Salvamento de voto a la Sentencia C-055 98CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Naturaleza constitucional (Salvamento de voto)Con la Constitución de 1991, esta entidad no sólo conserva esas competencias, que incluso se ven en parte fortalecidas, sino que, además, aumenta su importancia como órgano constitucional autónomo del Estado por las siguientes razones: De un lado, como ya se vio, adquiere jerarquía constitucional, lo cual tiene en sí mismo gran relevancia, pues significa que el Legislador no puede diseñar con total libertad los alcances de la institución, ya que tiene que respetar el contenido esencial establecido por el propio Constituyente. En particular, la organización electoral, dada la importante función de velar por el desarrollo de los derechos constitucionales, y en particular, del derecho fundamental a la participación en política contenido en el artículo 40 de la Constitución, debe tener un régimen autónomo que no desconozca las especiales calidades que deben rodear la función de ejercer la suprema inspección y vigilancia del régimen electoral. CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Funciones (Salvamento de voto)El Consejo Nacional Electoral adquiere unas funciones y responsabilidades más complejas y permanentes, como es la constante vigilancia del cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos en el marco de una democracia participativa, frente al carácter relativamente intermitente de las intervenciones de esa entidad en el anterior régimen constitucional. En efecto, no sólo a esta entidad corresponde en forma permanente vigilar el cumplimiento de las normas sobre partidos, que eran muy precarias antes de la Carta de 1991, sino que, además, en la democracia participativa colombiana, la función de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías (CP art. 265 ord 5º) adquiere mayor complejidad y permanencia, como lo muestra el simple hecho de que, conforme a la jurisprudencia constitucional, los procesos de descentralización han implicado que las distintas elecciones municipales y departamentales no tienen por qué realizarse en la misma fecha.MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Inconstitucionalidad de remuneración por honorarios (Salvamento de voto)La remuneración mediante honorarios no es constitucionalmente viable en relación con los magistrados del Consejo Nacional Electoral, puesto que estas personas no sólo se encuentran investidas permanentemente de una determinada calidad de rango constitucional sino que ejercen de manera constante funciones que son de enorme trascendencia para la viabilidad misma de una democracia constitucional. Además, esas atribuciones del Consejo Electoral no son una creación puramente legal ya que se encuentran previstas directamente en la Carta, con lo cual la libertad del Legislador se encuentra considerablemente limitada. Por ello creemos que si bien la remuneración de los magistrados electorales mediante honorarios tenía sustento en la anterior Carta, por cuanto el Consejo Electoral no tenía rango constitucional y sus funciones eran intermitentes, este sistema no es viable en el nuevo ordenamiento constitucional, pues se desconoce la jerarquía y la permanencia que la Carta de 1991 atribuye a la organización electoral. MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-No sujeción a jornada ni a remuneración fija mensual (Salvamento de voto)No podemos compartir la decisión de la Corte de declarar exequibles la expresión “sin sujeción a jornada ni a remuneración fija mensual” del artículo 18 del decreto 2241 de 1986 y los incisos primero y tercero del artículo 12 de ese mismo decreto, pues consideramos que esa regulación legal desconoce la importancia que la Carta atribuyó a la organización electoral.Referencia: Salvamento de voto de la sentencia C-055 de 1998 que resuelve la demanda ciudadana contra los artículos 16, 18, 19 y 23 del Decreto 2241 de 1.986.Con nuestro acostumbrado respeto, nos permitimos salvar parcialmente el voto de la presente sentencia. Compartimos con la Corte el análisis y la decisión de inexequibilidad sobre la expresión “para el período inmediatamente siguiente” del artículo 16 del decreto 2241 de 1986. Igualmente nos parecen acertadas todas las consideraciones que la Corporación adelanta acerca de la importancia de la función electoral y de la organización electoral en una democracia y en la Carta de 1991. Sin embargo, consideramos que la Corte no extrae de ese análisis las conclusiones de rigor, ya que, al declarar exequible la expresión “sin sujeción a jornada ni a remuneración fija mensual” del artículo 18 de ese mismo decreto, la sentencia está desconociendo el status que la Carta de 1991 atribuyó a los magistrados del Consejo Nacional Electoral. El argumento central de la Corte es que, debido a la libertad política del Congreso en esta materia, la ley puede establecer que esos magistrados sean remunerados por honorarios, esto es, que no tengan vinculación laboral con el Estado. Según mi criterio, ese argumento no es válido, pues si bien la ley tiene la posibilidad de regular con cierta libertad el régimen jurídico de los magistrados electorales, lo cierto es que, al expedir esa normatividad, el Congreso debe acatar importantes límites establecidos por el propio Constituyente, en especial los relativos a los derechos de los trabajadores y al principio de igualdad, puesto que la Carta confiere una especial protección al trabajo en todas sus modalidades (CP art. 25). Además, al regular la función pública, la ley debe respetar el contenido esencial de las instituciones diseñadas directamente en la Carta, ya que éstas gozan de una garantía institucional. Ahora bien, según nuestro parecer, las normas acusadas, que son preconstituyentes, desconocen el status que la Carta confirió a los magistrados electorales, con lo cual no sólo viola los preceptos constitucionales que regulan la organización electoral sino que, además, vulnera la igualdad, por las razones que a continuación exponemos.Organización electoral y status constitucional de los magistrados del Consejo Nacional Electoral1- La regulación constitucional de la organización electoral se basó, en cierta medida, en algunos de los desarrollos legales e institucionales existentes antes de 1991, tal y como bien lo destaca la sentencia. Sin embargo, esto no significa que simplemente haya habido un cambio puramente nominal consistente en elevar a norma constitucional la estructura legal existente, puesto que se introdujeron modificaciones de talla, y en particular se confirieron nuevas e importantes funciones al Consejo Nacional Electoral. Para constatar lo anterior, bien conviene presentar las funciones previstas para esa entidad por el Código Electoral y aquellas que la Carta directamente le atribuye. Así, los artículos 12 y 13 del Código Electoral definían las funciones de ese consejo así: Artículo.
12. El Consejo Nacional Electoral ejercerá las siguientes funciones:1ª. Elegir al Registrador Nacional del Estado Civil y a quien haya de reemplazarlo en sus faltas absolutas o temporales.2ª. Remover al Registrador Nacional del Estado Civil por parcialidad política o por cualquiera de las causales establecidas en la ley.3ª. Designar sus delegados para que realicen los escrutinios generales en cada Circunscripción Electoral.4ª Aprobar el presupuesto que le presente el Registrador Nacional del Estado Civil, así como sus adiciones, traslaciones, créditos o contracréditos.5ª. Aprobar los nombramientos de Secretario General, Visitadores Nacionales, Delegados del Registrador nacional del Estado Civil y Registradores Distritales de Bogotá.6ª. Aprobar las resoluciones que dicte el Registrador Nacional del Estado Civil sobre creación, fusión y supresión de cargos, lo mismo que respecto de la fijación de sus sueldos y viáticos.7ª. Realizar el escrutinio para Presidente de la República y expedir la respectiva credencial.8ª. Conocer y decidir de los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus Delegados para los escrutinios generales, resolver sus desacuerdos y llenar los vacíos u omisiones en la decisión de las peticiones que se les hubieren presentado legalmente.9ª . Reunirse por derecho propio cuando lo estime conveniente.10. Expedir su propio reglamento de trabajo.11. Nombrar y remover sus propios empleados.12. Las demás que le atribuyan las leyes de la República.Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral cumplirá las funciones que otras leyes asignaban o asignen a la Corte Electoral.Artículo 13.. El Consejo Nacional Electoral cumplirá las funciones que otras leyes asignaban o asignen a la Corte ElectoralPor su parte, el artículo 265 atribuye al Consejo Nacional Electoral las siguientes atribuciones:
1. Ejercer la suprema inspección y vigilancia de la organización electoral.2. Elegir y remover al Registrador Nacional del Estado Civil.3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes.4. Servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto.5. Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.6. Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley.7. Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar.8. Reconocer la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos.9. Reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado.10. Colaborar para la realización de consultas internas de los partidos y movimientos para la escogencia de sus candidatos.11. Darse su propio reglamento.12. Las demás que le confiera la ley. Una comparación entre la normatividad legal preconstituyente y la actual regulación constitucional de las funciones del Consejo Nacional Electoral muestra que la Carta de 1991 atribuye nuevas competencias a esta entidad, entre las cuales cabe destacar la posibilidad de presentar directamente proyectos de ley y actos legislativos (y no solamente efectuar recomendaciones al Gobierno) y, sobre todo, una serie de funciones relativas a los partidos y movimientos políticos, como velar por el cumplimiento de las normas en esta materia, distribuir aportes, colaborar en las consultas internas de los partidos y reglamentar su participación en los medios de comunicación del Estado. Es cierto que antes de la nueva Constitución el Consejo Nacional Electoral ya tenía algunas competencias relativas a los partidos, como reconocer la personería jurídica de los mismos, pero la Carta de 1991 amplía considerablemente sus funciones en este campo.2- Estas nuevas competencias, así como su consagración constitucional, modifican en parte la naturaleza jurídica del Consejo Nacional Electoral y, en especial, la libertad del Legislador para regular la materia. Así, antes de 1991, esta entidad era una suerte de junta directiva de la Registraduría Nacional, que cumplía además funciones intermitentes de escrutinio electoral, y cuya completa regulación competía al Legislador. En cambio, con la Constitución de 1991, esta entidad no sólo conserva esas competencias, que incluso se ven en parte fortalecidas, sino que, además, aumenta su importancia como órgano constitucional autónomo del Estado por las siguientes razones: De un lado, como ya se vio, adquiere jerarquía constitucional, lo cual tiene en sí mismo gran relevancia, pues significa que el Legislador no puede diseñar con total libertad los alcances de la institución, ya que tiene que respetar el contenido esencial establecido por el propio Constituyente. En particular, la organización electoral, dada la importante función de velar por el desarrollo de los derechos constitucionales, y en particular, del derecho fundamental a la participación en política contenido en el artículo 40 de la Constitución, debe tener un régimen autónomo que no desconozca las especiales calidades que deben rodear la función de ejercer la suprema inspección y vigilancia del régimen electoral. De otro lado, el Consejo Nacional Electoral adquiere unas funciones y responsabilidades más complejas y permanentes, como es la constante vigilancia del cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos en el marco de una democracia participativa, frente al carácter relativamente intermitente de las intervenciones de esa entidad en el anterior régimen constitucional. En efecto, no sólo a esta entidad corresponde en forma permanente vigilar el cumplimiento de las normas sobre partidos, que eran muy precarias antes de la Carta de 1991, sino que, además, en la democracia participativa colombiana, la función de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías (CP art. 265 ord 5º) adquiere mayor complejidad y permanencia, como lo muestra el simple hecho de que, conforme a la jurisprudencia constitucional, los procesos de descentralización han implicado que las distintas elecciones municipales y departamentales no tienen por qué realizarse en la misma fecha.3- El régimen constitucional de la organización electoral, y en particular del Consejo Nacional Electoral, tiene consecuencias sobre el status jurídico de los magistrados que conforman esa entidad. En efecto, y como bien lo destaca el demandante, estos magistrados no son simples particulares investidos temporalmente de funciones públicas sino que son servidores públicos de rango constitucional, que ejercen una actividad permanente, de enorme importancia para la democracia. Esto explica que la Carta sea rigurosa en la definición del estatuto personal de los miembros del Consejo Nacional Electoral, por lo cual establece que sus integrantes deben reunir las mismas calidades que se exigen para ser magistrado de las altas cortes de la rama judicial. Y esta exigencia es perfectamente razonable, debido a la trascendencia de las funciones constitucionales adelantadas por esta entidad. En ese orden de ideas, la pregunta obvia que surge es la siguiente: ¿es posible que la ley establezca que los magistrados del el Consejo Nacional Electoral, que son servidores públicos permanentes de rango constitucional y que ejercen tareas esenciales y permanente para la democracia, ejerzan su función sin sujeción a jornada ni a remuneración fija mensual y mediante pago de honorarios?Servidores públicos permanentes, retribución mediante honorarios y magistrados del Consejo Nacional Electoral.4- La Constitución confiere una amplia libertad al Legislador para regular la función pública (CP arts 122 y 150 ord. 23), por lo cual el Congreso puede establecer diversas maneras para retribuir el trabajo de los distintos servidores públicos y de los particulares transitoriamente investidos de funciones públicas (CP art. 123). Así, la ley puede prever que ciertos servicios sean desempeñados por funcionarios de tiempo completo, otros por empleados de medio tiempo, con los correspondientes salarios, o puede también la ley consagrar regímenes especiales en que determinadas funciones y servicios sean retribuidas mediante el pago de honorarios. Sin embargo, al expedir esa normatividad, la ley debe acatar los límites establecidos por la Carta.En ese orden de ideas, según nuestro criterio, la sentencia tiene razón en señalar que no es inconstitucional que existan servidores públicos permanentes que sean retribuidos mediante honorarios, ya sea porque se trata de casos directamente previstos por la Carta, como sucede con los concejales (CP art. 312), o ya sea porque, debido a la naturaleza del servicio prestado, se justifica ampliamente el pago por honorarios y no la vinculación laboral. Así, esta remuneración parece razonable en el caso de personas que ostentan de manera permanente la calidad de servidor público, pero ésta no implica el desempeño de una labor estable sino la prestación ocasional e intermitente de un determinado servicio, como sucede, por ejemplo, con los miembros de determinadas juntas directivas. Sin embargo, debido a la protección del trabajo en todas sus formas (CP art. 25) y a la cláusula específica de igualdad en materia laboral (CP arts. 13 y 53), según nuestro parecer, esta posibilidad es excepcional, ya que una indebida extensión de la remuneración mediante honorarios a los servidores públicos permanentes podría fácilmente traducirse en una vulneración de los derechos de las personas al servicio del Estado. Por consiguiente, para que sea constitucionalmente viable que se retribuya mediante honorarios a un servidor público permanente, es necesario que la justificación de ese excepcional sistema de pago sea evidente. En efecto, no se puede olvidar que los servidores públicos “también gozan de derechos derivados del empleo, toda vez que tanto los funcionarios como los empleados públicos deben disfrutar de las efectivas y permanentes garantías inherentes a su condición de individuos que prestan su mano de obra remunerada para la consecución de un fin determinado.”5- Conforme a lo anterior, la remuneración mediante honorarios no es constitucionalmente viable en relación con los magistrados del Consejo Nacional Electoral, puesto que estas personas no sólo se encuentran investidas permanentemente de una determinada calidad de rango constitucional sino que, como ya se mostró, ejercen de manera constante funciones que son de enorme trascendencia para la viabilidad misma de una democracia constitucional. Además, esas atribuciones del Consejo Electoral no son una creación puramente legal ya que se encuentran previstas directamente en la Carta, con lo cual la libertad del Legislador se encuentra considerablemente limitada. Por ello creemos que si bien la remuneración de los magistrados electorales mediante honorarios tenía sustento en la anterior Carta, por cuanto el Consejo Electoral no tenía rango constitucional y sus funciones eran intermitentes, este sistema no es viable en el nuevo ordenamiento constitucional, pues se desconoce la jerarquía y la permanencia que la Carta de 1991 atribuye a la organización electoral. 6- Con lo anterior, no desconocemos que la organización electoral, conforme a la Constitución, es un ente autónomo e independiente (CP arts. 113 y 120), y como tal tiene un régimen especial, adecuado a sus funciones propias. Por esta razón, la ley puede señalar un régimen diferente a los establecidos para otros organismos públicos e incluso consagrar, dentro de ciertos límites, un sistema de vinculación especial a quienes lo integran. Sin embargo, esta especificidad no puede llegar al extremo de negar toda vinculación laboral a los magistrados electorales, pues la ley estaría convirtiendo -como bien lo dice el actor- en simples particulares investidos de funciones públicas a quienes no sólo son servidores públicos de rango constitucional sino que ejercen tareas permanentes y de gran trascendencia. 7- Esto no significa obviamente que la ley deba obligatoriamente conferir a estos funcionarios una vinculación de tiempo completo o de dedicación exclusiva, pues bien puede el Legislador considerar que una dedicación parcial es suficiente para que los magistrados electorales cumplan las tareas que les son asignadas por la Constitución y la ley. Sin embargo, lo que desconoce el diseño constitucional es que se llegue al punto de remunerar a estos funcionarios mediante honorarios, pues ello equivale a desconocer el status que la Constitución les confiere, ya que se les estaría negando cualquier vinculación laboral con el Estado.Análisis de las normas sobre jornada laboral y honorarios, y decisiones que debieron ser tomadas.8- Por todo lo anterior creemos que la expresión “sin sujeción a jornada ni a remuneración fija mensual” del artículo 18 del decreto 2241 de 1.986 es inconstitucional. Por la misma razón, y por unidad normativa, consideramos que los incisos primero y tercero del artículo 12 de ese mismo decreto son también inconstitucionales puesto que son las normas que estatuyen que, en vez de salarios, estos magistrados reciben honorarios. En efecto, esos incisos disponen lo siguiente:“El Gobierno Nacional, mediante decreto ejecutivo, señalará anualmente los honorarios y viáticos que han de devengar los miembros del Consejo Nacional Electoral.(...)Por concepto de honorarios, cada miembro del Consejo Nacional Electoral no devengará mensualmente menos del 25 % de la remuneración total asignada a los Consejeros de Estado.”9- Sin lugar a dudas la declaratoria de inconstitucionalidad de las anteriores disposiciones hubiera planteado un interrogante complejo. Así, el Código Electoral otorga a los magistrados electorales un status muy singular, pues prácticamente les confiere el carácter de particulares investidos de una función pública. Es cierto que el ejercicio de esa función era permanente, pero no por ello dejan de ser particulares, por lo cual, en vez de salario recibían honorarios por sus servicios y, salvo las pocas inhabilidades e incompatibilidades previstas por los artículos 22 y 23 del estatuto electoral, estos magistrados podían seguir dedicados a sus actividades privadas. Por ende, si la Corte hubiera concluido que esa regulación es incompatible con la Carta, pues los magistrados electorales son servidores públicos permanentes, que deben estar laboralmente vinculados al Estado, hubiera surgido el problema de que al momento de tomarse la decisión, la normatividad no preveía cuál sería el régimen jurídico propio de estos servidores puesto que existen múltiples posibilidades de regulación de la materia. Así, la ley o el correspondiente reglamento pueden señalar que se trata de cargos de tiempo completo o con otra dedicación; igualmente, corresponde a la ley definir el salario y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades propios de ese cargo.Sin embargo, esa dificultad no justifica que se mantenga en el ordenamiento una regulación contraria a la Carta, no sólo porque la Constitución es norma de normas (CP art. 4º) sino además, porque era posible que la Corte precisara los efectos de su sentencia a fin de evitar vacíos normativos sobre el tema. En efecto, debemos recordar que corresponde a la Corte modular los efectos de sus fallos, con el fin de lograr la solución que mejor guarde la integridad y supremacía de la Constitución. En ese orden de ideas, la Corte hubiera podido recurrir a una exequibilidad temporal de las disposiciones acusadas y exhortar al Congreso para que en un tiempo razonable ajustara la regulación legal de la organización electoral a los mandatos constitucionales. O, si esa fórmula de constitucionalidad temporal no parecía la más adecuada, entonces también hubiera podido la Corte retirar del ordenamiento la actual regulación inconstitucional sin generar un vacío legal en la materia, y sin invadir las competencias del Legislador. Así, la Corte hubiera podido declarar la inexequibilidad de las normas que negaban el carácter de servidores públicos a los magistrados electorales, en el entendido de que, mientras el Legislador regula la materia de manera acorde con la Constitución, el vacío legal debe ser llenado con las normas generales que regulan la función pública, entre otras la Ley 4 de 1992, que es la norma marco para la fijación de los salarios de los servidores públicos. En efecto, de esa manera se hubiera corregido la anómala situación de los magistrados electorales, sin que la Corte afecte la libertad del Legislador ni el principio democrático, puesto que no sólo el Congreso conserva su plena competencia para regular la materia, teniendo en cuenta las particularidades de la organización electoral, sino que, además, el vacío legal es temporalmente llenado con las disposiciones generales existentes en la propia ley, de suerte que los vacíos de regulación parecen cubiertos. Así, en primer término, se hubiera entendido que los magistrados electorales, por expresa disposición de la Constitución, son servidores públicos vinculados de manera permanente con el Estado. En segundo término, en relación con la jornada laboral, ésta puede ser establecida por la ley o por el reglamento respectivo (CP art. 122), obviamente esto último dentro de los marcos legales. En esa medida, y mientras la ley no disponga otra cosa, se hubiera entendido que el propio Consejo Nacional Electoral, quien tiene constitucionalmente la facultad de darse su propio reglamento (CP art. 265 ord. 11), podía establecer cuál es la dedicación de esos magistrados, obviamente dentro de las posibilidades conferidas por las normas generales vigentes, a saber jornadas de tiempo completo o medio tiempo. En tercer término, y con base en esa determinación del Consejo Nacional Electoral, el Gobierno hubiera podido aplicar las normas generales sobre salarios, en especial las contenidas en la Ley 4 de 1992, para determinar la remuneración y las prestaciones de estos magistrados. Creemos que era razonable suponer que, salvo que la ley señalara posteriormente otros parámetros, se debía aplicar a los magistrados electorales el régimen salarial y prestacional de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, en la medida en que la propia Carta ha establecido una cierta equiparación entre esos funcionarios, al exigir que unos y otros tengan las mismas calidades (CP art. 265). Por último, también era razonable suponer que, salvo que la ley les establezca un régimen particular de inhabilidades e incompatibilidades, por las razones anteriormente expuestas, se entiende que a los magistrados del Consejo Nacional Electoral se les aplica también el régimen de incompatibilidades e inhabilidades previsto para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.10- Por todas las anteriores razones, no podemos compartir la decisión de la Corte de declarar exequibles la expresión “sin sujeción a jornada ni a remuneración fija mensual” del artículo 18 del decreto 2241 de 1.986 y los incisos primero y tercero del artículo 12 de ese mismo decreto, pues consideramos que esa regulación legal desconoce la importancia que la Carta atribuyó a la organización electoral.Fecha ut supra.EDUARDO CIFUENTES MUÑOZMagistradoALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO Magistrado