SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-070/20
Referencia: Expediente D-13242.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 31 (parcial) de la Ley 1940 de 2018, "Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019".
Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, presento las razones que me llevan a salvar el voto en la Sentencia C-070 de 2020, adoptada por la Sala Plena de esta Corporación, en sesión del 19 de febrero del mismo año.
1. La Sentencia C-070 de 2020 se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo por sustracción de materia. Sostuvo que la norma demandada, al referirse a la clasificación de las obligaciones en cuentas por pagar y reservas presupuestales, y disponer el requisito para las primeras de contar con el programa anual mensualizado de caja (PAC) correspondiente, agotó su contenido al cumplirse lo que ordenaba. En concreto, consideró que, dado que la disposición acusada se incluye en la ley que expide el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal 2019, el principio de anualidad del presupuesto indica que la vigencia de su regulación se agotaría el 31 de diciembre de 2019. Además, el precepto demandado no tendría efectos actuales.
2. Contrario a la tesis mayoritaria, considero que en el presente caso procedía la integración normativa con la Ley 2008 de 2019, lo cual habilitaba un pronunciamiento de fondo. Asimismo, al analizar el cargo, la Sala Plena debió concluir la declaratoria de inexequibilidad del artículo 31, inciso 2° de la Ley 1940 de 2018 y del artículo 28, inciso 2° de la Ley 2008 de 2019.
Integración de la unidad normativa que habilitaba un pronunciamiento de fondo
3. La postura mayoritaria acierta en que la vigencia y la producción de efectos de la Ley 1940 de 2018 se extendió hasta el 31 de diciembre de 2019. No obstante, omitió un asunto de relevancia por el cual procedía la integración normativa que a su vez permitía resolver de fondo la demanda.
4. De acuerdo con el artículo 6° del Decreto 2067 de 199167, esta Corporación se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales. Este es el fundamento normativo de la facultad de la Corte para acudir a la denominada integración normativa. La atribución de esta Corporación para realizar la integración normativa es excepcional, puesto que no es un Tribunal que realice el control de constitucionalidad oficioso del ordenamiento jurídico68.
5. Derivado de lo anterior, existen dos reglas. La primera, que la integración de la unidad normativa está restringida a las estrictas situaciones que la jurisprudencia de la Corporación ha decantado. La segunda es que esas causales están sometidas a una interpretación restrictiva. Este carácter restrictivo de las causales y de su interpretación se sustenta en que implica un control oficioso del ordenamiento jurídico y en que restringe el carácter participativo de las acciones de inconstitucionalidad, pues los intervinientes en el proceso no tienen la oportunidad de pronunciarse sobre los preceptos que conforman la unidad y no fueron demandados inicialmente69.
6. La jurisprudencia constitucional ha reconocido los supuestos en los que procede esta figura. La Sentencia C-753 de 200870, señaló que procede en tres hipótesis: "(i) en primer lugar, en el caso cuando se demanda una disposición que no tiene un contenido normativo claro y unívoco, razón por la cual resulta necesario integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada, a fin de completar el enunciado normativo demandado y evitar así una decisión inhibitoria; (ii) en segundo lugar, cuando el enunciado normativo demandado se encuentra reproducido en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, a fin de evitar que el fallo de constitucionalidad resulte inane; y (iii) cuando la disposición demandada se encuentra íntima o intrínsecamente vinculada o relacionada con otra disposición, respecto de la cual se yerguen serias sospechas de constitucionalidad71" (énfasis añadidos).
7. La integración normativa es un recurso procesal cuyo propósito es impedir un fallo inhibitorio. Además, respecto de la causal destacada, tiene como finalidad asegurar plenamente la supremacía de la Constitución y la certidumbre respecto de las normas vigentes. Lo anterior, al evitar, de una parte, que luego de declarar la inexequibilidad de una norma ella subsista en el ordenamiento o, de otra parte, que con posterioridad a la declaratoria de exequibilidad, contenidos normativos idénticos, vigentes al momento del pronunciamiento, sean objeto de demandas iguales72.
8. Al examinar la demanda de la referencia debió advertirse que se configuraba uno de los supuestos de la integración normativa. En concreto, el contenido del artículo 31, inciso 2° de la Ley 1940 de 2018 se reprodujo en el artículo 28, inciso 2° de la Ley 2008 de 2019. En tal sentido, esta última dispuso lo siguiente: "Para las cuentas por pagar que se constituyan a 31 de diciembre de 2019 se debe contar con el correspondiente programa anual mensualizado de caja de la vigencia, de lo contrario deberán hacerse los ajustes en los registros y constituir las correspondientes reservas presupuéstales. Igual procedimiento se deberá cumplir en la vigencia 2020". La interpretación textual de este artículo no deja dudas de que esta exigencia era aplicable a las cuentas por pagar al 31 de diciembre de 2019 de la misma forma en que la Ley 1940 de 2018 lo ordenaba. Por lo tanto, pese a que la Sala Plena contaba con la posibilidad de integrar la unidad normativa y analizar de fondo el cargo propuesto, omitió el uso de la facultad lo cual conllevó al fallo inhibitorio finalmente adoptado.
Violación de la reserva de ley orgánica
9. Si se hubiera proferido un fallo de mérito, y no la decisión inhibitoria adoptada por la mayoría, considero que la Sala Plena debía declarar la inexequibilidad del artículo 31, inciso 2° de la Ley 1940 de 2018 y del artículo 28, inciso 2° de la Ley 2008 de 2019 por violación de la reserva de ley orgánica. Los argumentos que sustentan en forma global esta conclusión son los siguientes:
10. El artículo 15173 de la Constitución establece que por medio de las leyes orgánicas se establecerán, entre otros asuntos, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. La misma disposición exige que la aprobación de este tipo de leyes cuente con la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara. Por otra parte, el artículo 352 superior determina que lo que corresponda a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar será regulada por la ley orgánica del presupuesto.
11. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la especial jerarquía de las leyes orgánicas, que es superior a las de las leyes ordinarias, sin que implique que tengan jerarquía constitucional. Por consiguiente, las leyes orgánicas constituyen parámetros válidos para ejercer el control de constitucionalidad frente a normas de inferior jerarquía y, en tal sentido, las normas orgánicas forman parte del denominado bloque de constitucionalidad en sentido amplio.
12. De lo anterior se concluye que, si la materia objeto de la regulación en una ley ordinaria es de aquellas que corresponde a las que deben regularse mediante una orgánica, el Legislador ordinario carece de competencia para el efecto. Es decir, para modificar una ley orgánica o un asunto que debe regularse por este tipo de leyes se requiere al menos una norma de su mismo nivel jerárquico.
13. El análisis de las normas demandadas evidencia que se oponen a los contenidos del Estatuto Orgánico del Presupuesto y desconocen la reserva de ley orgánica. En este sentido, el artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto exige que las obligaciones por pagar cuenten con el correspondiente programa anual mensualizada de caja de la vigencia. Esta exigencia impide que se constituyan cuentas por pagar sin que cuenten con dicho programa. Precisamente a esta prohibición se oponen las dos normas analizadas, pues prevén la realización de un procedimiento no estipulado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
14. Además, la regulación de la constitución de una cuenta por pagar es un asunto propio de la reserva de ley orgánica. En este sentido, la constitución de cuentas por pagar hace parte de la ejecución del presupuesto, materia que se encuentra sujeta a la mencionada reserva de ley. De hecho, el artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto regula la vigencia de las apropiaciones incluidas en el Presupuesto, su expiración y la imposibilidad consecuente de comprometerse, adicionarse, entre otras.
El hecho de que la norma bajo examen admita la constitución de cuentas por pagar sin contar con el programa anual mensualizado de caja impide que se produzca la consecuencia prevista en el referido artículo 89: que se constituyan las reservas presupuestales de los compromisos que no se hayan cumplido. Ambas situaciones alteran entonces lo previsto por la norma orgánica en materia presupuestal y, por lo tanto, significan una infracción de la reserva sobre estos asuntos.
A estos argumentos cabe agregar que el hecho de que las normas aquí revisadas no se restringieron a una determinada vigencia fiscal, sino que, por el contrario, cobijen distintas vigencias y que incidan en la ejecución de otros presupuestos (no solo el de determinada vigencia fiscal), respaldan la conclusión del carácter estable y permanente de sus disposiciones por las cuales la las asemeja indebidamente a las de la ley orgánica del presupuesto. Es por estas razones que, si se hubiere resuelto de fondo la presente demanda, esta habría conducido a una decisión de inexequibilidad, al configurarse el cargo de violación de la reserva de ley orgánica.
De esta manera, expongo las razones por las cuales salvo el voto respecto de la Sentencia C-070 de 2020, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
1 Las pruebas fueron decretadas con fundamento en el artículo 63 del Acuerdo 02 de 2015, "Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte" por el Magistrado Luis Guillermo Guerrero, sustanciador del caso para ese momento. 2 Constitución Política, Art. 44 y Decreto 2067/1991, Art. 11. 3 Decreto 2067/1991, Art. 13. 4 Decreto 2067/1991, Art. 7. 5 Cuaderno Principal, fl. 30. Auto dictado por el entonces sustanciador del caso, el Magistrado Luis Guillermo Guerrero. 6 Las respuestas de las entidades a las que se dirigieron los oficios se recibieron en el siguiente orden cronológico: 1) Secretaría General de la Cámara de Representantes, por medio del oficio S.G. 2-931/2019 (Folios 16 a 17 del cuaderno principal); 2) Secretaría General del Senado de la República, por medio del oficio S.G.E.-CS-284-2019 (Folios 26 a 27 del cuaderno principal). 7 El concepto técnico lo suscriben los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarin, Ingrid Vannesa González Guerra, Camila Alejandra Rozo Ladino y Javier Enrique Santander Díaz, en su condición de director y de miembros del Observatorio de intervención ciudadana constitucional, respectivamente. Folios 51 a 56 del cuaderno principal. 8 El concepto técnico lo suscribe el ciudadano Daniel Mauricio Patiño Mariaca, en su condición de profesor e investigador de esta universidad. Folios 57 a 60 del cuaderno principal. 9 Interviene el ciudadano Esteban Jordan Sorzano, en su condición de asesor de planta del despacho del ministro, actuando como su delegado, conforme a la Resolución 928 de 2017. Folios 62 a 64 del cuaderno principal. 10 Folios 69 a 72 del cuaderno principal. 11 Compilado mediante Decreto 111/1996. 12 Cuaderno Principal, fls. 4-5. 13 Cuaderno Principal, fl. 5. 14 Ibíd. 15 Decreto 2067/1991, Art. 13. 16 Cuaderno Principal, fl. 62. 17 Ibíd. 18 Cuaderno Principal, fl. 63. 19 Ibíd. 20 Cuaderno Principal, fl. 55. 21 Ibíd. 22 Ibíd. 23 Ibíd. 24 Cuaderno Principal, fl. 58. 25 Ibíd. 26 Cuaderno Principal, fl. 60. 27 Cuaderno Principal, fl. 71. 28 Cuaderno Principal, fl. 72. 29 Cuaderno Principal, fl. 71. 30 Corte Constitucional, sentencia C-019 de 2015. Sobre la competencia de la Corte Constitucional en casos como el que aquí se analiza, es importante destacar que el artículo 241 de la Constitución señala los estrictos y precisos términos en los cuales esta Corporación ejerce sus facultades de guarda de la supremacía e integridad de la Constitución, estableciéndose en el numeral 4 de dicho artículo que deberá "[d]ecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación". Sobre lo anterior, resulta claro que cuando dicho numeral se refiere a "las leyes", está describiendo aquellas normas sujetas a la Constitución, dictadas por el legislador, que pertenecen al ordenamiento jurídico, entendiéndose que las normas derogadas o subrogadas, por efecto de dicho fenómeno jurídico, dejan de ser leyes. De ahí, la aplicación de la figura de la sustracción de materia o carencia actual de objeto, cuandoquiera que la Corte verifica la falta de vigencia de las normas demandadas y la ausencia de efectos actuales de las mismas (ver, entre otras, sentencias C-416/1992; C-022/1994; C-264/1994; C-282/1994;.C-281/1995; C-583/1995; C-244A/1996; C-1144/2000; C-353/2015; C-348/2017; ). Sobre esto, se ha dicho en la jurisprudencia que "la derogación es una figura que determina la existencia de una norma en un ordenamiento jurídico. Esa pertenencia de un enunciado prescriptivo es el presupuesto básico para iniciar un juicio de validez sobre una disposición de rango legal. Por ello, la Corte ha utilizado tal institución para identificar si tiene competencia para examinar la exequibilidad de una disposición de rango legal" (Corte Constitucional, sentencia C-348 de 2017) 31 Corte Constitucional, sentencias C-019 de2015, C-898 de 2001, entre otras. 32 Corte Constitucional, sentencias C-898 de 2001 y C-019 de 2015, entre otras. 33 Por ejemplo, en un caso reciente y similar al presente, la Corte en sentencia C-044 de 2018, decidió inhibirse de pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 27 (parcial) de la Ley 48 de 1993, "Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento y movilización". En aquel caso, la demanda fue admitida el quince (15) de febrero de dos mil diecisiete (2017), el proceso suspendido por virtud del Auto 305 del veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete (2017), y la norma demandada fue derogada durante el término de suspensión, por el artículo 81 de la Ley 1861 de 2017. En dicho proceso, la Corte verificó la ocurrencia de una derogatoria expresa y posteriormente, aplicando la reiterada jurisprudencia en la materia, verificó que la norma demandada no producía efectos jurídicos. Corte Constitucional, sentencias C-085 de 2019, C-044 de 2018 y C-019 de 2015. 34 Corte Constitucional, sentencia C-396 de 2019. 35 Corte Constitucional, sentencia C-898 de 2001. 36 Ibíd. 37 Corte Constitucional, sentencia C-396 de 2019. 38 Corte Constitucional, sentencia C-031 de 2017, refiriendo a las sentencias C-505 de 1995, C-471 de 1997, C-480 de 1998, C-521 de 1999, C-758 de 2004, C-335 de 2005, C-825 de 2006, C-896 de 2009 y C-898 de 2009. 39 Corte Constitucional, sentencia C-081 de 2018. 40 Corte Constitucional, sentencia C-145 de 1994. 41 Corte Constitucional, sentencias C-145 de 1994, C-350 de 1994, C-491 de 1997, C-1174 de 2001, C-931 de 2009, C-081 de 2018, C-102 de 2018. 42 Corte Constitucional, sentencia C-350 de 1994. 43 Corte Constitucional, sentencia C-336 de 2016. 44 Corte Constitucional, sentencia C-396 de 2019. 45 EOP, Decreto 111/1996, Art. 10. Ver también, art. 13. 46 Ver, Constitución Política, Art. 346. 47 Ibíd., Art. 14. 48 Corte Constitucional, sentencia C-652 de 2015, citando la sentencia C-1379 de 2000. También se puede consultar sobre los efectos temporales de las leyes anuales de presupuesto la sentencia C-337 de 1993. 49 Sobre la plena vigencia del principio de anualidad sobre las disposiciones generales de las leyes anuales de presupuesto ha dicho la Corte Constitucional que 50 Sentencia C-177/2002. Reiterada en sentencias C-668/2006 y C-438/2019. Ver también, sentencia C-562/1998. 51 EOP, Decreto 111/1996, Art. 73. 52 EOP, Decreto 111/1996, Art. 74, primer inciso: "El Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC, financiado con recursos de la Nación correspondiente a la vigencia, a las reservas presupuestales y a las cuentas por pagar deberá ser aprobado por el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS" (subrayas fuera del texto original). 53 Esto tanto en cumplimiento del Art. 31 de la Ley 1940 de 2018 como de lo dispuesto en el Art. 89 del EOP, Decreto 111 de 1996. 54 Decreto 568/1996, Art. 29. 55 Ley 1940 de 2018, Art. 31, inciso primero: "A través del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) - Nación se constituirán con corte a 31 de diciembre de 2018 las reservas presupuestales y cuentas por pagar de cada una de las secciones del Presupuesto General de la Nación, a las que se refiere el artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Como máximo, las reservas presupuestales corresponderán a la diferencia entre los compromisos y las obligaciones, y las cuentas por pagar por la diferencia entre las obligaciones y los pagos" (subrayas fuera del texto original). 56 Corte Constitucional, sentencia C-396 de 2019. 57 Corte Constitucional, sentencia C-396 de 2019. 58 Corte Constitucional, sentencia C-248 de 2017. 59 Corte Constitucional, sentencia C-396 de 2019. En dicha providencia se recordó lo dicho en la sentencia C-377 de 2004, de la siguiente manera: "los efectos jurídicos de una norma se producen en el momento en el que se atribuye la consecuencia normativa a la conducta establecida en su supuesto de hecho, independientemente de la oportunidad en la que ello sea declarado por la autoridad judicial", por lo que, "[e]n estricto sentido, la norma derogada no estaría produciendo efectos por fuera de su ámbito temporal de vigencia, porque los mismos, en este evento, se predican a un supuesto de hecho que ocurrió antes de que fuera derogada". Así, concluyó dicha sentencia que "cuando la aplicación de una ley da lugar al surgimiento de una situación jurídica particular y concreta, es igualmente claro que en relación con tal situación, esa ley ha agotado sus efectos, sin que la declaratoria que en relación con los mismos se haga con posterioridad a la derogatoria de la ley pueda tenerse como un caso de ultraactividad de la misma". 60 Respalda esta conclusión lo establecido en los primeros incisos de los artículos 31 y 28 de la Ley 1940 que indican que, tanto las cuentas por pagar como las reservas presupuestales, se constituirán a 31 de diciembre, a través del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF).
61 Sentencia C-797 de 2014. 62 Ibid. 63 Ibid. 64 Ibid. 65 Ibid. 66 El segundo inciso del artículo 28 de la referida ley disponía: "Para las cuentas por pagar que se constituyan a 31 de diciembre de 2019 se debe contar con el correspondiente programa anual mensualizado de caja de la vigencia, de lo contrario deberán hacerse los ajustes en los registros y constituir las correspondientes reservas presupuestales. Igual procedimiento se deberá cumplir en la vigencia 2020". 67 "[p]or el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional". 68 Sentencia C-010 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 69 Sentencia C-814 de 2014 M.P. Martha Victoria Sáchica Moncaleano. 70 M.P. Jaime Araujo Rentería. 71 Esta causal requiere a su vez que se verifique: (i) la existencia de una estrecha e íntima relación entre la norma demandada y algunas otras disposiciones no demandadas, con las cuales formaría una unidad normativa; y (ii) que respecto de las disposiciones no demandadas emerjan a primera vista serias dudas o cuestionamientos respecto de su constitucionalidad. 72 Sentencia C-500 de 2014 M.P. Mauricio González Cuervo. 73 Artículo 151 de la Constitución: "El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara". ---------------
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