ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-063/211. Acompaño la decisión adoptada por la Sala Plena en la Sentencia C-063 de 2021, que declaró exequible el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, al concluir que no desconoce el principio de unidad de materia, los principios de consecutividad e identidad flexible, el derecho a la libre competencia y el principio de progresividad en materia de derechos económicos.2. Pese a lo anterior, discrepo de algunas de las consideraciones relacionadas con el análisis del cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, y estimo necesario exponer las razones que condujeron a que acompañara el estudio que se realizó respecto del principio de unidad de materia.
3. En lo relacionado con el cargo por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible, la Sentencia C-063 optó por seguir las reglas fijadas en la Sentencia C-084 de 2019. De modo que, en la solución del cargo se aplicó este precedente como consta en los párrafos 38 y 53 de la providencia:“Así las cosas, la Sala Plena advierte que el objeto de análisis derivado de los principios de consecutividad e identidad flexible respecto del trámite de la ley del Plan Nacional de Inversiones supone verificar: (i) si se surtieron los debates exigidos tanto en las Comisiones de Asuntos Económicos de cada Cámara como en las Plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, respectivamente; y, (ii) si la temática sobre la que recae la disposición demandada fue debatida en todas y cada una estas etapas. De presentarse nuevos asuntos incluidos en el texto del proyecto durante etapas más adelantadas del proceso legislativo, la Corte tendrá que examinar la cercanía temática entre la nueva proposición y lo estudiado en los primeros debates. Por lo tanto, se entiende que una disposición desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible cuando, habiendo sido introducida en el segundo debate, implica, en lo fundamental, “una materia autónoma e independiente” de lo discutido en primer debate. La relación material debe ser valorada a partir del contenido general del proyecto, y de la iniciativa aprobada en el primer debate, garantizando que exista una conexidad clara, específica, estrecha, necesaria y evidente.(…)53. En conclusión, la Sala estima que la disposición demandada, aunque fue introducida en el segundo debate del proceso legislativo no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible. En este caso, el nuevo artículo, introducido en los informes de ponencia para segundo debate, prevé un mecanismo para permitir la entrada de nuevos agentes al mercado energético y por esa vía, promover la libre competencia y la eficiencia de este, asuntos que fueron abordados durante el primer debate del proyecto adelantado conjuntamente por las Comisiones Constitucionales de Asuntos Económicos. La inclusión en el segundo debate de una disposición nueva para dar solución a un problema discutido en el primer debate al proyecto de ley puede considerarse el resultado natural esperado, del carácter dialógico del proceso de formación de la ley.”4. A mi juicio, aunque similares, las reglas jurisprudenciales aplicables para la solución del problema jurídico relacionado con la vulneración del principio de consecutividad e identidad flexible, debían reiterar lo previsto en la Sentencia C-415 de 2020, a saber:“
81. En relación con la aprobación de la ley del PND, la jurisprudencia constitucional ha informado que en virtud de la aplicación armónica entre los principios de consecutividad y de identidad flexible, lo que se exige es que “se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata el proyecto de ley (…) y no sobre cada una de sus normas en particular. (…) La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los (…) objeto del proyecto correspondiente.”
82. Por estas razones, tales principios constitucionales adquieren algunas connotaciones particulares que se derivan de la naturaleza especial de la ley del Plan Nacional de Desarrollo -función de planeación en sí misma considerada-. Siguiendo este criterio es posible introducir disposiciones nuevas en el segundo debate, según las normas generales y especiales que regulan la aprobación de la ley del plan, siempre que se trate de normas de carácter instrumental que cumplan dos condiciones, a saber: i) que los temas incluidos en el artículo nuevo hayan sido objeto de discusión y aprobación en cada uno de los debates -comprende el primer debate en comisiones- y ii) que dichos temas se encuentren relacionados -vínculo razonable- con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo. Conviene precisar, sin embargo, (i) que mientras el Gobierno puede proponer modificaciones a cualquiera de las partes del plan, el Congreso solo puede introducirlas, previa aprobación del Gobierno, respecto del plan de inversiones, (ii) que los desacuerdos del Congreso con la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia, y (iii) que la falta de aprobación de la parte general no requiere su adopción mediante decreto con fuerza de ley, mientras que el Plan Nacional de Inversiones siempre deberá ser aprobado mediante ley o decreto con fuerza de ley.”5. Sobre el alcance del principio de unidad de materia respecto de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo, la Sentencia C-063 de 2021 retomó ampliamente la línea jurisprudencial vigente, precisando que, con el objeto de dotar de certeza el examen a cargo de la Corte Constitucional, la conexidad directa e inmediata que se predica de una norma instrumental del Plan debe tener como parámetro los programas y proyectos de inversión pública nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos consignados en el Plan Nacional de Inversiones. En este sentido, afirmó la Sala Plena en el fundamento jurídico No. 107 que:“Así, para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia es necesario: (i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si esta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecer si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterización. Finalmente, se debe, (iii) determinar si entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento.”6. En mi concepto, esta estructura del examen presupone un hecho incontrovertible que estimo necesario resaltar para que no pase inadvertido. El diseño constitucional económico acogido en el año 1991, bajo la dirección del Estado, encuentra en la planeación un elemento transversal, que se expresa en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo. Su configuración, participativa y multinivel, involucra la sujeción a un principio fundamental, previsto en el literal m) del artículo 3 de la Ley 152 de 1994, el de coherencia. De conformidad con este: “[l]os programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste.”7. A partir de lo afirmado, por virtud del principio de coherencia, son claros los nexos existentes entre los programas y proyectos de inversión pública nacional y los presupuestos asignados a los mismos que se ubican en el Plan Nacional de Inversiones, por un lado, y los propósitos y objetivos, metas y prioridades, estrategias y orientaciones de la parte general del Plan, por el otro; esto es, es indudable que los primeros necesariamente deben encontrar un referente en los segundos. Por lo tanto, el escrutinio propuesto en la Sentencia C-063 de 2021 también se vale de la parte general del Plan y, por ende, de los contenidos de política pública que pueden determinarse con mayor claridad a través de la consulta del documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo para su elaboración, pues los componentes del Plan Nacional de Inversiones obedecen y reflejan los elementos de la parte general de este instrumento de planeación económica que adopta cada Gobierno.8. Esta comprensión, en consecuencia, se compadece con la línea general de estudio que la Corte Constitucional ha venido realizando en su jurisprudencia, y que tiene como sustento primario la parte general del Plan Nacional de Desarrollo.9. Por las razones expuestas y en los precisos términos aquí indicados, aclaro mi voto respecto al alcance que la Sentencia C-063 de 2021 confirió al estudio de los principios de consecutividad e identidad flexible, y de unidad de materia de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo.Fecha ut supraDIANA FAJARDO RIVERAMagistrada