SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA C-070/20
A continuación, enuncio las razones que justifican el salvamento de voto que formulé respecto de la decisión de la Corte. Ella consistió en inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, por sustracción de materia, sobre la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 31 de la Ley 1940 de 2018 "por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2019".
1. Dicha disposición -acusada por violar la reserva de ley orgánica prevista en los artículos 151 y 352 de la Constitución- estableció que "[p]ara las cuentas por pagar que se constituyen a 31 de diciembre de 2018 se debe contar con el correspondiente programa anual mensualizado de caja de la vigencia, de lo contrario deberán hacerse los ajustes en los registros y constituir las correspondientes reservas presupuestales". Prescribía, además, que "[i]gual procedimiento se deberá cumplir en la vigencia 2019".
2. Para fundamentar la inhibición, la Corte afirmó (i) que el enunciado normativo acusado al referirse a la clasificación de las obligaciones en cuentas por pagar y reservas presupuestales, y disponer el requisito para las primeras de contar con el PAC correspondiente, había agotado plenamente su contenido. Sostuvo además (ii) que la norma demandada se inserta en la ley que decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal 2019, de modo que en virtud del principio de anualidad, todas las hipótesis reguladas estarían consumadas al término de esa vigencia. Igualmente destacó (iii) que la disposición no se encontraba produciendo efectos debido a que ninguna situación jurídica que se consolidara luego del 31 de diciembre de 2019, podría regirse por la disposición demandada, por cuanto la obtención de los PAC debía estar consolidada para ese momento.
3. A pesar del esfuerzo que realiza la sentencia a fin de fundamentar la incompetencia de la Corte para pronunciarse de fondo, es difícil aceptar que la disposición demandada no estuviera produciendo efectos. La conclusión de la sentencia desconoce que las operaciones presupuestales vinculadas a la constitución de reservas presupuestales o cuentas por pagar, se proyectan en la vigencia que sigue al momento en que se hacen. Bajo esa perspectiva, si el procedimiento previsto en la disposición demandada era también aplicable durante la vigencia correspondiente al año 2019, podía concluirse que tendría consecuencias específicas durante el año 2020 dado que condicionaba el modo en que tendría lugar la ejecución del presupuesto. Ello justificaba que la Corte adelantara el juicio.
4. Incluso, en caso de que persistieran dudas sobre la producción de efectos de la disposición -como así lo evidenciaron las discrepancias que alrededor de este punto se suscitaron en la Sala Plena-, la Corte ha debido pronunciarse de fondo. En efecto, este tribunal ha señalado que cuando tal circunstancia se presenta debe optarse "por una regla prudencial que favorezca el carácter público de la acción de inconstitucionalidad, la supremacía de la Carta Política y el derecho de acceso a la justicia constitucional, en virtud de la cual, los casos dudosos se resuelven en favor de la competencia de este tribunal"61.
5. Ahora bien, admitiendo en gracia de discusión que la tesis de la sentencia fuera correcta, es claro que concurrían razones suficientes para adoptar una decisión de mérito. En efecto, este tribunal ha sostenido que existen "hipótesis exceptivas en las que el control constitucional podría recaer sobre preceptos que no tienen vocación para producir efectos jurídicos"62. Según ha indicado, se trata de supuestos en los cuales no adelantar el control "carece de justificación desde la perspectiva constitucional, o podría erosionar la supremacía del texto superior"63. Ello puede ocurrir, por ejemplo, (i) cuando se trata de "disposiciones legales cuyo ámbito temporal de aplicación es particularmente estrecho y limitado, y esta circunstancia impide activar y efectuar el control constitucional durante este período"64, o cuando la demanda se formula durante el término de vigencia de la disposición "pero durante el trámite judicial expira este plazo y cesan los efectos jurídicos del acto normativo"65.
6. Si bien el enunciado legal demandado no tenía un término de vigencia particularmente restringido, lo cierto es que (i) su eficacia temporal limitada y (ii) el hecho de que el demandante había formulado la demanda en el mes de mayo del año 2019, eran circunstancias que justificaban emprender el control. Pero no solo eso era relevante. La Ley 2008 de 2019 había reproducido un contenido normativo equivalente66 y en esa medida, era posible integrar la unidad normativa correspondiente y definir si la regla acusada era compatible con los artículos 151 y 352 de la Constitución.
7. Es importante que en situaciones como las analizadas, este tribunal armonice los elementos institucionales, procesales y sustantivos relevantes. Las respuestas no deben ser del todo o nada. Es justamente ello lo que explica la regla de cierre en caso de dudas sobre la producción de efectos, así como la doctrina sobre los eventos en los que procede el control de normas derogadas.
8. La Sala Plena se encontraba habilitada para emprender el control. Esa decisión tenía pleno fundamento en su competencia de guardar la supremacía de la Constitución. Renunció a esa tarea a pesar incluso de que un contenido normativo casi equivalente se encontraba vigente. El proceso de constitucionalidad se inició oportunamente, organizaciones académicas y entidades participaron y la deliberación pública sobre la validez de la norma cuestionada había tenido lugar. A pesar de todo ello, la Corte guardó silencio y es eso lo que justifica este salvamento.
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado