ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-055/24 Expediente: D-15.402 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 169 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida". Con el debido respeto por las decisiones de la mayoría, me permito aclarar mi voto en el presente caso para resaltar que la Corte debió estudiar de oficio, bajo el amparo del artículo 22 del Decreto Ley 2067 de 1991, la violación del principio de unidad de materia por tratarse de un vicio evidente. Por la particular regulación constitucional y orgánica de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, el principio de unidad de materia como parámetro de constitucionalidad de las disposiciones que la integran tiene un carácter "estricto"40. En la Sentencia C-415 de 2020, la Corte Constitucional avanzó en la definición del estándar aplicable para la valorar la exigencia de unidad de materia en las disposiciones de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo, y precisó que dichas disposiciones deben ser expresión de la función de planeación, tener por objeto impulsar el plan de desarrollo y corresponder a la competencia específica relacionada con la aprobación del plan. A partir de este estándar, no se acredita la unidad de materia del artículo demandado ya que la disposición (i) introduce una modificación estructural y permanente a la normativa fundamental del régimen de derechos de autor, (ii) no puede adscribirse a una finalidad relacionada con la planificación y, muy por el contrario, (iii) se trata de una materia que corresponde regular al legislador mediate el procedimiento legislativo ordinario, escenario idóneo para garantizar la deliberación y las competencias del Congreso en materia de configuración del ordenamiento jurídico. En relación con el primer aspecto, la disposición altera de manera estructural y permanente el tributo que tenían a su cargo aquellos usuarios que requerían la expedición de "cualquier otro certificado, copia o extracto que necesitaren" que no fuera "el primer extracto o certificado de registro de una obra" que señalaba el artículo
206. En consecuencia, la Sala ha debido seguir el precedente de la Sentencia C-415 de 2020 que, entre otras cosas, fortalece "la severidad del control estricto", "Tratándose de la modificación de la legislación ordinaria y permanente [...] cuando se alega la vulneración del principio de unidad de materia". En relación con el segundo aspecto, dado que la disposición modifica de manera permanente una disposición de carácter tributario, no es posible inferir que contribuya al fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal que debe caracterizar las disposiciones que lo integran. Lo dicho es coherente con una de las razones a partir de las cuales en la Sentencia C-415 de 2020 la Corte justificó la declaratoria de inexequibilidad de la expresión "el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018", prevista en el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, al introducir una modificación permanente al ordenamiento jurídico: "211. Ahora bien, el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, deroga el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, por lo tanto, modifica una legislación ordinaria comprometiendo la vocación de transitoriedad de la ley del plan. Por lo tanto, se ha desplazado la competencia ordinaria del Congreso de la República, sin que se pueda identificar que con ello se busca materializar de manera inexorable una política de largo plazo conexa (de forma directa e inmediata) con la ley o las Bases del plan, si no, por el contrario, corregir un problema normativo de legislación permanente preexistente" (negrillas del original)41. En relación con el tercer aspecto, dijo la Corte en la Sentencia C-415 de 2020:
102. Ello le permitió al Tribunal afirmar que el plan "no es una herramienta para subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes ordinarias. Es decir, si una política estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción de un Gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente. De lo contrario se desconocería la vocación de temporalidad del plan, las medidas normativas del plan excederían la función constitucional de impulsar su cumplimiento, y el plan se convertiría en un mecanismo para llenar vacíos legales que indudablemente corresponde tramitar al legislador, pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan".
103. El principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, entre otros presupuestos. La ley que aprueba el PND para un cuatrienio presidencial no puede contener una regulación sobre todas las materias que al Congreso de la República corresponden en el ejercicio de sus atribuciones. No podría incluir cualquier normativa legal, ya que ello implicaría que la atribución asignada al Congreso de la República por el numeral 3 del art.150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las demás funciones constitucionales del legislador (24 restantes). Por tratarse de un vicio evidente, la Corte debió estudiar de oficio, bajo el amparo del artículo 22 del Decreto Ley 2067 de 1991, la violación del principio de unidad de materia. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 La norma modificada originalmente señalaba que "Los solicitantes no pagarán derecho alguno por el primer extracto o certificado de registro de una obra; pero por cualquier otro certificado, copia o extracto que necesitaren cubrirán los derechos que se establezcan para la expedición de cada uno de esos documentos." 2 El inciso mencionado estipula que "[l]a base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en el presente artículo, conforme la metodología de cálculo que establezca el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior". 3 En lo fundamental, en su escrito de corrección, el demandante sostuvo que "la base gravable es uno de los elementos esenciales de la obligación tributaria, razón por la cual: Sí a la tasa por vía judicial se le anula uno de sus elementos esenciales, la consecuencia lógica es que esta pierda su naturaleza tributaria y necesariamente su efecto impositivo (sic)". En otras palabras, la inconstitucionalidad de la base afecta a todo el resto del artículo. 4 Se invitó al Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT, al Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario y a las facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia (sede Bogotá), Libre de Colombia (Seccional Bogotá), del Norte, Javeriana, de los Andes e ICESI de Cali. 5 La demanda dijo aludir a las sentencias C-060 de 2018, C-585 de 2015 y C-586 de 2019 6 La DNDA intervino a través de su apoderada especial para la demanda de la referencia, Francy Liseth Aparicio Zambrano; el Departamento Nacional de Planeación, a través de su apoderado especial, Luis Carlos Vergel Hernández; la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República mediante el titular de dicha dependencia, Vladimir Fernández Andrade; el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la jefe de su oficina jurídica, Juanita Castro Romero; el Ministerio del Interior, mediante la jefe de su oficina asesora jurídica, Luz Yolima Herrera Martínez; y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, ICDT, mediante escrito elaborado por el ciudadano Juan Carlos Vinasco Escarria y presentado por su presidente, Juan Pablo Godoy Fajardo. La Universidad de los Andes y la Dirección de Impuestos y de Aduanas -DIAN presentaron escrito anunciado que no intervendrían en el proceso de la referencia. 7 Inciso según el cual "[l]a base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en el presente artículo, conforme la metodología de cálculo que establezca el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior". 8 "(...) el concepto de tributo en la Constitución y como ha sido entendido por la Corte, comprende: i) un sentido amplio y genérico, pues en su definición están contenidos los impuestos, tasas y contribuciones; ii) constituye un ingreso público destinado al financiamiento de la satisfacción de las necesidades por parte del Estado a través del gasto; iii) tiene origen en la ley como expresión de la "potestad tributaria" derivada del "poder de imperio", además de ser una manifestación del principio de representación popular; y iv) su naturaleza es coactiva." (Sentencia C-260 de 2015, MP Gloria Stella Ortiz Delgado). 9 Cfr. Sentencia C-485 de 2020 (MP Cristina Pardo Schlesinger). 10 Cfr. Sentencia C-577 de 1995 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). 11 En Sentencia C-485 de 2020 (MP Cristina Pardo Schlesinger), la Corte explicó que "el elemento sectorial de la destinación parafiscal puede ser amplio o estrecho, según el caso. Así, aun a pesar de la limitación de los sectores llamados a beneficiarse de las rentas [...] la destinación sectorial de esa misma clase de tributos se amplía cuando el caso a estudiar permite que la estrecha noción de 'sector' se reemplace por el más ensanchado concepto de 'grupo socio-económico'." 12 Cfr. Sentencia C-528 de 2013. 13 Cfr. Sentencia C-155 de 2016. 14 MP Natalia Ángel Cabo. 15 Sentencia C-074 de 2018. 16 Ibid. 17 Ibid. 18 Ibid. 19 Inc.2, Art. 338, Constitución Política. 20 Ibid. 21 Ibid. 22 Ver, entre otras, las sentencias C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett), C-891 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) C-278 de 2019 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado y C-019 de 2022 (MP Paola Andrea Meneses Mosquera). 23 La jurisprudencia constitucional ha dicho que el hecho gravado debe ser fijado por el Congreso de la República, incluso para los gravámenes territoriales (Ver, entre otras, las sentencia C-101 de 2022, MP Gloria Stella Ortiz Delgado; y C-269 de 2019, MP Carlos Bernal Pulido). 24 Sentencia C-987 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero), Sobre el particular también pueden confrontarse las sentencias C-084 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-597 de 2000 (MP Álvaro Tafur Galvis), C-1063 de 2003 (MP Jaime Araujo Rentería), C-891 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-101 de 2022 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). 25 La posibilidad de delegar en el Gobierno nacional la determinación de las tarifas de las contribuciones fiscales y/o parafiscales, encuentra soporte en algunas sentencias. Por ejemplo, en sentencia C-1067 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño), la Corte indicó que "[e]l sistema y el método deben ser claramente definidos en la ley respectiva y si dentro del texto legal que crea una contribución parafiscal no se establecen en forma clara, la misma resulta a todas luces inconstitucional." (énfasis fuera de texto). Sin embargo, en otras sentencias se sugiere que la mencionada posibilidad de delegación solo opera para las tarifas de las tasas y las contribuciones especiales. En este último sentido, en sentencia C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett), reiterada en sentencia C-1063 de 2003 (MP Jaime Araujo Rentería), se señaló que: "17.- [f]rente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el "sistema" como el "método", referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser" (énfasis fuera de texto). Esta última posición es defendida, por lo menos, por un sector de la doctrina especializada. En efecto, se ha dicho que "el principio derivado de certeza [...] no es óbice para que, respecto de los tributos vinculados [esto es, las tasas y contribuciones especiales], se autorice al legislador para habilitar a las autoridades administrativas en lo relacionado con la determinación de las tarifas [...]" (Plazas Vega, Mauricio. Derecho de la Hacienda Pública y Derecho Tributario. Tomo II (Derecho Tributario). Temis, Segunda edición. 2005. Pág. 445). 26 Sentencia C-455 de 1994 (MP José Gregorio Hernández Galindo). 27 Sentencias C-455 de 1994 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y C-545 de 1994, MP Alejandro Martínez Caballero. 28 Ibid. 29 MP José Gregorio Hernández Galindo. 30 Ibid. 31 MP Gloria Stella Ortiz Delgado. 32 MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. 33 Ibid. 34 MP Paola Andrea Meneses Mosquera. 35 Se trató del parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 138 de 1994, según el cual "La cuota sobre el palmiste y el aceite crudo de palma extraídos se liquidará con base en los precios de referencia que para el semestre siguiente señale antes del 30 de junio y del 31 de diciembre de cada año el Ministerio de Agricultura." 36 La norma demandada señala, en el último inciso de su parte principal, que: "La base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en el presente artículo, conforme la metodología de cálculo que establezca el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior". 37 Sin embargo, excepcionalmente, existen situaciones que permite que la determinación de la base gravable de algunos tributos pueda ser definida por las autoridades administrativas. Por ejemplo, en las sentencias C-480 de 2007 y C-511 de 2019, la Corte admitió que que la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco y el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivo, debía ser liquidado con base en el precio de "venta al público" de estos productos, certificados por el DANE. Lo anterior toda vez que, como se resumió en la Sentencia C-019 de 2022, las normas entonces demandadas "no contrariaban el principio de certeza tributaria porque, a pesar de que la norma no determinaba la forma en que estos precios debían liquidarse, el DANE debía aplicar "métodos objetivos propios de su función institucional como responsable de las estadísticas"", pudiendo la Corte constatar que "en la ley existían métodos objetivos propios de la funciones legales e institucionales del DANE que garantizaban que la certificación del precio no era llevada a cabo de forma autónoma por una autoridad administrativa. Sin embargo, en el asunto de la referencia, si se entiende que la norma demandada defiere en el Ministerio del Interior la definición de la metodología de cálculo de los costos de los servicios prestados por la DNDA que determinan, a su vez, el valor de la base gravable que la misma norma establece, la ley dejaría la fijación de dichos costos al arbitrio de una dependencia del Gobierno nacional (el Ministerio del Interior) que -a diferencia del DANE- no tiene ni la misión ni el conocimiento necesario para el establecimiento de una metodología de costos. 38 Sentencia C-484 de 2020, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 39 Ibid. 40 En relación con este estándar, cfr., en particular, las sentencias C-305 de 2004, C-795 de 2004, C-377 de 2008, C-714 de 2008, C-1062 de 2008, C-747 de 2012, C-016 de 2016, C-453 de 2016, C-008 de 2018, C-068 de 2020, C-415 de 2020, C-440 de 2020 y C-030 de 2021. 41 A partir de razones semejantes, en la Sentencia C-440 de 2020 la Sala justificó la inexequibilidad de la expresión "el artículo 167 de la Ley 769 de 2002", contenida en el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, así: "Además, la Corte advierte que, dada la materia que regula la disposición acusada, esta tiene por objeto llenar las inconsistencias que presentan leyes anteriores, en este caso la Ley 769 de 2002 y, además, tiene vocación de permanencia, lo cual desconoce la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República. En efecto, la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, que otorga responsabilidades de administración a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial, genera un cambio de responsable, lo cual implica que otra autoridad deba asumir el costo y compromiso de dicha guarda de vehículos. De ahí que, para la Corte, la derogatoria mencionada no tenga por efecto únicamente articular el nuevo orden jurídico que impone la regulación introducida por la Ley 1955 de 2019, sino regular un asunto particular, que es inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y excede la regulación propia del cuatrienio". --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------