ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-067/18 PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Especial, excepcional y transitorio (Aclaración de voto) PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Aplicabilidad del requisito de necesidad estricta (Aclaración de voto) Ref.: Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 589 de 2017, "Por el cual se organiza la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado" Magistrado Ponente Luis Guillermo Guerrero Pérez Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, aclaro mi voto en la sentencia C-067 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), la cual declaró la exequibilidad del Decreto Ley 589 de 2017, salvo los apartados que fueron declarados inconstitucionales o condicionalmente exequibles, conforme a la parte resolutiva de esta decisión.
1. Comparto el sentido de las decisiones y las razones que las sustentan, en particular la evaluación acerca del cumplimiento del criterio de estricta necesidad. Es evidente que la puesta en marcha de la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas es una actividad urgente, en términos de protección de los derechos de las víctimas, cuya vulneración aumenta por el paso del tiempo ante la desaparición forzada de sus familiares y personas cercanas. Por ende, resulta aceptable, como lo explica la sentencia, que se haya hecho uso del instrumento de los decretos leyes establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016, en vez de los mecanismos de producción normativa de rango legal, entre ellos el Procedimiento Legislativo especial para la Paz. No obstante, también considero que la evaluación sobre la estricta necesidad no se predica exclusivamente de los decretos leyes adoptados al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016, sino también de las leyes que se profieren con base en el procedimiento legislativo especial. Para sustentar esta afirmación, reitero las razones que plantee junto con el magistrado ponente a propósito del salvamento parcial de voto a la Sentencia C-408 de 2017711, las cuales resultan plenamente aplicables en esta oportunidad.
2. El criterio de necesidad estricta ha sido utilizado por la jurisprudencia respecto de los decretos extraordinarios adoptados conforme al artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, norma que faculta pro témpore al Presidente para "expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera." La Corte ha señalado, con base en esta norma, que la "condición de excepcionalidad" propia de los mencionados decretos, exige "al Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del decreto. Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios y especiales. || Dichos canales, como se ha señalado, tienen carácter principal y preferente para la producción legislativa, de manera tal que la expedición de los decretos leyes debe partir de la demostración acerca de la imposibilidad objetiva, en razón a la falta de idoneidad del procedimiento legislativo ante el Congreso."712 Idéntica condición de excepcionalidad se predica de las normas legales adoptadas por el procedimiento legislativo especial. Ello a partir de dos tipos de argumentos, uno normativo formal y otro sustantivo, vinculado a la vigencia de la deliberación democrática como presupuesto para la producción normativa. 2.1. Respecto de lo primero, se ha señalado que el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 prefigura al procedimiento legislativo especial como un mecanismo transitorio y excepcional. La transitoriedad corresponde al límite temporal para su aplicación, mientras que la excepcionalidad supone la aplicación restringida del procedimiento a determinados supuestos, así como la obligatoriedad de un previo escrutinio para definir si este es o no aplicable en cada evento. Advierto que en caso de aplicarse solo el criterio de conexidad entre la norma legal y al Acuerdo Final, más no el de necesidad estricta, habría que concluirse que el procedimiento legislativo especial es el trámite principal y prevalente para la implementación normativa del Acuerdo, lo que vaciaría de contenido la condición de excepcionalidad que dispuso el mismo Congreso, actuando en ejercicio de su poder de reforma constitucional. 2.2. En relación con lo segundo, el procedimiento legislativo especial reduce las etapas del trámite, así como les confiere plazos más cortos para su ejecución, de manera que se cuenta que con una instancia célere de aprobación de las iniciativas dirigidas a la implementación del Acuerdo Final. Este procedimiento, revestido del mecanismo de control automático de constitucionalidad, es compatible con los ejes estructurales de la Constitución, interpretados a la luz de las necesidades propias de la justicia transicional.713 Sin embargo, ante esa restricción válida de la oportunidad y cantidad de deliberación en el procedimiento legislativo especial y advertida la condición de excepcionalidad antes señalada, considero que es necesario que en cada caso concreto se determine si es necesario utilizar ese mecanismo. Esto bajo el supuesto que en una democracia constitucional es imperativo preferir formas de producción normativa que aseguren el mayor espacio para la deliberación democrática y plural, restringiéndose las mismas solo cuando resulta indispensable para el cumplimiento de fines constitucionales importantes. Como lo ha señalado la Corte: "La posibilidad de deliberación de las iniciativas es un presupuesto para el pluralismo político y el respeto de los derechos de las minorías. La idea central que apoya esa conclusión es que mientras el acto de votación está gobernado por el principio de mayoría, la deliberación política es el escenario más incluyente en términos de exposición de las diferentes posturas y, por lo mismo, el que mejor asegura los propósitos del pluralismo y la participación. Por lo tanto, no resultan prima facie admisibles las modificaciones que anulen la capacidad deliberativa del Congreso, puesto que ello desconocería los dos elementos que, desde la perspectiva analizada, configuran el núcleo mínimo de la función legislativa, esto es, la posibilidad de deliberación y la competencia de adopción de decisiones que permitan la configuración política del Estado, en el nivel legal y en el escenario de las normas constitucionales."714
3. Por ende, si tanto en el caso de los decretos extraordinarios como en el de las leyes y actos legislativos aprobados bajo el procedimiento legislativo especial, concurre una condición de excepcionalidad por expresa disposición constitucional, entonces para ambos casos debe aplicarse el criterio de necesidad estricta como parte del control de constitucionalidad de las normas correspondientes. En conclusión, dotar de sentido a lo previsto en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, respecto al carácter excepcional del procedimiento legislativo especial, implica necesariamente una evaluación acerca de la necesidad estricta del mismo para expedir la legislación respectiva. En caso de que este juicio no resulte acreditado, esto es, que no concurra una razón objetiva y verificable que reste idoneidad al trámite legislativo común, deberá preferirse este en la medida que ofrece mayores estándares de deliberación democrática. Estos son los motivos de mi aclaración de voto. Fecha ut supra, GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada SALVAMENTO PARCIAL Y