SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-049/22
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia (Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos (salvamento parcial de voto)
Referencia: D-14345
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022".
Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional a continuación presento las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto en la Sentencia C-049 de 2022, adoptada por la Sala Plena de esta Corporación en sesión del 16 de febrero de este mismo año.
1. En el proceso de la referencia, el demandante formuló varios cargos de inconstitucionalidad en contra del artículo 203 de la Ley 1955 de 2019, que autorizó a las ARL a pagar las comisiones de intermediarios de seguros, para los servicios de promoción y prevención, con cargo a las cotizaciones o primas (incluidas las de riesgos laborales) o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas técnicas, bajo algunas condiciones75. La sentencia estimó que solo dos de las censuras presentadas cumplieron los requisitos de aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo76. El cargo primero, fundado en la violación del artículo 158 superior, se sustentó en la falta de conexión directa e inmediata de la norma acusada con los objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. El cargo segundo, se sustentó en la violación de los incisos 1º y 5º del artículo 48 superior, particularmente el principio de eficiencia que rige la seguridad social y la regla de destinación específica de los recursos del sistema en mención.
2. La sentencia concluyó que la norma demandada violó el principio de unidad de materia, por cuanto no tiene una relación de conexidad directa o inmediata con los objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Agregó, que la falta de relación se hace más evidente por la materia de la disposición, pues al tratarse de una norma de la seguridad social carece de una finalidad de planeación.
De otra parte, la mayoría de la Sala estableció que el artículo 203 también violó el principio de eficiencia y la regla de destinación específica de los recursos del sistema de seguridad social previstos en los incisos 1º y 5º del artículo 48 superior. Lo anterior, porque la autorización acusada está dirigida a que las ARL sufraguen, con cargo a los gastos de administración, el corretaje por el acercamiento entre los empleadores y las ARL. Esta labor, aunque no es extraña al sistema de aseguramiento de riesgos laborales, no es un tema adjetivo. En efecto, para la Sala la norma permite sufragar con cargo a los recursos del sistema la estrategia comercial y de mercado de las administradoras de riesgos laborales.
En atención a esa destinación de los recursos, se estableció la violación del principio de eficiencia del sistema de seguridad social, pues usarlos para cubrir las comisiones por corretaje podría ir en detrimento del valor de la cotización, al perder capacidad financiera, de inversión o de generación de programas ordinarios de prevención de riesgos en las empresas afiliadas. Asimismo, podría reducir los recursos parafiscales disponibles para la prestación de los servicios en el marco del Sistema de Riesgos Laborales. Finalmente, por tratarse de una actividad relacionada, pero no sustancial para el aseguramiento de riesgos laborales, la autorización para el pago de primas de intermediación viola el inciso 5º del artículo 48 superior, que prohíbe la destinación de los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella.
Tras establecer la violación de los artículos 48 y 158 de la Constitución Política, la mayoría de la Sala le otorgó efectos retroactivos a la decisión de inexequiblidad a partir de la publicación de la Ley 1955 de 2019, es decir, desde el 25 de mayo de 2019. Lo anterior, con fundamento en la naturaleza de los recursos y para asegurar la supremacía material de la Constitución. En efecto, se estimó que la única forma de garantizar la regla del artículo 48 superior sobre destinación específica de los recursos de la seguridad social era la modulación de los efectos de la sentencia en los términos descritos.
3. Mi disenso con la sentencia se circunscribe al examen de las censuras fundadas en el artículo 48 superior y a los efectos retroactivos de la decisión de inexequibilidad. De un lado, considero que los cargos por violación del principio de eficiencia del sistema de seguridad social y de la regla de destinación específica de sus recursos no cumplieron los requisitos de aptitud para provocar un examen de fondo. De otro lado, estimo que en el presente asunto no se examinó con suficiencia la necesidad de los efectos retroactivos y cómo estos generan una afectación de mayor entidad constitucional. Lo anterior, porque: (i) no se consideró que con fundamento en la norma acusada las ARL no habían trasladado los gastos de intermediación por falta de reglamentación; (ii) no se estimaron los valores constitucionales que subyacen a la regla general, según la cual, las sentencias que profiera la Corte sobre las normas sujetas a su control tienen efectos hacia el futuro; (iii) los efectos retroactivos que impliquen devoluciones de recursos entre los actores del Sistema General de Seguridad Social (en adelante SGSS), que no cuenten con la debida ponderación y justificación, afectan de manera grave la seguridad jurídica y el patrimonio de los sujetos, y minan la confianza de los actores del sistema de seguridad social; y (iv) en el caso bajo examen la decisión de reintegro de los recursos violó la confianza legítima y la propiedad privada en el caso de las ARL de naturaleza privada, así como los recursos públicos de aquellas administradoras de riesgos laborales de naturaleza pública. A continuación, desarrollaré en el orden descrito los fundamentos de mi disenso.
Los cargos por violación de los incisos 1º y 5º del artículo 48 de la Carta Política no cumplieron con las exigencias de aptitud para provocar un examen de fondo
4. En primer lugar, estimo necesario precisar que, a mi juicio, la inexequibilidad del artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 se derivaba de la transgresión del principio de unidad de materia, pues, de un lado, el actor aportó los elementos suficientes para provocar un examen de fondo sobre esa censura y, de otro lado, confrontada la norma con los objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 no se advierte una conexidad directa e inmediata en los términos definidos por la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, una vez establecido este motivo de inconstitucionalidad, la mayoría de la Sala decidió continuar con el examen de los otros reproches, con fundamento en los cuales concluyó la violación de los incisos 1º y 5º del artículo 48 superior, a pesar de que esas censuras no cumplían con los presupuestos de aptitud para provocar un examen de fondo.
5. En relación con la violación de los incisos 1º y 5º del artículo 48 superior, el demandante en un escrito extenso y confuso planteó consideraciones dirigidas a describir otros procesos judiciales que ha emprendido y las decisiones adoptadas en esos escenarios; reconstruir diferentes conceptos jurídicos y económicos; y plantear apreciaciones y calificaciones personales en relación con el diseño del SGSS y el aseguramiento de riesgos laborales, que no concatenó en la construcción de un cargo con los presupuestos de aptitud definidos por la jurisprudencia constitucional.
En primer lugar, los cargos no son claros, pues en la argumentación el actor refirió todos los asuntos jurídicos y prácticos que, a su juicio, se relacionan con la norma demandada y, en general, con el diseño del SGSS, y estos planteamientos no permiten entrever el alcance y los contornos de los cargos de inconstitucionalidad. En ese sentido, no resultaba claro si para el demandante la afectación de las diferentes disposiciones constitucionales que invocó se derivaban de la norma acusada, particularmente de la autorización a las ARL prevista en el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019, o si la afectación de los mandatos contenidos en los incisos 1º y 5º del artículo 48 superior era una consecuencia del diseño del sistema, en la medida en que autoriza a particulares a prestar el aseguramiento en materia de riesgos laborales y, de esta forma, genera una contradicción entre el interés general y los intereses individuales de agentes privados.
Adicionalmente, los cargos carecen de pertinencia, pues se sustentaron en conceptos y parámetros de rango legal, así como en las apreciaciones subjetivas del actor sobre el diseño del SGSS y la posibilidad de que particulares concurran a través de la prestación de servicios en el sistema. En ese sentido, el demandante concentró gran parte de la argumentación en el desarrollo de diferentes conceptos de naturaleza económica, así como en disposiciones o referentes de rango legal con el propósito de evidenciar la confrontación de la norma con elementos normativos del SGSS y otras disposiciones de naturaleza civil. Estos planteamientos afectaron la pertinencia de los cargos, pues los elementos de desarrollo legal del SGSS, así como de la definición de los contratos civiles y comerciales, no constituyen parámetros de constitucionalidad.
De otra parte, el actor planteó sus observaciones y apreciaciones sobre el SGSS, la inconveniencia del diseño y presentó diferentes cuestionamientos sobre el tipo de actores del sistema. Con fundamento en estos elementos calificó la norma como "un irregular reproche y despilfarro", "fraude a la ley", y constitutiva de "objeto y causa ilícita en el contrato". En general, como se ve, los argumentos del actor no son de naturaleza constitucional sino que se sustentaron en apreciaciones subjetivas y fundamentos de rango legal, que no permiten tener por cumplido el presupuesto de pertinencia.
En concordancia con lo anterior, los cargos incumplieron el requisito de especificidad y suficiencia, ya que el ciudadano no logró demostrar la forma en la que la disposición demandada transgredió los incisos 1º y 5º del artículo 48 superior, ni presentó los elementos de juicio suficientes para emprender el examen de constitucionalidad. Las amplias consideraciones planteadas por el actor para sustentar los dos cargos se concentraron en evidenciar que, a su juicio, la actividad de corretaje no está relacionada con el aseguramiento de riesgos laborales por tratarse de una actividad de naturaleza comercial. Sin embargo, el planteamiento no hizo referencia ni evaluó la posible contribución de la actividad en el incremento de afiliados al sistema de protección en riesgos laborales, y si esa incidencia eventual contribuye en el crecimiento del SGSS en conjunto y en su eficiencia, a través de la relación o impacto del subsistema de riesgos laborales -en adelante SGRL- con otros como el de aseguramiento en salud.
6. Así las cosas, considero que contrario al examen emprendido por la mayoría de la Sala Plena, el presente asunto debió limitarse únicamente a la decisión del cargo en relación con el que se cumplieron los presupuestos de aptitud, esto es, la violación del principio de unidad de materia.
Los efectos retroactivos adoptados en el presente asunto no se examinaron con suficiencia y desconocieron la regla general de los efectos de las decisiones de la Corte Constitucional, el derecho a la propiedad privada y la confianza legítima
7. En el presente asunto, la mayoría de la Sala decidió otorgarle efectos retroactivos a la decisión de inexequibilidad del artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 a partir de la publicación de la norma, es decir, desde el 25 de mayo de 2019. Lo anterior, con el propósito de restablecer, en el caso concreto, la garantía de destinación específica de los recursos del SGSS. Asimismo, dispuso que la devolución de los recursos se adelantará en los términos y condiciones que acuerden las ARL con el Gobierno Nacional, otorgando así un término prudencial para que las partes puedan realizar la planeación financiera y presupuestal requerida para el adecuado cumplimiento de la decisión.
8. No comparto los efectos retroactivos definidos en el presente asunto por la mayoría de la Sala Plena, en la medida en que no se examinó con suficiencia la necesidad de esta decisión y la mayor afectación constitucional que este tipo de medidas puede provocar. En primer lugar, se desconoció que la regla general, según la cual las sentencias que profiera la Corte sobre los actos sujetos a su control tienen efectos hacia el futuro, preserva importantes valores constitucionales. En segundo lugar, la mayoría de la Sala omitió adelantar un examen sobre la gravedad de la afectación constitucional y las consecuencias de los efectos retroactivos para justificar la aplicación de la excepción a la regla general sobre los efectos de las sentencias de esta Corporación. En tercer lugar, la decisión impacta de manera grave la seguridad jurídica, mina la confianza de los actores del SGSS y afecta el patrimonio de las Administradoras de Riesgos Laborales. A continuación desarrollaré los fundamentos de mi disenso.
Los efectos hacia futuro: una regla que preserva la seguridad jurídica, la confianza de los ciudadanos en el ordenamiento y el carácter vinculante de la ley
9. El artículo 241 superior establece que la Corte Constitucional es la autoridad judicial encargada de velar por la integridad y supremacía de la Carta Política. En consecuencia, tiene la función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que los ciudadanos promuevan en contra de leyes, tanto por vicios de procedimiento en su expedición, como respecto de su contenido sustancial. Por su parte, el artículo 45 de la Ley 270 de 199677 dispone que, por regla general, las sentencias que la Corte Constitucional dicte en sede de control abstracto tendrán efectos hacia el futuro, a menos de que se determine lo contrario. En ese sentido, se reconoce a favor de la Corte la facultad de modular los efectos temporales de las decisiones de constitucionalidad.
10. Los efectos hacia el futuro -ex nunc-, tienen el fin de amparar el principio democrático, la seguridad jurídica, la buena fe y la confianza legítima en el ordenamiento jurídico. Lo anterior, por cuanto las normas se presumen constitucionales, hasta tanto no se profiera una sentencia que determine lo contrario78. En consecuencia, las situaciones jurídicas o conductas que se consolidaron bajo dicha disposición, antes de la declaratoria de inexequibilidad, gozan de la misma presunción, pues fueron ejecutadas conforme con el ordenamiento jurídico vigente.
En segundo lugar, la facultad excepcional de modular los efectos temporales de dichas decisiones (diferir o retrotraer), se justifica en la garantía de la supremacía de la Carta Política y la protección de otros principios constitucionales esenciales que se vulneraron por la norma declarada inexequible. Particularmente, la retroactividad se ha reconocido en tres eventos79: (i) en los casos en que, a partir de la vigencia de la Constitución de 1991, era evidente la inconstitucionalidad de la norma acusada80; (ii) cuando sea indispensable para asegurar la protección de derechos fundamentales notoriamente desconocidos81; y (iii) cuando sea imprescindible para sancionar una "violación flagrante y deliberada de la Constitución"82.
Al considerar lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, para apartarse de la regla general y adoptar la modulación de los efectos temporales, la Corte Constitucional debe justificar su decisión en dos tipos de exámenes83. Estos son:
(i) Analizar el nivel de gravedad de la infracción constitucional. Así, entre más grave sea la afectación mayor será la necesidad de otorgar efectos retroactivos a la decisión, con el fin de amparar la supremacía de la Constitución y remediar las consecuencias que la norma tuvo durante su vigencia84.
(ii) Valorar los impactos positivos y negativos que puede generar la modulación de los efectos de la sentencia de constitucionalidad, pues al diferirlos se mantiene la vigencia de una norma inexequible, en contra vía de la supremacía constitucional; y al retrotraer las situaciones jurídicas consolidadas en vigencia de dicha disposición, se afecta la seguridad jurídica, la buena fe y la confianza legítima. En especial, se ha reconocido que, bajo este análisis, deberán considerarse las consecuencias que se generen en aspectos como: la economía, la creación de vacíos jurídicos, la falta de regulación de elementos esenciales para el ejercicio de derechos fundamentales, o la alteración o afectación de sistemas prestacionales como la salud, la educación o la seguridad social85.
En síntesis, las decisiones proferidas en sede de control abstracto tienen, en principio, efectos hacia el futuro. No obstante, conforme con las circunstancias del caso concreto, la Corte Constitucional podrá modular los efectos temporales de su decisión, luego de analizar la gravedad de la infracción y los impactos que se generarían en la práctica.
11. Bajo las reglas definidas por la jurisprudencia constitucional para exceptuar la regla general de los efectos ex nunc de las sentencias de la Corte Constitucional, considero que en el presente asunto la decisión mayoritaria no examinó, de manera suficiente, la necesidad y las implicaciones de los efectos retroactivos de la decisión de inexequibilidad.
12. La decisión mayoritaria dejó de evaluar diversos factores que incidían en la menor gravedad de la transgresión de los incisos 1º y 5º del artículo 48 superior. En particular en el examen dejó de considerar los siguientes elementos:
12.1. En primer lugar, tal y como lo expliqué en los fundamentos jurídicos 4 a 6 de este salvamento de voto, considero que en el presente asunto los cargos formulados por el ciudadano con respecto a la transgresión de los incisos 1º y 5º del artículo 48 superior no cumplían los presupuestos de aptitud para provocar una decisión de fondo.
12.2. En segundo lugar, no se consideraron los límites que previó la norma a la posibilidad de que las ARL paguen las comisiones de los intermediarios con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, y a los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas técnicas. En particular, esta posibilidad se limitó a las siguientes condiciones: (i) el cumplimiento de los deberes derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema; (ii) los límites al monto de esas comisiones definidas por el Gobierno Nacional con base en estudios técnicos; y (iii) la destinación de los pagos como gastos de administración.
12.3. En tercer lugar, la argumentación expuesta por la Sala se limitó a identificar la regulación comercial de la actividad de intermediación de seguros y, con fundamento en este elemento, descartó la relación con el aseguramiento de riesgos profesionales. Sin embargo, en esa consideración no estimó el impacto de la actividad de corretaje en el incremento de afiliaciones al SGRL86. De manera que, la decisión mayoritaria consideró únicamente esa actividad como una labor de traslados entre las ARL, pero no evaluó si la actividad de agentes de seguros contribuye en el incremento de las afiliaciones.
Con respecto a la actividad de intermediación, es necesario destacar que uno de los principales retos del SGSS está relacionado con la informalidad en la relación laboral, la cual también se proyecta e involucra las omisiones en la afiliación al sistema de riesgos laborales y, por esa vía, en el incremento de la carga económica y asistencial en el sistema de aseguramiento en salud. De manera que, la sola identificación del corretaje como una actividad comercial de acercamiento entre el afiliado y la ARL respectiva no permite descartar, per se, la relación de dicha actividad con la seguridad social si se considera que uno de sus principios, según el mismo artículo 48 superior, es la pretensión de universalidad, la cual se logra, entre otros, mediante el desarrollo de actividades y estrategias dirigidas a aumentar el número de afiliados a los subsistemas correspondientes.
Sobre la eventual incidencia de la actividad de intermediación de seguros en el incremento de las afiliaciones al SGRL es importante destacar que según el informe presentado por el DANE, entre diciembre de 2021 y febrero de 2022, en 23 ciudades y áreas metropolitanas, el porcentaje de población ocupada informal fue de 44,6%. De este porcentaje, el 43,7% correspondió a hombres y el 42,7% a mujeres87.
En concordancia, con las cifras de informalidad laboral una de las metas principales que se han propuesto diferentes planes de gobierno y que incluso hace parte de los objetivos de entidades como el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Salud y Protección Social, corresponde al aumento de la afiliación de ciudadanos al Sistema General de Seguridad Social y, en particular, al de Riesgos Laborales. Lo anterior, a través de mecanismos dirigidos a incentivar la formalización del empleo. Como ejemplos de esta situación, se tiene que:
(i) El Gobierno Nacional, para el periodo 2010-2014, se propuso aumentar en 2.000.000 el número de afiliados al Sistema General de Riesgos Laborales; meta que fue superada en mayo de 2014 al alcanzar un total de 2'214.378 afiliaciones nuevas. Asimismo, se logró que 179.042 nuevas empresas se vincularan a este subsistema88.
(ii) Para abril de 2021, el porcentaje de población ocupada que está afiliada a riesgos laborales correspondió al 42,32%, cifra que aumentó en un 11%, respecto del año 2010, en el que la afiliación al sistema correspondía al 31,04% de la población ocupada89.
(iii) El Ministerio del Trabajo cuenta con un mecanismo denominado Red Nacional de Formalización Laboral, que entre sus funciones tiene el fin de promover estrategias para la vinculación de los trabajadores al Sistema General de Seguridad Social90.
(iv) Una de las metas del Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2013-2021, expedido por el Ministerio del Trabajo, consiste en "Fomentar la afiliación de trabajadores independientes e informales al Sistema General de Riesgos Laborales"91, para lo cual se prevén acciones como: campañas informativas en medios de comunicación y en lugares de trabajo de población ocupada informal, y el desarrollo de un marco normativo que fomente la afiliación según sectores económicos.
De manera que, la Sala dejó de valorar si la actividad de intermediación de seguros podía constituir una de las herramientas y estrategias adoptadas en el marco del SGSS para lograr un incremento en la afiliación al sistema de riesgos laborales, y considerado ese impacto determinar si el mismo puede relacionarse con el principio de universalidad previsto en el artículo 48 superior. La constatación de esa finalidad de la intermediación de seguros reducía la gravedad de la infracción constitucional en los términos definidos por la mayoría de la Sala.
12.4. En cuarto lugar, en la evaluación de la eficiencia tampoco se adelantó alguna actividad dirigida a establecer si un eventual incremento de la afiliación en riesgos laborales, en el que contribuya la labor de intermediación, reduce desde una perspectiva económica la carga al sistema de seguridad social en salud. Según los indicadores de riesgos laborales, el Ministerio de Salud y Protección Social informó que, para el año 2021, el 51,52 % de la población ocupada se encuentra afiliada al Sistema General de Riesgos Laborales92. En consecuencia, los riesgos en salud, incluidos los generados en el marco de las actividades laborales de la población ocupada que no está afiliada al sistema de riesgos laborales se asumen por el sistema de seguridad social en salud.
12.5. En quinto lugar, al evaluar el impacto de la infracción constitucional la mayoría de la Sala no examinó las razones expuestas por el Legislador con respecto a la disposición acusada y, particularmente, la protección de la igualdad de condiciones en la participación en el mercado entre las ARL de naturaleza pública y privada. En ese sentido, en la ponencia para primer debate el Gobierno propuso la adición del artículo acusado con fundamento en los siguientes elementos: (i) la actividad de intermediación en riesgos laborales se encuentra habilitada por la normatividad vigente; y (ii) el uso de agentes, agencias y corredores de seguros es una práctica común en la actividad aseguradora. Luego, en el marco del debate legislativo se destacó que la autorización referida aseguraba la competencia en condiciones de igualdad entre las ARL de naturaleza pública y privada, y resguardaba el patrimonio de Positiva ARL, de naturaleza pública, que afilia y asegura actividades de riesgo, por ejemplo, de los pequeños y medianos mineros93.
13. En consecuencia, con fundamento en lo expuesto, considero que la mayoría de la Sala no evaluó, en términos de gravedad, la afectación constitucional al artículo 48 superior, pues dejó de estimar que la infracción constitucional se atenuaba si se analizaba la actividad de intermediación desde la perspectiva de las estrategias de incremento de afiliaciones, los límites a las comisiones que debían ser definidas por el Gobierno Nacional, con fundamento en estudios técnicos, y el eventual impacto de la intermediación en la promoción y ampliación del SGRL.
14. En lo que respecta a la valoración de las consecuencias que pueden generar los efectos retroactivos de las decisiones, estimo pertinente destacar el especial cuidado que se impone al juez constitucional en la adopción de medidas de reintegro de recursos, particularmente cuando se trata de actores del SGSS. Lo anterior, no sólo por la confianza legítima involucrada en las actuaciones que dichos sujetos adelantan con fundamento en leyes revestidas con presunción de constitucionalidad sino también, y especialmente, porque el equilibrio económico de estos actores incide en la estabilidad y la prestación de los servicios a su cargo.
15. En el presente asunto, la mayoría de la Sala dejó de evaluar el contexto de la orden emitida sobre los efectos retroactivos y el impacto de la decisión. Esta omisión resulta clara si se considera que dichos efectos y la precisión sobre la posibilidad de acordar plazos de devolución de los recursos no eran necesarios, pues según el concepto rendido por la Superintendencia Financiera en el marco del trámite de constitucionalidad, el Gobierno Nacional para el momento de la intervención no había definido los topes de las comisiones según lo ordenado en la norma acusada y, por esta razón "actualmente la remuneración a favor de los intermediarios de seguros se sigue sufragando con cargo a los recursos propios de las ARL, los cuales provienen de reserva patrimoniales que éstas constituyen anualmente y/o de los rendimientos que generan las inversiones de las aseguradoras y que no forman parte del respaldo de las reservas técnicas."94
La falta de consideración de la circunstancia descrita evidencia que en el presente asunto no se evaluaron las consecuencias de los efectos retroactivos como lo exige la jurisprudencia constitucional. La decisión mayoritaria no adelantó ninguna averiguación dirigida a establecer las implicaciones económicas de dichos efectos, ni la necesidad de acudir a la excepción a la regla general de los efectos ex nunc de las decisiones de esta Corporación.
16. Ahora bien, si tal y como lo definió la sentencia hubiera procedido la restitución de los recursos por el pago de las comisiones de los intermediarios con cargo al SGSS, a partir de la expedición del artículo 203 de la Ley 1955 de 2019, esta decisión habría impactado de manera desproporcionada la confianza legítima, la seguridad jurídica y la propiedad privada de las ARL.
La confianza legítima y el derecho a la propiedad privada que resultan afectados en órdenes retroactivas de devolución de recursos con cargo a los actores del SGSS
17. El principio de confianza legítima rige la relación entre las autoridades y las personas, naturales o jurídicas. Su fundamento se encuentra en el principio de seguridad jurídica, establecido en los artículos 1º y 4º de la Constitución; en el respeto del acto propio; y en el principio de la buena fe, contenido el artículo 83 superior. La confianza legítima consiste en que se debe actuar con lealtad respecto de la relación jurídica vigente entre el Estado y el individuo, pues el deber de comportarse de forma coherente con las actuaciones anteriores implica que le está prohibido al sujeto que ha generado confianza en el otro, sorprender con un cambio intempestivo que defrauda lo que legítimamente se esperaba. En ese sentido, las autoridades están obligadas a respetar las expectativas legítimas de las personas ante una situación que modifica su posición de forma imprevista. No obstante, las expectativas deben ser serias, fundadas y provenir de un periodo de estabilidad que permita concluir razonablemente que efectivamente se esperaba un determinado comportamiento por parte del Estado. Lo anterior, por cuanto "(...) si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege"95. Cabe resaltar que, a través de este principio, se logra un balance entre los intereses públicos y privados, al permitir que los entes estatales avancen en el desarrollo de su gestión, pero al mismo tiempo protejan la buena fe del individuo respecto de la estabilidad de las condiciones vigentes. Lo anterior, a través de la adopción de medidas para enfrentar el cambio que se impone, pues estas tienen el fin de mitigar el daño generado, respetar los compromisos, y garantizar la seguridad jurídica y la protección a la estabilidad social.
En conclusión, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que es procedente la protección de los derechos amparados en el principio de confianza legítima cuando: (i) la medida, política o actuación del Estado tiene el objetivo de preservar un interés público superior; (ii) se verifica que las conductas realizadas por los particulares se ajustaron al principio de buena fe; y (iii) hay una desestabilización cierta, razonable y evidente, lo que hace necesario la adopción de medidas que adecuen la actual situación de los particulares a la nueva realidad.
18. Por su parte, el derecho a la propiedad está previsto en el artículo 58 superior, en el que se consagra su función social y ecológica, y la especial protección de la que goza conforme con lo estipulado por la ley. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que este derecho se caracteriza por ser: (i) pleno, al incluir las atribuciones de uso, goce y disposición; (ii) exclusivo, en la medida en que el titular puede oponerse a la intervención de un tercero; (iii) perpetuo, pues dura en cuanto persista el bien sobre el que recae; (iv) autónomo, ya que no depende de la existencia de un derecho principal; (v) irrevocable, pues su extinción o transmisión depende, en principio, de la voluntad del titular; y (vi) real, en cuanto se trata del poder jurídico sobre una cosa, que debe ser respetado por las demás personas96. En particular, esta Corporación ha entendido que "se trata de un derecho subjetivo que se tiene sobre una cosa corporal o incorporal, que faculta a su titular para usar, gozar, explotar y disponer de ella, siempre y cuando se respeten sus inherentes funciones sociales y ecológicas"97.
No obstante, no es un derecho absoluto. En efecto, el artículo 58 superior también establece que podrá ser limitado por razones de utilidad pública e interés social, y consagra la figura de la expropiación. Cabe resaltar que, estas restricciones serán legítimas siempre que respondan a criterios de proporcionalidad y razonabilidad98, y se sustenten en razones de utilidad pública e interés general previamente establecidas en la ley. De manera que, aunque la propiedad privada tiene una función social y se compatibiliza con los principios constitucionales de prevalencia del interés general, solidaridad e igualdad; también es un derecho fundamental en su dimensión individual99, que goza de especial protección constitucional.
19. En el presente asunto, la Sala dejó de evaluar el impacto que los efectos retroactivos y la consecuente medida de devolución de recursos generaba en las ARL. Lo anterior, porque de haberse materializado la autorización prevista en la disposición acusada, dichas entidades con fundamento en una norma revestida de presunción de validez habrían incurrido en gastos de intermediación con la confianza en que estos se cubrían con recursos del sistema. De manera que, la vigencia y operatividad de la norma desde el año 2019 significaba que durante los ejercicios contables y financieros de los años 2019, 2020 y 2021 dichos sujetos imputaron esas sumas a los gastos de administración según la autorización prevista en la norma.
Luego, los efectos retroactivos de la decisión de inexequibilidad y la consecuente devolución de recursos para los ejercicios contables consolidados, sin la adecuada valoración de las consecuencias económicas de la decisión, minaron la confianza de los actores en las disposiciones del sistema de seguridad social, alteraron las cargas económicas que estos deben asumir, y cuestionaron sus actuaciones, con impacto financiero, que estaban amparadas en las disposiciones vigentes.
Adicionalmente, los efectos retroactivos y la consecuente restitución de los recursos afectaron el derecho de propiedad de las ARL porque según el diseño del sistema seguridad social los recursos que entran a formar parte del patrimonio de la ARL dejan de hacer parte del Sistema General de Riesgos Laborales, ya que su finalidad no es cumplir con los objetivos de dicho sistema, sino que se constituyen en la retribución o ganancia que obtienen estas empresas por la actividad que realizan100. De manera que, la decisión mayoritaria les imponía, sin la debida valoración de las consecuencias, asumir con recursos de su patrimonio, de manera retroactiva, una prestación que el Legislador en una norma revestida con la presunción de validez definió con cargo al sistema.
16. En síntesis, la decisión mayoritaria en el presente asunto omitió una evaluación suficiente sobre la necesidad y las consecuencias de otorgar efectos retroactivos a la decisión de inexequibilidad en el presente asunto. En particular, dejó de evaluar diferentes elementos que, a mi juicio, incidían y atenuaban la gravedad de la afectación constitucional al artículo 48 superior, así como las consecuencias de la modulación de los efectos para la propiedad, la confianza legítima y la seguridad de los actores del SGRL.
De esta manera, expongo las razones que me condujeron a salvar parcialmente el voto con respecto a la Sentencia C-049 de 2022, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
1 En efecto, en el numeral 7° del auto admisorio se dispuso "INVITAR a participar en este proceso, por medio de la Secretaria General, a la DIAN, a la Superintendencia Financiera de Colombia, a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (ASOCAPITALES), a la Federación Colombiana de Municipios, a la Asociación Nacional de Empresarios -ANDI, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a los Decanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás sede Tunja, de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena y de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, para que, si lo estiman conveniente, mediante escrito que deberá presentarse dentro de los diez (10) días siguientes al de recibo de la comunicación respectiva, emitan su concepto técnico especializado sobre las disposiciones que son materia de la impugnación". 2 Artículo 1° de la Ley 1562 de 2012. 3 Escrito de demanda, folio 17. 4 El demandante cuestionó distintos apartes de otros procesos que se han pronunciado al respecto. En efecto, controvirtió dos sentencias producto de la acción popular, la negativa del Consejo de Estado en aceptar la revisión eventual sobre este caso y la falta de selección de la acción de tutela por parte de la Corte Constitucional. 5 Demanda. Folio 161. Asimismo, más adelante, solicitó considerar la sentencia C-432 de 2010 en la que la Corte indicó que "el ejercicio de la libertad de empresa conlleva asumir un comportamiento negativo por parte de las autoridades públicas, en el sentido de abstenerse de entorpecer la realización de actividades empresariales lícitas. De tal suerte que el empresario cuenta con la libertad de decisión, lo cual implica "establecer sus propios fines u objetivos económicos y, en función de ellos, organizar la empresa y orientar su actividad". Así mismo, autores como De Juan Asenjo, sostienen que, la libertad de empresa comporta: (i) la libertad de inversión, en el sentido de decidir acerca de qué se produce; (ii) la libertad de organización, la cual se encamina a determinar la manera como se produce; y (iii) la libertad de contratación, que determina para quién se produce" (fl. 168). 6 Demanda. Folio 137. 7 En particular, se cita la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado con Radicado 11001-03-27-000-20002-0064-01 (13328) del 04-09-2003 (C.P. Ligia López Díaz), según la cual se indica que los recursos del Sistema General de Riesgos Profesionales exentos de cualquier impuesto serían aquéllos destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los accidentes que se produzcan directamente de la labor desempeñadas o enfermedades de allí derivadas y no las comisiones de intermediación que se consideran gastos administrativos. 8 Finalmente, la demanda solicita que la Corte decrete una serie de pruebas como: (i) los documentos a los que se hizo referencia en su demanda; (ii) el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, del 21 de junio de 2002 (rad. 1418); (iii) la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 15 de abril de 1999 (C.P. Javier Díaz Bueno), en el expediente 14.861; (iii) sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado con Radicado 11001-03-27-000-20002-0064-01 (13328) del 04-09-2003 (C.P. Ligia López Díaz); entre otras. Además, solicitó a la Corte cuestionar el resultado de una acción popular interpuesta por el demandante. En consecuencia y como pretensiones, además de la exequibilidad de la disposición cuestionada, solicita que se declare que la inexequibilidad de la disposición es aplicable desde que se profirió la Constitución y anular las sentencias del proceso surtido en la acción popular con radicación 110013331011-2008-00135-00/01, ante la supuesta existencia de una "vía de hecho" 9 También solicita considerar una serie de pruebas documentales, entre las que mencionan, diferentes conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y numerosos oficios de la Superintendencia Bancaria, el Ministerio de Trabajo, así como publicaciones efectuadas por distintos medios de comunicación y los soportes del proceso de la acción popular al que ha hecho referencia (fls. 181 a 202). No obstante, al finalizar la demanda solicitó la aplicación del principio pro actione. 10 Al respecto, es posible consultar el folio 30 de la demanda. 11 En esta dirección, se puede consultar el folio 33 y subsiguientes de la demanda 12 En tal sentido, es posible consultar los folios 202 a 203 de la demanda. Las pretensiones adicionales se basan en la ratificación de la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del inciso quinto del artículo 48 superior, así como que en consecuencia se revoque, anule y deje sin efectos las sentencias proferidas en el fallo de la acción popular No. 110013331011-2008-00135-00/01, y que profiera una nueva sentencia en el proceso que se ajuste a los mandatos constitucionales. 13 El término para que los invitados conceptuaran, de acuerdo por lo informado por la Secretaría de la Corte Constitucional, venció el 23 de agosto de 2021. De manera extemporánea, se recibieron las siguientes intervenciones: (a) La Universidad Externado de Colombia solicitó declarar la inexequibilidad de la disposición demandada por violación del principio de unidad de materia; (b) El Instituto Colombiano de Derecho Tributario sólo se pronunció sobre la presunta vulneración de artículo 363 de la Constitución, al referirse a normas de carácter tributario. En consecuencia, indicó que no se observa que esta disposición contemple un beneficio tributario, en los términos propuestos en la demanda, por lo cual el cargo carecería de certeza; (c) La Asociación Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales Públicos -ACESI- solicita que se declare la inexequibilidad de la disposición demandada y que la Corte considere que los recursos del Sistema General de Salud no son de libre destinación. En consecuencia, el gasto administrativo de las ARL, que no guarde relación con el acto médico, no puede imputarse a los recursos del sistema, sino a sus fuentes de recursos propias, originadas en actividades de operación, financiación e inversión; (d) Los ciudadanos Yefferson Mauricio Dueñas Gómez y Daniel Alejandro Orobio Hurtado aportaron la demanda por ellos interpuesta, en el proceso D-14463, en donde solicitan la inexequibilidad de la disposición -entre otras- por desconocer la destinación específica de los recursos del Sistema de Seguridad Social y el principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo; (e) La Superintendencia Financiera remitió una nueva intervención, pero, esta vez, dirigida a la Magistrada Diana Fajardo Rivera, en la que indicó que la posibilidad planteada por la disposición demandada guarda relación con la operación técnica del seguro, toda vez que la comisión hace parte de los gastos que se tienen en cuenta para el cálculo del valor de la prima del seguro. Sin embargo, "no debería ser posible utilizar estos recursos para un fin distinto que no sea el de atender el pago de las obligaciones derivadas del aseguramiento de los riesgos laborales"; (f) El Presidente y Expresidente del Colegio Médico de Cundinamarca y Bogotá manifestaron su preocupación porque la disposición demandada desconozca los principios de destinación específica y de eficiencia sistémica reforzada del Sistema de Seguridad Social. En efecto, consideran que los gastos administrativos son operacionales y, por tanto, los gastos de corretaje deben ser asumidos por la respectiva ARL, al no hacer parte del aseguramiento operacional o de la cobertura de la contingencia. 14 Al respecto, es posible consultar las intervenciones de (i) la Federación Colombiana de Municipios, (ii) la Universidad de Cartagena y las intervenciones ciudadanas de (iii) Germán Fernández Cabrera y (iv) de Amira del Socorro Bolívar Sarria. 15 En tal sentido, es posible consultar las intervenciones de (i) Asocapitales, (ii) la Superintendencia Financiera y (iii) el Ministerio de Trabajo. 16 Al respecto, es posible consultar la sentencia C-219 de 2019 y C-276 de 2021 que, de manera reciente, declararon la inexequibilidad de disposiciones de la Ley 1955 de 2019 "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022". 17 Explicó que en la Ponencia para el Primer Debate en Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas del Congreso de la República al Proyecto de Ley No. 311/2019 (Cámara) y 227/2019 (Senado) se indicó lo siguiente: "la actividad de intermediación en riesgos laborales se encuentra habilitada por la normatividad vigente, y más aún, que es práctica común entre las aseguradoras el uso de agentes, agencias y corredores de seguro como instrumento comercial para la obtención de clientes (asegurados), es necesario contemplar como fuente de financiación de dicha actividad de intermediación las cotizaciones recaudadas o primas emitidas, de tal forma que las Administradoras de Riesgos Laborales dispongan de los recursos necesarios, sin afectar su capacidad patrimonial acudiendo exclusivamente a recursos propios, tal como se encuentra en la normatividad que se pretende modificar". 18 En tal sentido, la Corte Constitucional en sentencias como la SU-1219 de 2001, ha indicado que "(...) la decisión de la Corte Constitucional consistente en no seleccionar para revisión una sentencia de tutela tiene como efecto principal la ejecutoria formal y material de esta sentencia, con lo que opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Salvo la eventualidad de la anulación de dicha sentencia por parte de la misma Corte Constitucional de conformidad con la ley, la decisión de excluir la sentencia de tutela de la revisión se traduce en el establecimiento de una cosa juzgada inmutable y definitiva. De esta forma se resguarda el principio de la seguridad jurídica y se manifiesta el carácter de la Corte Constitucional como órgano de cierre del sistema jurídico"18. 19 Con todo, es necesario aclararle al demandante que, si bien la Corte Constitucional se ha referido la posibilidad de controlar interpretaciones judiciales, ello supone un ejercicio argumentativo superior al que fue desplegado en la demanda. En efecto, la sentencia C-802 de 2008 -que a su vez fue retomada en la sentencia C-136 de 2017- explicó que para evaluar la exclusión de interpretaciones judiciales o administrativas de textos legales que se demandan mediante control abstracto, la Corte ha establecido unos requisitos especiales que toda demanda de este tipo debe contener -entre los cuales- se exige, como parte del requisito de certeza, que "(i) debe tratarse de una interpretación que realmente fije un contenido normativo derivado de la disposición impugnada. Esto significa que la interpretación debe derivarse directamente de la disposición demandada". // "De otro lado, (ii) no puede considerarse satisfecho el requisito de certeza cuando el reproche de inconstitucionalidad se sustenta en simples "hipótesis hermenéuticas" que no hallan sustento en una real y cierta interpretación judicial, o donde la interpretación no conduce a las implicaciones reprochadas, sino que responden a una proposición jurídica inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido acusadas. En este punto cobra relevancia la doctrina del derecho viviente, pues el control constitucional sobre interpretaciones judiciales "recae sobre el derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos, que podrían eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicación práctica". // "Finalmente, (iii) no se cumple el requisito de certeza cuando la interpretación no se deriva de normas con fuerza material de ley, sino de otro tipo de disposiciones como actos administrativos, contratos estatales o cualquier otra fuente de derecho". Además, en este caso también es claro que se cumpla con el requisito de suficiencia, que exige "demostrar que se está ante una posición consistente y reiterada del operador jurídico y no producto de un caso en particular, pues "una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse". 20 Corte Constitucional, sentencia C-292 de 2019. 21 Ibidem. 22 Ibidem. 23 Ibidem. 24 Al respecto, consideró la sentencia C-1052 de 2001 que los requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad deben tener el propósito de asegurar el efectivo ejercicio de un derecho político, en el cual todos los ciudadanos tienen la posibilidad de controlar el ejercicio del poder público a través de la acción pública de inconstitucionalidad. Sin embargo, la valoración de estos requisitos, a la luz del principio pro actione, exige que se garantice el ejercicio de tal, por lo cual "el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo". 25 Corte Constitucional, sentencias C-206 de 2016 y C-207 de 2016, entre otras. 26 Al respecto, en la sentencia C-372 de 2011, la Corte manifestó: "(...) con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que "la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo". 27 Corte Constitucional. Sentencia C-335 de 2021. 28 Algunas consideraciones de este capítulo son retomadas de la reciente sentencia C-276 de 2021. 29 Artículo 158 de la Constitución. Al respecto, es posible consultar el artículo 158 de la Ley 5° de 1992, de acuerdo con el cual "[c]uando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión". 30 Corte Constitucional, sentencias C-008 de 2018 y C-026 de 2020, las cuales fueron reiteradas en la sentencia C-415 de 2020. 31 Corte Constitucional, sentencia C-047 de 2021. 32 Corte Constitucional, sentencia C-493 de 2020. 33 La Constitución Política y la Ley 152 de 1994 determinan expresamente los contenidos de la ley del plan nacional de desarrollo. 34 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. 35 Ibídem. 36 Al respecto, es posible consultar la sentencia C-305 de 2004 que estableció lo siguiente "La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia". 37 Corte Constitucional, sentencia C-394 de 2012. 38 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. 39 Ibídem. 40 En esta providencia uno de los cargos estudiados fue el presunto desconocimiento de la unidad de materia frente a dos disposiciones de la Ley 1955 de 2019 que, en particular, fijaban el arancel a las importaciones y a las aduanas nacionales, a través de la Ley Aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. Así, concluyó la Corte Constitucional que, además de que se oponía a la política comercial que debe ser aprobada directamente por el Gobierno Nacional, el control de este tipo de normas "debe ser más estricto en aras de que no se utilicen las leyes del plan para introducir disposiciones normativas que procuren llenar vacíos legislativos que no tengan como objetivo verificable el de cumplir con los objetivos y metas generales del PND; por esta razón, la Corte declarará la inexequibilidad de las disposiciones acusadas". 41 "Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución. 2. Convocarlo a sesiones extraordinarias. 3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 150. 4. Enviar a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos. (...)". 42 Corte Constitucional, sentencia C-478 de 1992. 43 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. 44 "Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos". 45 Corte constitucional, sentencia C-415 de 2020. 46 En la misma sentencia C-415 de 2020, de forma específica, dicha sentencia señaló que la prórroga indefinida de disposiciones plasmadas en los planes nacionales de desarrollo, al comprometer competencias legislativas ordinarias, puede llevar a la inexequibilidad de sus disposiciones. Ello ocurrirá si no está́ precedida de la justificación necesaria que exponga con claridad que: (i) es una expresión de la función de planeación; (ii) prevé normas instrumentales destinadas a permitir la puesta en marcha del plan que favorezca la consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan; (iii) constituyen mecanismos idóneos para su ejecución tratándose del plan nacional de inversiones o medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del PND; (iv) no se puede emplear para llenar vacíos e inconsistencias de otro tipos de disposiciones; y (v) no pueden contener cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinción, cualquier medida de política económica tendría siempre relación -así fuera remota- con el PND. Esta conexión inexorable con el plan y sus bases deben ser examinadas caso a caso. 47 En la sentencia C-126 de 2020 se sostuvo que las medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan, "por su naturaleza, deben tener vocación de temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias del principio de unidad de materia ´aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio". Ya en la sentencia C-068 de 2020 la Corte había manifestado que la regla de la temporalidad "es un elemento adicional que refuerza o desvirtúa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene", postura que vendría a ser reforzada en la C-126 de 2020 al afirmarse que "la temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático". 48 Así, indicó la sentencia C-415 de 2020 que, en principio, las disposiciones adoptadas mediante la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo cuentan con una duración de 4 años, lo cual "no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar". Ello le permitió al Tribunal afirmar que el plan "no es una herramienta para subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes ordinarias. Es decir, si una política estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción de un Gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente. De lo contrario se desconocería la vocación de temporalidad del plan, las medidas normativas del plan excederían la función constitucional de impulsar su cumplimiento, y el plan se convertiría en un mecanismo para llenar vacíos legales que indudablemente corresponde tramitar al legislador, pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan". 49 Al respecto, es posible consultar las sentencias C-219 de 2019 y C-068 de 2020, que se resolvieron unas demandas de constitucionalidad sobre disposiciones legales que regulaban el Ingreso Base de Cotización (IBC) para trabajadores independientes. 50 Ibídem. 51 Ibídem. Por ende, concluyó la Corte que dicha claridad argumentativa es indispensable por la competencia constitucional que ha sido conferida al ejecutivo en lo correspondiente al diseño y puesta en ejecución del Plan Nacional de Desarrollo. Por tanto, "la Corte hace énfasis en respetar las reglas estrictas de transparencia, por lo que en cada normatividad legal ordinaria y permanente que se afecte, debe acompañarse por parte del Gobierno nacional de una carga de argumentación suficiente del porqué es necesario e imprescindible su modificación como medida para impulsar el cumplimiento del PND". La exigencia de esta motivación fue reiterada en la sentencia C-464 de 2020, en donde la Corte declaró inexequible las disposiciones demandadas, con sustento en que el Gobierno Nacional incumplió con ella, en consideración a que no justificó "la imposición de cargas tributarias a través de una ley especial cuya vocación de vigencia es, en principio, transitoria y en cuyo trámite se ve afectado o reducido el principio democrático". 52 Al respecto, es posible considerar las sentencias C-440 de 2020, C-493 de 2020 y C-504 de 2020. 53 Corte Constitucional, sentencias C-415 de 2020 y C-493 de 2020. 54 Ley 1562 de 2012. Ver también, Corte Constitucional, sentencia C-277 de 2021. 55 En particular, la sentencia C-760 de 2004 indicó que "[l]a eficiencia es la mejor utilización social y económica de los recursos disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente". 56 A su vez, este mandato fue reiterado por el artículo 9° de la Ley 100 de 1993. 57 En esta dirección, también indicó que este tribunal ha sostenido que que "una de las características inherentes a los recursos parafiscales de la seguridad social es su destinación específica, lo cual permite reinvertir todo el capital en el mejoramiento del mismo". 58 Corte Constitucional, sentencia C-978 de 2010. 59 Al respecto, la sentencia C-577 de 1995 explicó que "Según las características de la cotización en seguridad social, se trata de una típica contribución parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En efecto, constituye un gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados, pero que carece de una contraprestación equivalente al monto de la tarifa. Los recursos provenientes de la cotización de seguridad social no entran a engrosar las arcas del presupuesto Nacional, ya que se destinan a financiar el sistema general de seguridad social en salud". La consideración, respecto a que las cotizaciones en seguridad social son recursos parafiscales, fue reiterada -entre otras- por la sentencia C-655 de 2003 y, de forma más reciente, la sentencia C-460 de 2013. 60 "Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional". 61 Corte Constitucional, sentencia C-276 de 2021. 62 Corte Constitucional, sentencia C-219 de 2019 63 Ibídem. 64 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. 65 En efecto, ha establecido la Corte Constitucional que el debate democrático de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo es menor, en tanto "la ley del Plan es de exclusiva iniciativa gubernamental, cuenta con un término restringido para su aprobación y limita las posibilidades de modificación en su contenido por parte de los congresistas" (sentencia C-219 de 2019). 66 En ese orden de ideas, es posible consultar la sentencia C-276 de 2021. Por el contrario, la función de planeación "se desdibuja cuando las leyes del Plan Nacional de Desarrollo son utilizadas para incluir, como en este caso, sucesivas normas sobre una regulación transversal que no responden de manera concreta al modelo económico propuesto por cada gobierno, sino que son incluidas en distintos planes de desarrollo sin responder de forma concreta a algún propósito, meta u objetivo" (Sentencia C-068 de 2020). En tal contexto, la sentencia C-415 de 2020 indica que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, para un cuatrienio presidencial, no debe utilizarse para incorporar reformas estructurales pues "ello implicaría que la atribución asignada al Congreso de la República por el numeral 3 del art.150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las demás funciones constitucionales del legislador (24 restantes)" (sentencia C-415 de 2020). De manera que, el control constitucional sobre esta ley debe evitar que con la inclusión de diversas disposiciones en ella se genere un "vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador". 67 Al modo de ejemplo, la sentencia C-816 de 2004 indicó que la decisión adoptada "(...) no significa que la Corte no pueda pronunciarse nunca sobre los cargos de competencia o de contenido material de una demanda, en caso de que encuentre que existe un vicio de procedimiento que es suficiente para declarar la inexequibilidad de la norma sometida a control. En ciertos eventos, la Corte ha entrado al examen de otros cargos por contenido material, a pesar de que la disposición acusada sería de todos modos retirada del ordenamiento, por razones procedimentales". 68 El artículo 6 de la Ley 1562 de 2012 estableció que el monto de cotizaciones "no podrá ser inferior al 0.348%, ni superior al 8.7%, del Ingreso Base de Cotización (IBC) de los trabajadores y su pago estará a cargo del respectivo empleador". 69 Similares consideraciones se encuentran contenidas en la sentencia C-481 de 2019, C-293 de 2020, entre otras. 70 "[I]naceptable sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en sus fallos el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la Constitución (...) Pues la facultad de señalar los efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la "integridad y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia que debe señalar sus propios efectos. En síntesis, entre la Constitución y la Corte Constitucional, cuando ésta interpreta aquélla, no puede interponerse ni una hoja de papel". Corte Constitucional, sentencia C-113 de 1993. 71 Corte Constitucional, sentencia C-737 de 2001. 72 Corte Constitucional, sentencia C-619 de 2001. 73 Corte Constitucional, sentencia C-978 de 2010. 74 Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2019. 75 Las condiciones fijadas en la norma para que las ARL puedan sufragar los costos de intermediación, con cargo a los recursos del sistema, corresponden a que (i) cumplan los deberes propios de las coberturas, (ii) los recursos se destinen como parte de los gastos de administración y (iii) se atienda el valor máximo de estos costos que deberá ser regulado por el Gobierno Nacional. 76 Los demás cargos formulados con sustento en los artículos 150.21, 334, 338, 115, 121, 122, 123, 150.3, 339.1, 374, 355, 363 y 95.9 de la Carta Política. 77 Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. 78 Sentencias C-507 de 2020, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar; SU-309 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-037de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-619 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, entre otras. 79 Sentencia C-507 de 2020, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar y Sentencia C-280 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 80 Sentencia C-080 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 81 Sentencia C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 82 Sentencias C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-293 de 2020, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger. 83 Sentencia C-280 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y SU-037 de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 84 Sentencia C-588 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 85 Sentencias C-366 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-818 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras. 86 En las Sentencias C-479 de 1999 y C-384 de 2000, la Corte Constitucional afirmó que: "los intermediarios de seguros, en cualquiera de sus modalidades, son entidades o personas que, sin expedir pólizas ni ser parte en el contrato de seguro, ponen en contacto a las compañías de seguros con los tomadores de las pólizas. Esta es, por esencia, la actividad a la que se dedican, aunque la intermediación de seguros no se reduzca a ella sino que se proyecte más allá de la simple colocación de pólizas, en una serie de operaciones complementarias de tipo técnico como pueden serlo, v.g., la inspección de riesgos o la intervención en salvamentos." 87 DANE, Boletín Técnico, Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), diciembre de 2021 - febrero de 2022, tomado de: www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech_informalidad/bol_geih_informalidad_dic21_feb22.pdf. 88 Ministerio de Salud, Nota de Prensa de 19 de mayo de 2014. "Gobierno cumple meta de afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales". Tomado de: https://www.minsalud.gov.co/Paginas/Gobierno-cumple-meta-de-afiliación-al-Sistema-General-de-Riesgos-Laborales.aspx. 89 Ministerio de Salud, Nota de Prensa de 28 de abril de 2021, "Aumenta registro de trabajadores al Sistema General de Riesgos Laborales". Tomado de: https://www.minsalud.gov.co/Paginas/Aumenta-registro-de-trabajadores-al-Sistema-General-de-Riesgos-Laborales.aspx. 90 Ministerio del Trabajo, Red Nacional de Formalización Laboral. Tomado de: https://www.mintrabajo.gov.co/empleo-y-pensiones/empleo/subdireccion-de-formalizacion-y-proteccion-del-empleo/formalizacion-laboral y de https://www.mintrabajo.gov.co/web/guest/empleo-y-pensiones/empleo/formalizacion-y-proteccion-del-empleo. 91 Ministerio del Trabajo, Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2013-2021. Tomado de: http://www.oiss.org/wp-content/uploads/2000/01/PlanNacionalDeSeguridadySaludEnElTrabajo.pdf. 92 Ministerio de Salud, Indicadores de riesgos laborales. Tomado de: https://www.minsalud.gov.co/proteccionsocial/RiesgosLaborales/Paginas/indicadores.aspx. 93 Gaceta 430 de 2019. Intervención del congresista Efraín Cépeda. 94 Intervención Superintendencia Financiera de 20 de noviembre de 2021. 95 Sentencia C-930 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 96 Sentencia C-410 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 97 Sentencia C-410 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 98 Sentencia C-1172 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 99 Sentencia C-284 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 100 El artículo 79 del Decreto 1295 de 1994 señala que, uno de los requisitos para que las compañías de seguros obtengan autorización de la Superintendencia Financiera para explotar el ramo de los riesgos laborales, consiste en acreditar un patrimonio técnico saneado que no sea inferior a la cuantía fijada por el Gobierno Nacional. Este último se conoce como patrimonio adecuado, es decir, el mínimo requerido, que debe mantener y acreditar la aseguradora de forma periódica, con el fin de garantizar la existencia de recursos adicionales a las reservas técnicas, para atender siniestros infrecuentes que puedan afectar la estabilidad financiera de la compañía. Este patrimonio técnico saneado / adecuado corresponde, de conformidad con el Decreto 2555 de 2010, modificado por el Decreto 2954 de 2010, a la suma entre lo que se denomina capital primario y capital secundario. El primero de estos rubros, se compone de recursos propios de la entidad que son de mayor calidad y, por ende, brindan mayor seguridad en caso de que tengan que atenderse obligaciones inesperadas. Se compone, por ejemplo, de: el capital pagado, las reservas legales y las utilidades corrientes y pasadas, entre otros rubros. En cuanto al capital secundario, este se refiere a recursos provenientes de reservas estatutarias y ocasionales y de la valorización de activos. En este punto, cabe aclarar que se entiende como utilidad de operación, calculada al final de cada ejercicio contable, el resultado que se obtenga de restarle al total de ingresos de seguros, el total de egresos de seguros (prestaciones o pagos de siniestros), de gastos administrativos y de pagos por comisiones. Adicionalmente, las Reservas Técnicas a las que están obligadas las empresas aseguradoras en el ramo de Riesgos Laborales están establecidas en el Decreto 2973 de 2013. Esta disposición señala que deberán realizarse las siguientes reservas técnicas: matemática, de insuficiencia de activos, de siniestros avisados, de siniestros no avisados, y de enfermedad laboral. ---------------
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