ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADOALEJANDRO LINARES CANTILLO A LA SENTENCIA C-053 16ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Control judicial (Aclaración de voto)ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia del Congreso de la Republica para reformar la Constitución (Aclaración de voto)CONTROL JUDICIAL DE ACTOS LEGISLATIVOS-Competencia de la Corte Constitucional (Aclaración de voto)VICIOS DE PROCEDIMIENTO DE ACTOS LEGISLATIVOS-Comprende defectos de trámite y defectos competenciales (Aclaración de voto)ACTOS LEGISLATIVOS-Revisión de la competencia del órgano que modifica la Constitución hace parte del juicio de validez del procedimiento de formación (Aclaración de voto)EJERCICIO DE LA POTESTAD DE REFORMA POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Delimitación de la función constituyente (Aclaración de voto)CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Configuración de vicio competencial (Aclaración de voto)CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Carácter deferente (Aclaración de voto)CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia permite cualquier modificación a la Carta a menos que produzca un cambio trascendente y profundo que implique la aniquilación o destrucción de los acuerdos constituyentes básicos (Aclaración de voto)CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Acuerdos constituyentes básicos solo pueden ser identificados a partir de la lectura histórica, profunda y sistemática de la Carta Política (Aclaración de voto)CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Identificación de un acuerdo constituyente básico debe ser resultado de entender la Constitución como un todo (Aclaración de voto)CONTROL CONSTITUCIONAL DE REFORMAS APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aniquilación o destrucción de los acuerdos constituyentes básicos no se produce cuando el Congreso modifica, reemplaza o elimina alguna de sus expresiones o manifestaciones particulares (Aclaración de voto) COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Limite se desprende del elemento primario de la Constitución (Aclaración de voto)SUSTITUCION Y REFORMA DE LA CONSTITUCION-Acuerdo constituyente básico es equiparable a la noción de eje definitorio (Aclaración de voto)PODER DE REFORMA-Restricciones (Aclaración de voto)SUSTITUCION Y REFORMA DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional amplía indebidamente las restricciones a la competencia del Congreso de la República (Aclaración de voto)CORTE CONSTITUCIONAL-Guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (Aclaración de voto) CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia en los estrictos y precisos términos de la Constitución (Aclaración de voto)ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-A pesar de que constituyente no impuso contrapeso a la Corte Constitucional por medio de un control inter orgánico sí delimitó el ámbito de su competencia exigiéndole alta dosis de auto restricción (Aclaración de voto)Expedientes D-10890 y D-10907. Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 “por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.”En la parte resolutiva de la sentencia C-053 de 2016, la Corte decidió inhibirse frente a los cargos formulados en contra de varias disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 “por medio del cual se adopta una reforma del equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”. Si bien he seguido la decisión adoptada en esta oportunidad, en acatamiento al precedente establecido por la Corte en relación con las exigencias para la admisión de las demandas de inconstitucionalidad, con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, estimo necesario aclarar mi voto a fin de precisar algunos aspectos relacionados con el control judicial de actos reformatorios de la Constitución como el examinado en esta oportunidad.1. Los actos legislativos aprobados por el Congreso al amparo de su competencia para reformar la Constitución -reconocida y regulada por los artículos 114, 374 y 375 de la Carta- son el resultado de un proceso agravado que incluye dos vueltas, ocho debates y la exigencia de mayorías calificadas. Se trata entonces de decisiones acogidas luego de un amplio proceso deliberativo, extendido en el tiempo y que cuentan con un apoyo especial en el Congreso de la Republica.Este punto de partida tiene efectos en el control judicial que respecto de la validez constitucional de los actos legislativos puede ejercer esta Corte. En efecto, el artículo 241.1 de la Constitución señala que dicho control únicamente comprende el juzgamiento de los defectos ocurridos en el proceso de formación del correspondiente acto, lo que excluye el examen de demandas fundadas en el contenido material de la reforma.
2. Tal y como este Tribunal lo ha señalado, los vicios de procedimiento comprenden no solo los defectos de trámite asociados a las etapas o formalidades que deben seguirse en el proceso de expedición del acto, sino también los defectos competenciales referidos a la capacidad jurídica del órgano, en este caso el Congreso, para expedir el acto. No obstante los profundos problemas de fundamentación y alcance que la teoría de la sustitución plantea en relación con los denominados vicios competenciales y de los que habrá de ocuparse en el futuro esta Corporación, estimo que resulta ajustado a la Carta afirmar que la revisión de la competencia del órgano que modifica la Constitución hace parte del juicio sobre la validez del procedimiento de formación del acto. Ello es el resultado de una lectura conjunta y sistemática del Título XIII de la Constitución, y no de la interpretación aislada de los artículos que regulan y disciplinan el poder de reforma.3. Las dificultades asociadas a la delimitación de la función constituyente y que se explican en la inexistencia de una regulación precisa al respecto, imponen a este Tribunal especial prudencia a fin de evitar el establecimiento de restricciones inexistentes al ejercicio de la potestad de reforma por parte del Congreso. Este punto de partida es absolutamente necesario a efectos de armonizar adecuadamente, por una parte, (i) el principio democrático que impone como regla general –entre otras cosas- el respeto a las decisiones adoptadas por los órganos legitimados en procesos electorales y, por otra, (ii) la competencia irrenunciable de este Tribunal de guardar la integridad y supremacía de la Constitución.
4. El control constitucional de las reformas aprobadas por el Congreso de la Republica en aquellos casos en los que se alegue la configuración de un vicio competencial debe someterse, en consecuencia, a las siguientes condiciones:a) El control debe ser especialmente deferente de la función del Congreso de la Republica, de manera que la Corte no termine imponiendo sus propias valoraciones sobre la oportunidad o conveniencia de una reforma, convirtiendo un control que debe ser estrictamente jurídico en uno político. En esa dirección y dadas las dificultades para precisar el alcance de la competencia de los órganos con poder de reforma, el juzgamiento de los actos legislativos debe otorgar al Congreso un margen para decidir acerca del alcance de su propia competencia. En efecto, es correcto afirmar que en aquellos eventos en los cuales existen dificultades interpretativas muy serias para precisar el alcance de una atribución, el principio democrático exige conferir a su titular una relativa libertad para valorar y definir su amplitud. b) El control debe reconocer que la competencia del Congreso le permite adoptar cualquier modificación a la Carta, a menos que con ella se produzca un cambio de tal trascendencia y profundidad que implique la aniquilación o destrucción de los acuerdos constituyentes básicos que allí se plasman. Ello solo le corresponderá a un órgano que por su conformación y legitimación, sea titular de un poder semejante al de la Asamblea Nacional Constituyente que aprobó la Constitución Política de 1991. c) El control debe tener en cuenta que los acuerdos constituyentes básicos solo pueden ser identificados a partir de la lectura histórica, profunda y sistemática de la Carta Política. Su condición de límites a la competencia del Congreso se explica porque representan los elementos primarios de la Constitución, resultado de un proceso democrático, deliberativo y pluralista. d) El control debe asumir, en consecuencia, que la identificación de un acuerdo constituyente básico debe ser el resultado de entender la Constitución como un todo. No resulta posible dividir la Carta Política en tantas instituciones o categorías tenga y, a partir de allí, extraer para cada una de ellas un elemento primario, fundamental o básico absolutamente irreformable. Sus partes se relacionan, se confrontan y se complementan de manera que extraer los acuerdos constituyentes básicos solo es posible después de su examen integral y de la revisión de su proceso de formación. Así por ejemplo, es imposible definir la democracia, que representa uno de tales acuerdos, si no se relacionan correctamente su dimensión representativa y deliberativa, su dimensión participativa y la exigencia que impone de proteger a las minorías. Igualmente no es posible entender la separación de poderes si no se considera, simultáneamente, la división del poder público en Rama Ejecutiva, Legislativa y Judicial, la existencia de órganos autónomos, la colaboración armónica para alcanzar los fines del Estado y el principio de controles recíprocos inter-orgánicos. e) El control en estos casos debe considerar que la aniquilación o destrucción de los acuerdos constituyentes básicos no se produce cuando el Congreso modifica, reemplaza o elimina alguna de sus expresiones o manifestaciones particulares. El límite de la competencia del Congreso se desprende, no de categorías o instituciones particulares -como lo sería, por ejemplo, un órgano del poder público o su conformación, una función específica, un principio de organización, un mecanismo de actuación de las autoridades públicas o de los particulares- sino del elemento primario de la Constitución. De otra forma dicho, un acuerdo constituyente básico puede mantenerse vigente en el ordenamiento a pesar de que se introduzcan modificaciones importantes, aunque parciales, a uno de los elementos que conforman dichos acuerdos o a la forma como éste se proyecta o manifiesta.
5. Podría considerarse que el anterior planteamiento coincide con la teoría actual de esta Corte en materia de sustitución y reforma de la Carta y, que lo que aquí he denominado, acuerdo constituyente básico, es equiparable a la noción de eje definitorio. En ciertos aspectos tal coincidencia existe, en tanto comparto la tesis según la cual el Congreso puede válidamente reformular formalmente el texto constitucional, alterar un principio fundamental, reconceptualizar un valor amparado por la Carta Política, introducir una hipótesis exceptiva a una norma constitucional o incorporar fórmulas normativas que restrinjan o limiten los derechos con el propósito de armonizar los diversos intereses constitucionales. Sin embargo, la aclaración aquí presentada toma nota que la práctica jurisprudencial de este Tribunal en diferentes pronunciamientos -entre los que se destacan por ejemplo los contenidos en las sentencias C-588 de 2009 y C-249 de 2012- evidencia, de una parte, (i) que la identificación de los ejes definitorios puede ser el resultado de una lectura parcial y segmentada –no integral- de la Carta y, de otra, (ii) que la sustitución puede comprender eventos que constituyen, no un reemplazo o destrucción de tales ejes sino, en realidad, intervenciones que la Corte juzga particularmente serias, intensas o inadecuadas. Ello ha conducido a este Tribunal a erigir restricciones al poder de reforma que se traducen, pese a que se insista que ello no puede ser así, en juicios ordinarios de inexequibilidad o control material como si la Corte estuviera examinando, no un acto constituyente, sino una ley. Equiparar las dos modalidades es un riesgo muy serio que la teoría actual de esta Corporación no ha conseguido enfrentar satisfactoriamente.
6. Dicha práctica, apoyada en la teoría de la sustitución, evidencia entonces que la jurisprudencia actual de este Tribunal amplía indebidamente las restricciones a la competencia del Congreso de la Republica en esta materia. Esa perspectiva no la puedo acompañar puesto que, como se desprende de las consideraciones precedentes, (i) afecta gravemente el principio democrático, (ii) vulnera la atribución expresa asignada al Congreso para reformar la Constitución, (iii) desconoce que la aprobación de los actos legislativos está revestida de un trámite que tiene por finalidad asegurar procesos de deliberación y consenso adecuados y (iv) atribuye a la Corte Constitucional un poder excesivo, exento de control, que no se desprende del artículo 241 de la Constitución y que la convierte en una instancia adicional del procedimiento de reforma.
7. Es importante recordar que el Pueblo, como señala el preámbulo de la Carta, fue el que aprobó la Constitución, y lo hizo en medio de una Asamblea plural y democrática. Así las cosas, es el texto constitucional resultado del proceso constituyente de 1991, el que le corresponde a esta Corte defender, interpretar y aplicar. En modo alguno adicionar o complementar. Si realmente consideramos que esta Corte ejerce sus funciones de control por voluntad y designación del Pueblo –tal y como ello quedó reconocido en el preámbulo y en los artículos 241 y 379- cuando aquella así actúa, es en verdad el Pueblo el que se controla a sí mismo. En consecuencia, los miembros de esta Corte deben observar un respeto máximo por el contenido que el constituyente quiso dejar plasmado en ella, evitando el riesgo de convertir un poder limitado, que surge de una constitución democrática y deliberativa, en uno absoluto. De conformidad con lo anterior, si bien es cierto que a esta Corporación el constituyente expresamente le otorgó en el artículo 241 de la Constitución Política la “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, no es menos cierto que seguidamente señaló, en términos perentorios, que tal poder debe ser ejercido “en los estrictos y precisos términos de este artículo”, con lo cual erigió una barrera que no se encuentra en ningún otro artículo de los múltiples que distribuyen competencias a los diferentes órganos del Estado. El constituyente, a pesar de que no impuso un contrapeso (checks and balances) a la Corte Constitucional por medio de un control inter-orgánico, sí delimitó expresamente el ámbito de su competencia, exigiéndole una alta dosis de auto restricción (self-restraint) que no se puede sacrificar al hacer un uso excesivo de la teoría actual en materia de control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución. Con el debido respeto,ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado ---pies de página--- Al respecto la sentencia C-1040 sostuvo que “la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución.” Las cuestiones que suscita el juicio de sustitución ha sido también puesta de presente en salvamentos y aclaraciones de voto de varios de los Magistrados de esta Corporación. En ese sentido se encuentra, por ejemplo el