salvamento parcial de voto del magistrado Luis Ernesto Vargas Silva y aclaraciones de voto de los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Humberto Antonio Sierra Porto. 107 Sentencia C-489 de 2012. Por su parte, en la Sentencia C-617 de 2015 se había concluido que: "Sin desconocer la complejidad que se anuda a la adopción de las leyes relativas al ordenamiento territorial, resulta ciertamente problemático que pasado tanto tiempo desde la promulgación de la Constitución de 1991, continúe vigente una competencia extraordinaria fijada por el derecho transitorio de la Constitución. Las normas transitorias no deben cobrar vigencia indefinida en tanto, por regla general, constituyen una excepción al régimen constitucional ordinario. Su extensión en el tiempo constituye una situación atípica que el Congreso (...) debería considerar de cara al ejercicio de la atribución establecida en el artículo 329 de la Carta Política". 108 Gaceta Constitucional 40 de 8 de abril de 1991. Ponencia sobre grupos indígenas presentada por Orlando Fals Borda y Lorenzo Muelas. 109 Sentencia T-380 de 1993. 110 Sentencia T-254 de 1994. El Decreto 1071 de 2015 constitutivo del decreto único reglamentario del sector administrativo agropecuario, pesquero y de desarrollo rural, trae las siguientes definiciones para los fines exclusivos del título: "Artículo 2.14.7.1.2. (...) 1. Territorios Indígenas. Son las áreas poseídas en forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígenas y aquellas que, aunque no se encuentren poseídas en esa forma, constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales. 2. Comunidad o parcialidad indígena. Es el grupo o conjunto de familias de ascendencia amerindia, que tienen conciencia de identidad y comparten valores, rasgos, usos o costumbres de su cultura, así como formas de gobierno, gestión, control social o sistemas normativos propios que la distinguen de otras comunidades, tengan o no títulos de propiedad, o que no puedan acreditarlos legalmente, o que sus resguardos fueron disueltos, divididos o declarados vacantes. (...) 4. Autoridad tradicional. Las autoridades tradicionales son los miembros de una comunidad indígena que ejercen, dentro de la estructura propia de la respectiva cultura, un poder de organización, gobierno, gestión o control social. (...) 5. Cabildo Indígena. Es una entidad pública especial, cuyos integrantes son miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por ésta, con una organización socio política tradicional, cuya función es representar legalmente a la comunidad, ejercer la autoridad y realizar las actividades que le atribuyen las leyes, sus usos, costumbres y el reglamento interno de cada comunidad". 111 Sentencia T-172 de 2019. Cfr. C-047 de 2022. 112 Sentencia C-047 de 2022, que cita la T-315 de 2019. 113 Ibidem. 114 Sentencia C-047 de 2022. 115 La Corte en la Sentencia T-661 de 2015 refirió al principio de maximización de la autonomía de las comunidades indígenas al manifestar: "(...) la autonomía de las comunidades debe respetarse al máximo y (...) solo puede ser limitada frente a lo verdaderamente intolerable, a partir de un consenso intercultural de la mayor amplitud posible. De conformidad con este principio, las restricciones a dicha autonomía solo son admisibles cuando (i) sean necesarias para salvaguardar un interés de mayor jerarquía, en las circunstancias del caso concreto, y (ii) sean las menos gravosas, frente a cualquier medida alternativa, para el ejercicio de esa autonomía. Además, (iii) la evaluación de esos elementos debe llevarse a cabo teniendo en cuenta las particularidades de cada comunidad". En la T-349 de 1996 había expresado: "(...) el desarrollo del principio de la diversidad cultural en las normas constitucionales citadas, y considerando que solo con un alto grado de autonomía es posible la supervivencia cultural, puede concluirse como regla para el intérprete la de la maximización de la autonomía de las comunidades indígenas y, por lo tanto, la de la minimización de las restricciones a las indispensables para salvaguardar intereses de superior jerarquía". En la sentencia SU.510 de 1998 señaló: "En la esfera de las libertades, las soluciones dadas por la Corte a los problemas a que da lugar su ejercicio se han resuelto dentro de una línea que privilegia su máximo despliegue posible (principio pro libertate), también la doctrina de la Corte se ha inclinado por maximizar su radio de acción, claro está, dentro de lo límites trazados por la Constitución (principio pro communitas)". 116 Sentencia T-172 de 2019. En la Sentencia T-072 de 2021 se refirió al alcance del derecho a la autonomía de los pueblos a través de la identificación de tres ámbitos de aplicación: "i) la participación en las decisiones que involucren sus derechos e intereses (ámbito externo); ii) la participación en la toma de decisiones políticas; y iii) el autogobierno de los pueblos. Este se manifiesta en la jurisdicción especial indígena, la identificación de los territorios indígenas como entidades territoriales, y el gobierno propio mediante consejos conformados de acuerdo con sus usos y costumbres (ámbito interno, artículo 330 de la Constitución)". 117 Sentencia T-514 de 2009. Cfr. Sentencia C-047 de 2022. 118 En la Sentencia T-254 de 1994 se expresó: "La realidad colombiana muestra que las numerosas comunidades indígenas existentes en el territorio nacional han sufrido una mayor o menor destrucción de su cultura por efecto del sometimiento al orden colonial y posterior integración a la 'vida civilizada' (Ley 89 de 1890), debilitándose la capacidad de coerción social de las autoridades de algunos pueblos indígenas sobre sus miembros. La necesidad de un marco normativo objetivo que garantice seguridad jurídica y estabilidad social dentro de estas colectividades, hace indispensable distinguir entre los grupos que conservan sus usos y costumbres -los que deben ser, en principio, respetados-, de aquellos que no los conservan, y deben, por lo tanto, regirse en mayor grado por las leyes de la República, ya que repugna al orden constitucional y legal el que una persona pueda quedar relegada a los extramuros del derecho por efecto de una imprecisa o inexistente delimitación de la normatividad llamada a regular sus derechos y obligaciones". 119 Sentencias T-601 de 2011 y T-973 de 2009 (Cfr. C-047 de 2022). En la Sentencia T-315 de 2019 se indicó que no le es permitido a las entidades estatales imponer una forma de organización (juntas de acción comunal), ya que implica un desconocimiento de su garantía a desarrollar su propia estructura política y social. De igual modo, en la sentencia C-292 de 2003 se declaró inconstitucional la imposición efectuada por el legislador en el sentido de constituir veedurías dentro de los territorios indígenas, al constituir una figura extraña dentro de las comunidades indígenas. 120 "Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural". 121 "Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas". 122 "Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado". 123 Cfr. Sentencia C-047 de 2022. 124 En la Sentencia T-188 de 1993 se reconoció por primera vez el carácter fundamental de este derecho. 125 T-188 de 1993. T-387 de 2013. 126 CIDH. Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales sobre sus Tierras Ancestrales y Recursos Naturales. Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 56/09, 30 diciembre 2009. Disponible en: http://cidh.org/countryrep/TierrasIndigenas2009/Indice.htm. 127 Sentencia T-652 de 1998. 128 Aprobada por la Ley 16 de 1972. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en Sentencia de 31 de agosto de 2001, caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, hizo algunas precisiones respecto del concepto de propiedad en las comunidades indígenas: "Entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de esta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras". Cfr. Sentencia C-047 de 2022. 129 En la Sentencia T-188 de 1993 se indicó: "(...) reviste una importancia esencial para las culturas y valores espirituales de los pueblos aborígenes. Esta circunstancia es reconocida en convenios internacionales aprobados por el Congreso, donde se resalta la especial relación de las comunidades indígenas con los territorios que ocupan, no sólo por ser éstos su principal medio de subsistencia sino además porque constituyen un elemento integrante de la cosmovisión y la religiosidad de los pueblos aborígenes. Adicionalmente, el Constituyente resaltó la importancia fundamental del derecho al territorio de las comunidades indígenas. || 'Sin este derecho los anteriores (derechos a la identidad cultural y a la autonomía) son sólo reconocimientos formales. El grupo étnico requiere para sobrevivir del territorio en el cual está asentado, para desarrollar su cultura. Presupone el reconocimiento al derecho de propiedad sobre los territorios tradicionales ocupados y los que configuran su hábitat'". 130 Asu vez, hizo expreso un conjunto de derechos que se derivan de la propiedad colectiva de los pueblos indígenas sobre sus tierras y territorios, a saber: (i) el derecho a la constitución de resguardos; (ii) el derecho a la protección de las áreas sagradas o de especial importancia ritual y cultural, incluso si están ubicadas por fuera de los resguardos; (iii) el derecho a disponer y administrar sus territorios; (iv) el derecho a participar en la utilización, explotación y conservación de los recursos naturales renovables existentes en el territorio, y (v) el derecho a la protección de las áreas de importancia ecológica. 131 Se utiliza el término "título" entre comillas porque no es del todo posible categorizar la propiedad del territorio colectivo con un vocablo propio del derecho civil de corte romano; en realidad, los atributos del territorio colectivo se derivan de ese continuum entre cultura, autonomía y territorio que ha sido puesto de presente en los apartes jurisprudenciales citados. 132 "Al respecto, en sentencia T-617 de 2010 explicó la Sala Novena: "(...) el factor territorial [de la jurisdicción especial indígena] debe entenderse en armonía con la idea de ámbito territorial de la comunidad, definida por la Corte Constitucional en otras providencias, de acuerdo con el cual el territorio es el lugar en donde se desarrolla la vida social de la comunidad indígena: ´Como dentro de la juridicidad occidental, es un contrasentido que la tierra sea sujeto del derecho, entonces, hay que inferir que la Constitución le otorga "derechos" es al territorio del resguardo como una entidad que en su identidad no solo expresa parte de nuestra nacionalidad colombiana, sino que es un concepto que también se ubica en el terreno de la cultura. [...] es importante resaltar que el ámbito territorial de una comunidad es el espacio donde se ejercen la mayor parte de los derechos de autonomía de las comunidades indígenas; que la titularidad de ese territorio, de acuerdo con jurisprudencia de la corporación y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, deriva de la posesión ancestral por parte de las comunidades y no de un reconocimiento estatal; y que, de conformidad con el fallo citado, el territorio debe considerarse tanto desde el punto de vista físico-geográfico como desde el punto de vista cultural, lo que implica que, excepcionalmente, puede tener un efecto expansivo, lo que ocurriría cuando una conducta punible ocurre por fuera del espacio físico que demarca el territorio colectivo, pero puede ser remitida a él en virtud de sus connotaciones culturales´". 133 Cfr. Sentencia C-047 de 2022. En esta decisión se concluyó que "pese a los avanzados reconocimientos constitucionales incorporados en nuestro sistema jurídico, la causa indígena persiste, pues las comunidades étnicas continúan pretendiendo el efectivo respeto de su autonomía, de su territorio, de su derecho a la participación en la toma de decisiones que los afectan y de la aceptación de sus normas, instituciones, costumbres, ritos, tradiciones, usos, valores y cosmovisión. Estas reclamaciones se han llevado a cabo con mayor ahínco en algunos departamentos del país, donde, a través de acciones, denuncias, entre otros medios, se ha buscado el restablecimiento de los derechos territoriales indígenas". 134 Lorenzo Muelas, Francisco Rojas Birry y Alfonso Peña Chepe. 135 Gaceta Constitucional 99 de 15 de junio de 1991. Ya en la Gaceta Constitucional 40 de 8 de abril de 1991 se expresaba: "(...) [P]artimos de la conveniencia de aplicar un régimen especial a los territorios indígenas en materia político-administrativa. Régimen que tome en cuenta sus peculiaridades ecológicas, socio-culturales y socio-demográficas, considerando que las comunidades indígenas existen y tienen derecho a seguir existiendo. (...) [B]uscamos un esquema que asegure al mismo tiempo la articulación al sistema político-administrativo general de la República (...)". De esta manera, en primer debate fue aprobada la siguiente disposición: "Entidades territoriales. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios en que se dividen aquellos y los territorios indígenas. (...) Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, en los términos que establece la Constitución" (Gaceta Constitucional 109 de 27 de junio de 1991). 136 Delegatarios Lorenzo Muelas y Orlando Fals Borda. Actas de comisión. 137 Gaceta Constitucional 106 de 24 de junio de 1991. Así mismo, en acta de sesión plenaria se registra: "La nueva Constitución tiene un sabor predominantemente municipalista. El municipio recibe un trato preferencial, constitucionalmente se convierte en la pieza maestra del elenco territorial. (...) Otra novedad en la Constitución es la concerniente a los llamados territorios indígenas. Serán delimitados por la Comisión de Ordenamiento Territorial, con la participación de representantes de los pueblos indígenas, y tendrán el carácter de entidades territoriales, lo cual les confiere autonomía para la gestión de sus propios intereses (ponencia para segundo debate del constituyente Jaime Castro sobre ordenamiento territorial, Gaceta Constitucional 120 de 21 de agosto de 1991). 138 Sobre el integracionismo y lo que es la etapa integracionista en Colombia véase: Pérez Portillo, Soraya. La otredad indígena en los procesos constituyentes en Colombia 1991, Venezuela 1999, Ecuador 2008 y Bolivia 2009. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2020. p. 104 y ss 139 Borja, Miguel. Estado, sociedad y ordenamiento territorial en Colombia. Bogotá: Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI, Universidad Nacional de Colombia; CEREC, 1996. p. 98 y ss. 140 Cfr. sentencias T-172 de 2019, T-650 de 2017, T-201 de 2016 y T-155 de 2015. 141 "El reconocimiento constitucional de la diversidad étnica y cultural responde a una nueva visión del Estado, en la que ya no se concibe a la persona humana como un individuo abstracto, sino como un sujeto con características particulares, que reivindica para sí su propia conciencia ética. Valores como la tolerancia y el respeto por lo diferente, se convierten en imperativos dentro de una sociedad que se fortalece en la diversidad, en el reconocimiento de que en su interior cada individuo es un sujeto único y singular, que puede hacer posible su propio proyecto de vida. En este nuevo modelo, el Estado tiene la especial misión de garantizar que todas las formas de ver el mundo puedan coexistir pacíficamente, labor que no deja de ser conflictiva, pues estas concepciones muchas veces son antagónicas e incluso incompatibles con los presupuestos que él mismo ha elegido para garantizar la convivencia. (...) En otras palabras, aun siendo clara la dificultad para entender algunas culturas desde una óptica que se define como universal, el Estado tiene que hacer compatible su deber de preservar la convivencia pacífica dentro de su territorio, garantizando los derechos de sus asociados en tanto ciudadanos, con el reconocimiento de sus necesidades particulares, como miembros de grupos culturales distintos. En esta tarea, además, le está vedado imponer una concepción del mundo particular, así la vea como valiosa, porque tal actitud atentaría contra el principio de respeto a la diversidad étnica y cultural y contra el trato igualitario para las diferentes culturas, que el mismo ha reconocido" (Sentencia T-523 de 1997). 142 Sentencia T-315 de 2019. 143 Ibidem. 144 Sentencia C-617 de 2015, que abordó en su parte dogmática el artículo 56 transitorio y su relación con el artículo 329 de la Constitución. 145 Sentencia C-047 de 2022, que refirió a las áreas no municipalizadas. 146 Ver el artículo 11 de la Ley 1551 de 2012. 147 https://recyt.fecyt.es/index.php/CyTET/article/view/81340/50765, p. 5 148 Sentencia C-047 de 2020. 149 No se establece ningún límite en el tiempo para el mantenimiento de los corregimientos departamentales por lo que la medida en la práctica se torna permanente. 150 Lo destacado es al margen de la decisión transcrita. Sentencia C-141 de 2001. 151 Sentencia C-141 de 2001. En otra decisión, sentencia C-100 de 2013, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 44 de la Ley 1551 de 2012 (normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios), que preveía, de conformidad con el artículo 285 superior, la creación de territorios especiales biodiversos y fronterizos en las zonas no municipalizadas correspondientes a los antiguos corregimientos departamentales, para que en los términos de su reglamentación, el Estado pueda cumplir las funciones y servicios a su cargo. Al resolver el problema jurídico consistente en si la creación legal de los territorios diversos y fronterizos constituye una violación del artículo 286 de la Constitución, al establecer una entidad territorial diferente de las allí previstas, concluyó esta corporación que la disposición acusada "ha establecido una nueva denominación y ordenación de los corregimientos departamentales, cuyo reconocimiento (...) fue considerado contrario a la Carta [C-141 de 2001]. Teniendo en cuenta tal punto de partida, a juicio de la Corte la norma (...) desconoce el artículo 286 de la Constitución, debido a que establece una nueva entidad territorial no prevista por tal disposición y, en consecuencia, desconoce su carácter taxativo. (...) [L]o que se hace es identificar un nuevo nivel territorial dotado de algunos de los derechos y responsabilidades de los municipios, pero sin establecer un régimen equiparable al de estos, en tanto, por ejemplo, no se prevé la existencia de un concejo municipal, ni la forma de participación en las rentas nacionales o la posibilidad de fijar tributos". 152 1071 de 2015, 1953 de 2014 y 632 de 2018. 153 "Por el cual se emite visto bueno para la creación de los municipios de Barrancominas y San Felipe en el Departamento de Guainía". Proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 9º de la Ley 136 de 1994. 154 Abordó como problema jurídico: ¿la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, vulneró los derechos al debido proceso, al autogobierno y a la autodeterminación de los pueblos indígenas, al imponer exigencias no contempladas en el artículo 8° del Decreto 632 de 2018 para culminar el trámite de registro de los Consejos Territoriales del Pirá Paraná y del Medio Río Guainía? 155 Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC) con el apoyo de la Agencia Noruega para Cooperación al Desarrollo (NORAD) y la Iniciativa Internacional de Clima y Bosques de Noruega (NICFI). Territorios indígenas amazónicos: contribución al cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de cambio climático. 156 Ibidem. 157 Ibidem. 158 Informe sobre la situación de los derechos humanos en Brasil, presentado el 29 de septiembre de 1997. Ver también, Sentencia T-315 de 2019. 159 Cfr. http://cidh.org/countryrep/TierrasIndigenas2009/Cap.V-VI.htm. Ver, también T-315 de 2019. 160 Cfr. http://cidh.org/countryrep/TierrasIndigenas2009/Cap.V-VI.htm "Dicha creación de municipalidades actúa de hecho como un instrumento de división de los pueblos indígenas locales, ya que a través de ella se atrae o soborna a algún líder local para participar en el gobierno municipal, desconociendo la estructura de gobierno interna indígena y provocando su escisión. Igualmente, la estructura de municipalidad y sus relaciones de poder tienden a favorecer el afincamiento de esas áreas indígenas de personas no-indígenas, y de autoridades y servicios públicos que compiten con los provistos o consentidos por las autoridades indígenas." Ver, también T-315 de 2019. 161 Sentencia C-047 de 2022. 162 Esta disposición faculta a las asambleas departamentales para (i) crear municipios sin el lleno de los requisitos previstos en el artículo 8 de la misma ley, cuando el Presidente de la República lo considere necesario por razones de defensa nacional, y (ii) elevar a la categoría de municipios, sin el lleno de los requisitos generales, a los corregimientos creados por el Gobierno nacional antes de 1991, ubicados en zonas de frontera que no hagan parte de ningún municipio, previo visto bueno del Presidente de la República. Además, (iii) señala que los concejales de los municipios así creados no percibirán honorarios por su asistencia a las sesiones. Los demandantes cuestionaron que, en estos casos, la facultad otorgada a las asambleas ya no está condicionada a que "no se trate de territorios indígenas, salvo que mediare acuerdo previo con las autoridades indígenas", como lo preveía el artículo 2º de la Ley 177 de 1994 y, por tanto, el legislador adoptó una medida regresiva. De esta manera, la Sala advierte que los derechos presuntamente vulnerados con la medida cuestionada son, en esencia, la consulta previa y la autonomía territorial indígena, ligada estrechamente a la autodeterminación de los pueblos, que a su vez involucra la identidad étnica y cultural. 163 Es una garantía institucional y no un derecho constitucional, por lo que el test de progresividad no es la metodología apropiada para analizar la presunta vulneración. 164 Sentencia C-047 de 2022. 165 Ibidem. 166 Así las cosas, a juicio de la Sala, "con independencia de lo previsto en la norma en cuestión, no es constitucionalmente posible imponer una forma de administración y gobierno ajena a las costumbres, tradiciones y cosmovisión de los pueblos indígenas, mediante la creación de municipios sin el lleno de los requisitos generales en sus territorios, pues, de lo contrario, se afectaría su derecho a la autodeterminación. Dicho de otro modo, si bien los municipios y los territorios indígenas pueden coexistir dentro del territorio nacional como entidades territoriales autónomas, no es posible imponer el régimen de los municipios a los territorios indígenas, que, en todo caso, conservan su facultad de gobernarse por sus propias autoridades y ejercer las competencias que les correspondan, en los términos del artículo 287 superior. Tales límites, derivados de los derechos a la autodeterminación y la autonomía territorial de los pueblos indígenas, como sujetos de especial protección constitucional, deben ser tenidos en cuenta por las asambleas departamentales cuando ejerzan su facultad de crear municipios sin el lleno de los requisitos generales, en los eventos previstos en la disposición demandada". Por tanto, declaró la exequibilidad del artículo 16 de la Ley 617 de 2000, en el entendido de que se deberá realizar consulta previa en los casos en que la creación del municipio afecte directamente a comunidades indígenas asentadas en el territorio del nuevo municipio. Sentencia C-047 de 2022. 167 De la demanda presentada se extraen los siguientes apartes: "La presente demanda, se dirige contra la integralidad de los artículos 6º y 151 de la Ley 2200 de 2022, (...), específicamente por infringir los artículos 1º, 7º, 40 y 330 del texto directo de la Constitución Política, así como el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT (...)." P. 4 de la demanda inicial. "Los dos artículos demandados de la Ley 2200 de 2022, debieron ser consultados previamente con los pueblos indígenas, en los términos del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, el cual prevé que es obligatorio para el Estado someter al tamiz de la consulta previa con los pueblos indígenas, aquellas medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarlos directamente". P. 5. "Los artículos 6º y 151, directa y negativamente, en los derechos y dinámicas sociales, económicas, culturales, jurídicas y políticas de los pueblos y territorios indígenas de la amazonía oriental (...), ha debido ser consultado previamente a su expedición (...)". P. 7. "Declarar la inconstitucionalidad de los artículos 6º y 151 de la Ley 2200 de 2022". P. 22 168 Pp. 3 y 4 de la demanda inicial. 169 La Divipola es un estándar nacional que codifica y lista las entidades territoriales a saber: departamentos, municipios, corregimientos departamentales, así como los centros poblados, tanto inspecciones de policía, como caseríos y corregimientos municipales en el área rural (https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/divipola/divipola2007.pdf). 170 La Corte ha referido al derecho a auto identificarse e identificar a sus semejantes como parte de la comunidad indígena (cfr. Sentencia T-172 de 2019) 171 Crea un régimen especial para poner en funcionamientos los territorios indígenas respecto de la administración de los sistemas propios hasta que el Congreso expida la ley orgánica. 172 Dicta normas fiscales y necesarias para poner en funcionamiento los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés. 173 Ciudad y Territorio. Áreas no municipalizadas y autonomía de los pueblos indígenas en Colombia. Naidú Duque-Cante. Profesora investigadora. 2020. Datos que tienen como fuente: elaboración propia con base en la Ley 1551 de 2012, Hurtado, 2010 y Contaduría General de la Nación, 2018. 174 Radicado por la entonces Ministra del Interior, Dra. Alicia Arango Ramos. 175 L@s delegad@s de las gobernaciones del Vaupés y del Guainía, luego de aludir a la relevancia de la modernización, señalaron que "administrativamente se presentan muchos vacíos frente a las áreas no municipalizadas. Esta oportunidad es importante para las comunidades indígenas, para revisar esa normatividad dentro de los departamentos". Gaceta del Congreso 626 de 2021. 176 Gaceta del Congreso 626 de 2021. 177 En la exposición de motivos se señala: "el presente proyecto moderniza la organización y funcionamiento al dotar a los departamentos de un régimen específico político y administrativo que garantice el cumplimiento de las competencias y atribuciones que les asigna la Constitución y la ley (...) : Gobierno-Territorio. A partir de la iniciativa legislativa los gobernadores podrán actuar como nivel intermedio de Gobierno entre la Nación y los municipios, en el ejercicio de los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad. Esta iniciativa contempla la especificación de las competencias básicas del departamento, la clarificación de las relaciones con los demás niveles de gobierno y con el nivel nacional. Este es un proyecto normativo que consolida la competitividad e integración del nivel territorial para la gerencia regional, control político y planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial. Asimismo, esta propuesta normativa busca llenar vacíos en el diseño institucional, adoptar herramientas efectivas de gobernanza multinivel, provocar definiciones en materia de desarrollo y ordenamiento territorial, y otorgar estatus jurídico y unas herramientas que les permitan al departamento asumir y cumplir su rol en el sistema político y en la dinámica socioeconómica del país de manera más eficiente". 178 Cfr. Gaceta del Congreso 1526 de 2020. 179 Gaceta del Congreso 626 de 2021. 180 Gaceta del Congreso 648 de 2021. 181 Gaceta del Congreso 992 de 2021. 182 Gaceta del Congreso 1223 de 2021. 183 Gaceta del Congreso 1633 de 2021. 184 Gaceta del Congreso 1827 de 2021. 185 Gaceta del Congreso 1820 de 2021. 186 En la Sentencia C-047 de 2022 se manifestó al respecto: "(...) es necesario evaluar cada caso particular, para determinar la intensidad de esa afectación, pues el grado de afectación derivado de la aplicación de la disposición demandada puede no resultar equivalente en todos los casos. En efecto, la creación de un municipio en territorios indígenas tiene la aptitud de desencadenar impactos diversos que se deben tener en cuenta al momento de dar aplicación práctica a la norma demandada. Así, es posible que la creación de un municipio -considerando las características organizativas de la comunidad indígena- tenga repercusiones más o menos intensas". 187 Sentencia C-196 de 2012. 188 Sentencia C-615 de 2009. 189 Sentencia C-369 de 2019. 190 Esta afirmación derivada del trámite legislativo concuerda con la aseveración del interviniente Harold Eduardo Sua Montaña. 191 A partir de la Sentencia C-030 de 2008 le es exigible al legislador la obligación de realizar un procedimiento no previsto en la Constitución, ni en la ley orgánica del Congreso -consulta previa de pueblos étnicos-, como requisito para tramitar las medidas legislativas. En efecto, en la Sentencia C-253 de 2013 se sostuvo: "(...) consolidado el precedente en el 2008 [C-030), el legislador ciertamente no puede ignorar la existencia de este parámetro de control de constitucionalidad de las leyes y debe ir más allá incorporándolo en la ley orgánica del Congreso o a través de una ley estatutaria. En consecuencia y por las razones aludidas la Corte adopta una línea jurisprudencial en materia de exigibilidad de la consulta previa, respecto de medidas legislativas o administrativas anteriores a la Sentencia C-030 de 2008. En adelante, este parámetro de control de constitucionalidad se aplicará exclusivamente a aquellas leyes y medidas tramitadas con posterioridad a la citada sentencia". 192 Como se expuso, en el informe de ponencia para primer debate (comisión primera de la Cámara) del proyecto de ley, se contiene un ítem que se denomina "concepto sobre la no necesidad de la consulta previa" expedido el 17 de junio de 2020 por la Autoridad Nacional de Consulta Previa, la cual concluye no que no se está ante una medida administrativa sujeta al desarrollo de tal mecanismo. En correspondencia con ello, las pruebas decretadas y obtenidas por el despacho sustanciador ante las secretarías de las comisiones y plenarias del Congreso también evidencian que no se procedió a la consulta previa de los pueblos indígenas, ni se desarrollaron otras formas diferentes de participación. De igual forma, el Ministerio del Interior informó que no se encontró que se haya solicitado concepto alguno sobre la procedencia de la consulta previa respecto de la ley acusada. 193 En algunas ocasiones representantes de pueblos indígenas han informado a la CIDH que la libre determinación es un derecho inherente y preexistente desde sus cosmovisiones, historias y derecho propio: "Nosotros no dependemos de una ley normativa, sino una ley de origen, que nos fue legada desde antes; [...] La libre determinación, desde nuestra concepción, no se puede limitar solamente a un documento escrito, impuesto desde las comprensiones y el derecho no indígena [...] [N]osotros estamos y habitamos los territorios antes de la creación de los ´Estados´; nos regimos por leyes y códigos diferentes, nuestros mandatos vienen desde el origen del mundo, los cuales nos orientan nuestro comportamiento en los territorios donde nos dejó el padre creador, así como establecen las formas de interrelación con todos los seres existentes en el mundo [...]. Nosotros nos regimos por la palabra, por los sueños, por signos, por otras formas de ser y estar en el mundo. Todo este estado de cosas que fortalecen nuestra espiritualidad y cultura, se apoyan en el uso de las plantas sagradas (...)" (Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana y Gaia Amazonas. Respuesta al cuestionario de CIDH para el Informe Temático sobre el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas y tribales 2021. Cfr. Derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas y tribales. El origen de la libre determinación desde la perspectiva de los pueblos indígenas y tribales, pp. 31 y 32.) 194 Como se explicó, de los antecedentes legislativos se extrae que el texto inicial del hoy artículo 6º preveía que en los departamentos en lo que hubiere presencia de comunidades étnicas se atendería lo dispuesto en el Decreto 632 de 2018 y las disposiciones complementarias. 195 Considerando 3. 196 En la Sentencia C-047 de 2022 se aludió al "régimen constitucional especial", que confiere a los territorios indígenas el carácter de entidades territoriales indígenas, atribuyéndoles funciones específicas encaminadas a materializar sus derechos a la autonomía territorial y la autodeterminación. 197 Cfr. Sentencia T-072 de 2021. 198 Como se explicó, de los antecedentes normativos del artículo 151 se extrae que se pretendió superar requisitos innecesarios que impedían el esencial tránsito de las ANMs a hacer parte de la división político-administrativa. El previo visto bueno del Presidente de la República y el señalamiento que solo podrá hacerse por razones de defensa nacional o por estar ubicados en zonas de frontera, se estimó que limitan la posibilidad para que las ANMs en las que no se cumplan estas razones puedan convertirse en municipio. Igualmente, se pretende mejorar (art. 16, Ley 617/00), de un lado, que no planteaba requisitos de cómo adelantar la consulta previa cuando es necesaria y, de otro, se busca unificar el procedimiento para la municipalización de las ANMs, el cual se encuentra disperso, generando la ambigüedad y exigencias de requisitos adicionales. 199 En la Sentencia T-052 de 2017 se expuso que: "(...) corresponde al Estado definir las condiciones específicas en que se cumplirá la consulta ´de manera que sea efectiva y conducente, pero sin que quepa hablar, en ese contexto, de términos perentorios para su realización, ni de condiciones ineludibles para el efecto". Ya en la T-129 de 2011 se había sostenido: "no es plausible pensar en la determinación de un tiempo único para la materialización de la consulta previa y la búsqueda del consentimiento, ya que homogenizar este tipo de procesos desconocería el respeto por las diferencias y circunstancias de las distintas comunidades étnicas". 200 Esta corporación ha reconocido que el derecho a la autonomía territorial es la condición para la realización del derecho a la libre determinación (T-693 de 2011). 201 Cfr. Ciudad y Territorio (estudios territoriales). 2020. Áreas no municipalizadas y autonomía de los pueblos indígenas en Colombia. Naidú Duque-Cante. P. 310. Cita texto de Baena Carrillo, S. 2015. La autonomía de las entidades territoriales indígenas. Revista digital de Derecho Administrativo, no 13, primer trimestre/2015. Pp. 99-133. Disponible en: https://doi.org/10.37230/CyTET.2020.204.08 202 Ibidem. Menciona texto de González, L. 2010. Conocimiento y control en los confines del territorio nacional: hacia la construcción de un saber territorial, 1850-1950. Historia y sociedad (Colombia), (19), 123-143. Disponible en: https://doi.org/10.37230/CyTET.2020.204.08 203 Ibidem. Entre otras fuentes cita texto de Carmona, C & Supelano, D & Osejo, I. 2014. Tipologías departamentales y municipales: una propuesta para comprender las entidades territoriales colombianas. Grupo de estudios territoriales. Disponible en: https://doi.org/10.37230/CyTET.2020.204.08 204 Sentencia C-047 de 2022. 205 Sentencia C-208 de 2007. 206 Artículo 16 de la Ley 617 de 2000, que modificó el artículo 9º de la Ley 136 de 1994. 207 "Excepción. Sin el lleno de los requisitos establecidos en el artículo anterior, las asambleas departamentales podrán crear municipios cuando, previo a la presentación de la ordenanza, el Presidente de la República considere su creación por razones de defensa nacional. También podrán las asambleas departamentales elevar a municipios sin el lleno de los requisitos generales los corregimientos creados por el Gobierno Nacional antes de 1991 que se encuentren ubicados en las zonas de frontera siempre y cuando no hagan parte de ningún municipio, previo visto bueno del Presidente de la República. Los concejales de los municipios así creados no percibirán honorarios por su asistencia a las sesiones". 208 Los demandantes cuestionaron: i) "la facultad otorgada a las asambleas ya no está condicionada a que ´no se trate de territorios indígenas, salvo que mediare acuerdo previo con las autoridades indígenas´, como lo preveía el artículo 2 de la Ley 177 de 1994, y, por lo tanto, el legislador adoptó una medida regresiva en la garantía de los derechos de esas comunidades" (párraf. 217); y ii) "mediante el artículo 16 de la Ley 617 de 2000, el legislador adoptó una medida regresiva en materia de derechos de las comunidades étnicas, pues eliminó la prohibición de constituir municipios sin el lleno de los requisitos generales en territorios indígenas, prevista en el artículo 2 de la Ley 177 de 1994, que solo permitía la constitución flexible de esas entidades territoriales si mediaba acuerdo previo con las autoridades indígenas. Con ello, a su juicio, desconoció los artículos 1, 7, 246, 286, 287, 329, 330 y 56 transitorio de la Constitución, referidos a la participación de todos en las decisiones que los afectan, la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación, el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades indígenas dentro de su ámbito territorial, la autonomía y los derechos de los territorios indígenas, la conformación de entidades territoriales indígenas, el gobierno de los territorios indígenas según sus usos y costumbres y el funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales". Por su parte, la Corte advirtió que "los derechos presuntamente vulnerados con la medida cuestionada son, en esencia, la consulta previa y la autonomía territorial indígena, estrechamente ligada al derecho a la autodeterminación de estos pueblos, que a su vez involucra el respeto por su identidad étnica y cultural". 209 Párrafos 225 y ss. 210 Párrafos 230 y ss. 211 Con base en lo anterior, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 16 de la Ley 617 de 2000, en el entendido de que se deberá realizar consulta previa [para su aplicación práctica] en los casos en que la creación del municipio afecte directamente a comunidades indígenas asentadas en el territorio del nuevo municipio 212 Por su parte, en la Sentencia C-617 de 2015 se concluyó que: "Sin desconocer la complejidad que se anuda a la adopción de las leyes relativas al ordenamiento territorial, resulta ciertamente problemático que pasado tanto tiempo desde la promulgación de la Constitución de 1991, continúe vigente una competencia extraordinaria fijada por el derecho transitorio de la Constitución. Las normas transitorias no deben cobrar vigencia indefinida en tanto, por regla general, constituyen una excepción al régimen constitucional ordinario. Su extensión en el tiempo constituye una situación atípica que el Congreso (...) debería considerar de cara al ejercicio de la atribución establecida en el artículo 329 de la Carta Política". Recientemente en la C-047 de 2022, luego de referir a la C-489 de 2012, se aludió en la parte motiva: "(...) a pesar de que desde el 2012 se evidenció la inexistencia de la regulación a la que se refiere el artículo 329 de la Constitución, casi diez años después, dicho exhorto no se ha cumplido". 213 Cfr. Auto 558 de 2019. 214 En el Auto 560 de 2016 se sostuvo: "(...) excepcionalmente esta corporación ha acudido a la figura del exhorto cuando comprueba la existencia de vacíos legislativos absolutos. No obstante, es preciso recordar que la palabra 'exhortar' en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, está definida como ´incitar a alguien con palabras a que haga o deje de hacer algo´, es decir, que en sede de control abstracto de constitucionalidad esta fórmula se circunscribe a instar al Congreso para que ejerza su competencia para legislar sobre determinado asunto. En todo caso, la posibilidad que tiene la Corte para hacer este llamado (...), no puede confundirse con una orden judicial, pues la característica de esta última es que presupone la existencia de instrumentos que permitan su cumplimiento coercitivamente, los cuales están ausentes en sede de control abstracto (...)". 215 Sentencia C-473 de 1994. 216 Ibidem. ---------------
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Expediente D-14817 Página 2 de 50