ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-072/20 Expediente: D-13273 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría y pese a estar de acuerdo con la decisión adoptada en la sentencia de la referencia, deseo aclarar mi voto en relación con el análisis sobre la coincidencia entre las normas acusadas y los cargos estudiados en los casos en los que la Sala Plena constata que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada absoluta. En mi criterio no había lugar a efectuar dicho análisis pues, como bien ha subrayado esta Corte, cuando se trata de decisiones de inexequibilidad que hacen tránsito a cosa juzgada absoluta "independientemente de los cargos, razones y motivos que hayan llevado a su declaración de inconstitucionalidad, no es posible emprender un nuevo análisis por cuanto tales normas han dejado de existir en el mundo jurídico"53. En consecuencia, estimo que resultaba impertinente realizar una valoración de la coincidencia entre las normas acusadas y los cargos estudiados una vez advertida la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 Presentada por los ciudadanos Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez y Antonio Lozano Arana, para que el asunto fuera acumulado al expediente D-13284 y sus acumulados D-13285 y D-13286. ANDI aunque no lo solicita de todas maneras expresa "sin desmedro de la posibilidad de acumular los procesos". 2 Presentada por los presidentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes, la Cámara Colombiana de la Confección y Afines, la Asociación de Mujeres de la Confección, empresas de textiles y de confecciones, y representantes y miembros legítimos del sector textil en Colombia; argumentando principalmente i) la defensa de las funciones de la rama legislativa respecto a la modificación de aranceles; ii) las diferentes competencias del legislativo y del ejecutivo tratándose de objetivos de orden fiscal y comercial, la técnica mixta de producción normativa y en quién recae la titularidad de la función impositiva, citando decisiones de la Corte (C-798 de 2004, C-723 de 2007 y C-510 de 1992); iii) el frenar el desborde de las importaciones de países con los cuales no se tiene un tratado; iv) que el fisco presenta dificultades que afectan el recaudo como la ausencia de controles eficaces al contrabando abierto y técnico; y v) que si a través del arancel de aduanas, se trate de establecimiento o modificación, se busca principalmente un objetivo fiscal o de recaudo de ingresos para el Estado, se podría hacer por ley y en ejercicio de la competencia tributaria del Congreso, mencionando la sentencia C-510 de 1992. 3 Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019. 4 Traen a colación el argumento del vicepresidente de FENALCO quien indicó: "la decisión que tomó el Congreso tendrá un impacto directo en la clases media y baja que tendrán que pagar hasta 25% más en sus compras de vestuario". Añaden que también expuso: "el vestuario es el cuarto rubro con mayor peso en la canasta familiar después de alimentos, vivienda y transporte. Por eso, incrementar los aranceles tiene un efecto regresivo" (https://caracol.com.co/radio/2019/05/04/economía). En esta misma línea aducen que se pronunció el presidente de la ANDI al manifestar que: "la medida es ilegal, es inconstitucional, es inconveniente y producirá un alza en los precios a los consumidores" (https://www.el tiempo.com/político/gobierno/demandas-al-plan-nacional-de-desarrollo-2018). 5 Prendas y complementos (accesorios), de vestir, de punto. 6 Prendas y complementos (accesorios), de vestir, excepto los de punto. 7 Comunicación recibida el 22 de julio de 2019. 8 Comunicación recibida el 22 de julio de 2019. 9 Comunicación recibida el 16 de agosto de 2019. 10 A continuación, se reseña de manera sintética las intervenciones y el concepto del Procurador. De requerirse el conocimiento integral del texto debe acudirse al expediente respectivo. 11 Comunicación recibida el 25 de septiembre de 2019. 12 Coadyuvan las razones de inexequibilidad por exceso de la potestad de regulación del Congreso de la República en materia aduanera y, con ello, el desconocimiento de la prohibición al Congreso de inmiscuirse en asuntos de competencia privativa de otras autoridades y del principio de separación de poderes (arts. 113, 136 (1), 150 (19, lit. c) y 189 (25)
C. Pol.). 13 Comunicación presentada el 26 de septiembre de 2019. 14 Coadyuva las razones de inexequibilidad por exceso de la potestad de regulación del Congreso de la República en materia aduanera y desconocimiento del principio de unidad de materia (arts. 150.19 lit. c), 189.25 y 158 de la Constitución). 15 Comunicación recibida el 05 de septiembre de 2019. 16 Considera que los artículos acusados deben ser declarados inexequibles. En cuanto al primer cargo asevera que cuando disponen que "se establecerá un arancel" no está instituyendo un criterio o una norma general para que el Gobierno de acuerdo con la coyuntura económica y de comercio exterior fijara una tarifa, sino que decidió establecer clara y expresamente un arancel. 17 Comunicación recibida el 13 de septiembre de 2019. 18 Asegura que son inconstitucionales las normas demandadas, pues, si bien es cierto que la ley del plan cubre diversos asuntos, no le faculta al Congreso ni al Gobierno para incluir artículos que rompan el régimen de reparto de competencias de los artículos 150-19-c y 189-25 de la Constitución, además que no fueron considerados debidamente en los fundamentos del plan, es decir, dicha ley no puede contener cualquier norma jurídica, ni es posible ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación. 19 Comunicación recibida el 23 de septiembre de 2019. 20 Pide la inexequibilidad de los artículos acusados. Anuncia que interpuso demanda de inconstitucionalidad contra tales disposiciones. Anota que existe la Ley 1609 de 2013 marco en materia aduanera, que en el artículo 1º establece que el Congreso no podrá hacer desarrollos normativos que son propios del ejecutivo y asumirá su facultad legislativa sin atribuirse competencias que frente a estas materias corresponde al Gobierno nacional. 21 Comunicación recibida el 24 de septiembre de 2019. 22 Refiere que los aranceles previstos en las normas impugnadas pretenden, contrario a lo que sostienen los accionantes y gremios importadores, equilibrar la balanza comercial con los países con los cuales no se tienen acuerdos comerciales, así como combatir el contrabando técnico y la subfacturación, debido a la evasión constante que han fomentado en el país. Por lo tanto, este asunto es fiscal o de carácter tributario. 23 Comunicación recibida el 26 de septiembre de 2019. 24 Pide declarar la inexequibilidad de los artículos impugnados. Observa que en materia aduanera las directrices generales del Congreso de la República y el desarrollo por el Gobierno nacional deben atender a razones de política comercial del Estado, entendido este término en un sentido amplio. Cita igualmente la ley marco de aduanas (1609 de 2013) en cuanto al artículo 124, además de referir a una decisión del Consejo de Estado24 alusiva a que tratándose de asuntos cambiantes y de carácter técnico la competencia del Gobierno nacional se encuentra justificada. 25 Escrito presentado el 26 de septiembre de 2019. 26 Encuentra ajustadas a la Constitución las normas demandadas, por cuanto lo que hizo el Congreso fue ejercer la facultad emanada del artículo 150 numeral 19 literal c), bajo razones de política comercial y el cumplimiento de los fines del Estado respecto de un sector de la economía que resulta amenazado por fenómenos del exterior, y con repercusiones sobre el trabajo y la industria nacional. Anota que las competencias constitucionales del legislador y el ejecutivo no resultan excluyentes ni antagónicas, sino complementarías y armónicas. 27 Comunicación presentada el 24 de octubre de 2019. 28 Solicita inhibición respecto al cargo por violación del artículo 154 de la Constitución por ineptitud sustantiva de la demanda y que se declaren inexequibles los artículos demandados por desconocimiento de las competencias privativas del Gobierno en materia de régimen de aduanas y los mandatos constitucionales en materia de ley marco (arts. 150-19 y 189-25
C. Pol.), así como por violación del principio de unidad de materia (art. 158
C. Pol.), como lo solicitó en conceptos anteriores en el marco de las demandas acumuladas bajo el número de radicado D-13284, D-13285 y D-13286 (acumulados) y D-13409 en los que se propusieron los mismos cargos de inconstitucionalidad. 29 Por auto de 14 de enero de 2020 se dispuso trasladar al presente asunto las intervenciones y conceptos contenidos en los expedientes D-13284 y acumulados, y D-13409 sobre los cuales no hubiera registro. Cumplido lo anterior, las pruebas se pondrían a disposición de los intervinientes y del Procurador por el término de tres días. La Secretaría General de la Corte en informe del 24 de enero siguiente, en informe de ingreso al despacho expuso el cumplimiento de lo dispuesto en el auto de traslado de pruebas. 30 En la medida que los argumentos expuestos en esta intervención conjunta, particularmente por la secretaría jurídica de la presidencia de la República, son similares a los ya esgrimidos en este asunto por los ministerios de Hacienda y de Comercio, no se procederá entonces a una nueva transcripción. 31 La inclusión de los artículos acusados es inconstitucional, ya que el mecanismo de la ley no es el adecuado para modificar los aranceles, al constituir una facultad del Presidente de la República. Hace notar que ante una sospecha de dumping en un sector de la economía, los mecanismos de defensa comercial establecidos por la OMC son la salvaguardia y el antidumping, por lo que se estaría ignorando por completo esta vía al acudir a vías contrarias a las previstas en la Constitución y la ley. 32 Las normas demandadas vulneran el artículo 150.19 de la Constitución. Afirma que es una normatividad regresiva que proporciona un impacto económico negativo en el consumidor final. En materia de competitividad el sector se vería afectado por el aumento en los precios al consumidor, impactando el mercado doméstico, incrementando del contrabando, crecientes costos de producción con aumento de niveles de desempleo, inestabilidad jurídica para la inversión extranjera, etc., afectando los planes de expansión de las empresas y la actividad del sector del comercio formal y del exterior. Además, resulta inconveniente al afectar las relaciones comerciales con otros países, como es una eventual violación de los acuerdos comerciales suscritos por el país. 33 Solicitan desestimar los argumentos de los accionantes y conminar al Gobierno al cumplimiento inmediato del Plan Nacional de Desarrollo. Luego de hacer algunas breves reflexiones que cuestionan el manejo dado por el Estado a la política económica del país, señala que el subsector textil y confecciones es una actividad que ocupa a 1.600.000 personas del país, que se encuentra afectada por las importaciones masivas desde países que sí protegen a su producción. Aducen que el incumplimiento por el ejecutivo de la promesa de imponer el máximo arancel posible, llevó a los empresarios del sector a buscar soluciones en términos de defensa comercial reconocidas por la OMC, para imponer este tipo de aranceles a importaciones desde países con los que no se han suscrito tratados comerciales. 34 Aduce que las normas acusadas son inexequibles respecto del primer cargo, esto es, en cuanto el Congreso al regular de manera exhaustiva y por fuera de una ley marco dos medidas arancelarias, invadió las facultades que constitucionalmente fueron otorgadas de manera exclusiva al Gobierno nacional con ocasión del numeral 25 del artículo 189 de la Constitución. 35 Pide la inexequibilidad de las disposiciones demandadas por vulneración de los artículos 189.25 y 150.19.c) de la Constitución. En el ámbito del inciso primero del artículo 341 de la Constitución, la competencia para la elaboración y presentación del PND está radicada en el Gobierno. El Congreso no dispone de una competencia concurrente en materia de iniciativa, sino un arbitrio especial derivado de la frase inicial del inciso cuarto del artículo 341 superior, esto es, restringido a la modificación del Plan de Inversiones Públicas, bajo la condición de la permanencia del equilibrio financiero. 36 Encuentra inexequibles las normas demandadas. Explica que la acción de "modificar" involucra la existencia de algo anterior. No se puede modificar lo que no existe, pues en ese evento la acción que se desarrolla es la de creación. Así los aranceles pueden ser aumentados o disminuidos a través de un decreto del Presidente de la República. 37 Considera que las normas impugnadas resultan inexequibles por infracción del régimen constitucional de atribución y distribución de competencias (arts. 136.1, 150.19.c), 189.25 y 341
C. Pol.), así como del principio de unidad de materia (art. 158 superior) y de las reglas del Plan Nacional de Desarrollo (arts. 150.3 y 339 constitucionales). 38 Solicita declarar exequibles los artículos cuestionados. Encuentra necesarias las disposiciones legales para corregir la inequidad en el mercado de bienes de consumo masivo como son las prendas de vestir, el calzado y los accesorios, así como los altos costos para la producción nacional, que ha tenido como consecuencia nociva la pérdida de empleo, la pobreza y el desplazamiento de las comunidades indígenas. Desprende que se busca la protección de la producción nacional. 39 Defiende la exequibilidad en razón de que el Congreso a través de las normas demandadas está implementando una política de Estado y de interés nacional, cuyo objetivo es la unión y protección de todos los productores nacionales tanto agrícolas como industriales -con énfasis en la pequeña y mediana empresa-, en la búsqueda de acabar con la impasibilidad del Gobierno que permite que se cierren las empresas nacionales, sin tomar ningún tipo de acción y/o medida, que impida los graves perjuicios sociales y económicos que se le causan al país. 40 Según esta disposición se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que haya hecho tránsito a cosa juzgada. 41 Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional. 42 E. J. COUTURE, voz "cosa juzgada", en vocabulario jurídico. Español y latín, contra traducción de vocablos al francés, italiano, portugués, inglés y alemán. 4ª ed., corregida, actualizada y ampliada por Ángel Landoni Sosa, Julio César Faira-Editor, Montevideo, 2010, pp. 211-212. Información extraída del texto "Panorámica del derecho procesal constitucional y convencional", Eduardo Ferrer Mac-Gregor. Prólogo de Diego Valadés, Estudio introductorio de Héctor Fix-Zamudio. Marcial Pons, 2017. P. 1032. 43 F. BALAGUER CALLEJÓN et al., Derecho constitucional, vol. I, Madrid, Tecnos, 1999, p.
243. Información recogida en obra citada "Panorámica del derecho procesal constitucional". P. 619 44
C. GÓMEZ LARA, Derecho procesal civil, 2ª impresión de la 7ª ed., México, Oxford, 2007, p.
156. Información recogida en obra citada "Panorámica del derecho procesal constitucional", p. 620. 45 O.A. GOZAÍNI, "Sobre sentencias constitucionales y la extensión erga omnes", en Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional", México, Porrúa-IIDPC, núm. 8, julio-diciembre de 2007, pp. 189-217. Información recogida en obra citada "Panorámica del derecho procesal constitucional", p. 620. 46 Sentencias C-064 de 2018, C-555 de 2016 y C-538 de 2012. Cfr. C-128 de 2018 y C-406 de 2009. 47 Sentencia C-064 de 2018. Cfr. sentencias C-096 de 2017 y C-516 de 2016. 48 Ibídem. 49 Ha dicho la Corte que esta modalidad "opera plenamente, precluyendo la posibilidad de interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han sido examinadas, si en la providencia no se indica lo contrario, y mientras subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron la decisión". Sentencia C-555 de 2016. 50 Sentencias C-406 y C-245 de 2009. 51 Ibídem. 52