Salvamento de voto de la Magistrada (e) Martha Victoria Sáchica Méndez a la sentencia C-041 15DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO DE CORRECCION DE YERROS-Corte Constitucional era competente para emitir un pronunciamiento de fondo (Salvamento de voto) CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Asuntos objeto de control (Salvamento de voto)DECRETOS QUE CORRIGEN YERROS EN DETERMINADAS DISPOSICIONES CON FUERZA DE LEY-Jurisprudencia constitucional sobre competencia (Salvamento de voto)DECRETOS QUE CORRIGEN YERROS EN DETERMINADAS DISPOSICIONES CON FUERZA DE LEY-Pueden ser objeto de control por parte de la Corte, cuando se aduce una usurpación de las funciones legislativas del Gobierno Nacional y, en consecuencia, una extralimitación de las propias al modificar la voluntad del legislador (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO DE CORRECCION DE YERROS-Competencia de la Corte Constitucional (Salvamento de voto) DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO DE CORRECCION DE YERROS-Integración de unidad normativa (Salvamento de voto) DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO DE CORRECCION DE YERROS-Corte Constitucional evadió un problema jurídico de trascendencia constitucional sobre usurpación de funciones legislativas por Presidente de la República (Salvamento de voto)Referencia: Expediente D-10280.Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6º del Decreto 1736 de 2012 “Por el que se corrigen unos yerros en la Ley 1564 del 12 de julio de 2012, ‘por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones’ “Magistrada sustanciadora:María Victoria Calle CorreaCon el acostumbrado respeto por las decisiones de este Tribunal, procedo a exponer las razones por las cuales, en nuestro concepto, la Corte Constitucional era competente para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 6º del Decreto 1736 de 2012, motivo que me condujo a salvar el voto respecto de la decisión inhibitoria adoptada en la sentencia C-041 de 2015.
1. El argumento central de la inhibición radica en que la Corte Constitucional, en virtud del artículo 241 de la Carta Política, sólo tiene competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad formuladas contra actos legislativos reformatorios de la Constitución, leyes y decretos leyes, categoría esta última que no tiene el Decreto 1736 de 2012, toda vez que se trata de un decreto expedido por el Gobierno Nacional para corregir yerros advertidos en una ley, atribución que le otorga el artículo 45 de la Ley 4ª de 1913. Por ende, se advierte que su control le corresponde al Consejo de Estado en virtud del artículo 237.1 de la Constitución Política. La mayoría de la Sala recuerda que según la norma constitucional, le compete a esta corporación la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los “estrictos y precisos términos” del artículo 241, como en efecto lo establece el encabezamiento de este precepto. Sin embargo, se dejó de lado que la Corte, aplicando un criterio material y con fundamento en su deber de salvaguarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ha asumido competencia para conocer de asuntos que no encajan exactamente en los numerales del citado artículo
241. Y esto, pese a que, a diferencia de la Corte Suprema de Justicia (art. 235.7 C.Po.), el Consejo de Estado (art. 237.6 C.Po.) y el Consejo Superior de la Judicatura (arts. 256.7 y 257.5 C.Po.), la norma superior al establecer las funciones de la Corte Constitucional, no prevé la cláusula general que le asignaría “las demás funciones que determine o señale la ley”, por lo que el ámbito de competencia del tribunal constitucional se circunscribe en concepto de la mayoría de la Sala, a las funciones previstas en el artículo 241 de la Carta. Si bien en la sentencia C-041 de 2015 se reconoce que ha habido casos en los que esta corporación excepcionalmente, ha ejercido control, entre otros, sobre decretos que corrigen yerros en las leyes, considera que en el presente proceso no procedía este control por la sola circunstancia de que no se había demandado la norma legal que se corrige, toda vez que cuando la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre tales decretos no lo ha hecho de manera directa, sino con ocasión de demandas instauradas contra la ley que se corrige o la revisión oficiosa de leyes como las estatutarias.
2. Como lo ha señalado esta corporación, pareciera que la fórmula de competencia residual establecida en el artículo 237, numeral 2º de la Constitución, para dividir el control de constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre el Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no ofreciera mayor dificultad en su aplicación. Sin embargo, esa delimitación competencial no es tan sencilla: en la práctica, este tribunal ha encontrado que no siempre resulta fácil determinar cuándo un decreto expedido por el Gobierno Nacional se encuentra comprendido en ese ámbito residual de competencia, toda vez que puede ocurrir que materialmente sea una norma con fuerza jurídica equivalente a la de una ley, a pesar de que no haya sido expedida formalmente por el Congreso de la República.En el proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, el Congreso intentó hacer un listado de los decretos cuyo control correspondería al Consejo de Estado, el cual fue declarado inexequible en la Sentencia C-037 de 1996. En este fallo, la Corte señaló: “Por otra parte, conviene preguntarse: ¿Sobre cuáles decretos se puede pronunciar el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 2o del artículo 237 constitucional? La respuesta es evidente: sobre todos los que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.). Así, entonces, resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposición -como sí sucede para el numeral 1o- una facultad concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas. Limitar de esa forma los alcances del numeral 2o del artículo 237 de la Carta es a todas luces inconstitucional”.En la Sentencia C-400 de 2013, se puso de manifiesto esta dificultad y los criterios que ha aplicado esta corporación para resolverla: “Teniendo presente que en un Estado de derecho no caben competencias por analogía o por extensión, la Corte ha recurrido a los criterios orgánico, formal y material para establecer la autoridad encargada del control constitucional, denotando la función principal que cumple esta corporación como garante de la supremacía e integridad de la Constitución frente a la competencia residual asignada al Consejo de Estado. Cabe aclarar que el criterio orgánico, por obvias razones, no resulta útil en el presente asunto, tratándose de decretos o actos emanados del Gobierno Nacional. Según el criterio formal, la naturaleza de un decreto o acto del Ejecutivo está determinada por los fundamentos señalados al momento de su expedición, de manera que si se trata de una norma jurídica frente a la cual expresamente el artículo 241 de la Constitución Política le otorga competencia a la Corte Constitucional, es claro que su control le corresponde a esta corporación. Sin embargo, puede acontecer que el decreto o acto gubernamental no señale las facultades que le sirven como soporte, o sea impreciso, ambiguo o contenga varios fundamentos jurídicos, de modo que dificulte determinar la autoridad judicial a la cual le corresponde adelantar el control de constitucionalidad”.
3. Con posterioridad, atendiendo a la supremacía constitucional y a una interpretación integral de la Carta Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que existe competencia “para pronunciarse no sólo respecto de los decretos con fuerza de ley de que trata el artículo 241-5 C.P., sino también de todos aquellos que tengan ese carácter, pues lo mismos son proferidos por el Presidente en ejercicio de la función legislativa delegada y no como autoridad administrativa”. En las sentencias C-049 de 2012 y C-524 de 2013, se sistematizaron todos los casos en los que la Corte Constitucional ha asumido ese control excepcional: Decretos con fuerza de ley, expedidos con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991; Decretos compilatorios de normas con fuerza de ley; Decretos que declaran un estado de excepción; Decretos expedidos con base en disposiciones constitucionales transitorias diferentes al artículo 10° transitorio; Decretos que corrigen yerros de normas con fuerza de ley; Decretos de ejecución de la convocatoria a referendo; Acto electoral que determina el censo en el marco de una reforma constitucional mediante referendo; Acto electoral que declara la aprobación de un referendo; Actos de gestores de una iniciativa popular para el trámite de una ley que convoca a referendo; Decretos de convocatoria al Congreso a sesiones extraordinarias; Decretos o actos adoptados en cumplimiento de un acto legislativo; Acuerdos internacionales simplificados reguladores de materias propias de un tratado internacional.En cuanto al control de los decretos que corrigen yerros en las leyes, la jurisprudencia constitucional ha precisado:(i) La competencia del Presidente de la República para corregir los yerros de una ley, se fundamenta en las facultades que ostenta para promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento, establecidas en el numeral 10º del artículo 189 de la Constitución y en la prevista en el artículo 45 de la Ley 14 de 1913, conforme a la cual: “Los yerros caligráficos o tipográficos en las citas o referencias de unas leyes a otras no perjudicarán y deberán ser modificados por los respectivos funcionarios, cuando no quede duda de la voluntad del legislador”.(ii) En desarrollo del principio de separación y distribución de poderes, el proceso de formación de las leyes implica la materialización de una de las funciones esenciales del Estado que pretende precisamente potenciar ese postulado con el principio democrático, para preservar el régimen institucional diseñado por el Constituyente, según el cual, al Congreso de la República le corresponde hacer las leyes. (iii) La sanción y promulgación de la ley que le corresponde al Gobierno Nacional, según lo dispuesto en el artículo 165 de la Constitución, constituye una manifestación del principio de distribución funcional y separación de poderes, así como de colaboración entre las distintas ramas y órganos del poder consagrado en el artículo 113 de la Carta Política. Esta Corporación ha señalado que la promulgación no es otra cosa que la publicación de la ley ya sancionada en el medio oficial (hoy, el Diario Oficial), cuyo fin es el de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma, los mandatos que ella contiene; por consiguiente, es un requisito esencial sin el cual la ley no puede producir efectos, de manera que la promulgación hace parte del proceso de formación y expedición de la ley, con el cual culmina, toda vez que de aquella depende su observancia y obligatoriedad. (iv) La jurisprudencia ha distinguido entre la expedición y la promulgación de la ley. Así, se precisa que la expedición se refiere a la conformación del contenido de la ley, mientras que la promulgación se refiere a la publicación de dicho contenido, sin la cual, la ley no puede producir efectos. El acto de expedir, pues, consiste en una ordenación, en su doble sentido: como dictamen y como integración normativa. Es decir que, expedir una norma es dictar su contenido, formularla y su puesta en vigencia, se realiza a través de su promulgación, con la cual se completa su proceso de formación. Ahora bien, ante la posibilidad de que en la ley existan errores caligráficos o tipográficos, el Presidente de la República tiene la facultad de corregirlos mediante un decreto de corrección de yerros, siempre y cuando “no quede duda de la voluntad del legislador”. Por ello, este tipo de decretos se consideran especiales o atípicos, por tratarse de actos presidenciales expedidos en ejercicio de competencias ordinarias en el ámbito de promulgación de la ley, pero con efectos sobre un cuerpo normativo legal.
4. En ese orden, observo que de la inhibición para pronunciarse sobre la constitucionalidad de un decreto que corrige yerros de leyes, la jurisprudencia de esta Corporación ha avanzado hasta llegar a sostener en la actualidad que por excepción, los decretos gubernamentales que corrigen yerros de disposiciones legales, pueden ser objeto de control por parte de la Corte, cuando se aduce una usurpación de las funciones legislativas del Gobierno Nacional y, en consecuencia, una extralimitación de las propias al modificar la voluntad del legislador. En estos eventos, el ropaje formal de acto administrativo (decreto de corrección de yerros) pasa a un segundo plano, dado que sustancialmente este guarda una naturaleza legislativa, opuesta al control residual que ejerce el Consejo de Estado y más propia del control constitucional principal y prevalente que efectúa esta Corporación, como garante de la supremacía e integridad de la Carta Política.Además, la competencia excepcional de la Corte Constitucional para decidir sobre estos decretos especiales que corrigen leyes, se ha sustentado también desde el punto de vista funcional y jerárquico, en las fuentes del derecho, según el régimen jurídico aplicable. Esto es, la ubicación de tales decretos en el mismo nivel jerárquico de la ley implica que el régimen sustancial aplicable a ellos es el propio de los actos de carácter legislativo, por lo cual, puede concluirse, que ciertas disposiciones en concreto de un decreto que corrige yerros, pueden llegar a perder su naturaleza administrativa.Competencia excepcional del Tribunal Constitucional para decidir en concreto sobre la constitucionalidad del artículo 6º del Decreto 1736 de 2012 e integración de la unidad normativaA diferencia de lo señalado en la Sentencia C-041 del 4 de febrero de 2015, considero que la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional sí presenta una orientación dominante acerca de la posibilidad de realizar un control de constitucionalidad sobre decretos de corrección de yerros, como el demandado en esta oportunidad. Diversos precedentes de constitucionalidad han fijado ex ante la competencia y aceptación del control constitucional para este tipo de decretos, sin precisar la necesidad de demandar directamente la ley modificada por aquel.En particular, resalto dos precedentes específicos de constitucionalidad que se han dictado, C-672 de 2005 y C-634 de 2012, en los cuales en su parte resolutiva, esta Corporación se ha pronunciado sobre la inexequibilidad de decretos de yerros, efectuando su integración con la norma demandada. En cuanto al problema jurídico que se planteaba en el caso concreto, es decir, la eliminación a través de un decreto de corrección de yerros de una expresión aprobada con fuerza de ley, la Corte ha determinado que: “En virtud de esta facultad, el Presidente de la República puede corregir yerros en los cuales incurra una norma siempre y cuando no afecten su contenido esencial, tal como se ha señalado en las sentencias C-500 de 2001, C-232 de 2002, C-334 de 2005, C-672 de 2005 y C-925 de 2005 de la Corte Constitucional. En este sentido, como ya se expresó, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que no se pueden realizar modificaciones esenciales en el texto de la norma, evento en el cual en ocasiones previas se ha declarado la inconstitucionalidad del decreto demandado, tal como se hizo en la sentencia C-672 de 2005 o se ha analizado la constitucionalidad de la versión original de la norma, tal como se realizó en la sentencia C-925 de 2005 (…)De esta manera, siguiendo este precedente [C-672 de 2005] y en virtud de que en la sentencia C-925 de 2005 se señaló que “la Corte Constitucional no es competente para revisar los decretos que el Presidente de la República haya expedido en desarrollo de sus facultades administrativas ordinarias salvo en circunstancias excepcionales precisadas en la jurisprudencia”, esta Corporación analizará la Constitucionalidad del artículo 1º del Decreto 053 de 2012, por cuanto precisamente uno de los eventos señalados en la jurisprudencia es cuando el Presidente de la República expide un decreto de corrección de yerros que modifica esencialmente el contenido de una ley. En este sentido, el Decreto 053 de 2012 excedió las facultades que otorga la Ley 4º de 1913 por no haberse limitado a corregir yerros tipográficos, sino que modificó sustancialmente una regla jurídica fundamental consagrada en el artículo 25 del decreto ley 019 de 2012, mediante la supresión de la expresión personalmente, eliminándose así un trámite que señalaba la versión original de la norma (…)Los decretos de corrección de yerros tienen un ámbito estricto de aplicación y por ello no pueden convertirse en una herramienta para que el Gobierno Nacional asuma facultades propias del legislador. Por ello, independientemente de la motivación de la modificación, esta Corporacióndebe velar porque no se excedan las facultades señaladas en la ley 4º de 1913, pues de lo contrario, esta modalidad de decretos podría convertirse en un instrumento ilegítimo para que el ejecutivo realice modificaciones esenciales a las leyes si no está de acuerdo con las mismas.Teniendo en cuenta esta situación, esta Corporación debe señalar que el Gobierno Nacional no puede exceder su facultad de corregir yerros para hacer modificaciones sustanciales al texto de las leyes o de los decretos leyes, pues a través de la eliminación, adición o reforma de una sola palabra se puede cambiar completamente el sentido de una norma, tal como ha sucedido con el artículo 25 del Decreto Ley 019 de 2012 (…)De acuerdo con lo anterior, la Corte declarará la inconstitucionalidad del artículo 1º del decreto 053 de 2012, por cuanto el mismo no se limitó a corregir yerros tipográficos, sino que, lejos de ello, realizó una modificación que varió sustancialmente el alcance de la norma original, asumiéndose facultades que desbordan el marco de las funciones del Presidente de la República señaladas en el artículo 189 de la Constitución Política, pues dentro de las mismas no se confiere la posibilidad de crear, modificar o suprimir las leyes” –negrilla fuera de texto-.A nuestro juicio, de estos precedentes constitucionales se derivan suficientes reglas jurisprudenciales que reclamaban una base de decisión más avanzada en el asunto de la referencia y que fueron desestimadas por la Sentencia C-041 de 2015. En virtud del principio pro actione, en este caso era perfectamente válido considerar una integración de la unidad normativa a la inversa, ya que la norma acusada se incorpora completamente al texto legal, con lo cual se establece un vínculo inescindible entre la disposición contenida en el Decreto 1736 de 2012 y el artículo 338 del Código General del Proceso.En el presente caso, se resalta que la demanda no era inepta, ya que detalló con coherencia las normas constitucionales que se consideraban infringidas, que eran principalmente los artículos 150 y 189 de la Constitución, así como las razones por las cuales la norma demandada se estimaba violatoria de la Carta Fundamental. Por ello, se infiere por experiencia y lógica, que el juez constitucional ha debido integrar el texto de la demanda con el artículo 338 de la Ley 1564 de 2012 a fin de evitar un fallo inhibitorio, máxime si la disposición acusada tiene un sentido regulador propio y autónomo, por lo que su estudio presuponía el análisis de un conjunto normativo más amplio. En mi concepto, para superar el obstáculo competencial que desde el punto de vista exegético se planteaba, bastaba integrar la disposición acusada con la norma a la cual se incorpora necesariamente, por obra de que define su correcto contenido, como se ha hecho anteriormente por la Corte. En el presente caso, concurrían tres elementos que hacían factible la integración normativa: de un lado, la disposición cuestionada reproduce otra norma del ordenamiento jurídico que no fue demandada y de otro, la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con el artículo 338 de la Ley 1564 de 2012 y finalmente, a primera vista, la norma cuestionada plantea una duda sobre su constitucionalidad. Estimo que la Corte Constitucional ha debido en esta oportunidad, ratificar y avanzar como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, la competencia excepcional de control de constitucionalidad que ostenta legítimamente sobre los decretos por los cuales se efectúa la corrección de yerros en la ley, en la medida en que en algunos eventos cuando estos rebasan la competencia del ejecutivo y usurpan la de los poderes legislativo y o constituyente, modifican, reforman, derogan o interpretan su voluntad. En este supuesto, existe competencia de la Corte Constitucional, por cuanto disposiciones enmarcadas en un aparente decreto administrativo de corrección de yerros en realidad modifican materialmente la ley, afectando el contenido esencial de las disposiciones legales o constitucionales supuestamente corregidas, sin atribuciones constitucionales para ello y que en virtud de la presunta “corrección” que hacen de su texto, forman una unidad inescindible con la ley que se enmienda. Visto lo anterior y habida cuenta de la aplicación estricta de la unidad normativa, sumado a una auto-restricción de una atribución legítima para el conocimiento y la resolución de este asunto, debo manifestar que me aparto del sentido y los fundamentos de la decisión adoptada mediante la sentencia C-041 15, ya que se evadió un debate de relevancia constitucional respecto de los principios democrático, de legalidad y de reserva de ley, el cual tuvo efectos directos en la procedencia del recurso de casación respecto de las acciones populares. De esta manera, la mayoría de la Sala optó por hacer prevalecer la forma sobre el fondo y dejó de lado el principio de acceso a la administración de justicia frente al recurso de casación y a un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. En el caso sub examine se hizo nugatorio el derecho ciudadano de control material de un contenido normativo de naturaleza legislativa con parámetros de control directamente consagrados en la Constitución Política, relacionados con un problema jurídico trascendental propuesto por el demandante, el cual no era menor, por cuanto se refiere a la organización y estructura del Estado, concerniente a si el artículo 6º del Decreto 1736 de 2012, quebrantaba los artículos 150, numerales 1º y 2º y 189, numeral 10º de la Constitución Política, esto es, si el Presidente de la República invadió las competencias del Congreso de la República y se extralimitó en las propias. Supuestos de hecho y de derecho que al no haber sido estudiados de fondo en esta decisión, me impide suscribir la sentencia C-041 15, en aras de garantizar una visión más amplia de las competencias intrínsecas de esta Corporación, del avance de la jurisprudencia y de proteger el acceso a la administración de justicia, el respeto por la legalidad y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.Fecha ut supra,MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZMagistrada (e)