre su constitucionalidad, en los �estrictos y precisos t�rminos� del art�culo 241 superior, esto es, �por una sola vez y para siempre�. M�s a�n, la no producci�n de efectos de los decretos de desarrollo es, en el criterio de la propia mayor�a, la hip�tesis precisa respecto de la cual la Sentencia C-179 de 1994 s� se habr�a pronunciado al declarar inexequible esa facultad.

 

14.            Con tal fundamento, los Autos 084 y 101 de 2026 omitieron verificar de manera aut�noma los requisitos estrictos que el propio Auto 082 de 2026 hab�a considerado indispensables para justificar una suspensi�n provisional en el control de constitucionalidad de los estados de excepci�n. As�, la mayor�a sustituy� el est�ndar de escrutinio �especialmente exigente� por un criterio de extensi�n autom�tica de efectos cautelares hacia los decretos de desarrollo. Bajo la l�gica adoptada por la mayor�a, la medida se torna esencialmente accesoria, lo que supone que su existencia depend�a jur�dicamente de la medida principal de suspensi�n del decreto declarativo; pero, al mismo tiempo, produc�a efectos directos y aut�nomos sobre normas distintas, tramitadas en expedientes separados, con un par�metro temporal independiente.

 

15.            Los Autos 084 y 101 de 2026 convirtieron lo que en las consideraciones del Auto 082 de 2026 se hab�a formulado como una mera consecuencia impl�cita en �rdenes resolutivas aut�nomas, con par�metros temporales propios e independientes. Mientras el Auto 082 hab�a vinculado la no producci�n de efectos de los decretos de desarrollo a la decisi�n definitiva sobre la constitucionalidad del Decreto 1390 de 2025, los Autos 084 y 101 condicionaron su vigencia a la decisi�n de fondo sobre cada decreto de desarrollo en particular. Esta discordancia, como lo advert� en mi salvamento al Auto 101, imped�a entender tales providencias como simples consecuencias accesorias o enteramente dependientes del Auto 082. Si la medida deb�a subsistir hasta el fallo definitivo en los expedientes RE-388 y RE-389, entonces requer�a una fundamentaci�n propia, suficiente y rigurosa, que no fue ofrecida.

 

16.            La mayor�a construy� una medida accesoria en su causa �pues no verific� requisitos propios y se apoy� exclusivamente en el Auto 082 de 2026� pero aut�noma en su vigencia �pues condicion� su duraci�n a la decisi�n definitiva de cada expediente y no a la del proceso en que se decret� la suspensi�n originaria�. Esa combinaci�n es internamente contradictoria: si la medida es accesoria, se extingue con su causa; si es aut�noma, debi� cumplir los requisitos estrictos del Auto 082 y no lo hizo. Al admitir que los efectos cautelares se extiendan autom�ticamente, con par�metros independientes de la suspensi�n originaria y sin verificar los requisitos exigidos para su procedencia, la mayor�a vac�a de contenido la excepcionalidad que el propio Auto 082 le reconoci� a la figura.

 

17.            De all� surge una inconsistencia estructural que el resolutivo segundo de la Sentencia C-075 de 2026 no corrige, sino que profundiza. Los Autos 084 y 101 fijaron un par�metro temporal propio, pues sujetaron la vigencia de la medida a la decisi�n de fondo sobre cada decreto de desarrollo; sin embargo, no ofrecieron una fundamentaci�n aut�noma que justificara esa restricci�n. Su �nico soporte fue lo decidido en el Auto 082 de 2026. La contradicci�n es evidente, si se advierte que la mayor�a trat� la medida como aut�noma para efectos de su duraci�n, pero como accesoria para efectos de su justificaci�n. De este modo, pretendi� proyectarla hasta el fallo definitivo de los expedientes RE-388 y RE-389, sin demostrar que en esos procesos se satisfac�an los requisitos estrictos exigidos para una cautela de esa naturaleza. Por ello, al declararse inexequible el Decreto 1390 de 2025, desapareci� el presupuesto jur�dico que realmente sosten�a la no producci�n de efectos, pese a que los resolutivos de los Autos 084 y 101 la hubieran dotado formalmente de una vigencia independiente.

 

18.            En ese contexto, el resolutivo segundo de la Sentencia C-075 de 2026 no cumple propiamente la funci�n de prolongar una cautela vigente. Conforme a la literalidad de los Autos 084 y 101, la medida ya estaba llamada a subsistir hasta la decisi�n definitiva en cada uno de los expedientes de desarrollo. Su verdadera funci�n consiste, m�s bien, en procurar preservar la eficacia de una medida cuya causa jur�dica original desapareci� con la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 1390 de 2025.

 

19.            As�, el resolutivo segundo de la Sentencia C-075 de 2026 dispone, dentro del expediente RE-387, que los Decretos Legislativos 1474 de 2025 y 44 de 2026 �continuar�n sin producir efectos� hasta que la Corte adopte una decisi�n definitiva sobre su constitucionalidad. Sin embargo, esos decretos constituyen el objeto de procesos constitucionales distintos, correspondientes a los expedientes RE-388 y RE-389, que, por ende, cuentan con actuaciones procesales diferenciadas. La sentencia dictada en el expediente relativo al decreto declarativo termina, entonces, proyectando una orden cautelar directa sobre normas que no constituyen el objeto de ese proceso.

 

20.            De esta manera, la Sentencia C-075 de 2026 introduce impl�citamente una competencia cautelar inter-expedientes. A diferencia del Auto 082, que se limit� a suspender provisionalmente el Decreto 1390 de 2025 y dej� que los efectos sobre los decretos de desarrollo se materializaran mediante autos separados en sus respectivos expedientes, el resolutivo segundo de la sentencia adopta directamente una orden provisional sobre normas sometidas a otros procesos constitucionales. Por ello, el problema no se reduce a la ausencia de una habilitaci�n normativa expresa. Lo que se advierte es una ampliaci�n de la potestad cautelar previamente afirmada por la mayor�a, una facultad para proyectar, desde una sentencia definitiva, efectos provisionales sobre expedientes aut�nomos. Esta construcci�n resulta incompatible con el mandato espec�fico y estricto del art�culo 241 de la Constituci�n, que restringe a la Corte a decidir definitivamente sobre los decretos expedidos al amparo de los estados de excepci�n, y, adem�s, revela contradicciones internas tanto en la evoluci�n jurisprudencial que le sirve de sustento como en el marco procesal del control abstracto.

 

21.            En efecto, la mayor�a no solo desconoce la cosa juzgada constitucional absoluta fijada en la Sentencia C-179 de 1994, sino que edifica una construcci�n jurisprudencial progresivamente expansiva y d�bilmente justificada: parte de una medida excepcional, la convierte en una consecuencia autom�tica, le atribuye efectos aut�nomos sobre expedientes distintos y la sujeta a condiciones y par�metros independientes, sin ofrecer una motivaci�n suficiente. La Sentencia C-075 de 2026 da ahora un paso adicional, al disponer, en el marco de la decisi�n definitiva del expediente RE-387, una medida cautelar que recae sobre normas objeto de los expedientes RE-388 y RE-389. Esta nueva atribuci�n no equivale simplemente a suspender provisionalmente los efectos de una norma sometida al control de la Corte, sino a proyectar, desde una sentencia definitiva dictada en un proceso, una orden provisional sobre el objeto de otros procesos constitucionales aut�nomos.

 

22.            Desde una perspectiva estrictamente procesal, la anomal�a resulta todav�a m�s evidente. El resolutivo segundo incorpora una medida de naturaleza cautelar dentro de la parte resolutiva de una sentencia definitiva. No es una decisi�n de fondo sobre los Decretos Legislativos 1474 de 2025 y 44 de 2026, pues la Sentencia C-075 de 2026 no adelanta respecto de ellos ning�n examen material de constitucionalidad. Empero, tampoco constituye una suspensi�n provisional aut�noma, porque no verifica los requisitos establecidos en el Auto 272 de 2023 ni en el Auto 082 de 2026 para adoptar una medida de esa naturaleza. El resultado es una figura h�brida: una orden provisional incluida en una sentencia definitiva y proyectada sobre expedientes distintos de aquel en el que se adopta.

 

3.            Sobre la expansi�n progresiva e inconstitucional de competencias en el control de los decretos expedidos al amparo de los art�culos 212, 213 y 215 de la Constituci�n

 

23.            He advertido en mis salvamentos previos que el desarrollo efectuado en los Autos 082, 084 y 101 de 2026 evidencia un fen�meno particularmente problem�tico desde la perspectiva del Estado constitucional: la consolidaci�n progresiva de competencias contrarias a los precisos y estrictos t�rminos previstos en la Constituci�n Pol�tica. Como expuse en el ac�pite precedente, la Sentencia C-075 de 2026 profundiza esa secuencia al incorporar, en la decisi�n definitiva del expediente RE-387, una orden de naturaleza provisional respecto de normas que son objeto de los procesos RE-388 y RE-389. Se trata, sin duda, de una construcci�n que pretende apoyarse en consideraciones axiol�gicas, pero cuyo desarrollo compromete seriamente la separaci�n y el equilibrio de poderes, la cosa juzgada constitucional, el principio de legalidad y la seguridad jur�dica. El debate sobre si la Corte est� aplicando facultades impl�citas o, por el contrario, creando nuevas competencias que desconocen los l�mites que expresamente le impone la propia Constituci�n es, en realidad, un debate sobre la legitimidad institucional por la extralimitaci�n del Tribunal Constitucional.

 

24.            Como lo sostuve en mis salvamentos a los Autos 082 y 101 de 2026, el supuesto aqu� controvertido difiere al examinado en el Auto 272 de 2023, tal como la propia Corte lo advirti� en esta �ltima providencia. No se trata del control abstracto de leyes ordinarias, sino del control autom�tico, integral y definitivo de decretos expedidos durante los estados de excepci�n, con t�rminos considerablemente reducidos. En este �mbito el Constituyente no guard� silencio, dispuso que la Corte debe ejercer sus competencias en �los estrictos y precisos t�rminos� del art�culo 241 de la Constituci�n y utiliz�, de manera deliberada, la expresi�n �decidir definitivamente�. La Sentencia C-179 de 1994 fue expl�cita al respecto al se�alar que los decretos legislativos dictados con fundamento en los estados de excepci�n est�n sujetos al control autom�tico u oficioso de esta Corte, que sobre ellos debe decidir definitivamente, y que decidir definitivamente significa por una sola vez y para siempre, excluyendo la posibilidad de suspensi�n provisional de los efectos de dichos actos. No se est�, entonces, ante un silencio susceptible de desarrollo por v�a interpretativa, sino ante un l�mite constitucional deliberado, fijado por el Constituyente y cerrado por la Corte en sede de control de ley estatutaria.

 

25.            Esa conclusi�n no es contingente, el redise�o del r�gimen de excepci�n en la Constituci�n de 1991 respondi� al prop�sito de superar los abusos del pasado y someter el poder excepcional a un r�gimen de juridicidad reforzada. Los debates de la Asamblea Nacional Constituyente muestran que, aunque algunos constituyentes propusieron f�rmulas de control previo o de suspensi�n provisional, tales alternativas no fueron acogidas. El Constituyente opt� por mantener el manejo de la crisis por el Ejecutivo, reforzar el control pol�tico del Congreso y confiar a la Corte un control posterior, integral y definitivo, no un control cautelar intermedio. La ausencia de facultades de suspensi�n no puede leerse como un vac�o accidental, sino como una exclusi�n deliberada. Por ello, la Sentencia C-179 de 1994, al ejercer el control previo, integral, omnicomprensivo y definitivo de la ley estatutaria, cerr� el debate constitucional sobre la posibilidad de atribuir a la Corte esa potestad.

 

26.            De tal modo, este desarrollo no solo reabre por v�a interpretativa una discusi�n ya concluida y atribuye a la Corte una competencia cautelar que el Constituyente excluy� y que la Sentencia C-179 de 1994 consider� incompatible con el car�cter definitivo del control, sino que adem�s produce una ampliaci�n progresiva carente de motivaci�n suficiente. El Auto 272 reconoci� la suspensi�n provisional en el control de leyes ordinarias, pero excluy� de su alcance los decretos legislativos expedidos al amparo de los estados de excepci�n; el Auto 082 traslad� esa figura a un escenario distinto, apoy�ndose en una distinci�n entre decretos declaratorios y de desarrollo que la mayor�a emple� de manera variable; los Autos 084 y 101 convirtieron la pretendida no producci�n de efectos �por consecuencia� en �rdenes resolutivas aut�nomas, sujetas a condicionamientos propios, sin verificar los requisitos que el propio Auto 082 hab�a considerado exigibles; y la Sentencia C-075 de 2026 dio un paso adicional al incorporar esa orden provisional en una sentencia definitiva dictada en un expediente distinto, ante la extinci�n de su causa jur�dica original y la carencia de justificaci�n propia.

 

27.            Adicionalmente, esta expansi�n desplaza el mecanismo de control pol�tico que el Constituyente dise�� como respuesta institucional frente a eventuales excesos del Ejecutivo en los estados de excepci�n. El art�culo 215 de la Constituci�n faculta al Congreso para reformar o derogar, dentro del a�o siguiente, los decretos de desarrollo expedidos en emergencia econ�mica y social. Esa es la v�lvula democr�tica prevista para controlar el ejercicio de las facultades excepcionales. Cuando la Corte priva provisionalmente de efectos a los decretos de desarrollo, anticipa y sustituye materialmente ese mecanismo. Aunque se pretende preservar el equilibrio de poderes, se termina invadiendo las �rbitas de las dem�s Ramas del Poder P�blico, tanto la del Ejecutivo, al incidir de manera inmediata y directa en el manejo de la crisis, como la del �rgano de representaci�n popular al que la Constituci�n asign� un papel central en el control pol�tico de la emergencia.

 

28.            Desde la perspectiva del modelo de Estado constitucional, la dificultad es todav�a m�s grave. Las inconsistencias que la Sentencia C-075 de 2026 hereda y amplifica no constituyen un problema aislado, sino la consecuencia natural de haber desconocido el orden constitucional mediante una construcci�n pretoriana de competencias que no encuentran sustento en la Constituci�n. No es jur�dicamente admisible denunciar los excesos competenciales del Ejecutivo como justificaci�n para la expansi�n irregular del propio poder jurisdiccional y el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. Las providencias judiciales no est�n llamadas a convertirse en espacios de creaci�n normativa, y mucho menos en instrumentos de sustituci�n del dise�o institucional fijado por el Constituyente. La sucesiva acumulaci�n de autos y sentencias que construyen, progresiva y discrecionalmente, competencias contrarias a los t�rminos expresos previstos en la Carta configura, a mi juicio, una reformulaci�n del reparto competencial de la Constituci�n que debi� tramitarse por los cauces de reforma constitucional, no por v�a jurisprudencial.

 

29.            Por las razones expuestas, considero que el resolutivo segundo de la Sentencia C-075 de 2026 vulnera la cosa juzgada constitucional absoluta derivada de la Sentencia C-179 de 1994, desconoce el mandato de control definitivo previsto en el art�culo 241 superior y consolida, de facto, una competencia cautelar inter-expedientes incompatible con el dise�o constitucional de los estados de excepci�n. No estamos ante una mera aplicaci�n de la supremac�a constitucional, sino ante una reformulaci�n progresiva del reparto competencial de la Carta mediante la acumulaci�n sucesiva de decisiones judiciales, lo que, a mi juicio, es incompatible con el Estado Social y Democr�tico de Derecho.

 

30.            Por ello, con el debido respeto por las decisiones de la mayor�a de la Sala Plena, salvo mi voto respecto de la determinaci�n adoptada en el resolutivo segundo de la Sentencia C-075 de 2026.

 

B.           Discrepancias metodol�gicas frente a la decisi�n del resolutivo primero

 

31.            Superado el an�lisis de los problemas de orden competencial asociados al resolutivo segundo, estimo necesario formular algunas discrepancias de car�cter metodol�gico frente a la decisi�n adoptada en el resolutivo primero de la Sentencia C-075 de 2026. Estas no se dirigen a controvertir, en abstracto, la posibilidad de declarar la inexequibilidad del decreto examinado, sino a evidenciar d�ficits en la estructura argumentativa del fallo que comprometen la claridad, coherencia y rigor del control constitucional en este �mbito.

 

32.            En particular, la providencia omite delimitar adecuadamente la relaci�n entre el juicio cautelar previamente adelantado y el juicio definitivo de constitucionalidad; presenta insuficiencias en la motivaci�n de los presupuestos f�cticos invocados por el Gobierno, especialmente en lo relativo a la crisis del sistema de salud; y desarrolla de manera incompleta el an�lisis del escenario derivado de la no aprobaci�n de la ley de financiamiento. Estas deficiencias, como se expondr�, no son meramente formales, sino que inciden directamente en la inteligibilidad del razonamiento judicial y en la adecuada delimitaci�n de los est�ndares aplicables en el control de los estados de excepci�n.

 

1.            La ausencia de delimitaci�n entre el juicio cautelar y el juicio definitivo desconoce el car�cter instrumental, excepcional y subordinado de la suspensi�n provisional

 

33.            La decisi�n mayoritaria de inexequibilidad presenta un d�ficit metodol�gico transversal al no explicitar la relaci�n entre el juicio cautelar previamente adelantado y el actual juicio definitivo de constitucionalidad, lo que impide identificar el tr�nsito entre los est�ndares de cognici�n aplicables en cada etapa y, con ello, desdibuja el car�cter instrumental, excepcional y subordinado que la jurisprudencia anunciada del Auto 082 de 2026 atribuy� a la suspensi�n provisional. La omisi�n es particularmente problem�tica porque este expediente corresponde al primer caso en el que la Corte suspendi� provisionalmente la norma sometida a control, de modo que la sentencia no solo estaba llamada a resolver de fondo el asunto, sino tambi�n a delimitar con especial claridad el impacto procesal y metodol�gico de esa intervenci�n cautelar in�dita.

 

34.            Este proceso presenta, por tanto, una particularidad estructural que no pod�a ser ignorada: la Corte no llegaba por primera vez al problema jur�dico en la sentencia, sino que ya hab�a adoptado una decisi�n provisional bajo un est�ndar espec�fico de cognici�n. Pero, adem�s, no se trataba de cualquier antecedente cautelar. Se trataba de la primera vez que la Sala Plena suspend�a provisionalmente un decreto declaratorio de estado de excepci�n y, con ello, pon�a en funcionamiento una herramienta procesal hasta entonces in�dita en esta materia. Esa sola circunstancia impon�a una carga reforzada de delimitaci�n metodol�gica, pues la sentencia deb�a mostrar, de manera expresa, c�mo se articula, se supera o se redefine ese juicio preliminar en el examen definitivo. Sin embargo, el fallo no reconstruy� el est�ndar aplicado en la cautelar ni delimit� su diferencia con el propio del juicio de fondo, lo que impidi� comprender si existi� continuidad, correcci�n o ruptura entre ambos momentos del control.

 

35.            Es cierto que, en el derecho procesal com�n el juez no est� obligado a explicitar la relaci�n entre una medida cautelar y la sentencia, en la medida en que esta �ltima sustituye naturalmente a la primera. No obstante, esa l�gica no es trasladable sin reservas al control abstracto de constitucionalidad de los estados de excepci�n. Aqu� no se est� ante una medida accesoria dentro de un litigio inter-partes, sino ante una decisi�n institucional con efectos generales, adoptada por la Corte bajo una arquitectura metodol�gica de control propia. Y esa exigencia de explicitaci�n se intensifica todav�a m�s cuando se trata del primer uso de esa potestad cautelar: precisamente por su car�cter inaugural, la sentencia ten�a la carga de esclarecer su alcance, su funci�n y su relaci�n con el fallo definitivo.

 

36.            La omisi�n identificada impide, en primer t�rmino, ubicar la funci�n de la suspensi�n provisional dentro del proceso de control. Mientras en el proceso ordinario la medida cautelar protege la eficacia del fallo en relaci�n con intereses individuales y concretos, en este contexto su finalidad es preservar la supremac�a constitucional frente al riesgo de efectos irreversibles. Si la sentencia no explica qu� papel desempe�a esa medida dentro del juicio definitivo, la priva de sentido funcional y la convierte en un episodio irrelevante. Esa deficiencia es m�s grave aqu�, porque, se insiste, al tratarse del primer antecedente de suspensi�n en esta clase de procesos, lo que estaba en juego no era solo la resoluci�n del caso concreto, sino tambi�n la fijaci�n de un marco m�nimo de inteligibilidad para casos futuros.

 

37.            En segundo lugar, la falta de articulaci�n desdibuj� la relaci�n de subordinaci�n entre la cautelar y el fallo definitivo. En el �mbito procesal ordinario, esa subordinaci�n opera de manera impl�cita, pues la sentencia reemplaza la medida sin necesidad de mayor explicaci�n. En cambio, en el control constitucional, dicha subordinaci�n exig�a ser explicitada, dado que la decisi�n cautelar se adopt� bajo un est�ndar de cognici�n distinto e involucr� valoraciones constitucionales sustantivas. La ausencia de una toma de posici�n expresa sobre si esas valoraciones se mantuvieron, se ajustaron o se descartaron en el control definitivo introdujo una indeterminaci�n incompatible con las exigencias de racionalidad del control. De nuevo, este deber era especialmente intenso porque la Corte estaba llamada a mostrar, por primera vez, c�mo debe operar esa subordinaci�n cuando una suspensi�n provisional precede a la sentencia en el control de un decreto declaratorio.

 

38.            En tercer lugar �y este punto es particularmente sensible� la omisi�n favorece una lectura equ�voca seg�n la cual la suspensi�n provisional anticipa o prefigura el sentido del fallo definitivo. En efecto, en un contexto como este si no se explicita el tr�nsito entre el juicio cautelar y el juicio de fondo, se corre el riesgo de que la decisi�n final sea percibida como una mera prolongaci�n de la cautelar, o incluso como su confirmaci�n autom�tica. Ese riesgo es mayor en este expediente, precisamente porque se trata del primer caso en que la Corte acudi� a esta herramienta: si la sentencia no marcaba con claridad la diferencia entre suspender y declarar inexequible, instalaba la idea de que la adopci�n de la cautelar conduce naturalmente al fallo de inexequibilidad. Ello desnaturaliza la l�gica de la suspensi�n provisional, que no es una sentencia anticipada de inexequibilidad, sino una medida excepcional adoptada bajo cognici�n sumaria para evitar muy precisos riesgos irreversibles. Precisamente por ello, la Corte deb�a dejar claras las razones metodol�gicas por las que la adopci�n de la suspensi�n no predetermin� el sentido del fallo, sino que, por el contrario, impuso un examen distinto.

 

39.            En cuarto lugar, la sentencia omiti� delimitar el tr�nsito entre los est�ndares de cognici�n que rigen cada etapa. La jurisprudencia anunciada en el Auto 082 de 2026 estructur� un test propio para la suspensi�n, fundado en una cognici�n sumaria y en la evaluaci�n preliminar de riesgos. Ese dise�o metodol�gico eleva correlativamente la carga de distinguirlo del juicio definitivo, caracterizado por corresponder a un examen pleno y concluyente. En ese escenario, en esta ocasi�n no bastaba con decidir; era indispensable explicar c�mo deb�a entenderse la transici�n entre ambos planos para hacer claro el alcance de la innovaci�n jurisprudencial introducida por la propia Corte.

 

40.            En quinto lugar, la omisi�n afect� la coherencia interna del fallo y la trazabilidad del razonamiento judicial. La Corte adopt�, en dos momentos de un mismo expediente, dos decisiones de distinta naturaleza y alcance que deb�an dialogar para poder leerse de manera articulada. Sin embargo, la sentencia no reconstruye ese itinerario ni ofrece una narrativa que permita comprender c�mo se pas� de una decisi�n cautelar a una definitiva. Esta ruptura en la cadena argumentativa fragmenta el proceso decisorio y dificulta su evaluaci�n en t�rminos de consistencia procesal y sustantiva. Y esa dificultad no solo afecta este proceso, sino que proyecta incertidumbre hacia adelante, porque proviene del primer caso en que la Corte estaba en obligaci�n de mostrar c�mo debe leerse institucionalmente esa secuencia.

 

41.            Por todo lo anterior, el d�ficit identificado compromete el est�ndar de autocontenci�n y motivaci�n reforzada propio del control de los estados de excepci�n. En un escenario en el que la Corte ha hecho uso de una herramienta excepcional como la suspensi�n provisional, era exigible una motivaci�n expl�cita sobre c�mo esa intervenci�n preliminar se integra en la decisi�n definitiva y, especialmente, acerca de c�mo dicha medida no condicion� el sentido del fallo. La ausencia de esa explicaci�n no puede justificarse en analog�as con el proceso com�n, pues desconoce tanto la especificidad del control constitucional como el deber de claridad institucional que surge cuando la Corte inaugura una pr�ctica decisoria novedosa.

 

42.            En suma, no bastaba con una menci�n incidental a la medida cautelar, era indispensable una delimitaci�n metodol�gica que permitiera comprender el tr�nsito entre una decisi�n provisional y la definitiva. Esa delimitaci�n, exigible en cualquier caso, lo era a�n m�s en el primer expediente en que la Corte suspendi� provisionalmente la norma controlada. Es precisamente en esa explicitaci�n �y en la clarificaci�n de que la suspensi�n no anticip� la inexequibilidad� donde se concreta el car�cter instrumental, excepcional y subordinado de la medida cautelar, que la decisi�n mayoritaria termin� de desdibujar en esta providencia.

 

2.            D�ficit de motivaci�n en la acreditaci�n del car�cter sobreviniente y en la evaluaci�n de la suficiencia de la crisis del sistema de salud

 

43.            En cuanto al Hecho 1, la conclusi�n de la mayor�a sobre la ausencia de sobreviniencia y suficiencia no autoriza, en ning�n caso, tres consecuencias que se desprenden impl�citamente del fallo: (i) cerrar el debate t�cnico sobre la suficiencia de la UPC, (ii) atribuir el incumplimiento estructural de manera absoluta, lineal y exclusiva al Gobierno nacional y (iii) trasladar al control abstracto del decreto declaratorio valoraciones que son propias del seguimiento estructural en el marco de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008. Estas tres consecuencias, aunque no necesariamente expl�citas, se derivan de su argumentaci�n y comprometen la integridad del control que correspond�a adelantar a la Sala.

 

(i)               La ausencia de sobreviniencia no equivale a una conclusi�n t�cnica y definitiva sobre la suficiencia de la UPC

 

44.            La Sentencia C-075 de 2026 sostiene que la necesidad de recursos adicionales para cumplir la equiparaci�n de la UPC corresponde a una problem�tica persistente y conocida, cuya atenci�n era exigible mediante los mecanismos ordinarios de pol�tica p�blica, presupuestal y legislativa. Sin embargo, el desarrollo del juicio de sobreviniencia, de ninguna manera conlleva que la Sala resuelva o clausure la controversia t�cnica sobre el c�lculo y la suficiencia de la UPC. Ambos planos (el juicio material y la discusi�n t�cnica) deben mantenerse rigurosamente separados.

 

45.            En efecto, a la luz del art�culo 215 de la Constituci�n, la Sala Plena deb�a determinar si el hecho invocado por el Gobierno revest�a la entidad constitucional de un acontecimiento extraordinario y sobreviniente, y si los instrumentos ordinarios resultaban insuficientes para conjurarlo. En otras palabras, no le correspond�a, en ning�n caso, clausurar �ni siquiera sugerir que quedaba clausurado� el debate t�cnico sobre la (in)suficiencia actuarial, financiera y regulatoria de la UPC.

 

46.            A lo largo del seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, la Sala Especial ha advertido dificultades persistentes en la calidad, completitud, consistencia, trazabilidad y validaci�n de la informaci�n necesaria para el c�lculo de la UPC. Esas dificultades no han sido superadas. De all� que la inexequibilidad del Decreto 1390 de 2025, declarada por la mayor�a, no pueda ser interpretada como una validaci�n t�cnica de la suficiencia de dicha unidad de pago.

 

47.            As� pues, la Sentencia C-075 de 2026 no puede leerse como una respuesta de este tribunal sobre la suficiencia de la UPC. El control de constitucionalidad del estado de excepci�n carece del alcance necesario para sustituir los an�lisis t�cnicos, actuariales, presupuestales y regulatorios necesarios que deben adelantarse en ejercicio de las competencias ordinarias de las autoridades del sistema de salud. Interpretar lo contrario implicar�a trasladar indebidamente al control abstracto de la emergencia una controversia profundamente t�cnica que exige informaci�n completa, trazable y validada, y que debe continuar siendo discutida y examinada en los escenarios institucionales pertinentes.

 

(ii)             La responsabilidad por el incumplimiento estructural no puede formularse en t�rminos absolutos ni trasladarse, sin matices, al control abstracto

 

48.            Sobre este mismo eje, tampoco son acertadas las afirmaciones que atribuyen al Gobierno nacional, de manera amplia y sin diferenciaci�n, la responsabilidad por el incumplimiento general de las �rdenes relacionadas con la suficiencia de la UPC. No desconozco que el Gobierno ocupa una posici�n institucional principal en la direcci�n, regulaci�n y financiaci�n del sistema de salud y que, en esa medida, le asiste una responsabilidad. Sin embargo, la complejidad del problema exige una formulaci�n m�s cuidadosa y diferenciada por parte de este tribunal.

 

49.            La situaci�n del sistema de salud y las deficiencias estructurales en la informaci�n relativa a la UPC no pueden imputarse de manera exclusiva, autom�tica ni lineal a un solo actor. En el sistema de salud concurren m�ltiples sujetos institucionales y privados con responsabilidades diferenciadas: el Ministerio de Salud y Protecci�n Social, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, la ADRES, las EPS, las IPS, las entidades territoriales y las autoridades de inspecci�n, vigilancia y control, entre quienes reportan, validan, depuran, administran, ejecutan y auditan informaci�n y recursos p�blicos de la salud.

 

50.            Aunado a ello, la (in)suficiencia de la UPC depende, entre otros factores, de la calidad de los reportes sobre frecuencias de uso, perfiles epidemiol�gicos, composici�n etaria, costos efectivos, siniestralidad, tecnolog�as financiadas, comportamiento territorial, oportunidad de la informaci�n y consistencia de las bases de datos. Estas variables no son producidas ni controladas de manera exclusiva por el Gobierno nacional. Por ello, aunque la direcci�n del sistema vincula de manera principal a ese actor, el d�ficit de informaci�n y la persistencia de brechas en la suficiencia de la UPC revelan una falla institucional compleja, con responsabilidades que deben ser cuidadosa y prudentemente diferenciadas.

 

51.            En este contexto, para resolver la constitucionalidad del Decreto 1390 de 2025 bastaba constatar que el Gobierno no acredit� el car�cter sobreviniente del hecho invocado ni justific� de manera suficiente la insuficiencia de las herramientas ordinarias disponibles. No era necesario, ni mucho menos procedente en esta sede, adoptar una conclusi�n categ�rica sobre la responsabilidad gubernamental en el incumplimiento de todas las dimensiones estructurales del sistema de salud. Esa valoraci�n corresponde, con el acervo probatorio y el cause procesal adecuados, al escenario del seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008.

 

(iii)          El control abstracto del decreto declaratorio deb�a mantenerse diferenciado del seguimiento estructural

 

52.            Finalmente, en atenci�n al riesgo de confundir dos escenarios judiciales cualitativamente distintos, resulta indispensable mantener una separaci�n rigurosa entre el control abstracto del decreto declaratorio de emergencia, competencia del pleno de esta corporaci�n, y el seguimiento estructural a la Sentencia T-760 de 2008, competencia de la Sala Especial.

53.            En ese contexto, es cierto que el Auto 2049 de 2025 constituye un antecedente relevante para acreditar que la obligaci�n de equiparaci�n de la UPC no era nueva ni imprevisible para el Gobierno. Sin embargo, su existencia no habilitaba a la Sala Plena para trasladar, sin mediaci�n o matiz metodol�gico alguno, las conclusiones del tr�mite de seguimiento en curso al control abstracto del Decreto 1390 de 2025.

 

54.            El objeto de ambos escenarios es diferente. En el control autom�tico del decreto declaratorio, la Sala determina si el Gobierno acredit� los presupuestos �f�ctico, valorativo y de suficiencia� exigidos por el art�culo 215 de la Constituci�n. Por su parte, el seguimiento estructural, tiene por objeto verificar el cumplimiento concreto de �rdenes judiciales en el tiempo, establecer los niveles de avance o rezago en dicho cumplimiento y, en caso de incumplimiento, adoptar las medidas que resulten pertinentes. Traslapar ambos planos compromete la integridad metodol�gica de los dos escenarios.

 

55.            As�, para resolver este caso bastaba constatar que la obligaci�n de equiparaci�n de la UPC proviene de la Sentencia T-760 de 2008 y de sus autos de seguimiento; que el Auto 2049 de 2025 no cre� esa obligaci�n, sino que se insert� en una l�nea estructural preexistente; que el Gobierno no explic� de manera suficiente por qu� los mecanismos ordinarios resultaban insuficientes; y que la existencia de una situaci�n estructural en salud no convierte autom�ticamente sus manifestaciones fiscales en hechos sobrevinientes en sentido constitucional.

 

56.            En consecuencia, la argumentaci�n debi� concentrarse en el d�ficit de motivaci�n del Gobierno, preservando con absoluta precisi�n y prudencia la separaci�n entre el control de constitucionalidad del estado de excepci�n, el seguimiento estructural a la Sentencia T-760 de 2008 y la valoraci�n t�cnica de la suficiencia de la UPC. Esa separaci�n habr�a garantizado la excepcionalidad estricta del r�gimen de emergencia econ�mica, la protecci�n efectiva del derecho fundamental a la salud y la integridad institucional de los procesos de seguimiento estructural.

 

3.            D�ficit de motivaci�n en la acreditaci�n del car�cter sobreviniente de la no aprobaci�n de la ley de financiamiento y en la respuesta a la tesis gubernamental de la �ruptura institucional presupuesto�financiaci�n�

 

57.            En cuanto al Hecho 3, la mayor�a de la Sala Plena concluy� que la improbaci�n de la ley de financiamiento no superaba el juicio de sobreviniencia, pues se trata de un supuesto previsible dentro del tr�mite legislativo ordinario. Aunque, en t�rminos generales, concuerdo con esta �ltima afirmaci�n, el an�lisis constitucional del tercer presupuesto f�ctico invocado en esta oportunidad no pod�a restringirse a esa exclusiva dimensi�n del problema. Contrario a lo sugerido por la mayor�a, estimo que, por sus complejas particularidades, el escenario examinado compromet�a dos valores de suma trascendencia constitucional: (i) la confianza leg�tima del gobierno y (ii) la responsabilidad pol�tica del legislador.

 

58.            Por lo que respecta a la confianza leg�tima del gobierno, vale decir que la aprobaci�n del presupuesto es un acto pol�tico complejo que involucra la participaci�n del Gobierno Nacional y del Congreso de la Rep�blica^[454]. No fue esta la excepci�n. Entre los d�as 15 y 16 de octubre de 2025 las plenarias del Senado y de la C�mara de Representantes aprobaron el Presupuesto General de la Naci�n para la vigencia 2026 por $546,9 billones de pesos.

 

59.            Desde luego, la aprobaci�n de los gastos involucr� la participaci�n de las referidas ramas del poder p�blico. Recu�rdese que el art�culo 56 del Estatuto Org�nico de Presupuesto^[455] dispone que antes del 15 de septiembre de cada a�o las comisiones econ�micas del Senado y de la C�mara de Representantes �decidir�n sobre el monto definitivo del presupuesto de gastos�, al paso que la aprobaci�n del proyecto de presupuesto por parte de las comisiones debe tener lugar antes del 25 de septiembre, de manera que las plenarias inicien su discusi�n el 1 de octubre de cada a�o.

 

60.            Seg�n consta en las Gacetas 1857 y 1860 del 1� de octubre de 2025, el 23 de septiembre de ese a�o las comisiones terceras y cuartas del Senado y de la C�mara de Representantes aprobaron en primer debate (en sesiones conjuntas) el proyecto de presupuesto para la vigencia 2026. En este punto hay que recalcar en que la aprobaci�n del proyecto supuso la aprobaci�n de los gastos. Como se advierte en el Acta 005 del 2025^[456], en medio del debate suscitado en la Comisi�n Tercera Constitucional de la C�mara de Representantes a prop�sito del monto del presupuesto, el ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico, doctor Germ�n �vila Plazas, se expres� en los siguientes t�rminos:

 

�[S]e ha venido haciendo un ejercicio bastante interesante con los ponentes y coordinadores de todas las cuatro (4) Comisiones de C�mara y Senado. Creo que ha sido un ejercicio positivo, fruct�fero, que nos ha permitido hacer un examen detallado en muchos de los temas del Presupuesto, y all� hemos manifestado la disposici�n del Gobierno, para lograr que el resultado de este proceso sea lograr que haya una expedici�n del Presupuesto General de la Naci�n y de la Ley de Financiamiento, a trav�s de una Ley de la Rep�blica, en la que el Congreso sea parte de este proceso, en compa��a del Gobierno nacional, queremos y creemos, que es posible que este proceso sea resultado de un ejercicio de an�lisis, acuerdos y consensos, en los cuales lleguemos entre el Congreso de la Rep�blica y el Gobierno�[457] (�nfasis a�adido).

 

61.            A continuaci�n, el ministro precis� que producto de la deliberaci�n de los d�as previos se consensu� que el monto del presupuesto ser�a aprobado por $546.975.198.920.436. De igual modo, el jefe de la cartera de Hacienda puso de manifiesto que el presupuesto deb�a aprobarse conjuntamente con una ley de financiamiento, pues ello era indispensable para el equilibrio fiscal y macroecon�mico del pa�s[458]. Hay que destacar que la solicitud del ministro de Hacienda no es extra�a al dise�o constitucional y legal imperante en la materia. En efecto, el art�culo 347 de la Constituci�n Pol�tica dispone en su primer inciso que:

 

�[s]i los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondr�, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creaci�n de nuevas rentas o la modificaci�n de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados� (�nfasis a�adido)[459].

 

62.            Al hilo de ello, en la deliberaci�n que tuvo lugar en la comisi�n tercera de la C�mara el d�a previo a la aprobaci�n definitiva de la ponencia para primer debate, el ministro de Hacienda dej� en claro que las dos propuestas �presupuesto y ley de financiamiento� deb�an avanzar simult�neamente. As� lo hizo saber a los congresistas:

 

�Quiero por �ltimo reiterar solo un elemento: es que, para el Gobierno, es un elemento central que las dos (2) propuestas avancen conjuntamente. Es necesario que la propuesta de Ley de Financiamiento est� articulada con la discusi�n de la Ley de Presupuesto; no hacerlo conducir�a a un escenario que obligar�a al Gobierno a separarse de una alternativa de consenso, en la medida en que el Presupuesto est� determinado por la Ley de Financiamiento; y en ese sentido, consideramos que debe ser una discusi�n conjunta de ambos temas� (�nfasis a�adido).

 

63.            A partir de las premisas normativas aludidas y de los supuestos de hecho relatados, podr�a decirse que, al momento de aprobar el presupuesto para el a�o 2026, quienes integraban las comisiones econ�micas del Senado y de la C�mara de Representantes eran plenamente conscientes de que la financiaci�n del presupuesto general de la naci�n, en el monto de $546,9 billones de pesos, exig�a la aprobaci�n simult�nea de una ley de financiamiento.

 

64.            Esta circunstancia fue advertida desde el momento mismo en que se comenz� a discutir la cifra definitiva del presupuesto. En efecto, como se vislumbra en la intervenci�n del ministro de Hacienda ante la plenaria de la C�mara de Representantes, en la negociaci�n para fijar el monto de los gastos, el Gobierno nacional se comprometi� a reducir en 10 billones de pesos las erogaciones programadas para la vigencia de 2026.

 

65.            Como corolario de lo anterior, y bajo la necesidad de aprobar simult�neamente la ley de presupuesto y la de financiamiento, el Gobierno redujo la expectativa de recaudo de esta �ltima en 10 billones de pesos. A partir de esa propuesta de ajuste y sobre la convicci�n pol�tica de que el presupuesto requer�a para su financiaci�n la aprobaci�n de una ley adicional que garantizara nuevas rentas por 16,3 billones de pesos, la iniciativa fue avalada mayoritariamente por las comisiones conjuntas del Senado y de la C�mara de Representantes y, a la postre, por las plenarias de una y otra corporaci�n.

 

66.            Lo anteriormente narrado puede ser sintetizado en tres momentos, as�:

 

67.            Primero. Antes de que el proyecto de la ley anual de presupuesto fuese aprobado en la sesi�n conjunta de las comisiones econ�micas de la C�mara de Representantes y del Senado (lo cual tuvo lugar el 23 de septiembre de 2025), las comisiones deb�an acordar su monto definitivo, pues el Estatuto Org�nico de Presupuesto ordena que esto se defina antes del 15 de septiembre de cada a�o. Seg�n ocurri� en este caso, el Gobierno pact� con el Congreso lo siguiente: aunque era necesaria la aprobaci�n de una ley de financiamiento para costear los gastos del presupuesto, en aras del consenso entre el Gobierno y el Congreso esta se recort� en 10 billones de pesos. A partir de ello, el monto del presupuesto fue finalmente pactado en $546.975.198.920.436.

 

68.            Segundo. Durante los debates de las comisiones econ�micas de la C�mara de Representantes y del Senado �y para los efectos de la aprobaci�n del proyecto en el primer debate en ambas corporaciones� el ministro de Hacienda fue claro en la necesidad de que el Congreso aprobara (en conjunto con la ley anual de presupuesto) una ley de financiamiento. Este prop�sito, dicho sea de paso, concuerda con lo previsto tanto en el art�culo 347 de la Constituci�n Pol�tica como en el art�culo 54 del Estatuto Org�nico de Presupuesto, que habilitan al Gobierno nacional a proponer una ley para obtener nuevas rentas que financien el monto de los gastos contemplados en el presupuesto.

 

69.            Tercero. Seg�n se advierte en la Gaceta del Congreso 1860 de 2025, al votar favorablemente el proyecto de ley de presupuesto, las comisiones econ�micas del Senado y de la C�mara de Representantes aprobaron que el Presupuesto General de la Naci�n tendr�a entre sus fuentes una ley de financiamiento por $16.286.000.000.000. A su turno, tanto el texto definitivo aprobado en la plenaria de la C�mara de Representantes^[460] como el aprobado en la plenaria del Senado^[461] coinciden en que el presupuesto requer�a, para costear el monto de sus gastos, de la aprobaci�n de la antedicha ley.

 

70.            Al hilo de lo anterior, hay que resaltar que la jurisprudencia constitucional ha sido enf�tica en que el sistema presupuestal debe respetar varios principios, entre estos la programaci�n integral y la coherencia macroecon�mica. En igual sentido, se ha dicho que esta ley no tiene una funci�n normativa abstracta sino un contenido concreto y que su prop�sito esencial es �estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar los gastos p�blicos para una determinada vigencia fiscal�[462]. De esto se deduce que, por coherencia presupuestal y estabilidad macroecon�mica, quien avala el monto de un gasto est� llamado a discutir sobre la aprobaci�n efectiva de sus fuentes de financiaci�n.

 

71.            Por esa v�a, es claro que el Gobierno nacional ten�a la expectativa de que el Congreso discutir�a y tramitar�a la ley de financiamiento de conformidad con los gastos por �l mismo aprobados para el a�o 2026. Esto explica por qu� el antedicho proyecto de ley fue presentado el 18 de septiembre de 2025^[463], d�as despu�s de que el monto final del presupuesto se hubiese pactado. As� y todo, aunque el 25 de noviembre de 2025 se radic� la ponencia para debate en sesiones conjuntas de las comisiones econ�micas de Senado y C�mara de Representantes^[464], la propuesta fue archivada el 8 de diciembre de 2025 sin que se surtiera el primer debate. Todo lo cual frustr� lo convenido desde antes del 15 de septiembre de 2025, esto es, el monto definitivo del presupuesto y sus fuentes principales de financiaci�n.

 

72.            De ese modo, f�cticamente, la frustraci�n de la iniciativa legislativa �que no fue siquiera discutida� tuvo impactos negativos en la financiaci�n de los gastos previamente aprobados por el legislador. Por tal raz�n, no es aceptable la posici�n conforme a la cual la desfinanciaci�n del presupuesto obedece exclusivamente al incremento del gasto p�blico por parte del Gobierno. En este punto, la sentencia parece sugerir que la responsabilidad en el desfase presupuestal es �nicamente imputable al Ejecutivo. Seg�n fue expuesto, la discordancia entre los ingresos y los gastos aprobados tambi�n es imputable a los legisladores, quienes se negaron a discutir una fuente de financiaci�n que ellos mismos aprobaron e incluyeron en el articulado del presupuesto para la vigencia 2026. Por lo tanto, no es acertado que la Corte introduzca cr�ticas al modelo de gesti�n del gobierno (incremento del gasto p�blico), pero guarde silencio sobre la incoherencia presupuestal y macroecon�mica de las decisiones del legislador.

 

73.            Finalmente, previo a profundizar en la responsabilidad pol�tica del legislador en la configuraci�n del d�ficit, vale la pena se�alar lo siguiente. A juzgar por el dise�o constitucional en vigor, hay que reconocer que los arreglos institucionales que imperan en Colombia en materia de aprobaci�n presupuestal no incentivan el trabajo cooperativo en este �mbito. N�tese que, si el Congreso se niega a aprobar el proyecto de presupuesto que el Ejecutivo presenta, este �ltimo est� avalado para expedirlo por decreto a partir de la ponencia inicialmente sometida a discusi�n congresual (art�culo 348 de la Constituci�n Pol�tica). Esto, desde luego, presiona a los congresistas para discutir y aprobar el monto de gastos con el exclusivo prop�sito de que el presidente no dicte el presupuesto en ejercicio de sus potestades ejecutivas.

 

74.            Con todo, la situaci�n analizada da cuenta de que si bien el Congreso tiene incentivos institucionales para aprobar las partidas presupuestales �pues de lo contrario el presidente las dictar� por decreto con base en la ponencia inicial sometida a discusi�n�, no las tiene para cooperar en la realizaci�n efectiva del presupuesto, en tanto y en cuanto no est� obligada a aprobar las fuentes de financiaci�n. En principio, esto da pie a un escenario de estr�s institucional que obra en contra de los principios del sistema presupuestal; no obstante, tal escenario es ajeno al dise�o institucional previsto en la materia. Si bien es verdad que el art�culo 347 de la Constituci�n Pol�tica obliga a que los proyectos de presupuesto y de creaci�n de nuevas rentas e ingresos se estudien por separado, al tiempo que permite que el presupuesto sea aprobado sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, tambi�n avala a que este �ltimo tr�mite contin�e su curso en el per�odo legislativo siguiente[465], lo que demuestra la intenci�n del Constituyente de permitir la extensi�n de los debates sobre los recursos adicionales en aras de la coherencia presupuestal. Coherencia que, en todo caso, el Congreso no respet� en esta oportunidad.

 

C.           Conclusiones

 

75.            En suma, el resolutivo segundo de la Sentencia C-075 de 2026 consolida una expansi�n progresiva e injustificada de las competencias de la Corte, al proyectar, desde una sentencia definitiva, efectos cautelares inter-expedientes, en contrav�a �una vez m�s� del mandato de control definitivo previsto en el art�culo 241 de la Constituci�n y de la cosa juzgada constitucional fijada en la Sentencia C-179 de 1994. Esta construcci�n no solo carece de fundamento normativo suficiente, sino que introduce una nueva modalidad de competencia cautelar incompatible con el dise�o constitucional de los estados de excepci�n.

 

76.            A su vez, en lo que respecta al resolutivo primero, la decisi�n mayoritaria presenta d�ficits metodol�gicos relevantes. De manera transversal a toda la providencia, la ausencia de delimitaci�n entre el juicio cautelar y el juicio definitivo desdibuja el car�cter instrumental, excepcional y subordinado de la suspensi�n provisional, impide comprender el tr�nsito entre los distintos est�ndares de cognici�n y favorece una lectura seg�n la cual la medida cautelar anticipa el sentido del fallo. Este d�ficit se agrava al tratarse del primer caso en que la Corte hizo uso de la suspensi�n provisional.

 

77.            Adicionalmente, la motivaci�n con que se despacharon dos de los presupuestos f�cticos invocados por el Gobierno resulta insuficiente. En relaci�n con la crisis del sistema de salud, la sentencia no distingue adecuadamente entre el juicio constitucional de sobreviniencia y suficiencia y la controversia t�cnica sobre la UPC, ni preserva la separaci�n entre el control abstracto del decreto declaratorio y el seguimiento estructural a la Sentencia T-760 de 2008.

 

78.            De igual forma, en el an�lisis de la no aprobaci�n de la ley de financiamiento, la decisi�n resulta insuficiente al circunscribirse a la mera previsibilidad del tr�mite legislativo, sin examinar de manera integral el contexto constitucional en el que se produjo la desfinanciaci�n del presupuesto. En particular, omite valorar que la aprobaci�n del monto de gastos por parte del Congreso estuvo acompa�ada de la expl�cita expectativa de que se tramitar�an las fuentes de financiaci�n correspondientes, lo que compromete la confianza leg�tima del Gobierno en el marco de un proceso presupuestal construido sobre acuerdos interinstitucionales. Asimismo, la sentencia no incorpora una consideraci�n diferenciada de la responsabilidad pol�tica del legislador en la ruptura de la coherencia entre ingresos y gastos previamente avalados, ni del car�cter complejo y relacional del sistema presupuestal, en el que concurren decisiones coordinadas de ambas ramas del poder p�blico.

 

Por lo anterior, discrepo parcialmente de la decisi�n adoptada.

 

Fecha ut supra,

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado