Aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-074/21LEY ESTATUTARIA-Interpretación restrictiva es la excepción y no la regla general (Aclaración de voto)AMPLIA LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR-Materias reguladas o previstas expresamente en la constitución no limitan su ejercicio (Aclaración de voto)Respetando los límites constitucionales, el legislador goza de una amplia libertad de configuración y no se encuentra limitado por las materias reguladas o previstas expresamente en la Constitución. La ley no es un mero reglamento de la Constitución. A modo de ejemplo, los adelantos tecnológicos pueden facilitar la participación ciudadana en modos que difícilmente eran concebibles en 1991 y que pueden llegar a cambiar la forma en que la manera en que la ciudadanía vigila y efectúa el control de lo público.PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condición de legitimidad de la discusión parlamentaria y requisito de racionalidad deliberativa y decisoria (Aclaración de voto)Referencia: Expediente PE-048Revisión de constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria No. 146 de 2018 Senado – 255 de 2018 Cámara “por medio de la cual se establecen mecanismos de rendición de cuentas y transparencia de la gestión de los congresistas, concejales, diputados e integrantes de Juntas Administradoras Locales y otras disposiciones relacionadas”.Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación y pese a estar de acuerdo con la decisión de inexequibilidad adoptada en la sentencia de la referencia, aclaro mi voto en relación con algunos de sus fundamentos. Interpretación restrictiva sobre las materias objeto de ley estatutaria El proyecto de ley objeto de control previo no tiene reserva de ley estatutaria toda vez que los temas que regula corresponden a aspectos procedimentales y operativos de la obligación de rendición de cuentas por parte de los congresistas, diputados, concejales y ediles.En efecto, la regulación analizada no es un presupuesto esencial de la garantía de participación ciudadana en el ejercicio y control del poder político, conforme lo consagrado en los artículos 3, 40, 103 y 270 de la Constitución. Es del caso recordar que el constituyente de 1991 estimó conveniente, a través de las leyes estatutarias, “desarrollar la Constitución en forma rígida en ciertos puntos que se constituyan en verdaderos estatutos no reformables por la ley ordinaria”. De este modo, este tipo de leyes se reserva para materias específicas y limitadas, de interpretación restrictiva, teniendo en cuenta el estricto procedimiento de aprobación, así como el control previo de constitucionalidad. En diversas sentencias ha dicho la Corte Constitucional que “la reserva de ley estatutaria es excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador ordinario. La regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido material. En consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será definido por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe”. En el mismo sentido se ha reiterado que la “decisión del Constituyente de someter a reserva de ley estatutaria la regulación de precisas materias, no implica, de modo alguno, que éstas hasta en sus más específicos detalles deban estar sometidas a dicha modalidad de ley. Para la Corte, una decisión en tal sentido, supondría una afectación del principio democrático y un vaciamiento de las competencias del legislador ordinario, pues de una u otra forma todo contenido temático guarda finalmente una relación de conexidad con una de aquellas materias que la Constitución reserva para dicha tipología especial de ley”.De acuerdo con lo anterior, es evidente que el contenido del proyecto no requiere un trámite estatutario, toda vez que regula aspectos instrumentales sobre la forma en que los congresistas, diputados, concejales y ediles deben rendir cuentas ante la ciudadanía, sin ocuparse de los asuntos medulares de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (artículo 152, d de la Constitución).En este sentido es necesario tener en cuenta que en nuestro ordenamiento jurídico vigente, las Leyes 489 de 1998 (artículos 33, 34 y 35), 1437 de 2011 (artículo 8), 1474 de 2011 (artículos 66 y ss.) y 1551 de 2012 (artículos 29 y 31), no son leyes estatutarias y regulan el ejercicio del control social a la administración pública, las veedurías ciudadanas para la lucha contra la corrupción, así como el deber de información al público. Estos asuntos claramente se relacionan con la participación ciudadana y se incorporaron a nuestra legislación sin necesidad de trámite estatutario. De igual forma, la Ley orgánica 1828 de 2017 Código de Ética y Estatuto del Congresista (artículo 8, j), regula el deber de los congresistas de rendir cuentas a la ciudadanía. De lo anterior se infiere que el proyecto de ley objeto de control debió mantener la misma línea interpretativa expuesta arriba con el fin de no petrificar el ordenamiento jurídico. La conformidad constitucional de la legislaciónAhora bien, en lo relativo al vicio insubsanable detectado, relacionado con la falta de publicidad del proyecto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes que, a su vez, acogió el texto aprobado por el Senado de la República, no comparto la posición planteada en la ponencia según la cual las leyes solo tienen valor en función de su concordancia con los contenidos sustantivos de la Carta. Difiero en este punto porque, respetando los límites constitucionales, el legislador goza de una amplia libertad de configuración y no se encuentra limitado por las materias reguladas o previstas expresamente en la Constitución. La ley no es un mero reglamento de la Constitución. A modo de ejemplo, los adelantos tecnológicos pueden facilitar la participación ciudadana en modos que difícilmente eran concebibles en 1991 y que pueden llegar a cambiar la forma en que la manera en que la ciudadanía vigila y efectúa el control de lo público. Parámetros constitucionales para evaluar la conformidad del trámite legislativo y el debate al interior de las bancadasEn el mismo sentido, no comparto que en la sentencia se establezcan nuevos parámetros en relación con el procedimiento de aprobación de las leyes (núms 214 y ss.). Los requisitos para deliberar y aprobar proyectos de ley están contenidos en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. En particular, resulta inconveniente dejar de lado la presunción de constitucionalidad de los proyectos o leyes aprobados por el Congreso para exigir el cumplimiento de cargas y obligaciones no previstas de forma expresa en el texto superior para acreditar la validez del trámite legislativo. Asimismo es necesario recordar cómo la deliberación de los asuntos sometidos a consideración del Congreso inicia al interior de cada una de las bancadas que integran el órgano legislativo. Desde la expedición de la Ley 974 de 2005 la Corte Constitucional ha interpretado con rigurosidad la prevalencia de las decisiones que se tomen como bancada en los siguientes términos: “Al respecto de la disciplina partidista, que obliga a los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismos partido o movimiento político a actuar de conformidad con el régimen de bancadas, es decir, a pronunciarse en la forma previamente establecida por esta, podría pensarse que constituiría una negación de la democracia, en cuanto no permitiría la libre expresión de todos sus miembros, que son los directos representantes del pueblo; sin embargo, el sistema de bancada no se orienta a anular la actuación individual de los miembros de las corporaciones públicas sino a enmarcarla dentro de las decisiones, determinaciones y directrices sentadas por las bancadas respectivas. Además, este sistema implica que en el seno de las corporaciones públicas existan y se observen a cabalidad los mecanismos democráticos que garanticen la libre expresión de todos sus miembros y el análisis abierto de las diferentes posiciones en relación con los diversos temas de interés, con lo cual se garantizan el principio democrático que debe regir la actuación de los miembros de las corporaciones públicas. En efecto, el sistema de bancadas presupone una importante labor que habrá de llevarse a cabo ahora al interior de cada bancada, pues les corresponde debatir y adoptar democráticamente una posición de grupo, que habrá de ser expuesta por el vocero o voceros en la correspondiente corporación pública, para lo cual deberán establecerse mecanismos que aseguren la efectiva participación de los diferentes miembros del grupo parlamentario, en forma tal que la posición que finalmente se adopte, constituya realmente el resultado del respectivo ejercicio democrático”.Principio de publicidadEn relación con el principio de publicidad (núms. 217 y 218), considero que este debe ser garantizado para permitir la adecuada deliberación democrática y la posibilidad de conocer con claridad y certeza los textos sometidos a discusión y votación, más que por razones asociadas a la transparencia. Este principio se materializa con medidas tales como la publicación del proyecto y las ponencias en la Gaceta del Congreso (artículos 157 CP y 35, 36, 47, 144, 156 y 231 Ley 5 de 1992), el anuncio previo de los proyectos de ley o acto legislativo (artículo 160 CP), la publicación por lo menos con un día de anticipación del correspondiente informe de conciliación de las iniciativas en trámite (artículo 161 CP) entre otras medidas. Carga diferenciada en el trámite de leyes estatutariasFinalmente me distancio de la posición fijada en la sentencia en relación con imponer una carga diferenciada de responsabilidad en el trámite de leyes estatutarias (núms. 222 y ss.), pues todas las leyes exigen el mismo nivel de diligencia y cuidado, más allá de que el procedimiento de aprobación sea más agravado como atrás se advirtió. Del mismo modo, los miembros de las corporaciones públicas representan al pueblo y deben actuar consultando la justicia y el bien común. Su responsabilidad es política ante la sociedad y los electores. Lo correcto es lo que cada congresista considere correcto, siempre que se sujete a los procedimientos previstos en la Constitución y la ley.ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado ---pies de página--- En su intervención indica que el proyecto “DEBE SER DECLARADO EXEQUIBLE UNA VEZ SE SUBSANE la irregularidad en el anuncio previo realizado a la plenaria de la Cámara de Representantes y EN EL ENTENDIDO QUE (i) la totalidad del articulado es de naturaleza estatutaria, (ii) las modificaciones que se le hagan a cualquiera de los artículos del capítulo primero debe mantener una coherencia textual con los del capítulo segundo y viceversa y (ii) el control previo hecho al proyecto no evita que los jueces puedan declarar inconstitucional la totalidad o parcialidad de las normas mediante la acción de inconstitucionalidad por excepción o que los artículos revisados puedan ser demandados total o parcialmente por vicios futuros en su expedición o cambios constitucionales relativos al derecho de los ciudadanos de acceder a la información de la labor de los congresistas, concejales, diputados e integrantes de las Juntas Administradoras Locales durante el ejercicio de su cargo”. Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-238 de 2006, C-406 de 2013 y C-154 de 2016. Ello no excluye la posibilidad de que en aquellos eventos en los que se configure alguno de los supuestos que debilitan o exceptúan la cosa juzgada constitucional pueda acudirse a la acción pública de inconstitucionalidad. Así, por ejemplo, la sentencia C-516 de 2016 explicó: “En ese estado de cosas, el control de constitucionalidad de las leyes estatutarias genera cosa juzgada absoluta de cada una de las disposiciones que compone un estatuto de esa jerarquía. La Corte tiene vedado volver a iniciar un juicio de validez sobre esa clase de enunciados legales, de acuerdo al precedente fijado desde la Sentencia C-011 de 1994. Esa regla tiene excepciones que permiten una demanda posterior a la sentencia que evaluó el proyecto de ley estatutaria, salvedades que corresponden con las funciones previstas en los artículos 241 numeral 4º y 242 numeral 1º, a saber (…): (i) vicios de forma que se produzcan en los trámites subsiguientes que debe surtir el proyecto para convertirse en ley (…); o (ii) la modificación posterior de la Constitución o de las normas internacionales que puedan hacer parte del parámetro de la revisión de constitucionalidad (…)”. Sentencia C-154 de 2016. La Corte examinó el proyecto de ley estatutaria que luego sería sancionado como Ley Estatutaria 1757. Para el efecto se apoyó en la sentencia C-292 de 2003. A juicio de la Corte la afirmación de que la actividad de control de la gestión pública adelantada por las veedurías constituye una de las materias comprendidas por la categoría participación ciudadana -sujeta por ello a reserva de ley estatutaria- sugiere que, con mayor razón, las actividades de control de la actividad política de los representantes del pueblo -mediante la rendición de cuentas y realización de audiencias para su divulgación- quedan cobijadas por dicha reserva. Sobre el uso del criterio sistemático en materia de participación ciudadana puede consultarse la sentencia C-1338 de 2000. En esa oportunidad la Corte señaló: “Sin embargo, este no es el único criterio con base en el cual la jurisprudencia ha señalado que opera la mencionada reserva de trámite especial. También ha considerado que cuando el legislador asume de manera integral, estructural o completa la regulación de un tema de aquellos que menciona el artículo 152 superior, debe hacerlo mediante ley estatutaria, aunque dentro de esta regulación general haya disposiciones particulares que por su contenido material no tengan el significado de comprometer el núcleo esencial de derechos cuya regulación se defiere a este especial proceso de expedición legal. Es decir, conforme con el aforismo latino que indica que quien puede lo más, puede lo menos, (…) una ley estatutaria que de manera integral pretende regular un asunto de los que enumera la precitada norma constitucional, puede contener normas cuya expedición no estaba reservada a este trámite, pero en cambio, a la inversa, una ley ordinaria no puede contener normas particulares reservadas por la Constitución a las leyes estatutarias”. Al examinar (i) el artículo 39 conforme al cual “[l]as reglas sobre publicidad, encuestas, escrutinios y reclamaciones vigentes en la normatividad electoral aplicarán a los mecanismos de participación ciudadana que requieren de votación popular” precisó que “el artículo examinado es constitucional si se interpreta que la remisión a la normatividad electoral que se prescribe se refiere, a efectos de no desconocer la reserva de ley estatutaria, a aquellas disposiciones en materia electoral que tengan la condición de normas estatutarias”. Refiriéndose (ii) a la competencia atribuida al Gobierno Nacional para la expedición de un Manual de Rendición de Cuentas indicó “que la expedición de un Manual de esta naturaleza no debe comprender materias que se encuentren cobijadas por la reserva de ley estatutaria y, por el contrario, es indispensable que se limite, tal y como lo advierte el artículo 51, a fijar lineamientos metodológicos”. Y (iii) al juzgar la validez del artículo 112 en el que se preveía la creación de una comisión con el propósito de compilar, en un término máximo de seis meses contados a partir de la entrada en vigencia de la ley, todos los textos legales que regulen el derecho a la participación ciudadana, advirtió que “la autorización de compilación excluye cualquier habilitación para establecer con autoridad el reordenamiento, renumeración o ajuste de las disposiciones o para definir su vigencia y, en esa medida, no comporta una atribución para regular un asunto sometido a la reserva de ley estatutaria (…)” de manera que “cualquier trabajo que en esa dirección se emprenda carecerá de la condición de norma jurídica vinculante”. La tesis de la sentencia en esta materia fue controvertida en el