ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO A LA SENTENCIA C-068 13Referencia: Expediente D- 9139Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 156 de la ley 1530 de 2012Actor: José Manuel Abuchaibe EscolarMagistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero PérezNo obstante que comparto la decisión adoptada en la sentencia C-068 de 2013, estimo pertinente reiterar, remitiendo a ellas, las consideraciones que expuse en el salvamento de voto formulado respecto de la sentencia C-317 de 2012 en el que sostuve que respecto de los actos legislativos no era procedente exigir la consulta previa y en la sentencia C-641 de 2012 en la que advertí, al aclarar el voto, la necesidad de que se identificarán con rigor los titulares del derecho a la consulta previa así como el alcance y extensión de esa garantía. MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO MAGISTRADO SALVAMENTO PARCIAL Y ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA MARÍA VICTORIA CALLE CORREA A LA SENTENCIA C-068 13RECURSOS DEL MARGEN DE COMERCIALIZACION-Integran el sistema general de regalías, y por tanto no pueden formar parte del presupuesto general de la nación (Salvamento parcial y aclaración de voto)PROCESOS DE CONSULTA-Necesidad de adaptar el control constitucional en el futuro, cuando las reformas constitucionales y legales de regalías prevean términos cortos, apremiantes o imposibles de cumplir, para llevar a cabo dicha consulta con la totalidad de las comunidades que tendrían ese derecho (Salvamento parcial y aclaración de voto)REGIMEN DE REGALIAS-Consulta previa en la jurisprudencia constitucional (Salvamento parcial y aclaración de voto)Referencia: expediente D-9139 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1530 de 2012 “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías” y, en específico, frente al artículo 156 de dicha ley. Demandante: José Manuel Abuchaibe Escolar Magistrado Ponente:LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZCon el debido respeto por las decisiones de la Corte salvo parcialmente mi voto a la sentencia C-068 de 2013 y presento una aclaración. Salvo parcialmente el voto en lo que se refiere a la decisión de declarar exequible condicionadamente el artículo 156 de la Ley 1530 de 2012, toda vez que a mi juicio –y como lo sostuve en el salvamento de voto a la sentencia C-1055 de 2012- la destinación del 50% de los recursos del margen de comercialización al presupuesto general de la Nación es contraria a la Constitución. Aclaro mi voto en lo que se relaciona con la decisión de declarar exequible la Ley demandada, por el cargo de supuesto desconocimiento del derecho a la consulta previa. El artículo 156 de la Ley 1530 de 2012 debió declararse inexequible, por violación del artículo 361 de la Constitución1. Como lo indiqué en el salvamento de voto a la sentencia C-1055 de 2012, los recursos del margen de comercialización integran el sistema general de regalías, y por tanto no pueden formar parte del presupuesto general de la Nación. El artículo 361 de la Carta es claro en este punto: “[l]os recursos del sistema general de regalías no harán parte del presupuesto general de la Nación”.
2. En efecto, los recursos del margen de comercialización son parte del sistema general de regalías ya que se originan en la explotación de recursos naturales no renovables. Si bien son resultado de la explotación sumada a otras actividades y operaciones intermedias, esto no los hace extraños o ajenos al sistema. Un ejercicio permite identificar la naturaleza de estos recursos dinerarios: si no se admitiera o presentara explotación alguna de recursos naturales no renovables, no habría lugar a hacer consideraciones atinentes al margen de comercialización de regalías. Por el contrario, cualquier debate en torno al destino inmediato de estos recursos del margen de comercialización, es justamente fruto parcial de la posible explotación de recursos naturales no renovables. Esto muestra claramente que estos dineros son producto –en buena parte- del régimen de regalías. La misma opinión está implícita en la Ley 1530 de 2012 ‘Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías’, y en el Decreto 4923 de 2011 ‘por el cual se garantiza la operación del Sistema General de Regalías’. En ambas normas se regula lo correspondiente a los recursos derivados del margen de comercialización, justamente porque se los considera pertenecientes al sistema general de regalías.
3. Es entonces claro que el Constituyente prohibió ingresar al presupuesto general de la Nación no sólo las regalías propiamente dichas, sino en general “[l]os recursos del sistema general de regalías” (CP art 361). Los recursos dinerarios del margen de comercialización son justamente recursos de ese sistema, no sólo por el origen natural de los mismos, sino también por disposición sistemática del Congreso que expidió la reforma constitucional, y del Presidente de la República. Por ende, incluso si se asumía –como lo hizo la mayoría en este fallo y en la sentencia C-1055 de 2012- que los recursos provenientes del margen de comercialización no eran en sentido estricto regalías, debía concluir que no podían conducirse al presupuesto general de la Nación, ya que la Constitución prohíbe darles tal destino a esos recursos, sean o no regalías, justamente por hacer parte del sistema general de regalías.
4. El fallo del cual me aparto reitera lo sostenido en la sentencia C-1055 de 2012, y vuelve a fallar en cuanto dice que es válido destinar el margen de comercialización al presupuesto general de la nación. Esta vez, sin embargo, establece un condicionamiento, pues dice que los recursos del margen de comercialización asignados al Gobierno Nacional deben destinarse a los fines previstos en el artículo 361 de la Constitución Política. Comparto, por supuesto, la preocupación de la Sala por darles a estos recursos el destino previsto en tal artículo, pero discrepo de que esto corrija los problemas creados por la interpretación constitucional consignada en los dos fallos citados sobre la materia. Debo decir que es por lo menos contradictorio sostener a un mismo tiempo que estos recursos pueden ser parte del presupuesto general, y que debe dárseles el destino señalado en el artículo 361 de la Carta, cuando este último es precisamente el que prohíbe destinarlos –siquiera de forma inicial- al presupuesto general de la Nación. La norma ha debido declararse inexequible en lo pertinente.Exequibilidad de la Ley en cuanto se refiere a la satisfacción del derecho a la consulta previa, y el control de la reforma constitucional5. Estoy de acuerdo con la declaratoria de exequibilidad de la Ley 1530 de 2012 por el cargo de supuesta violación del derecho a la consulta previa. No obstante, considero que hacia futuro la Corte debería tener en cuenta la experiencia dejada por el control a la reforma constitucional y legal de las regalías, para introducir precisiones en su jurisprudencia sobre la materia. Si bien comparto entonces la decisión de declarar exequible el Acto Legislativo 05 de 2011, y de declarar también ajustado a la Constitución el marco de la Ley 1530 de 2012 en lo que atañe a la consulta previa, creo que es necesario adaptar el control constitucional en el futuro, para que este facilite los procesos de consulta cuando las reformas constitucionales prevean términos cortos, apremiantes o imposibles de cumplir para llevar a cabo, en su integralidad, la consulta previa con la totalidad de comunidades que tendrían derecho a ella.
6. El Acto Legislativo 05 de 2011 no debía ser objeto de consulta previa, como dijo la Corte en la sentencia C-317 de 2012. No obstante, la Ley que desarrollara el régimen de regalías –en virtud de esa misma sentencia- sí debía ser consultada “necesaria y obligatoriamente […] con la plenitud de las garantías constitucionales e internacionales aplicables, en tanto contenga disposiciones que afecten directamente a las comunidades indígenas o afrodescendientes”. Ahora bien, el mismo Acto Legislativo fijó condiciones temporales muy estrictas para la expedición de esta Ley de regalías, en tanto estableció que el Gobierno contaría con un “término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley” (CP art 361 parágrafo transitorio 4º). Lo cual quería decir que el Gobierno debía adelantar la consulta previa máximo en tres meses, en vista de que el proyecto era de iniciativa del Gobierno Nacional y esta Corte ha dicho que “si el proyecto es de iniciativa del Gobierno, debe cumplir con la consulta previa antes de presentar el correspondiente proyecto de ley al Senado de la República”.
7. Dada la magnitud del régimen a diseñarse, y debido a que tenía la virtualidad de afectar a las comunidades indígenas en general (y no sólo a este o a aquel pueblo indígena en particular), el previsto fue en realidad un tiempo breve. El propio Gobierno Nacional era consciente de lo corto del término, y dejó constancia de ello en las reuniones de la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos Indígenas llevadas a cabo los días 17 y 18 de julio de 2011. Estos factores, y no sólo el tiempo, fueron elementos adversos a la apertura de espacios extendidos de consulta con las comunidades indígenas. Lo anterior no fue sin embargo obstáculo para que el Gobierno adelantara gestiones encaminadas a satisfacer en la medida de lo posible la obligación constitucional que tenía conforme se declaró en la sentencia C-317 de 2012. Pero sí es un hecho que la Corte debe tener en cuenta en el futuro, al definir el ámbito de la consulta previa en contexto de reformas institucionales de envergadura semejante a la de las regalías.8. Esta Corte no debe perder de vista las cuestione que va dejando a la vista el ejercicio del control constitucional que la Carta le encomienda. La reforma constitucional y legal de las regalías, y las sentencias que han controlado su conformidad con la obligación de consulta previa, parecen reconocer como admisible cierto tipo de reformas constitucionales sin consulta, siempre y cuando la Ley que la desarrolle sea efectivamente consultada en cuanto contenga disposiciones que afecten de modo directo a las comunidades indígenas o afro-descendientes. Esto es razonable, y forma parte de la jurisprudencia vigente sobre la materia. Ahora bien, no ha sido hasta ahora objeto central de un pronunciamiento interpretativo el problema que provoca la pregunta por la posibilidad y alcance legítimo de los límites temporales que el constituyente derivado establezca para la expedición de la ley de desarrollo que en este contexto debe ser consultada. No me cabe duda de que un compromiso con el goce efectivo, por parte de las comunidades indígenas o afro-descendientes, del derecho a la consulta previa de las leyes que los afecten directamente, exige precisar constitucional e interpretativamente los límites temporales que se fijen en este contexto, para que estos faciliten –y no hagan imposible o en extremo difícil- la creación de espacios abiertos, amplios y extendidos de participación de las comunidades afectadas. Fecha ut supra,MARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistrada SALVAMENTO PARCIAL Y