Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-070 DE 2009, SUSCRITO POR LA MAGISTRADA CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZDECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR POR INADECUADO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y CESE DE ACTIVIDADES JUDICIALES-Cumplía lineamientos y exigencias para su constitucionalidad (Salvamento de voto) SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Pretermite margen de discrecionalidad del Gobierno para su valor los hechos y su gravedad, al igual que la insuficiencia de las medidas ordinarias (Salvamento de voto)DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR POR INADECUADO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y CESE DE ACTIVIDADES JUDICIALES-Gobierno si hizo análisis sobre la gravedad de la parálisis sobreviniente y su trascendencia, al igual que la insuficiencia de las medidas ordinarias (Salvamento de voto)SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Argumentación inaceptable por partir de premisas falsas (Salvamento de voto)La argumentación de la Sentencia sería aceptable de no ser porque parte de dos premisas falsas, pues el Gobierno sí hizo un análisis (i) sobre la gravedad de la parálisis sobreviniente de la administración de justicia y su trascendencia institucional, así como (ii) sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias para enfrentar la problemática surgida. Ese error en el razonamiento condujo a la mayoría a una conclusión equivocada.REF.: Expediente RE-132Revisión de constitucionalidad del Decreto 3929 de nueve (09) de octubre de 2008 “Por el cual se declara el estado de conmoción interior”.Con el acostumbrado respeto me he apartado de la decisión adoptada por la mayoría, pues considero que la Corte debió declarar exequible el Decreto 3929 de 2008. En mi concepto, los lineamientos y exigencias trazadas por la jurisprudencia de esta Corporación se cumplían integralmente para declarar la constitucionalidad de la norma. Antes de examinar en detalle en qué consistieron las contradicciones interpretativas y conceptuales del fallo, debo precisar que mi discrepancia no versa sobre las consideraciones generales de la sentencia, sino sobre la aplicación que de las mismas se hizo al momento de examinar el Decreto 3929 de 2008. De esta manera, los criterios para el control de los decretos declaratorios de un estado de conmoción interior, consolidados por la Corte en la Sentencia C-802 de 2002, se acogieron sólo retóricamente y en abstracto, pero se desconocieron en la práctica. En efecto, el fallo reconoce que en la declaratoria de excepción el Gobierno cuenta con un significativo margen de discrecionalidad para valorar los hechos, la gravedad de los mismos y la insuficiencia de las medidas ordinarias. Sin embargo, al proceder al análisis puntual del Decreto, la mayoría da un incomprensible giro hermenéutico y termina por apartarse de los criterios jurisprudenciales que la propia Corte ha fijado. Es así como incurre en graves inconsistencias de orden lógico y argumentativo que me obligan a salvar el voto. Veamos por qué.1.- En los fundamentos y consideraciones generales, la sentencia recuerda que los requisitos para declarar un estado de conmoción interior son básicamente tres: (i) el presupuesto fáctico, (ii) el presupuesto valorativo y (iii) el juicio de suficiencia de las medidas ordinarias. Además, reconoce expresamente que “el Presidente de la República tiene un margen amplio para apreciar la ocurrencia de los hechos perturbadores, su gravedad y su amenaza inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como para valorar la insuficiencia de los medios ordinarios de policía del Estado para conjurar dicha perturbación”. (Fundamento jurídico 5, p.62). No obstante, al examinar el caso concreto la Corte anula esa discrecionalidad reconocida al Ejecutivo. 2.- En síntesis, la Corte considera que si bien se cumplió el presupuesto fáctico, referido a la acreditación de los hechos invocados para la declaratoria de conmoción interior, el Decreto 3929 de 2008 omitió hacer una fundamentación en dos sentidos: (i) en cuanto al presupuesto valorativo, es decir, sobre la grave alteración del orden público y la inminente amenaza contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana; y (ii) en cuanto al juicio de suficiencia, al no justificar la ineficacia de las medidas ordinarias para conjurar la crisis. Para la mayoría, como el Gobierno no hizo una valoración, la Corte no podía abordar el análisis constitucional de estos requisitos y, por tanto, no quedaba otra alternativa que declarar inexequible la norma. 3.- La argumentación de la Sentencia sería aceptable de no ser porque parte de dos premisas falsas, pues el Gobierno sí hizo un análisis (i) sobre la gravedad de la parálisis sobreviniente de la administración de justicia y su trascendencia institucional, así como (ii) sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias para enfrentar la problemática surgida. Ese error en el razonamiento condujo a la mayoría a una conclusión equivocada. (i) Cumplimiento del PRESUPUESTO VALORATIVO4.- Este requisito exige que la perturbación del orden público sea de tal entidad que afecte de manera grave la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. El fallo explica que este requisito corresponde a una percepción objetiva de la intensidad de la afectación, orientado a “determinar cuáles fueron las razones expuestas para calificar las circunstancias fácticas generadoras de la crisis y luego ponderar si se incurrió en una apreciación arbitraria o en un error manifiesto al realizar tal valoración”. (Fundamento jurídico 6.6.2, p.87).Apoyada directamente en los fundamentos de la Sentencia C-802 de 2002, la mayoría acepta que frente a este requisito el juicio de la Corte se restringe a evaluar si hubo un ERROR MANIFIESTO en la valoración del Gobierno sobre la gravedad de los hechos, y considera que efectivamente se incurrió en una arbitrariedad por cuanto el decreto declaratorio de conmoción interior no hizo ninguna referencia concreta al respecto. Sobre el particular afirma que “estas aseveraciones [del Decreto 3929] no constituyen una valoración sobre la gravedad de los hechos, su carácter excepcional y anormal, o su potencial desestabilizador; por lo tanto el Gobierno incumplió con uno de los presupuestos materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior, incumplimiento que impide a su vez que esta Corporación realice el examen del juicio valorativo que debía realizar el Ejecutivo”. (Fundamento jurídico 6.2.2.1, p.89).En otras palabras, la mayoría sostiene que el Gobierno se limitó a hacer afirmaciones genéricas sin efectuar una verdadera valoración en cuanto a la gravedad de los hechos acreditados y su carácter anormal o excepcional, lo cual impedía a la Corte abordar el análisis de ese requisito y subsanar el silencio del Ejecutivo. 5.- En este punto la Sentencia incurre en dos grandes equivocaciones: (a) La primera consiste en señalar que el Decreto no hizo un juicio valorativo sobre la gravedad de la situación; (b) la segunda consiste en afirmar que esa omisión se tradujo en un error manifiesto de apreciación por parte del Gobierno. (a) En cuanto a lo primero, el fallo pasa inadvertido que, como lo reconoció la propia Corte en la sentencia, “la parte motiva de un decreto mediante el cual se declara un estado de conmoción interior no debe contener una valoración exhaustiva de los supuestos fácticos invocados” (Fundamento jurídico 6.2.1., p.89), sino una referencia sobre la trascendencia e implicaciones de los hechos probados que sirven de base a la declaratoria. Y es claro que el Decreto 3929 sí hizo una valoración de esos aspectos. Para demostrar la veracidad de esta afirmación basta hacer un breve cotejo entre el juicio valorativo que hizo el Gobierno cuando expidió el Decreto 1837 de 2002 (declaratorio del Estado de Conmoción Interior en aquel entonces y avalado por la Corte en la Sentencia C-802 de 2002), frente al juicio valorativo que se llevó a cabo en el Decreto 3929 de 2008 (ahora declarado inexequible en la Sentencia C-070 de 2009). Cabe advertir que los presupuestos valorativos referidos a continuación se extrajeron literalmente de esas sentencias de constitucionalidad, de manera que en el presente Salvamento de Voto solamente se hace una transcripción de los mismos:DECRETO 1837 de 2002(Declarado exequible en la Sentencia C-802 de 2002)DECRETO 3929 de 2008(Declarado Inexequible en la Sentencia C-070 de 2009)PRESUPUESTOS VALORATIVOS INVOCADOS EN EL DECRETOPRESUPUESTOS VALORATIVOS INVOCADOS EN EL DECRETO(Generales y específicos)1.- Crítica situación de inseguridad del país. (Considerando 1)2.- Amenaza de la democracia. (Considerando 4).3.- Grupos temibles por su poder financiero, capacidad tecnológica para el terror, desprecio de valores elementales. (Considerando 5).4.- Desafío sin antecedentes propuesto por bandas criminales. (Considerando 10)1.- “Lo cual atenta contra la estabilidad institucional y el normal funcionamiento de la Rama Jurisdiccional con grave detrimento del orden público y social”. (Considerando 2)2.- “Lo que conlleva a un grave detrimento del interés general, del orden público, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana”. (Considerando 4)3.- “Lo que constituye factor de perturbación y alteración del orden público, dando lugar a configurar situaciones de impunidad que propician la desprotección de derechos fundamentales, con una inminente desestabilización institucional, que afecta el Estado Social de Derecho consagrado en la Carta Política”. (Considerando 5)4.- “Abriendo la posibilidad para que los delitos tramitados bajo los parámetros de dicha normatividad queden en la impunidad”. (Considerando 7).5.- “Que la gravedad de la situación descrita pone en evidente peligro la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana. Estos hechos son expresión inequívoca de desestabilización y atentan de manera inminente contra el normal funcionamiento de las instituciones legítimamente constituidas, el orden público, el acceso normal a la justicia por parte de los ciudadanos”. (Considerando 9).6.- “Impidiendo el acceso a la justicia por parte de la ciudadanía para reclamar y hacer efectivos sus derechos”. (Considerando 10).7.- “Que es necesario garantizar el normal y adecuado funcionamiento de la administración de justicia, el cual se ha afectado y agravado por las consecuencias de la situación existente en el día de hoy” (considerando 15).Una simple lectura de los fundamentos invocados en uno y otro caso pone de presente que, en comparación con el Decreto 1837 de 2002, el Decreto 3929 de 2008 no sólo hizo un juicio valorativo más extenso sobre la gravedad y trascendencia de los hechos sobrevinientes, sino que incluso fue más detallado en cuanto a las implicaciones de cada presupuesto fáctico en particular. Lo paradójico e inexplicable es que mientras en la Sentencia C-802 de 2002 la Corte encontró absolutamente legítima la argumentación del Gobierno, en esta oportunidad llegue al extremo de sostener que el Ejecutivo no adelantó ningún juicio en cuanto a la gravedad de los hechos.(b) El segundo equívoco de la Sentencia consiste en afirmar que el Gobierno incurrió en un error manifiesto o arbitrario de apreciación en el juicio valorativo, cuando en realidad fue la Corte quien omitió analizar los argumentos consagrados en el Decreto 3929 de 2008. Si la mayoría hubiese tenido el buen cuidado de evaluar las consideraciones de ese decreto, con toda seguridad quedaría en evidencia que los supuestos fácticos que encontró acreditados implicaban una grave alteración del orden público y una amenaza inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana. 6.- En este sentido, la Sentencia acepta que la mayoría de los hechos invocados en el decreto declaratorio del Estado de Conmoción Interior fueron debidamente probados. Es así como reconoce “que el Gobierno acreditó, de manera objetiva y verificable, la ocurrencia de la mayoría de los presupuestos fácticos alegados: esto es, la congestión judicial, la cesación anormal de actividades judiciales por 37 días, y los distintos efectos del cese de actividades como por ejemplo que 2.720 personas capturadas fueron puestas en libertad, 303 personas quedaron en libertad por vencimiento de términos y que se habría afectado la atención de procesos representado en 127.596 egresos mensuales, estimativo calculado con base en la resultados de gestión del año 2007”. (Fundamento jurídico 6.2.1.2, p.87).En este orden de ideas, la cesación anormal de actividades judiciales durante más de treinta días, así como la congestión judicial sobreviniente y sus distintos efectos, bien podían ser calificados -sin incurrir con ello en error manifiesto de apreciación- como hechos graves, por cuanto:- La parálisis judicial, como hecho nuevo y sobreviniente, se tradujo en una afectación significativa del acceso a la administración de justicia, concebida no sólo como servicio público sino como verdadero derecho fundamental; - Un masivo número de ciudadanos vio frustrada la posibilidad de hacer uso real y efectivo de instrumentos como la acción de tutela para asegurar la protección oportuna de sus derechos constitucionales; - Era razonable suponer que la puesta en libertad de numerosos capturados, por la sola circunstancia del vencimiento de términos, generaba en la comunidad una situación de angustia, zozobra e inseguridad. Estas circunstancias tenían entonces la capacidad de poner en peligro la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, ante la falta de canales jurídicos para garantizar la solución pacífica de controversias y el control a la arbitrariedad tanto de los particulares como de las propias autoridades públicas. 7.- Lo anterior de ninguna forma implicaba un juicio sobre la legitimidad o legalidad del cese de actividades de los servidores de la rama judicial, pues el examen de las circunstancias fácticas y jurídicas que lo rodearon es un asunto completamente ajeno al control constitucional propio de los estados de excepción. Sin embargo, lo que sí podía calificarse como institucionalmente grave eran las circunstancias fácticas y los efectos que de ellas se habían derivado para la armónica vida en sociedad.Si el Derecho sólo puede ser concebido como herramienta para la continua búsqueda de la paz cuando existen mecanismos institucionales idóneos para asegurar el cumplimiento de las normas jurídicas, y por alguna razón esos cauces institucionales se ven obstaculizados, es evidente que se frustran también las expectativas de convivencia humana, con un alto riesgo de caos que de no ser enfrentado con rigor puede desencadenar en un verdadero Estado de Naturaleza.Así las cosas, no deja de resultar paradójico que, por un lado, la Corte reconozca como ciertos los hechos invocados para la declaratoria de conmoción, mientras, por otro, se abstenga de pronunciarse sobre la valoración que hizo el Ejecutivo en torno a su gravedad y de acuerdo con los lineamientos fijados en la jurisprudencia constitucional. Esos equívocos se tradujeron, en últimas, en una renuncia efectiva al control constitucional, apoyada solamente en criterios de autoridad carentes de una mínima racionalidad analítica.(ii) Cumplimiento del JUICIO DE SUFICIENCIA8.- La otra discrepancia con la Sentencia tiene que ver con el juicio de suficiencia de las medidas ordinarias. En este sentido, la mayoría considera que, al expedir el Decreto 3929 de 2008, el Gobierno omitió hacer una verdadera valoración en cuanto a la insuficiencia de las atribuciones ordinarias para conjurar la crisis, de modo que “el incumplimiento de esta carga se traduce en la ausencia de uno de los requisitos materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior, falencia que a su vez transforma en arbitrario el ejercicio de la (sic) poderes excepcionales del Presidente ante la ausencia de elementos de juicio que permitan el control judicial de la declaratoria por parte del órgano competente” (Fundamento jurídico 6.2.3.2, p.91). En este punto se advierte de nuevo una profunda distancia entre los fundamentos conceptuales de la sentencia y su aplicación frente al decreto objeto de examen. En efecto:(a) En la parte considerativa general del fallo la mayoría acoge con acierto los fundamentos expuestos en la Sentencia C-802 de 2002 y reconoce que la Corte sólo debe hacer un “juicio objetivo de ponderación”, para establcer si la valoración del Gobierno fue arbitraria o si se incurrió en un “error manifiesto de apreciación”. Concluye entonces que su estudio no ha de ser pormenorizado sino global, por cuanto la revisión puntual de cada medida habrá de hacerse frente a los decretos legislativos que lo desarrollan. Dice al respecto:“Se trata, en todo caso, de un análisis global y no detallado de la suficiencia de los poderes ordinarios para conjurar la situación de crisis, pues de lo contrario quedaría sin objeto el control que la Corte debe emprender posteriormente sobre cada uno de los decretos legislativos de desarrollo. No es por lo tanto un examen de cada una de las medidas que se anuncien en el decreto declaratorio, sino de determinar, desde el ámbito de validez de ese decreto, si se puede inferir que la crisis no se supera con el solo ejercicio de las atribuciones ordinarias de policía”. (Fundamento jurídico 5, p.69). (Resaltado fuera de texto).(b) A pesar de lo anterior, en el examen del Decreto 3929 de 2008 la Corte hizo todo lo contrario y reclamó una fundamentación específica y detallada sobre la insuficiencia de cada una de las medidas ordinarias para enfrentar la crisis. Olvidó que previamente había aceptado que algunos de los considerandos del decreto hacían referencia global a la insuficiencia de las medidas ordinarias, lo que entre otras cosas ha sido avalado en oportunidades precedentes por la jurisprudencia constitucional. Un análisis comparativo entre los fundamentos invocados por el Gobierno en el Decreto 1837 de 2002 (avalado por la Corte en la Sentencia C-802 de 2002) y los invocados en el Decreto 3929 de 2008 (ahora declarado inexequible en la Sentencia C-070 de 2009), muestra que entre unos y otros no mediaba ninguna diferencia argumentativa relevante. De nuevo se advierte que estos fundamentos de suficiencia se extraen literalmente de las sentencias de la Corte, de manera que en este Salvamento de Voto solamente se hace una transcripción de los mismos:DECRETO 1837 de 2002(Declarado exequible en la Sentencia C-802 de 2002)DECRETO 3929 de 2008(Declarado exequible En la Sentencia C-070 de 2009)INSUFICIENCIA INVOCADA EN EL DECRETOINSUFICIENCIA INVOCADA EN EL DECRETO- Insuficiencia de las atribuciones ordinarias del Presidente de la República para conjurar la grave perturbación del orden público (considerandos 8 y 25).- Insuficiencia de medios económicos disponibles para la inversión adicional necesaria para superar la grave perturbación del orden público (considerandos 8 y 12). - Necesidad de medidas extraordinarias, impostergables y eficaces para recuperar derechos y libertades públicas (considerandos 10 y 11). - “Que las atribuciones ordinarias de policía no resultan suficientes para prevenir la salida de las cárceles de delincuentes y terroristas y para conjurar la situación de grave perturbación mencionada, frente a la parálisis judicial, por lo cual se hace indispensable adoptar medidas de excepción” (considerando 12).- “Que es esencial incorporar al Presupuesto General de la Nación nuevos gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las nuevas erogaciones que se requieren para afrontar la situación descrita que permita normalizar el funcionamiento de la Administración de Justicia” (considerando 13).- “Que es necesario garantizar el normal y adecuado funcionamiento de la administración de justicia,” (considerando 14).Este cotejo permite ver cómo el Decreto 3929 de 2008 fue incluso más específico en el juicio de suficiencia al señalar:- La ineptitud de las atribuciones ordinarias de policía ante la salida de reclusos y la necesidad de garantizar condiciones de seguridad ciudadana, lo cual se explica si se tiene en cuenta que tales facultades están diseñadas para enfrentar problemáticas en una situación de relativa normalidad institucional;- La necesidad de hacer ajustes de orden presupuestal, que como es sabido siempre exigen aval del Legislador en tiempos de paz;- La urgencia por garantizar el adecuado funcionamiento de la administración de justicia. Porque al margen de las actuaciones cumplidas por otras instituciones como el Consejo Superior de la Judicatura, lo cierto es que la denegación de justicia seguía siendo masiva y el Gobierno no tenía injerencia directa en el ámbito de competencia de otras autoridades.9.- Así las cosas, una interpretación sistemática e integral de las consideraciones expuestas en el Decreto (no sólo de las antes mencionadas sino también las referidas al presupuesto fáctico y al juicio valorativo) habría permitido apreciar cómo las medidas ordinarias resultaban materialmente inútiles para conjurar la problemática derivada del grave y anormal funcionamiento de la administración de justicia, acreditada con los soportes fácticos y estadísticos a los cuales se dio plena validez. No obstante, en escasas líneas y sin el rigor analítico que merecía el caso, la Corte renunció a la valoración de los argumentos consagrados en el Decreto, sin siquiera explicar por qué cada uno de esos fundamentos era una “simple afirmación” acerca de la insuficiencia de las medidas ordinarias (p.92). Con ello incurrió en una típica falacia de petición de principio, donde la premisa que sustenta el argumento es, a la vez, la conclusión del mismo.10.- En síntesis, bajo el falso ropaje del respeto a los precedentes trazados por la Corte Constitucional, se ocultó un profundo giro hermenéutico al llevar a cabo el examen específico de constitucionalidad del Decreto 3929 de 2008. Esto no fue más que un vedado y poco sutil cambio en la jurisprudencia construida durante varios años y consolidada en la Sentencia C-802 de 2002, que pone en riesgo las atribuciones del Ejecutivo para enfrentar por los cauces jurídicos e institucionales las graves crisis propias de los estados de excepción.En estas condiciones dejo constancia de mi discrepancia con la posición de la mayoría.CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZMagistrada