aclaración de voto de los magistrados Alejandro Linares Cantillo, Diana Fajardo Rivera, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Alberto Rojas Ríos. 28 Previamente modificados por los artículos 16 y 51, respectivamente, de la Ley 179 de 1994. 29 En relación con esta modificación, y de forma preliminar, la Corte advirtió que la introducción de cambios en normas de la Ley Orgánica del Presupuesto mediante una ley estatutaria plantea un problema de constitucionalidad sobre la competencia del Congreso para el efecto. No obstante, determinó que tal modificación es exequible por varias razones. En primer lugar, porque las nuevas reglas "no modifican las ya existentes sino que las adicionan con unas muy puntuales y específicas que resultan ser un desarrollo necesario del principio constitucional de autonomía presupuestal de funcionamiento de la JEP consagrado en el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017". En segundo lugar, porque la reforma garantizó las mayorías requeridas en el Congreso para la aprobación de leyes orgánicas, la cual, al tenor de lo dispuesto en los artículos 151 y 153 de la Constitución, es la misma requerida para la aprobación de leyes estatutarias. En tercer lugar, "porque en el trámite legislativo aparece clara y expresa la voluntad del Legislador de modificar la ley orgánica del presupuesto, garantizando la transparencia en el curso del debate democrático, y permitiendo los espacios de control político de dicha modificación". 30 Esta modificación fue introducida en el artículo 36 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, que compiló la Ley 38 de 1989. 31 Esta modificación fue introducida en el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, que compiló la Ley 38 de 1989. 32 En la sentencia en comento también se lee: "[l]os artículos 125 y 126 del Proyecto de Ley Estatutaria modifican los artículos 23 y 91, respectivamente, de la Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto, con el propósito de incluir en el Presupuesto de Gastos de la Nación la Sección correspondiente a la Jurisdicción Especial para la Paz y, así mismo, reconocerle capacidad para contratar, comprometerla y ordenar el gasto con cargo a las apropiaciones incorporadas en la respectiva Sección, en desarrollo de la autonomía presupuestal que a la Jurisdicción Especial para la Paz le confiere el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017". 33 El pasado 29 de noviembre de 2019, el Presidente de la República objetó por inconveniencia el artículo 44 de este proyecto de ley. Al respecto, afirmó que "una interpretación que sugiera que los recursos del Presupuesto General de la Nación puedan ser destinados al pago de sentencias o fallos proferidos en contra de la Nación no solamente resulta contraria a los compromisos del Gobierno Nacional en materia de educación, sino también a los principios de planeación y especialización que rigen la formación del Presupuesto General de la Nación". 34 Este Tribunal determinó que el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017 era exequible "sobre la base de que (i) para el funcionamiento de la JEP debe preservarse el sistema de controles inter orgánicos establecido de manera general en la Constitución; (ii) tanto el Secretario Ejecutivo como el Presidente de la JEP deben actuar de conformidad con los principios que rigen la función pública; (iii) el Secretario Ejecutivo se encuentra sometido al régimen ordinario de responsabilidad fiscal, disciplinaria y fiscal, y por ende, no le es extensivo el fuero estatuido de manera general para los magistrados de las altas corporaciones judiciales; (iv) las funciones jurisdiccionales atribuidas en el Acto Legislativo 01 de 2017 al Secretario Ejecutivo, únicamente podrán ser ejercidas por éste hasta cuando comience a funcionar la JEP". 35 Del mismo modo, el artículo 121 de la Ley 1957 de 2019 establece: "[p]lanta de personal. La planta de personal será definida y adoptada por el órgano de gobierno de la JEP. En todo caso contará con una nomenclatura determinada por el Gobierno nacional y clasificación específica acorde a las necesidades de la jurisdicción, la naturaleza general de las funciones y el grado de responsabilidad y autoridad de los diferentes empleos. Los niveles directivo y asesor serán de libre nombramiento y remoción. Todos los empleados serán designados con fundamento en criterios de cualificación, calidades personales, capacidad profesional, equidad de género, diversidad étnica y cultural, publicidad, transparencia y participación por los procedimientos definidos en el reglamento interno" (negrilla fuera del texto original). 36 Inicialmente, el numeral 8 del artículo 110 también atribuía al Órgano de Gobierno la determinación de la nomenclatura de los empleos que conforman la planta de persona de la JEP. La Corte concluyó que esta facultad es inexequible en la medida que la misma se encuentra en cabeza del Gobierno nacional. A juicio de la Sala, esta previsión, a diferencia de la contenida en el numeral 8, sí "garantiza un trato igualitario en materia salarial y prestacional respecto de los demás servidores públicos, y asegura que, sin perjuicio de su carácter especial y transitorio, la jurisdicción y sus servidores están sujetos a las mismas reglas de función y servicio público de las demás entidades del Estado". 37 Puntualmente, el artículo 106 de la Ley 1957 de 2019 dispone: "[i]ntegrantes de la Unidad de Investigación y Acusación. La Unidad de Investigación y Acusación será integrada por un mínimo de dieciséis (16) fiscales de nacionalidad colombiana, altamente calificados en materia de investigación y acusación, y deberá incluir expertos en distintas ramas del Derecho, con énfasis en conocimiento del Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos. Deberá contar con un equipo de investigación técnico forense, que podrá tener apoyo internacional, especialmente en materia de exhumación e identificación de restos de personas desaparecidas. Será conformada con criterios de participación equitativa entre hombres y mujeres y respeto a la diversidad étnica y cultural, y los integrantes serán escogidos mediante un proceso de selección que dé confianza a la sociedad colombiana y a los distintos sectores que la conforman. || Los fiscales no tendrán que ser fiscales de carrera y no se les aplicará ninguna limitación de edad. || Los anteriores fiscales -un total de dieciséis (16)-, y hasta un tercio más -cinco (5) fiscales- que deberán estar a disposición como fiscales suplentes o sustitutos, serán nombrados y posesionados por el Director de la Unidad de Investigación y Acusación, quien tendrá plena autonomía para seleccionar y nombrar a los demás profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad, a través de un procedimiento reglado y público. || La Unidad contará con un equipo de investigación especial para casos de violencia sexual, designado a través de un procedimiento reglado y público que observe los siguientes criterios: || a) Experiencia y conocimiento sobre violencias basadas en género; || b) Experiencia y conocimiento del conflicto armado y sus efectos diferenciados y desproporcionados en las mujeres y personas con orientaciones sexuales e identidades de género diversas; || c) Criterios colectivos como la diversidad étnica, la interdisciplinariedad, representación regional, entre otras. || Por los hechos de violencia sexual se atenderán las disposiciones especiales sobre práctica de pruebas en la materia incluidas en el Estatuto de Roma. La Unidad podrá solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de derechos humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente. En el marco de sus funciones y competencias, podrá solicitar la colaboración que entienda necesaria a la Fiscalía General de la Nación y al Instituto de Medicina Legal, así como establecer acuerdos de cooperación con estos". También se puede consultar el numeral 22 del artículo 111 de la Ley 1957 de 2019. 38 Artículo 8 de la Ley 1957 de 2019: "[l]a Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) estará sujeta a un régimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuestal y técnica; (...)". Esta es una transcripción textual del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017. 39 La Sentencia continúa así: "[l]a autonomía administrativa, presupuestal y técnica de la JEP son postulados del autogobierno de dicha jurisdicción. Se trata de un autogobierno que es expresión de la autonomía, a la vez que está sujeto a la regla del Estado de Derecho. El autogobierno constituye una garantía de independencia y autonomía para quienes intervienen en el proceso judicial, pues dota de la neutralidad necesaria las decisiones que dicte la administración de justicia, permitiendo un funcionamiento libre de injerencias de otros sectores. La Corte hizo referencia a la importancia del autogobierno al estudiar la reforma constitucional al equilibrio de poderes, en la Sentencia C-285 de 2016. Acorde con lo que se ha venido exponiendo, en dicha oportunidad recordó que la independencia judicial es una manifestación del principio de separación de poderes, que es un presupuesto de la función jurisdiccional que permite materializar la garantía del debido proceso, toda vez que viabiliza que el fallador pueda realizar la aplicación del derecho al caso que se le consulta sin que en dicho procedimiento esté supeditado a algún tipo de injerencia, ya sea interna o externa. La independencia judicial asegura la materialización de los derechos fundamentales, pilar de la Carta de 1991". 40 La versión original del Proyecto de Ley disponía: "[c]orresponde a la Unidad de Investigación y Acusación realizar las investigaciones y adelantar el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz respecto a todas las conductas competencias de la JEP (...), para lo cual podrá solicitar la colaboración de la Defensoría del Pueblo, de la Fiscalía General de la Nación, de otros órganos acusatorios del [E]stado, y de las organizaciones de víctimas y de derechos humanos colombianas. (...)" (negrilla fuera del texto). Sobre el particular, la Sala Plena consideró que la expresión "acusatorios" es inexequible, toda vez que el inciso 5 del artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017 no limitó la solicitud de colaboración a los órganos acusatorios del Estado, sino que dejó abierta esta facultad a todos los "órganos competentes". 41 Concretamente, la Sala Plena indicó: "[l]as facultades asignadas a la Unidad son coherentes con su naturaleza, entre ellas, la obligación de investigar y acusar ante el Tribunal para la Paz a las personas cuyos casos le hayan sido remitidos por la Sala de reconocimiento de verdad y responsabilidad, por la Sala de definición de situaciones jurídicas o por la Sección de revisión del Tribunal para la Paz (a); decidir, de oficio o a solicitud de las Salas o Secciones de la JEP, las medidas de protección aplicables a víctimas, testigos y demás intervinientes para garantizar sus derechos y participación (b); pedir a la Sección de primera instancia del Tribunal para la Paz la adopción de medidas de aseguramiento y cautelares para garantizar el buen fin del proceso (c). || Igualmente, la Corte considera que la facultad discrecional de desistir una investigación cuando no sea necesario investigar o acusar, en cuyo caso las actuaciones serán remitidas a la Sala de definición de situaciones jurídicas o a la Sala de amnistía e indulto e), procura la focalización de la actividad investigativa, lo cual redunda en el acceso a la justicia de las víctimas. || Por su parte la posibilidad de adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones, hace parte y recaudo de evidencia fáctica propios de la actividad investigativa (f). || (...) De otro lado, la Corte no encuentra ninguna objeción a la facultad otorgada a la UIA de asegurar los elementos materiales probatorios, garantizando la cadena de custodia mientras se ejerce su contradicción, como tampoco a la asignación de funciones de control de garantías a magistrados de la Sección de primera instancia del Tribunal para la Paz en casos en que se puedan afectar derechos fundamentales (g). (...) || Asimismo, el literal h) del artículo que establece la función de dirigir y coordinar las funciones de policía judicial que en forma transitoria y en el marco de la JEP cumplirá el Equipo Técnico Investigativo creado para estos fines al interior de la Unidad, es ajustada a la Constitución Política en la medida en que las funciones de policía judicial son necesarias para efectos de que la UIA cumpla su función constitucional de investigación. (...) || En similar sentido, encuentra la Corte que el literal i) se ajusta al mandato de colaboración que desarrolla el inciso quinto del artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017. (...) || El literal j), como se expuso supra, fue discutido en el proceso de consulta previa. El literal j), tal como fue aprobado en el texto definitivo, constituye una aplicación concreta del enfoque diferencial y territorial del SIVJRNR (inciso primero, par. 1, art. transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2017) (...) || Finalmente, el literal k) no presenta ningún reparo de constitucionalidad pues la autorización de la regulación de funciones adicionales en la ley de procedimiento de la JEP es consistente con el inciso primero del art.12 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, que faculta a los Magistrados de la JEP para elaborar sus normas de procedimiento, para su presentación al Congreso de la República por parte del Gobierno Nacional". 42 El literal d) original establecía: "d) Organizar sus tareas, integrar comisiones de trabajo, fijar prioridades, acumular casos semejantes y definir la secuencia en que los abordará, así como adoptar criterios de selección y descongestión. (...)" (negrilla fuera del texto original). 43 Artículo transitorio 66. "(...) Sin perjuicio del deber general del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, en el marco de la justicia transicional, el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno nacional, podrá mediante ley estatutaria determinar criterios de selección que permitan centrar los esfuerzos en la investigación penal de los máximos responsables de todos los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; establecer los casos, requisitos y condiciones en los que procedería la suspensión de la ejecución de la pena; establecer los casos en los que proceda la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas alternativas, o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la pena; y autorizar la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados, siempre sin alterar lo establecido en el Acuerdo de creación de la JEP y en sus normas de desarrollo. La ley estatutaria tendrá en cuenta la gravedad y representatividad de los casos para determinar los criterios de selección". 44 Cfr. Acto Legislativo 01 de 2017, artículo transitorio 7, inciso 5. 45 La Corte citó las Sentencias C-232 de 2016 y C-034 de 1996. 46 Finalmente, respecto de la constitucionalidad del artículo 88 de la Ley 1957 de 2019, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de la expresión "cualquier autoridad", que se refiere a los destinatarios de la facultad de los magistrados de las Salas para comisionar la práctica de pruebas, en el sentido de que la misma alude a la autoridad judicial en los términos que señale la ley. Lo anterior, por cuanto "permitir la práctica de pruebas a autoridades administrativas no resulta proporcional ni razonable respecto del derecho al debido proceso de las partes, en tanto se trata de una función jurisdiccional que, como tal, solo puede ser ejercida por autoridades de tal naturaleza". 47 Cfr. acápite 4.1.4. Estructura orgánica y características de la Jurisdicción Especial para la Paz. 48 Ver Resolución n.º 140 del 8 de junio de 2018, "por la cual se expiden normas tendientes a desarrollar el principio de unidad de gestión y jerarquía al interior de la Unidad de Investigación y Acusación de la Jurisdicción Especial para la Paz", suscrita por el director de la entidad en ejercicio "de sus facultades constitucionales consagradas en el artículo transitorio 7 del Acto Legislativo n.º 01 del 4 de abril de 2017 y el Reglamento General de la Jurisdicción Especial para la Paz". 49 Sentencia C-155 de 1999, reiterada en la Sentencia C-568 de 2016. 50 Sentencias C-690 de 2011 y C-775 de 2010. 51 ARTICULO
340. Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley. En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley. El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación. 52 ARTICULO
341. El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo. 53 ARTICULO
342. La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución. 54 Artículo 6, literal d), de la Ley 152 de 1994. 55 Ver, entre otras las Sentencias C-574 de 2004 y C-453 de 2016. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 13