ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADADIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-053/19 CONSULTA POPULAR COMO EXPRESION DE LA PARTICIPACION CIUDADANA-Alcance y límites (Aclaración de voto)(M.P CRISTINA PARDO SCHLESINGER)Acompañé la Sentencia C-053 de 2019, mediante la cual se resolvieron dos demandas de inconstitucionalidad en contra del artículo 33 de la Ley 136 de 1994. Comparto la decisión de inexequibilidad, pues considero que el Legislador desconoció la reserva de ley orgánica que, en virtud, del artículo 105 de la Constitución, tiene el mecanismo de las consultas populares a nivel departamental o municipal. Sin embargo, la citada providencia incluye consideraciones adicionales sobre el alcance de las consultas populares que, en mi opinión, no eran necesarias para resolver el caso concreto; y, por el contrario, podrían resultar perjudiciales para el principio de democracia participativa consagrado en la Constitución de 1991.En esta ocasión, no le correspondía a la Corte hacer un análisis sustantivo sobre las competencias de los municipios en los proyectos de explotación que ocurren en sus territorios, ni sobre los límites a los mecanismos de participación ciudadana. De hecho, el único problema jurídico que resolvió la Sentencia era determinar si la disposición demandada había desconocido la reserva de ley orgánica, y fue por esta razón que la norma se declaró inexequible. Conclusión que comparto, dado que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 imponía a los municipios la obligación de realizar consultas populares en un amplio espectro de temas, con fundamento en una ley ordinaria. Tal mandato resulta contrario al artículo 105 Superior según el cual los gobernadores y alcaldes (i) “podrán” realizar consultas populares, (ii) previo cumplimientos de los requisitos que señale el “estatuto general de organización territorial y en los casos que este determine”. Fue por esta razón que acompañé la ponencia.No obstante, la Sentencia C-053 de 2019 fue más allá en su parte motiva. También introdujo sendas consideraciones sobre el mecanismo de consulta popular y sus límites, particularmente en lo referente a la explotación de recursos naturales no renovables. Dichos razonamientos, a manera de obiter dicta, no eran necesarios para resolver el cargo por desconocimiento de la reserva de ley orgánica. Además, y lo que me parece más problemático, intenta proyectar la idea de que se trata de un tema clausurado, pese a que es un asunto constitucional y socialmente complejo que aún es objeto de debate en el interior de la Corte Constitucional.El alcance y los límites a las consultas populares, como mecanismo de democracia participativa, es una discusión que toca varios ejes trasversales de la Constitución de 1991, tales como: (i) la definición de Colombia como una democracia participativa y pluralista; (ii) el derecho de cada persona a participar en las decisiones que le afecten; (iii) y la concepción de Colombia como una República unitaria pero descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales.Los grandes proyectos de explotación autorizados desde el nivel central, en nombre del “interés general”, han generado un creciente malestar entre los habitantes de los municipios vecinos, quienes se reconocen como los principales afectados. Estos quisieran tener un mayor poder de decisión sobre dichas iniciativas que, por lo general, implican concesiones por varias décadas, la alteración en los modos locales de organización social y económica, así como la afectación irreparable sobre los recursos naturales de la zona. Fue por ello que las comunidades encontraron en la consulta popular, el único mecanismo legal para ventilar sus reclamos y tomar parte activa en estas discusiones. El alcance de la consulta popular para tramitar este tipo de reclamos, sin embargo, no ha sido pacífico en la jurisprudencia constitucional. El primer caso que específicamente abordó la pregunta sobre si los municipios podían adelantar consultas populares que deriven en la prohibición de proyectos de minería en su territorio, se resolvió en la Sentencia T-445 de 2016. Allí, la Sala Sexta de Revisión concluyó que “los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera”. Al resolver un incidente de nulidad en contra de este fallo, la Sala Plena confirmó, en Auto 053 de 2017, la validez de la decisión y señaló que la providencia, “lejos de configurar un cambio en la jurisprudencia, lo que hizo fue reiterar las subreglas de esta Corporación en lo relativo a la participación de las entidades territoriales en las decisiones sobre actividades mineras en su territorio, y a las competencias de éstas respecto de la regulación de los usos del suelo y la garantía de la protección del medio ambiente”. De esta forma, la Sala Plena respaldó al pueblo de Pijao (Tolima) en su intención de adelantar una consulta sobre el futuro del macroproyecto minero en su territorio.No había pasado un año de la anterior decisión de Sala Plena, cuando la Corte profirió la Sentencia SU-095 de 2018, en un sentido, al parecer, opuesto: “La consulta popular no es el mecanismo idóneo para dar aplicación a los principios de coordinación concurrencia entre la nación y el territorio en el marco de los postulados del Estado unitario y la autonomía territorial, pues como mecanismo de participación ciudadana no puede utilizarse para definir si en un territorio se realizan o no actividades de exploración o explotación del subsuelo o de recursos naturales, ya que la competencia en esta materia no radica en forma absoluta en cabeza de los municipios, y por ello excede su competencia”. En todo caso, la Sentencia reconoció que existe un “déficit de protección constitucionalmente inadmisible”, puesto que no hay un mecanismo de participación que permita a las entidades territoriales participar eficaz y armónicamente junto con el Gobierno nacional en la toma de decisiones sobre este tipo de proyectos.Tratándose de un asunto tan complejo y determinante para la vigencia del principio democrático y la organización territorial del Estado, estoy convencida de que esta providencia no era el escenario adecuado para presentar reflexiones sobre la materia, mucho menos con visos de conclusión. La ratio de la Sentencia C-053 de 2019, frente a la cual aclaro mi voto, tiene que ver con el desconocimiento de la reserva de ley orgánica, pero en modo alguno constituye un punto final sobre otras disposiciones legales y casos concretos, en los que la Corte deba analizar el alcance de los mecanismos de participación ciudadana promovidos desde el nivel local. Me permito concluir recordando que una democracia constitucional como la colombiana, que es esencialmente pluralista y participativa, debe prestar especial atención a los instrumentos que permiten a los ciudadanos –en particular, a los más vulnerables- incidir realmente en la formulación, crítica y ajuste de las políticas públicas; especialmente, frente a proyectos que vinculan inexorablemente al Estado por décadas, y que comprometen importantes recursos naturales desde el nivel central, muy lejos de donde se viven sus repercusiones. Esta Corporación ha defendido celosamente el principio democrático, y así lo debería seguir honrando.Fecha ut supraDiana Fajardo RiveraMagistrada ---pies de página--- ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente ley tiene por objeto dictar las normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización político administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer las normas generales para la organización territorial.ARTÍCULO 2o. CONCEPTO Y FINALIDAD DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL. El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia.La finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos. El ordenamiento territorial propiciará las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional.PARÁGRAFO NUEVO. En virtud de su finalidad y objeto, la ley orgánica de ordenamiento territorial constituye un marco normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia específica, para departamentos, municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que afecten, reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el territorio.ART.29 DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes:1. De la Nacióna) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas.b) Localización de grandes proyectos de infraestructura.c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa.d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades.e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones.f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural.g) Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley.PARÁGRAFO. Las competencias asignadas a la Nación en los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes territoriales.2. Del Departamentoa) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales.b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio.c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal.d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas.e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio.f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley.g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente.3. De los Distritos Especialesa) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas.b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano.c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda.4. Del Municipioa) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio.b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes.c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.PARÁGRAFO 1o. La distribución de competencias que se establece en este artículo se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificación.PARÁGRAFO 2o. Al nivel metropolitano le corresponde la elaboración de planes integrales de desarrollo metropolitano con perspectiva de largo plazo, incluyendo el componente de ordenamiento físico territorial y el señalamiento de las normas obligatoriamente genera1es que definan los objetivos y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar los planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Áreas Metropolitanas. Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda". M.P. Manuel José Cepeda Espinosa Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las Sentencias C-1052 y 1193 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras M.P. Mauricio González Cuervo La sentencia C-600A de 1995 se pronunció así al respecto: “La anterior conclusión está también ligada al hecho de que las materias propias de ley orgánica en relación con el ordenamiento territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qué estar contenidas en un documento legal único. Es cierto que la Constitución habla en varios artículos de la "ley orgánica de ordenamiento territorial". Igualmente la Corte considera que, en aras de la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico, es recomendable que esta materia se sistematice en una sola ley. Sin embargo, la Constitución no exige esa formalidad, por lo cual precisamente esta sentencia ha preferido hablar de "legislación orgánica de ordenamiento territorial." Reiterando esta postura se encuentran, entre otras, las sentencias C-093 de 2002, C-077 de 2012 y C-489 de 2012. Sentencia C-421 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo. Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ibíd. En concordancia con el artículo 151 de la Constitución Política “las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.” Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Véase, inter alia, sentencia C-238 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo y C-750 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Sentencia C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Artículo 151 de la Constitución Política de Colombia. Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ibíd. Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ibíd. Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-849 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. M.P. Mauricio González Cuervo. Sentencia C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo. Artículo 151 de la Constitución Política de Colombia. Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. "Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones." Sentencia C-432 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. "Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 (1), y la Ley 3ª de 1991 (2) y se dictan otras disposiciones" Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ibíd. Ibíd. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Continúa la Corte: “Se ha advertido, a propósito de las leyes orgánicas, que, junto a los requisitos relativos a la existencia de un quórum cualificado y de una materia específica, debe concurrir también el propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes. En modo alguno, la ley analizada se ajusta a los requisitos que deben cumplir las leyes orgánicas”. Sentencia C-600A de 1995. Sentencia C-600A de 1995. Sobre la necesidad de una interpretación sistemática y no literal en esta materia, se encuentran –entre otras- las sentencias C-281 de 1997 y C-494 de 2015. Señaló en el fundamento jurídico 10 de la sentencia C-600A de 1995: “La Constitución no trata de manera clara en un solo artículo o capítulo el contenido general de la legislación orgánica territorial sino que varias disposiciones situadas en diferentes títulos de la Carta aluden a ella. Así, encontramos de manera expresa referencias a la legislación orgánica de ordenamiento territorial en los siguientes casos:- La asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (CP art. 151). //- La distribución general de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (CP art. 288).//- Los requisitos para la formación de nuevos departamentos (CP art. 297). //- La condiciones para solicitar la conversión de una Región en entidad territorial (CP art. 307). // - Los principios para la adopción del estatuto especial de cada región, así como las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (CP art. 307).//- El régimen administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades municipales en los órganos de administración de estas áreas (CP art. 319).//- Igualmente la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas (CP art. 319).//- Las condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas (CP art. 329).” Sentencia C-600ª de 1995. En esa dirección, se encuentran las sentencias C-600A de 1995, C-579 de 2001 y C-1175 de 2001. C-273 de 2016 M.P. Gloria Ortiz Delgado. Sentencia C-025 de 1993. Dijo además la Corte en esa oportunidad: “La regulación de una materia por el Congreso, mediante un tipo especial de ley - v.gr. ley estatutaria -, puede así mismo comprometer el ejercicio de sus facultades legislativas ordinarias y de su cláusula general de competencia. Los contenidos - en este caso orgánicos - de la ley especial, sólo podrán modificarse, adicionarse o derogarse, en virtud una ley del mismo tipo y surtiéndose el procedimiento especial. Por su parte, el contenido ordinario de la ley especial, esto es, producto de una competencia general y no ligado al núcleo esencial de la reserva de ley especial, puede, en el futuro, modificarse, adicionarse o derogarse, mediante el procedimiento legislativo ordinario.” La interpretación restrictiva de aquellas reglas constitucionales que fijan procedimientos agravados de aprobación, fue reconocido también por la Corte en la sentencia C-150 de 2015 al declarar la inexequibilidad de una norma incluida en un proyecto de ley estatutaria que establecía la necesidad de una mayoría absoluta para la aprobación de una ley que convocaba a referendo a pesar de que la Constitución no lo preveía: Dijo la Corte: “Considerando que la Constitución solo prevé la exigencia de la mayoría absoluta en el caso de los referendos constitucionales (art. 378), dicha condición no puede establecerse cuando se trate de un referendo legal aprobatorio dado que en este último caso se sigue la regla general de la mayoría simple –expresión también del principio democrático- cuando se adelanta su trámite en el Congreso. En consecuencia, se impone declarar que el literal a) es exequible en el entendido de que la aprobación de la ley que somete un proyecto de reforma legal a referendo, se aprueba con la mayoría simple de los miembros de ambas cámaras.” Sentencia C-600A de 1995. Sentencia C-494 de 2015. M.P Alberto Rojas Ríos. M.P. Gloria Ortiz Delgado. C-756 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Para evitar que se produzca el fenómeno que ha sido denominado en el derecho comparado como la “congelación del rango”. Ver sentencias C-307 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Ver sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Cfr. sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Cfr. sentencia C-055 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En este mismo sentido, en la sentencia C-037 de 1996, la Corte explicó que corresponde a las leyes estatutarias regular “(…) la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento”. Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-013 de 1993, C-370 de 2006, C-370 de 2006, C-910 de 2004 y C-162 de 2003. Cfr. sentencia C-580 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia C-1338 de 2000. M.P Cristina Pardo Schlesinger. M.P. Mauricio González Cuervo. Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara. Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara. M.P. Clara Inés Vargas Hernández M.P. Carlos Bernal Pulido. Al respecto, señaló la Sala Plena de la Corte Constitucional que al problema subyacente de si las autoridades locales tienen competencia para prohibir manifestaciones culturales, como las corridas de toros y de acuerdo a la Sentencia C-889 de 2012, la respuesta a esta pregunta es negativa pues solo el Congreso de la República tiene esta competencia. Sí, y de acuerdo con la Sentencia: “la Entidad territorial tiene la función de policía administrativa de prohibir en un caso puntual, y por el incumplimiento de los requisitos previstos en el Artículo 15 de la Ley 916 de 2004, la celebración de una corrida de toros. Pero no por ello, cuenta con la competencia del poder de policía administrativa de prohibir en general la práctica de la tauromaquia.” Auto 031 de 2017, que declaró la nulidad de la sentencia T121 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. En la Sentencia SU-095 de 2018 se consideró que los criterios a considerar eran: i) Participación ciudadana y pluralidad; ii) Coordinación y concurrencia nación territorio; iii) Inexistencia de un poder de veto de las entidades territoriales para la exploración y explotación del subsuelo y de recursos naturales no renovables; iv) Diferencialidad / Gradualidad; v) Enfoque Territorial.; vi) Legitimidad y Representatividad; vii) Información previa, permanente, transparente, clara y suficiente; viii) Desarrollo sostenible; ix) Diálogo, comunicación y confianza; x) Respeto, protección y garantía de los derechos humanos; xi) Buena Fe; xii) Coordinación y fortalecimiento de la capacidad institucional nacional y territorial y, xiii) Sostenibilidad fiscal. Sobre dichas asuntos dijo expresamente: “Conforme a lo expuesto, en el caso sub examine el Tribunal Administrativo del Meta interpretó aisladamente postulados constitucionales y por ello en la revisión de constitucionalidad de la pregunta a elevar a consulta popular, no analizó en forma sistemática e integral las competencias de diversas entidades del Estado, omitiendo las radicadas en cabeza del gobierno nacional central, respecto a los recursos del subsuelo. De tal forma, la Sala Plena encuentra que la existencia de límites competenciales para la procedencia de consultas populares territoriales específicamente relacionados con la materia objeto de consulta hace que no pueda ser sometido a decisión de la entidad territorial la decisión unilateral de explotación de los RNNR. Por ello, en el caso subexamine el Tribunal Administrativo debió evaluar en forma previa, integral y estricta las competencias de las entidades territoriales respecto a los recursos del subsuelo. (…)En ese sentido, para la Sala es evidente que existe un déficit de protección, porque se desconoce una realidad que desde un enfoque constitucional, requiere un imperativo de atención toda vez que el ordenamiento jurídico colombiano no garantiza legalmente de forma específica la participación de las comunidades que se encuentran ubicadas en lugares donde se desarrollan actividades u operaciones para explorar o explotar RNNR y del subsuelo, y que puedan verse impactadas o afectadas por las mismas, ni un instrumento para que las entidades territoriales, a través de sus autoridades competentes, concurran en la definición, ejecución y seguimiento de las actividades de hidrocarburos y de minería. Identificado el déficit de protección constitucional, y de acuerdo con los postulados constitucionales de Democracia Participativa y Estado Social de Derecho corresponde al Legislador corregir el déficit de protección advertido y determinar los mecanismos e instrumentos para la participación y la concurrencia nación territorio. Al Legislador le compete corregir el déficit de protección constitucional existente. La Sala advierte que el Legislador, en el marco de sus competencias de determinar las condiciones para la explotación de los RNNR (artículo 151 constitucional), regular los derechos fundamentales y los mecanismos de participación ciudadana (artículo 152 constitucional) y determinar las competencias de entidades territoriales (artículo 151 constitucional), tiene la obligación de definir, en el rango legal adecuado, lo relativo a la creación de un mecanismo o de mecanismos para la participación ciudadana y la coordinación y concurrencia nación territorio en los sectores de hidrocarburos y de minería. Para ello, el Legislador debe establecer los mecanismos e instrumentos adecuados en atención al grado de complejidad de las decisiones que implican el manejo de los recursos del subsuelo y de los RNNR como asuntos públicos de interés nacional, en los que debe primar el interés general sobre el particular. Teniendo en cuenta que el Legislador es quien debe superar el déficit de protección constitucional que existe en la materia, se exhortará al Congreso de la República para que en el menor tiempo posible defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana y uno o varios instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio. Para la Sala es transcendental indicar que expedir dicha regulación por parte del Legislador es de vital importancia en materia ambiental y social para el país, ya que la ausencia de la previsión de implementación de elementos que den aplicación a los postulados constitucionales de Estado Social de Derecho, democracia participativa, Estado unitario, autonomía territorial y coordinación y concurrencia tiene consecuencias perjudiciales en materia de efectos ambientales y sociales en los territorios, teniendo en cuenta que las comunidades que lo habitan y sus autoridades locales son las que mejor pueden identificar, evitar, prevenir y/o manejar riesgos sociales, económicos y ambientales por las operaciones y actividades desarrolladas por la industria de alto impacto como lo es la de hidrocarburos y la de minería, situación que puede prolongar y aumentar la desprotección.Así mismo, y en razón de la relevancia de la materia, es importante que el Legislador para corregir el déficit de protección constitucional existente tenga en cuenta que las garantías en materia de coordinación y concurrencia nación territorio y de participación ciudadana para la exploración y explotación de RNNR deben tener en cuenta la especificidad de los proyectos, la tecnicidad y complejidad de los mismos, como por ejemplo la etapa o fase de exploración o explotación que se adelante la cadena del sector hidrocarburos tratándose así de exploración sísmica, exploración perforatoria, producción; o en el caso de proyectos mineros de exploración, construcción y montaje o explotación, y en estos casos si se trata de una mina a cielo abierto o subterránea. Lo anterior, por cuanto la protección constitucional que se establezca por el Legislador debe ser de un mayor grado de protección con relación al mayor grado de afectación que pueda generar la operación del proyecto del sector minero energético”. M.P. Alejandro Martínez Caballero Sentencia C-489 de 2012. M.P Adriana María Guillén Arango. C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón). C-273 de 2016 M.P. Gloria Ortiz Delgado Constitución Política de Colombia. Artículo 288. “La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.” (Se subraya). La clasificación es tomada de la sentencia C-149/10. C.273 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos Nótese que el segundo problema jurídico, relacionado con la reserva de ley estatutaria, no fue finalmente analizado pues la norma no superó el primer examen: “Por todo lo anterior, y en razón que este sólo cargo genera la inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 136 de 1994, no se estudiarán los demás cargos propuestos por los demandantes”. Ver capítulo 2.2.1 titulado “La consulta popular como un mecanismo de participación ciudadana y sus límites competenciales”. Constitución Política, Art.
1. Ibíd. Art.
2. Ibíd. Art.
1. MP. Jorge Iván Palacio Palacio. MP. Cristina Pardo Schlesinger.