Sentencia C-039/26

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

Sala Plena

 

Sentencia C-039 de 2026

Ref.: expediente D-16488

 

Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra del art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023, �por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida�

 

Demandante: Sebasti�n Aponte Bustamante

 

Jurisprudencia relevante:

Principio de reserva de ley org�nica: sentencias C-600A de 1995, C-795 de 2000, C-077 de 2012, C-273 de 2016 y C-206 de 2023.

 

Principio de unidad de materia en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo: sentencias C-016 de 2016, C-415 de 2020, C-430 de 2024 y C-244 de 2025

 

 

Magistrado sustanciador:

H�ctor Alfonso Carvajal Londo�o

 

Bogot�, D.C., veintis�is (26) de febrero de dos mil veintis�is (2026)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y tr�mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

S�ntesis de la decisi�n

 

La Corte Constitucional estudi� la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026), que crea los Consejos Territoriales del Agua en las ecorregiones y territorios estrat�gicos priorizados por el Plan. Estos Consejos tienen por objeto fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua y el ordenamiento del territorio en torno al agua, articul�ndose con los espacios de participaci�n previstos en la pol�tica de gesti�n integral del recurso h�drico.

 

El demandante sostuvo que la norma vulnera la reserva de ley org�nica porque crea una instancia de participaci�n territorial que regula aspectos de gobernanza y ordenamiento del territorio, materias que debieron tramitarse mediante ley org�nica conforme los art�culos 151 y 288 superiores. Adicionalmente, aleg� que la disposici�n desconoce el principio de unidad de materia del art�culo 158, al carecer de conexidad directa e inmediata con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.

 

La Sala Plena debi� resolver los siguientes interrogantes: �el art�culo 34, al crear los Consejos Territoriales del Agua, desconoce la reserva de ley org�nica en materia territorial? Y, �la misma disposici�n vulnera el principio de unidad de materia en relaci�n con las leyes del Plan Nacional de Desarrollo? Para resolver estos problemas, la Corte analiz� el contenido y alcance de la norma acusada y reiter� su jurisprudencia sobre ambos principios constitucionales.

 

Respecto de la reserva de ley org�nica, la Corte concluy� que los Consejos Territoriales del Agua constituyen �rganos de concertaci�n y consulta an�logos a los Consejos de Cuenca, que no asignan competencias decisorias ni alteran el reparto competencial entre la Naci�n y las entidades territoriales. La creaci�n de instancias de participaci�n para la gesti�n del agua no encuadra en las materias reservadas por el constituyente a la ley org�nica territorial, conclusi�n que obedece tanto a un criterio nominal como material. No obstante, la Sala advirti� que la amplitud e indeterminaci�n del art�culo 34 admite una lectura amplia bajo la cual los Consejos podr�an configurarse como instancias con incidencia en el reparto competencial territorial. En aplicaci�n del principio de conservaci�n del derecho, la Corte adopt� la interpretaci�n restrictiva y condicion� la exequibilidad de la norma, en el entendido de que los Consejos constituyen exclusivamente instancias de participaci�n, concertaci�n y coordinaci�n, sin potestad decisoria ni facultad para interferir en el reparto constitucional y legal de competencias territoriales, y que su reglamentaci�n no podr� alterar la estructura institucional territorial ni imponer obligaciones vinculantes a las entidades territoriales.

 

En cuanto al principio de unidad de materia, la Corte aplic� el escrutinio de menor intensidad establecido en la Sentencia C-244 de 2025, al verificar que la norma no modifica legislaci�n permanente y tiene estricto fin planificador. Concluy� que los Consejos contribuyen de manera razonable y evidente a la primera transformaci�n del Plan, pues materializan la estrategia de gobernanza participativa del agua en las ecorregiones priorizadas. No obstante, consider� que deb�a condicionar su exequibilidad para garantizar la compatibilidad de la norma con la regla de temporalidad adscrita al principio de unidad de materia, de manera que se entendiera que la vigencia de los Consejos se circunscribe a los programas territoriales y objetivos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026.

 

En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional declar� exequible el art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023, en el entendido de que (i) los Consejos Territoriales del Agua constituyen exclusivamente instancias de participaci�n, concertaci�n y coordinaci�n, sin potestad decisoria ni facultad para modificar, reasignar o interferir en el reparto constitucional y legal de competencias territoriales, ni para condicionar o limitar las competencias constitucionales y legales de las entidades territoriales en materia de ordenamiento territorial; (ii) su reglamentaci�n por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no podr� implicar la creaci�n de nuevas competencias normativas o administrativas, la alteraci�n de la estructura institucional territorial ni la imposici�n de obligaciones vinculantes a las entidades territoriales; y (iii) su vigencia se circunscribe a los programas territoriales y objetivos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026�.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.1.          Tr�mite del expediente D-16488

 

1.                 El ciudadano Sebasti�n Aponte Bustamante present� demanda de inconstitucionalidad en contra del art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023, �por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida�. En su criterio, el art�culo demandado desconoce los art�culos 151, 158, 287 y 288 de la Constituci�n Pol�tica.

 

2.                 Por auto del 23 de abril de 2025, la entonces magistrada Cristina Pardo Schlesinger admiti� el cargo por la presunta vulneraci�n del principio de reserva de ley org�nica (arts. 151 y 288 superiores), e inadmiti� los relacionados con el presunto desconocimiento del principio de autonom�a de las entidades territoriales (art. 287 superior) y del principio de unidad de materia (art. 158 superior).

 

3.                 En la mencionada providencia, la magistrada Pardo Schlesinger dispuso que, una vez terminara la etapa de admisibilidad en relaci�n con los cargos inadmitidos, se comunicara del inicio del proceso de constitucionalidad al presidente de la Rep�blica, al Congreso de la Rep�blica, a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al director del Departamento Nacional de Planeaci�n para que, si lo consideraban oportuno, se pronunciaran sobre el contenido de la demanda.

 

4.                 De igual modo, dispuso fijar en lista el asunto, correr traslado al se�or procurador General de la Naci�n e invitar a participar a distintas entidades e instituciones educaci�n superior[1]. �

 

5.                 Por auto del 12 de mayo de 2025, tras revisar la correcci�n de la demanda presentada por el actor respecto de los cargos inadmitidos, la magistrada Pardo Schlesinger decidi� admitir el cargo por presunto desconocimiento del principio de unidad de materia (art. 158 superior) y rechazar el cargo desconocimiento del principio de autonom�a territorial (art. 287 superior).

 

6.                 La magistrada Cristina Pardo Schlesinger culmin� su periodo constitucional el 16 de mayo de 2025. El 3 de julio siguiente, el magistrado H�ctor Alfonso Carvajal Londo�o se posesion� en reemplazo de la magistrada saliente y desde ese momento asumi� el conocimiento del proceso de la referencia.

 

7.                 El 29 de mayo de 2025, el proceso D-16488 se fij� en lista por un t�rmino de diez d�as h�biles[2]. Durante este lapso se recibieron las siguientes intervenciones: (i) Universidad del Norte[3]; (ii) Federaci�n Colombiana de Municipios[4]; (iii) Asociaci�n de Corporaciones Aut�nomas Regionales y de Desarrollo Sostenible -ASOCARS-[5]; (iv) Federaci�n Nacional de Departamentos -FND-[6]; (v) Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep�blica -DAPRE-, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Departamento Nacional de Planeaci�n[7]; (vi) Universidad Libre de Colombia[8]; (vii) Comisi�n de Regulaci�n de Agua Potable y Saneamiento B�sico -CRA-[9]; (viii) Defensor�a del Pueblo[10]; y (ix) Universidad Externado de Colombia[11].

 

8.                 El 4 de julio de 2025, el procurador general de la Naci�n, Gregorio Eljach Pacheco, present� impedimento para conceptuar frente a la demanda de la referencia[12]. La Sala Plena lo declar� infundado mediante Auto 1172 del 30 de julio de 2025. ��En consecuencia, el 1 de octubre de 2025, el procurador general present� el concepto de rigor.

 

1.2.          Texto de la norma demandada

 

9.                 El texto del art�culo demandado, tal como fue publicado en el Diario Oficial n.� 52.400 del 19 de mayo de 2023, se transcribe a continuaci�n:

�

�LEY 2294 DE 2023

(mayo 19)

por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida�

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA

 

[�]

 

ART�CULO 34. Consejos territoriales del agua. Cr�ense Consejos Territoriales del Agua en cada una de las eco regiones y territorios estrat�gicos priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo �Colombia Potencia Mundial de la Vida 2022-2026�, cuyo objeto ser� fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua y el ordenamiento del territorio en torno al agua buscando la consolidaci�n de territorios funcionales con enfoque de adaptabilidad al cambio clim�tico y gesti�n del riesgo. Para tal efecto, el Gobierno nacional, a trav�s del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reglamentar� la conformaci�n, funcionamiento y articulaci�n de estos Consejos con otros espacios de participaci�n y consulta previstos en los instrumentos de la pol�tica nacional de gesti�n integral del recurso h�drico, o la que haga sus veces, y en los instrumentos de ordenamiento del territorio�

 

1.3.          La demanda

 

1.3.1.   Cargo por vulneraci�n del principio de reserva de ley org�nica (arts. 151 y 288 de la C.P.)

 

10.            Para el demandante, con la expedici�n del art�culo acusado �el legislador ordinario cre� una nueva instancia de participaci�n territorial en torno al agua, cuyo objeto es b�sicamente fortalecer la organizaci�n territorial�. En su criterio, esto desconoce que �los aspectos medulares de la organizaci�n territorial, en todo aquello que no fue directamente definido por el Constituyente, s�lo pueden ser regulados a trav�s de la ley org�nica territorial�.

 

11.            Conforme indica el actor, la norma acusada �regula aspectos que est�n relacionados directamente con el desarrollo y la organizaci�n territorial, espec�ficamente el �fortalecimiento� de la gobernanza y el �ordenamiento del territorio�. Estos asuntos, afirma, �deben ser regulados a trav�s de una ley org�nica y no mediate una ley del plan nacional de desarrollo, que no ostente dicha categor�a�.

 

12.            El actor explica que el objeto de los Consejos Territoriales del Agua �abarca o incluye competencias en materia de desarrollo y ordenamiento territorial que la Constituci�n Pol�tica le atribuy� espec�ficamente a las distintas entidades territoriales�. En este sentido, �teniendo en cuenta que la asignaci�n de funciones y el objeto que se desarrolla para los Consejos Territoriales [�] pretende fortalecer la gobernanza multinivel y el ordenamiento del territorio, esto tambi�n se encuentra dentro del alcance de la reserva de ley org�nica�.

 

13.            Finalmente, agrega que, seg�n la jurisprudencia constitucional, espec�ficamente la Sentencia C-053 de 2019, �deben hacer parte de la legislaci�n org�nica �ciertos mecanismos de participaci�n relacionados con el ordenamiento territorial��. Por lo tanto, �si lo que se pretende es crear una instancia de participaci�n territorial en torno al agua, cuyo objeto es el fortalecimiento de la organizaci�n territorial, esto debe materializarse a trav�s de una ley org�nica�.

 

1.3.2. Cargo por vulneraci�n del principio de unidad de materia (art. 158 de la C.P.)

 

14.            El demandante sostiene que el art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023 (Ley del PND 2023) vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el art�culo 158 superior, por cuanto tiene un car�cter permanente y, por tal raz�n, transgrede la naturaleza transitoria de las normas de la Ley del PND 2023. Adem�s, considera que carece de conexi�n directa e inmediata con los objetivos del PND.

 

15.            En cuanto a lo primero, el accionante argumenta que el art�culo demandado �est� creando una nueva instancia territorial que, [�] no reviste una naturaleza temporal que se acompase con la duraci�n del PND�. Por el contrario, �pretende introducir una reforma estructural en el largo [plazo] que suplanta la competencia legislativa encomendada al Congreso, ello en claro desconocimiento del principio democr�tico�.

 

16.            Al respecto, recuerda que la Corte Constitucional �ha declarado la inexequibilidad de normas de la ley del PND que, como el art�culo 34 aqu� demandado, han permitido introducir organismos sin atender a la temporalidad de las disposiciones instrumentales del PND�. En ese sentido, cita la Sentencia C-489 de 2024, que �declar� inexequible el art�culo 162 de la propia Ley 2294 de 2022, mediante la cual se intent� crear el Instituto Nacional de Donaci�n y Trasplante [�] al considerar que la introducci�n de un �rgano aut�nomo -al igual que los �Consejos Territoriales� previstos en el art�culo 34 demandado- no reviste el car�cter instrumental y temporal requerido para las normas de la ley del plan�.

 

17.            En cuanto a lo segundo, explica que el PND est� compuesto por �cinco ejes de transformaci�n, entre los cuales se incluy� el denominado eje de �Ordenamiento del territorio alrededor del agua�, que busc� �un cambio en la planificaci�n del ordenamiento y del desarrollo del territorio, donde la protecci�n de los determinantes ambientales y de las �reas de especial inter�s para garantizar el derecho a la alimentaci�n sean objetivos centrales�� (subrayado original). Dentro de este eje, se incluyeron seis catalizadores, entre ellos El agua, la biodiversidad y las personas, en el centro del ordenamiento territorial, mediante el cual �se introdujo la figura de los Consejos Territoriales del Agua.

 

18.            Adem�s, indica que �para la consecuci�n del objetivo anteriormente dicho�, se incluy�, entre otros programas y proyectos, la �[g]obernanza, para fortalecer el poder para la gente en las decisiones que inciden en su territorio, asegurar la transparencia y el acceso a la informaci�n, as� como desarrollar el proceso de implementaci�n de las determinantes del ordenamiento territorial asociadas al ciclo del agua, definiendo las jerarqu�as y la coordinaci�n entre entidades para la gesti�n del agua� (subrayado original).

 

19.            En su criterio, si bien el art�culo demandado �regula aspectos que est�n relacionados con el desarrollo y la organizaci�n territorial, espec�ficamente con el �fortalecimiento� de la gobernanza y el �ordenamiento del territorio�, lo cierto que no guarda conexi�n directa e inmediata con los objetivos del PND�, por las siguientes razones:

 

(i)               La creaci�n de los Consejos Territoriales del Agua �no establece un v�nculo directo y verificable con dichos objetivos. Se trata, m�s bien, de una disposici�n gen�rica que, al carecer de especificidad sobre sus competencias reales y mecanismos operativos, imposibilita determinar c�mo contribuir� efectivamente a la protecci�n de determinantes ambientales o a garantizar el derecho a la alimentaci�n� (subrayas originales). A su juicio, la conexi�n de la disposici�n demandada con los objetivos del PND es mediata y remota, porque su ejecuci�n e implementaci�n requiere el cumplimiento de otra condici�n o circunstancia, esto es, su reglamentaci�n por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

 

(ii)            La Ley del PND 2023 se utiliz� �para incorporar normas cuyo prop�sito fue ejercitar la potestad legislativa reconocida el Congreso de la Rep�blica, en este caso, en lo que respecta a la expedici�n de leyes org�nicas�, circunstancia que, �por s� sola, configura una violaci�n aut�noma del principio de unidad de materia�. En su criterio, �al incluir en el PND normas que corresponden al legislador org�nico, se est� quebrando la naturaleza esencial de las leyes de planeaci�n, que deben limitarse a disposiciones instrumentales y temporales para la ejecuci�n del plan�. En este caso, advierte, se �utiliza la ley del plan como veh�culo para legislar materias estructurales que requieren el debate democr�tico del procedimiento ordinario�.

 

1.4. Intervenciones

 

20.            La presente s�ntesis de intervenciones se circunscribe exclusivamente a los argumentos relacionados con los cargos admitidos, esto es, la presunta vulneraci�n del principio de reserva de ley org�nica y del principio de unidad de materia. En consecuencia, no se rese�ar�n las consideraciones formuladas por algunos intervinientes en torno al cargo por vulneraci�n de la autonom�a territorial, el cual no fue admitido.

 

21.            El siguiente cuadro sintetiza la posici�n de cada interviniente frente a los cargos admitidos:

 

Tabla 1. Elaboraci�n propia.

 

1.4.1. Intervenciones frente al cargo por vulneraci�n del principio de reserva de ley org�nica

 

22.            Inexequibilidad. Quienes solicitaron la declaratoria de inexequibilidad por este cargo[13] sostuvieron que los Consejos Territoriales del Agua regulan aspectos medulares de la organizaci�n territorial reservados a la ley org�nica conforme a los art�culos 151 y 288 superiores. Argumentaron que la disposici�n acusada, al pertenecer a una ley ordinaria, no cumple con los requisitos exigidos para las leyes org�nicas, las cuales deben regular aspectos esenciales como el plan general de desarrollo y la asignaci�n de competencias normativas a las entidades territoriales.

 

23.            En esta l�nea, advirtieron que la norma establece una distribuci�n de competencias entre la Naci�n y las entidades territoriales sin que una ley org�nica previa hubiera fijado los principios generales de dicha distribuci�n, lo cual est� expresamente prohibido por la jurisprudencia constitucional[14]. Asimismo, que los consejos tendr�n incidencia en la toma de decisiones sobre ordenamiento territorial, configur�ndose como instancias de gobernanza multinivel con injerencia en la ordenaci�n territorial en el marco de la elaboraci�n y expedici�n de los instrumentos de pol�tica nacional[15].

 

24.            Adicionalmente, cuestionaron que la norma faculta al Gobierno Nacional para reglamentar la conformaci�n, funcionamiento y articulaci�n de los consejos, invadiendo as� a la esfera materialmente reservada al legislador org�nico[16].

 

25.            Exequibilidad. Por el contrario, quienes defendieron la exequibilidad[17] argumentaron que los consejos no constituyen entidades territoriales sino �rganos permanentes de consulta orientados a fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua. Precisaron que estos consejos no ejercen funci�n p�blica ni administrativa, no profieren actos administrativos ni fungen como autoridades territoriales, raz�n por la cual no puede afirmarse que se les asigna competencias en el sentido jur�dico del t�rmino. Invocaron jurisprudencia del Consejo de Estado para definir �competencia� como la aptitud o autorizaci�n para ejercer funciones y la autoridad asignada por la Constituci�n o la ley, concluyendo que los consejos son instancias de participaci�n ciudadana para consultar la opini�n de las comunidades.

 

26.            En apoyo de esta tesis, sostuvieron que la reserva de ley org�nica debe interpretarse de manera restrictiva y las dudas han de resolverse a favor del legislador ordinario, de donde concluyeron que materias no enumeradas expresamente en la Constituci�n pueden regularse por ley ordinaria[18]. A�adieron que las regulaciones org�nicas territoriales involucran formas de �repartir espacialmente el poder� y que los aspectos medulares de la organizaci�n territorial se refieren a su �contenido nuclear�, de suerte que la asignaci�n de competencias sin poder decisorio, que solo crean espacios de participaci�n y consulta, no configura un reparto espacial de poder[19]

 

27.            Finalmente, destacaron que el propio art�culo demandado ordena articular estos consejos con instrumentos existentes de gesti�n h�drica y ordenamiento territorial, lo cual evidencia una intenci�n complementaria y no paralela o superior respecto de las competencias previamente asignadas a las entidades territoriales y autoridades ambientales[20].

 

1.4.2. Intervenciones frente al cargo por vulneraci�n del principio de unidad de materia

 

28.            Inexequibilidad. Quienes solicitaron la inexequibilidad por este cargo[21] argumentaron que la disposici�n acusada no guarda relaci�n de conexidad en ning�n aspecto con la materia predominantes del Plan Nacional de Desarrollo. Sostuvieron que el art�culo crea una nueva institucionalidad p�blica de car�cter permanente sin estar directamente instrumentalizada para la ejecuci�n de programas, proyectos o metas espec�ficas del plan, lo cual configura una reforma estructural al r�gimen de gobernanza ambiental y territorial que excede tanto el marco tem�tico como el temporal del instrumento de planeaci�n.

 

29.            Invocaron jurisprudencia constitucional seg�n la cual las leyes del Plan Nacional de Desarrollo est�n sometidas a un escrutinio m�s estricto del principio de unidad de matera, que exige una conexi�n directa, inmediata y verificable entre las disposiciones instrumentales y los objetivos del plan, requisitos que, a juicio de estos intervinientes, el art�culo demandado no satisface al no presentar tal conexi�n sustantiva con los fines esenciales del documento de planeaci�n[22].

 

30.            Exequibilidad. En sentido contrario, quienes respaldaron la constitucionalidad de la norma[23] sostuvieron que existe conexidad causal, teleol�gica y sistem�tica entre el art�culo demandado y las Bases del Plan Nacional de Desarrollo. Destacaron que el Plan est� divido en cinco ejes de transformaci�n, siendo el primero el �Ordenamiento del territorio alrededor del agua�, cuyo catalizador n�mero dos trata sobre �el agua, la biodiversidad y las personas, en el centro del ordenamiento territorial�.

 

31.            Explicaron que, seg�n las Bases del Plan, se dise�ar� e implementar� una estrategia nacional para la adaptaci�n al cambio clim�tico, y que el ordenamiento territorial alrededor del agua incluir� la protecci�n de oc�anos, zonas costeras e insulares con reconocimiento de las comunidades que habitan el territorio, para lo cual se crear�n los Consejos Territoriales del Agua[24]. Adicionalmente, explicaron que la norma demandada se encuentra ubicada en la Secci�n II �El agua y las personas, en el centro del ordenamiento territorial� del Cap�tulo II �Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental� del T�tulo III sobre mecanismos de ejecuci�n del Plan, lo cual evidencia su correlaci�n directa con los objetivos del instrumento[25].

 

32.            En cuanto a la naturaleza de la disposici�n, argumentaron que la norma tiene vocaci�n ejecutiva, tal como lo demuestra su ubicaci�n en el T�tulo III de la ley, y que los consejos materializan procesos de planificaci�n territorial participativos donde las voces comunitarias son escuchadas e incorporadas, conforme a la exposici�n de motivos del PND que enfatiza el fortalecimiento de instancias de gobernanza participativa con enfoque de justicia ambiental[26].

 

33.            Frente al argumento relativo a la vocaci�n permanente de la norma, planteado por el demandante, argumentaron que resultan admisibles disposiciones de car�cter permanente en las leyes del plan cuando estas ostentan naturaleza instrumental y guardan conexidad verificable con las pol�ticas, objetivos y metas del instrumento de planeaci�n[27].

 

34.            Sobre esta base, concluyeron que los Consejos Territoriales del Agua tienen un fin planificador y de impulso a la ejecuci�n del plan cuatrienal, lo que los distingue de aquellas reformas aisladas sin relaci�n con los objetivos generales del plan, que han sido declaradas inexequibles por la Corte Constitucional[28]. Subrayaron que, incluso pendiente de reglamentaci�n, el marco general del art�culo demandado es suficiente para materializar el ordenamiento participativo alrededor del agua y realizar la priorizaci�n territorial efectuada en las bases del plan.

 

II. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI�N

 

35.            El 1 de octubre de 2025, el procurador general de la Naci�n, Gregorio Eljach Pacheco, solicit� declarar la exequibilidad del art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023.

 

36.            Respecto del cargo de violaci�n del principio de reserva de ley org�nica, la Procuradur�a argumenta que el art�culo 34 no vulnera este mandato constitucional. A partir de jurisprudencia constitucional[29] explica que las materias reservadas a la ley org�nica tienen relaci�n directa con la estructura y organizaci�n territorial, espec�ficamente con el r�gimen jur�dico b�sico de las entidades territoriales. A modo de ejemplo, indica que en Sentencia C-273 de 2016, la Corte declar� inexequible una disposici�n del C�digo de Minas por prohibir a entidades territoriales determinar zonas excluidas de miner�a, afectando directa y definitivamente su competencia para ordenar sus territorios. Sin embargo, aclara que no todas las materias sobre entidades territoriales est�n sujetas a reserva de ley org�nica, en referencia a las sentencias C-540 de 2001 y C-538 de 2005 sobre la creaci�n de distritos mediante ley ordinaria.

 

37.            En cuanto al concepto de gobernanza del agua, la Procuradur�a cita documentos del Ministerio de Ambiente y el Departamento Nacional de Planeaci�n que definen este concepto como reconocimiento de la prioridad del agua en procesos de coordinaci�n y cooperaci�n entre actores sociales, sectoriales e institucionales. Subraya que la gobernanza plantea nuevas maneras de entender la gobernabilidad, ubicando la autoridad estatal en funci�n de su capacidad de comunicaci�n y concertaci�n con roles y responsabilidades claras para acceder al agua de manera responsable, equitativa y sostenible. Concluye que el objetivo de los Consejos es fortalecer la gobernanza multinivel y el ordenamiento territorial en torno al agua, sin atribuirles competencia para adoptar decisiones sobre dichos asuntos, constituyendo mecanismos para implementar participaci�n comunitaria en gesti�n del agua y ordenamiento territorial sin afectar aspectos medulares o nucleares de estructura, organizaci�n y funciones de entidades territoriales.

 

38.            Sobre el principio de unidad de materia, la Procuradur�a considera que la norma demandada lo respeta porque existe conexidad entre su contenido y la parte general de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Cita la Sentencia C-161 de 2022 que establece la metodolog�a para analizar la presunta violaci�n: determinar ubicaci�n y alcance de normas demandadas, definir si en la parte general del plan existen objetivos relacionados y constatar que exista conexidad directa e inmediata entre normas cuestionadas y objetivos del plan. Explica que el precepto objeto de control se encuentra ubicado en el T�tulo III �Mecanismos de ejecuci�n del Plan�, Cap�tulo II �Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental� de la secci�n II. Invoca jurisprudencia que establece que las estrategias en la parte general del PND no son �nicamente de car�cter presupuestal, citando las sentencias C-363 de 2012 y C-049 de 2022 que permiten adoptar disposiciones instrumentales destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan.

 

39.            El Ministerio P�blico resalta que las Bases del PND 2022-2026 se�alan los motivos para ordenar el territorio alrededor del agua, mencionando din�micas urbanas, transformaci�n energ�tica, sistemas productivos y estr�s h�drico. Destaca que los Consejos Territoriales del Agua forman parte de la estrategia para ejecutar el eje de transformaci�n del PND �Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental�, priorizando la financiaci�n en territorios espec�ficos como Amazon�a, Insular, La Mojana, Ci�naga Grande-Sierra Nevada, Cartagena, Ci�nagas de Zapatosa-Perij�, Catatumbo, Altillanura, P�ramos, Macizo Colombiano, Valle de Atriz, Pac�fico y Sabana de Bogot�. Explica que la creaci�n de estos consejos se realiza dentro de iniciativas que no responden a una divisi�n pol�tico-administrativa del Estado, siendo ecorregiones y territorios estrat�gicos divisiones previstas por el PND para cumplimiento de metas sin limitar competencias territoriales ni modificar ordenamiento territorial.

 

III. CONSIDERACIONES

 

3.1. Competencia

 

40.            Con fundamento en lo dispuesto por el art�culo 241.4 de la Constituci�n Pol�tica, este tribunal es competente para conocer de la demanda, la cual est� dirigida contra una disposici�n de la Ley 2294 de 2023.

 

3.2. Planteamiento del problema jur�dico y estructura de la decisi�n

 

41.            Conforme los antecedentes descritos, la Sala Plena debe resolver los siguientes problemas jur�dicos:

 

42.            En relaci�n con el cargo por presunto desconocimiento del principio de reserva de ley org�nica:

 

�El art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo), al establecer la creaci�n de los Consejos Territoriales del Agua, desconoce la reserva de ley org�nica en materia territorial contenida en los art�culos 151 y 288 superiores?

 

43.            Respecto del cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia:

 

�El art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo), al establecer la creaci�n de los Consejos Territoriales del Agua, desconoce el principio de unidad de materia contenido en el art�culo 158 superior?

 

44.            Para dar soluci�n a estos interrogantes, en primer lugar, la Sala analizar� el contenido de la norma acusada y su alcance en el contexto del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 y del ordenamiento jur�dico en general. La relevancia de iniciar por este estudio radica en que de �l se nutrir� el an�lisis de los cargos admitidos. Luego, reiterar� su jurisprudencia en relaci�n con (i) el principio de reserva de ley org�nica y (ii) el principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. La Sala resolver� cada cargo concreto una vez exponga los fundamentos jur�dicos que sirven de sustento para hacerlo.

 

3.3. Contenido y alcance del art�culo 34 del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026

 

45.            El art�culo 34 crea los Consejos Territoriales del Agua en las �ecorregiones y territorios estrat�gicos priorizados� en el Plan Nacional de Desarrollo, con el objeto de �fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua y el ordenamiento del territorio en torno al agua�.

 

46.            Aunque la disposici�n establece el marco general de estos Consejos, su texto no define con precisi�n varios conceptos estructurales, lo que permite un amplio margen de interpretaci�n que debe resolverse acudiendo a las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, que conforme al art�culo 2 de la misma ley del Plan son parte integral de este, y a las normas vigentes del ordenamiento ambiental colombiano.

 

47.            En primer lugar, en las Bases del Plan, los Consejos Territoriales del Agua se mencionan en el eje de transformaci�n del Plan denominado �Ordenamiento del territorio alrededor del agua�. Este eje de transformaci�n cuenta con seis catalizadores: (i) justicia ambiental y gobernanza inclusiva; (ii) el agua, la biodiversidad y las personas, en el centro del ordenamiento territorial; (iii) coordinaci�n de los instrumentos de planificaci�n de territorios vitales; (iv) capacidades de los gobiernos locales y las comunidades para la toma de decisiones de ordenamiento y planificaci�n territorial; (v) consolidaci�n del catastro multiprop�sito y tr�nsito hacia el Sistema de Administraci�n del Territorio (SAT); y (vi) tenencia en las zonas rural, urbana y suburbana formalizada, adjudicada y regularizada.

 

48.            El segundo catalizador est� integrado por cuatro �determinantes ambientales�, que cuentan con una doble funci�n: �Por un lado, orientan los modelos de ocupaci�n del territorio, permitiendo la gesti�n del recurso h�drico alrededor de las cuencas y el ordenamiento en torno al agua. Y, por el otro, protegen el suelo rural para el derecho a la alimentaci�n, a la vivienda y al h�bitat�. Los determinantes son los siguientes: (i) ciclo del agua como base del ordenamiento territorial; (ii) implementaci�n y jerarquizaci�n de los determinantes de ordenamiento; (iii) reglamentaci�n e implementaci�n de los determinantes para la protecci�n del suelo rural como garant�a del derecho a la alimentaci�n; y (iv) personas en el centro de la planeaci�n del territorio[30].

 

49.            El primer determinante ambiental, referido al ciclo del agua como base del ordenamiento territorial, establece como objetivo la actualizaci�n de la pol�tica de gesti�n integral del recurso h�drico alrededor de cuatro dimensiones: (i) oferta; (ii) demanda; (iii) disponibilidad y (iv) gobernanza. Esta �ltima dimensi�n busca �fortalecer el poder para la gente en las decisiones que inciden en su territorio, asegurar la transparencia y el acceso a la informaci�n, as� como desarrollar el proceso de implementaci�n de las determinantes del ordenamiento territorial asociadas al ciclo del agua, definiendo las jerarqu�as y la coordinaci�n entre entidades para la gesti�n del agua�[31].

 

50.            De acuerdo con las Bases del Plan, en el referido determinante ambiental �[e]l ordenamiento territorial alrededor del agua incluir� la protecci�n de oc�anos, zonas costeras e insulares, con el reconocimiento de las comunidades que habitan en el territorio. Se crear�n los consejos territoriales del agua para fortalecer la implementaci�n de los programas territoriales de ordenamiento y gobernanza alrededor del ciclo del agua con enfoque de derechos y justicia ambiental, para la resoluci�n de conflictos socioambientales y la gesti�n adaptativa a la crisis clim�tica, priorizando la financiaci�n de proyectos en territorios como la Amazon�a; Insular; La Mojana; Ci�naga Grande-Sierra Nevada; Cartagena; Ci�nagas de Zapatosa-Perij�; Catatumbo; Altillanura; P�ramos; Macizo Colombiano; Valle de Atriz; Pac�fico y la Sabana de Bogot�[32].

 

51.            Conforme lo expuesto, en cuanto a las ecorregiones y territorios donde se crear�n los Consejos Territoriales del Agua, el art�culo 34 del PND no los menciona, pero de acuerdo con el determinante ambiental sobre el ciclo del agua como base del ordenamiento territorial, existen unos territorios priorizados donde se implementar�n dichos Consejos. Por tanto, es razonable afirmar que estos son las ecorregiones y territorios estrat�gicos priorizados para tal fin.

 

52.            Adem�s, el listado de zonas priorizadas constituye un referente interpretativo para determinar el �mbito geogr�fico de aplicaci�n del art�culo 34, sin que esto signifique excluir la posibilidad de creaci�n de Consejos Territoriales del Agua en otras ecorregiones que cumplan con criterios de importancia h�drica estrat�gica. Se trata de un listado enunciativo, mas no taxativo.[33]

 

53.            Las ecorregiones no constituyen una categor�a creada por la Ley 2294 de 2023. Se trata de una noci�n con arraigo constitucional, introducida mediante el Acto Legislativo 01 de 2009, cuyo art�culo transitorio identifica expresamente las siguientes ecorregiones: la Sierra Nevada de Santa Marta, la Ci�naga de Zapatosa, la Serran�a de Perij�, los Llanos Orientales, Amazon�a, Regi�n del Catatumbo, Orinoqu�a, Choc� Biogeogr�fico, los Montes de Mar�a, la Mojana y los pueblos polifitos del Magdalena y el Pac�fico. Una comparaci�n entre este listado y los trece territorios priorizados en las Bases del Plan revela una correspondencia sustancial: Amazon�a, La Mojana, Ci�naga Grande-Sierra Nevada, Catatumbo y Pac�fico figuran en ambos. Esto confirma que cuando el art�culo 34 dispone la creaci�n de Consejos en �ecorregiones y territorios estrat�gicos priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo�, no emplea un concepto indeterminado o hu�rfano de referente normativo, sino que se inscribe en una categor�a reconocida por el ordenamiento constitucional y desarrollada por las Bases del Plan con identificaci�n territorial precisa. En consecuencia, las ecorregiones del Plan Nacional de Desarrollo constituyen el �mbito geogr�fico de actuaci�n de los Consejos, sin que ello las dote de un r�gimen jur�dico diferenciado ni las convierta en entidades territoriales.

 

54.            En segundo lugar, la expresi�n �gobernanza multinivel� empleada por el art�culo 34 debe interpretarse conforme al desarrollo que las Bases del Plan hacen de este concepto en diferentes secciones. Seg�n se expuso en la dimensi�n de �Gobernanza� de la Pol�tica de Gesti�n Integral del Recurso H�drico, las Bases establecen que esta busca �fortalecer el poder para la gente en las decisiones que inciden en su territorio� y �definiendo las jerarqu�as y la coordinaci�n entre entidades para la gesti�n del agua�[34]. Esta formulaci�n indica que lo multinivel comprende tanto la articulaci�n vertical entre diferentes niveles de gobierno, que deben coordinarse entre s�, como la participaci�n de actores no estatales (la gente) en el proceso de toma de decisiones sobre el recurso h�drico.

 

55.            Adicionalmente, las Bases se�alan que �se fortalecer�n las capacidades territoriales y la gobernanza ambiental a trav�s del SINA [Sistema Nacional Ambiental] para el ordenamiento alrededor del agua�[35], lo que evidencia que la gobernanza multinivel se instrumentaliza mediante el Sistema Nacional Ambiental, compuesto por entidades de diferentes niveles territoriales. Finalmente, al desarrollar el Sistema de Administraci�n del Territorio (SAT), las Bases lo definen como �eje de la gobernanza multinivel para la toma de decisiones informada sobre el territorio� y precisan que este sistema debe promover �la colaboraci�n arm�nica interinstitucional y ciudadana�[36]. Esta �ltima expresi�n confirma que la gobernanza multinivel, en el contexto del Plan, no se limita a la coordinaci�n entre entidades p�blicas de distintos niveles, sino que incorpora la participaci�n ciudadana como componente estructural del modelo.

 

56.            En tercer lugar, en cuanto a la naturaleza jur�dica de los Consejos Territoriales del Agua, el art�culo 34 tampoco la establece, lo que constituye un vac�o que deber� ser llenado por la reglamentaci�n que expida el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. No obstante, el texto de la norma y el contexto en que esta se inscribe permiten inferir que los Consejos tienen una naturaleza de �rganos de concertaci�n y coordinaci�n, mas no de autoridad ambiental. La disposici�n legal emplea el verbo �fortalecer�, no �ejercer� ni �decidir�, para describir su funci�n respecto de la gobernanza multinivel y el ordenamiento territorial, lo que sugiere un rol de apoyo y articulaci�n.

 

57.            Adem�s, ordena la articulaci�n de los Consejos con �espacios de participaci�n y consulta previstos en los instrumentos de la pol�tica nacional de gesti�n integral del recurso h�drico�, lo que indica una naturaleza an�loga a dichos espacios. El referente normativo m�s cercano son los Consejos de Cuenca, regulados por el Decreto 1640 de 2012[37], hoy compilado en el Decreto 1076 de 2015[38], definidos como �instancia consultiva y representativa de todos los actores que viven y desarrollan actividades dentro de la cuenca hidrogr�fica�. Esta naturaleza consultiva implica que sus pronunciamientos no son vinculantes para las autoridades ambientales competentes, aunque deben ser considerados en los procesos de toma de decisiones. Por analog�a institucional, y ante la ausencia de habilitaciones legales expresas para el ejercicio de funciones de autoridad, los Consejos Territoriales del Agua siguen un modelo similar de instancia consultiva y de concertaci�n, con participaci�n de la ciudadan�a.

 

58.            En cuarto lugar, la articulaci�n con los instrumentos de ordenamiento territorial que ordena el art�culo 34 debe leerse sistem�ticamente con el art�culo 32 de la misma Ley 2294 de 2023, que modific� el art�culo 10 de la Ley 388 de 1997 estableciendo una nueva jerarqu�a de determinantes de ordenamiento territorial. Seg�n esta disposici�n, el Nivel 1 de prevalencia corresponde a las determinantes relacionadas con �la conservaci�n, la protecci�n del ambiente y los ecosistemas, el ciclo del agua, los recursos naturales, la prevenci�n de amenazas y riesgos de desastres, la gesti�n del cambio clim�tico y la soberan�a alimentaria�. Esta prevalencia del ciclo del agua como determinante de m�xima jerarqu�a establece el marco dentro del cual los Consejos Territoriales del Agua deber�n ejercer sus funciones de gobernanza: cualquier decisi�n de ordenamiento territorial debe acatar esas determinantes, y los Consejos ser�an espacios para la concertaci�n de su implementaci�n.

 

59.            Asimismo, los Consejos deber�an articularse con los Planes de Ordenaci�n y Manejo de Cuencas Hidrogr�ficas (POMCA)[39] y con los Planes de Ordenamiento del Recurso H�drico (PORH)[40], que son los instrumentos t�cnicos de planificaci�n del recurso h�drico a escala de cuenca y de cuerpo de agua, respectivamente.

 

60.            Finalmente, el art�culo 34 establece que los Consejos buscan la �consolidaci�n de territorios funcionales con enfoque de adaptabilidad al cambio clim�tico y gesti�n del riesgo�. El concepto territorio funcional no tiene una definici�n legal expresa en el ordenamiento colombiano, pero las Bases del Plan lo desarrollan como una unidad de planificaci�n que trasciende los l�mites pol�tico-administrativos tradicionales para organizarse en torno a din�micas ecosist�micas, particularmente el ciclo del agua, y socioecon�micas compartidas. Esta noci�n se conecta con el enfoque de cuenca hidrogr�fica como unidad de gesti�n que la legislaci�n ambiental colombiana ha adoptado desde el Decreto Ley 2811 de 1974, art�culo 316, y que el Decreto 1076 de 2015 desarrolla extensamente.

 

61.            Enseguida, las Bases del Plan establecen que se priorizar� la integraci�n de la gesti�n del riesgo de desastres asociados a inundaciones y sequ�as dentro de la planificaci�n territorial. En materia de agua potable y saneamiento b�sico, se fortalecer�n las pol�ticas de gesti�n del riesgo frente a la variabilidad y el cambio clim�tico, con la adopci�n de herramientas metodol�gicas, normativas y participativas orientadas a reducir las condiciones de riesgo preexistentes y a mitigar los efectos de las emergencias por falta de agua para consumo humano, incluidas aquellas ocasionadas por acciones antr�picas[41].

 

62.            Igualmente, el documento se�ala que se impulsar� el acceso a tecnolog�as que permitan un tratamiento adecuado de las aguas residuales dom�sticas y la recuperaci�n de la calidad de las fuentes h�dricas. Se expedir�n directrices para la gesti�n de aguas lluvias, el manejo de escorrent�as y los excedentes h�dricos en zonas urbanas. Finalmente, sostiene que se formular� y ejecutar� una estrategia nacional de reasentamiento que articule la regularizaci�n urban�stica, el mejoramiento integral de barrios y viviendas, la gesti�n del suelo y el dise�o de instrumentos financieros para la administraci�n de los predios que pasen a ser suelo de protecci�n, con el fin de prevenir su reocupaci�n[42].

 

63.            Por su parte, el �enfoque de adaptabilidad al cambio clim�tico y gesti�n del riesgo� debe interpretarse en concordancia con la Ley 1931 de 2018[43] y con la Ley 1523 de 2012[44], normativas que establecen obligaciones de incorporaci�n de estos enfoques en los instrumentos de planificaci�n territorial. Los Consejos Territoriales del Agua ser�an, en este contexto, espacios para concertar las medidas de adaptaci�n clim�tica y gesti�n del riesgo h�drico (inundaciones, sequ�as, desabastecimiento) en las ecorregiones estrat�gicas, articulando las competencias de las autoridades ambientales, las entidades territoriales y los actores comunitarios.

 

64.            En s�ntesis, del an�lisis del art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023 y de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se derivan las siguientes caracter�sticas de los Consejos Territoriales del Agua: (i) su �mbito territorial corresponde las ecorregiones y territorios estrat�gicos priorizados en las Bases del Plan, sin perjuicio de su creaci�n en otras zonas de importancia estrat�gica; (ii) su objeto es fortalecer la gobernanza multinivel del agua, lo que implica la articulaci�n entre entidades de distintos niveles territoriales (nacional, departamental y municipal) y la participaci�n ciudadana en la toma de decisiones; (iii) su naturaleza jur�dica corresponde a la de �rganos de concertaci�n, coordinaci�n y consulta, an�logos a los Consejos de Cuenca; (iv) deben articularse con los instrumentos de ordenamiento territorial y de planificaci�n del recurso h�drico, en el marco de la prevalencia del ciclo del agua como determinante de primer nivel; y (v) su finalidad es la consolidaci�n de territorios funcionales con enfoque de adaptabilidad al cambio clim�tico y gesti�n del riesgo. Estas caracter�sticas configuran a los consejos como espacios de participaci�n para la gobernanza del agua, cuyo alcance espec�fico depender� de la reglamentaci�n que expida el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

 

65.            Esta caracterizaci�n se ve confirmada por la intervenci�n conjunta de Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep�blica, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Departamento Nacional de Planeaci�n. El Gobierno nacional precis� que los Consejos Territoriales del Agua son instancias de articulaci�n que no reemplazar�n ni sustituir�n instancias y espacios existentes para el ordenamiento territorial del agua y el recurso h�drico. Adem�s, indic� que los Consejos no fungen como autoridades territoriales ni toman decisiones por medio de actos administrativos. Esta precisi�n, proveniente del �rgano encargado de reglamentar el funcionamiento de los Consejos conforme el art�culo 34, delimita el margen de interpretaci�n de la norma y confirma que se trata de espacios consultivos sin potestad decisoria.

 

66.            As�, las ecorregiones y los territorios estrat�gicos priorizados en las Bases del Plan no constituyen entidades territoriales, no tienen un r�gimen jur�dico propio ni autoridades propias, ni reemplazan las entidades territoriales que las conforman. Son unidades de gesti�n ambiental definidas con fines de planificaci�n del recurso h�drico, cuyo �mbito geogr�fico trasciende los l�mites pol�tico-administrativos sin alterar la divisi�n territorial del Estado.

 

3.4. El principio de reserva de ley org�nica. Reiteraci�n de jurisprudencia

 

67.            Fundamentos constitucionales y generalidades de la reserva de ley org�nica. La Constituci�n Pol�tica distingue varios tipos de leyes[45] por su tr�mite y materia, entre ellas las leyes ordinarias (arts. 154 a 170) y las org�nicas (art. 151).

 

68.            Las leyes ordinarias son la regla general del ejercicio legislativo, mientras que las leyes org�nicas constituyen �un texto normativo dirigido a regular la actividad legislativa del Congreso sobre determinadas materias o contenidos preestablecidos de manera taxativa en la Carta Pol�tica�[46]. Estos tipos de norma tienen fundamento en el art�culo 151 superior, el cual define su car�cter orientador de la actividad legislativa y se�ala las materias que deben abarcar. Conforme a esta norma, por medio de este tipo de leyes el Congreso establecer� �los reglamentos del Congreso y de cada una de las C�maras, las normas sobre preparaci�n, aprobaci�n y ejecuci�n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignaci�n de competencias normativas a las entidades territoriales�. De igual modo, precisa que estas leyes requieren, para su aprobaci�n, la mayor�a absoluta de los miembros de una y otra C�mara.

 

69.            En la Sentencia C-600A de 1995 la Corte defini� el concepto de vulneraci�n de la reserva as�: �se viola la reserva de ley org�nica cuando el Congreso regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constituci�n ha reservado a las leyes org�nicas, pues la Carta distingue entre leyes org�nicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulaci�n de materias diversas�[47].

 

70.            Desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha definido varias reglas que aclaran el contenido y alcance de la reserva de ley org�nica:

 

71.            Es un vicio de competencia, no de procedimiento. Esto se explica por cuanto �el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constituci�n ha reservado al tr�mite y la forma m�s exigentes de la ley org�nica�[48]. En consecuencia, no caduca la posibilidad de que un ciudadano formule este tipo de cuestionamientos en cualquier tiempo[49].

 

72.            Las leyes org�nicas ocupan una posici�n intermedia en el ordenamiento jur�dico. Son superiores a las leyes ordinarias que regulan las mismas materias, pero inferiores a la Constituci�n. Su superioridad frente a las leyes ordinarias se explica porque estas �ltimas deben ajustarse a los par�metros que aquellas establecen, tal como lo dispone el art�culo 151 superior. Sin embargo, las leyes org�nicas no tienen rango constitucional, pues no crean el orden jur�dico constitucional, sino que lo desarrollan y organizan. Mientras la Constituci�n es norma originaria y no deriva su validez de ninguna otra, la ley org�nica es norma derivada: aplica los mandatos constitucionales y, simult�neamente, establece las reglas a las que debe ce�irse el legislador ordinario en determinadas materias[50].

 

73.            Una ley ordinaria no puede derogar una ley org�nica ni invadir su �rbita de competencia, porque dejar�a de sujetarse a los par�metros de la ley org�nica[51]. De igual modo, para la Corte es inadmisible que el Congreso tramite como leyes org�nicas materias que corresponden a la legislaci�n ordinaria, por cuanto implicar�a conferir una estabilidad propia de la norma org�nica a contenidos que el Constituyente quiso someter al debate propio de las mayor�as simples, que es la regla general de la aprobaci�n de las leyes ordinarias.

 

74.            No obstante, en estos eventos la Corte ha considerado que no procede declarar la inexequibilidad de tales disposiciones. El principio de conservaci�n del derecho exige que el juez constitucional preserve, en lo posible, la labor legislativa dentro de los m�rgenes constitucionales. Adem�s, las mayor�as exigidas para aprobar una ley org�nica satisfacen el requisito de mayor�a simple de las leyes ordinarias. Basta entonces con declarar que esas normas carecen de naturaleza org�nica y que pueden ser modificadas mediante leyes ordinarias.

 

75.            Presunci�n a favor del legislador ordinario. En aplicaci�n del principio de reserva de ley org�nica, la jurisprudencia constitucional ha se�alado que cuando los criterios interpretativos resultan insuficientes para determinar si una materia est� reservada, la duda debe resolverse a favor del legislador ordinario. Esta regla se fundamenta en que la cl�usula general de competencia corresponde al legislador ordinario, mientras que las materias org�nicas requieren interpretaci�n restrictiva. Adem�s, las leyes especiales con mayor�as cualificadas, cuya exigencia obedece a la protecci�n de las minor�as parlamentarias y a la b�squeda de consensos amplios, restringen el �mbito del legislador ordinario, por lo que su alcance debe interpretarse restrictivamente para preservar la cl�usula general de competencia legislativa ordinaria[52].

 

76.            Aprobaci�n mediante mayor�a reforzada. �La sujeci�n de la actividad legislativa a las leyes org�nicas obedece a la protecci�n de valores constitucionales de primer orden: el respeto por las minor�as parlamentarias y la estabilidad en la estructura del Estado. En efecto, las leyes org�nicas �tienden a precisar y complementar las disposiciones constitucionales relativas a la organizaci�n y funcionamiento del poder p�blico, por lo cual tienen vocaci�n de permanencia�[53] y estabilidad, de all� la relevancia de que su modificaci�n no est� sujeta a la mayor�a simple, sino a un procedimiento m�s exigente propio de la mayor�a reforzada[54].

 

77.            La reserva de ley org�nica en materia de ordenamiento territorial. La jurisprudencia constitucional ha explicado el alcance del art�culo 288 superior al se�alar que �la voluntad del constituyente fue flexibilizar el tema, dejando a las leyes org�nicas el papel de marco normativo general al cual deber�a ajustarse la futura actividad legislativa en la materia, caracterizada, a su vez, por un grado mayor de previsi�n y concreci�n�[55]. Por tanto, una ley org�nica de ordenamiento territorial �no puede caracterizarse por entrar en los detalles y precisiones�. Pues de ser as� estar�a petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando las competencias del legislador ordinario.

 

78.            La Sentencia C-077 de 2012 estableci� en qu� consiste la reserva de ley org�nica en materia territorial. Conforme esta sentencia, el contenido org�nico recae principalmente en (i) la distribuci�n de competencias entre la Naci�n y las entidades territoriales, y (ii) las reglas de formaci�n de entidades territoriales cuyo proceso de constituci�n corresponde al Legislador. ��Se trata, en el primer caso, de que el poder que conforma el concepto de autonom�a territorial se halle preservado en normas superiores a las meramente legales; y, en segundo t�rmino, que la conformaci�n de entidades territoriales se regule por reglas legales especiales -org�nicas- que no puedan ser modificadas casu�sticamente�[56].

 

79.            Asimismo, la Corte aclar� que �el criterio literal no es suficiente para determinar las materias que requieren tramitarse a trav�s del procedimiento propio de la ley org�nica territorial, por cuanto [�] �tambi�n hay otros contenidos que la Carta t�citamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los art�culos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresi�n �ley org�nica de ordenamiento territorial�. Por ello, la determinaci�n del contenido general de esta legislaci�n requiere de una interpretaci�n sistem�tica y final�stica, esto es, una hermen�utica que ligue aquellos art�culos que expresamente hablan de legislaci�n org�nica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano��[57].

 

80.            Jurisprudencia relevante en materia de reserva de ley org�nica territorial. En la Sentencia C-795 de 2000, la Corte resolvi� una demanda contra el art�culo 7 de la Ley 388 de 1997 por presunta vulneraci�n de la reserva de ley org�nica en materia territorial. La norma asignaba competencias en materia de ordenamiento territorial al nivel departamental. Dentro de estas competencias estaba la de elaborar las directrices y orientaciones para el ordenamiento de la �totalidad o porciones espec�ficas de su territorio�, e integrar y orientar la proyecci�n espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios �y territorios ind�genas�, en concordancia con las directrices nacionales.

 

81.            En el caso concreto, la Corte repar� en el contenido de la norma acusada y afirm� que de ella pod�a concluirse con facilidad que �no corresponde a un desarrollo de una previa ley org�nica en la materia que hubiese confiado a la ley ordinaria su desarrollo en cuanto a asuntos no pertenecientes a su �mbito esencial de reserva, lo cual ser�a perfectamente posible�[58]. En consecuencia, declar� inexequible la norma por vulneraci�n del art�culo 288 superior.

 

82.            La Sentencia C-979 de 2010[59] resolvi� una demanda de inconstitucionalidad contra el art�culo 6 de la Ley 1151 de 2007 (PND 2006-2010). El demandante argumentaba que la norma, al ordenar a municipios y distritos hacer posible el servicio de telemedicina, vulneraba la reserva de ley org�nica por distribuir competencias territoriales mediante ley ordinaria.

 

83.            La Corte declar� exequible la norma al considerar que la orden a municipios y distritos �no [tiene] relaci�n con un verdadero reparto de competencias en salud entre la Naci�n y los municipios�. Para la Corte, es una norma que regula y desarrolla las competencias generales en salud ya asignadas por virtud de leyes org�nicas como la Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001, �en el sentido de incorporar tecnolog�as de transmisi�n de voz y datos a la prestaci�n de servicios de salud para facilitar el acceso a la poblaci�n que se encuentra en zonas apartadas. No se var�a con esta funci�n el esquema de prestaci�n de servicios de salud en los niveles territoriales�.

 

84.            En la Sentencia C-494 de 2015, la Corte estudi� la demanda de inconstitucionalidad contra los art�culos 8, 9 y 18 de la Ley 1617 de 2013, normas que establecieron los requisitos para la creaci�n de Distritos; y los criterios y autoridades competentes para la fijaci�n y modificaci�n de los l�mites distritales. El demandante cuestionaba tanto aspectos formales de la aprobaci�n como el contenido material de las normas acusadas. En cuanto a lo primero, identific� el procedimiento legislativo de aprobaci�n de las normas para destacar que no tuvieron la mayor�a especial establecida por el art�culo 151 superior. En cuanto a lo segundo, precis� que las materias correspond�as a la reserva de ley org�nica.

 

85.            Esta sentencia destac� la relevancia del principio competencial que establece que una materia propia de ley org�nica puede modificar o derogar v�lidamente disposiciones, pero una norma ordinaria no puede regular materias org�nicas. Por el contrario, una ley org�nica no podr�a regular asuntos que son competencia de la ley ordinaria, por cuanto podr�a entrar a petrificar materias de car�cter ordinario.

 

86.            Para determinar si las normas que establec�an los requisitos para la creaci�n de Distritos vulneraban la reserva de ley org�nica, la Corte primero identific� si la materia regulada era propia de este tipo de ley. Al respecto concluy� que �los contenidos normativos demandados cumplen con la caracter�stica que es esencial de las leyes org�nicas por cuanto condicionan, autolimitan y sujetan el ejercicio de la facultad legislativa ordinaria, en materia de creaci�n de los distritos (art. 8�), fijaci�n y modificaci�n de l�mites (art. 9�) y modificaci�n de l�mites (art. 18)�[60], lo cual permite la posterior creaci�n de un r�gimen jur�dico para los distritos especiales.

 

87.            Tras establecer que las normas acusadas s� versaban sobre materias propias de la reserva de ley org�nica, la Corte procedi� a determinar si aquellas fueron aprobadas mediante el tr�mite legislativo propio de las leyes org�nicas. Para ello, advirti� que dichas normas fueron aprobadas mediante el procedimiento de leyes org�nicas, al constatar que concurr�an tres elementos: (i) el legislador ten�a como prop�sito claro establecer un estatuto especial para los distritos que sujetara el posterior ejercicio de la actividad legislativa ordinaria; (ii) su contenido era propio de una ley org�nica; y (iii) fueron aprobadas mediante mayor�a absoluta. En consecuencia, la Corte declar� exequibles las normas demandadas.

 

88.            En la Sentencia C-273 de 2016, la Corte conoci� una demanda contra el art�culo 37 de la Ley 685 de 2001, que prohib�a a las entidades de los �rdenes �regional, seccional o local� excluir temporal o permanentemente la actividad minera, cobijando inclusive los planes de ordenamiento territorial. La En su an�lisis, esta corporaci�n determin� que esa prohibici�n afectaba de manera directa y definitiva la competencia de las entidades territoriales para llevar a cabo el ordenamiento de sus respectivos territorios. Lo cual afectaba bienes jur�dicos de especial importancia constitucional, y en esa medida, est� sujeta a reserva de ley org�nica. En consecuencia, declar� inexequible la norma acusada por vulneraci�n de la reserva de ley org�nica en materia territorial, en concreto, los art�culos 151 y 288 superiores.

 

89.            Los criterios jurisprudenciales hasta aqu� expuestos se han reiterado de manera consistente y pac�fica en la jurisprudencia reciente sobre la materia, como lo reflejan las sentencias C-385 de 2022 y C-206 de 2023.

 

90.            En la Sentencia C-385 de 2022[61], la Corte resolvi� la demanda presentada, entre otros, contra el art�culo 91 (parcial) de la Ley 388 de 1997, disposici�n que establece el concepto de vivienda de inter�s social y se�ala que en cada Plan Nacional de Desarrollo el Gobierno nacional debe establecer el tipo y precio m�xima de dichas viviendas, con fundamento en factores como el d�ficit habitacional, la oportunidad de acceso al cr�dito, las condiciones de la oferta, los recursos de cr�dito disponibles en el sector financiero y los fondos totales del Estado destinados a los programas de vivienda. El demandante cuestionaba este mandato porque, sin ser una ley org�nica, condicionaba los planes nacionales de desarrollo. En tal sentido, resalt� que la disposici�n contrariaba los art�culos 151 y 342 constitucionales por cuanto s�lo las leyes org�nicas pueden condicionar leyes futuras.

 

91.            A modo de s�ntesis de la jurisprudencia constitucional sobre reserva de ley org�nica, en la referida sentencia la Corte identific� las siguientes reglas de decisi�n: �i) de acuerdo con los art�culo 151 y 342 de la Constituci�n Pol�tica, existe un cat�logo de materias que est�n reservadas a las leyes org�nicas; ii) por su naturaleza las leyes org�nicas fijan criterios amplios y generales que el Legislador ordinario est� llamado a desarrollar; iii) como quiera (sic) que las leyes org�nicas introducen l�mites procedimentales al ejercicio de la actividad legislativa, deben interpretarse restrictivamente las materias a desarrollar; iv) cualquier duda sobre el tr�mite que debi� ser surtido, debe resolverse en favor del Legislador ordinario�.

 

92.            La Corte concluy� que no vulnera la reserva de ley org�nica el que la norma demandada otorgue al Gobierno nacional la facultad para definir en los planes nacionales de desarrollos los precios de la vivienda de inter�s social, con base en los factores all� mencionados. Esto por cuanto no est� dentro de las tem�ticas que espec�ficamente el constituyente previ� en los art�culos 151 y 342 para ser desarrollados a trav�s del procedimiento org�nico.

 

93.            Al respecto, esta corporaci�n precis� que la norma legal censurada no pod�a entenderse dentro de las cuatro tem�ticas reservadas al Legislador org�nico porque la remisi�n normativa que contiene se dirige exclusivamente a fijar el tope del valor de las viviendas de inter�s social. Por tanto, no se relaciona con el ejercicio de la actividad legislativa sobre preparaci�n, aprobaci�n y ejecuci�n del plan nacional de desarrollo. En suma, la Corte indic� que la norma acusada se ajusta a las competencias del Legislador ordinario al crear condiciones para el acceso a las viviendas de inter�s social y ninguna prescripci�n constitucional se�ala que esa tem�tica sea competencia del Legislador org�nico.

 

94.            En la misma l�nea, la Sentencia C-206 de 2023[62], la Corte resolvi� la demanda interpuesta contra el art�culo 54 de la Ley Org�nica 2199 de 2022, por la cual se adopt� el r�gimen especial de la Regi�n Metropolitana de Bogot�. La disposici�n acusada adicion� el art�culo 26 de la Ley 99 de 1993 en tanto estableci� qui�nes conforman el consejo directivo de la Corporaci�n Aut�noma Regional de Cundinamarca. El demandante argument� que con esta disposici�n el Legislador org�nica invadi� las competencias del Legislador ordinario, al considerar que la definici�n de la composici�n del referido consejo directivo no hace parte de aquellas materias que, por expresa disposici�n del art�culo 151 constitucional, deben ser reguladas mediante leyes org�nicas.

 

95.            En esta oportunidad, la Corte debi� resolver si la norma demandada, que forma parte de una ley org�nica (Ley 2199 de 2022), es incompatible con la Constituci�n al adicionar el contenido de una ley ordinaria (Ley 99 de 1993).

 

96.            La Sala descart� el cargo por reserva de ley org�nica porque la Constituci�n no proh�be que leyes org�nicas regulen contenidos ordinarios, y el Acto Legislativo 01 de 2020, a trav�s del cual se cre� la Regi�n Metropolitana de Bogot�, Cundinamarca y dispuso que una ley org�nica definiera su funcionamiento, no excluye que dicha ley regule aspectos de la Corporaci�n Aut�noma de Cundinamarca.

 

97.            En la Sentencia C-206 de 2023, la Corte reiter� los criterios consolidados sobre la reserva de ley org�nica en materia territorial, al confirmar que la distribuci�n de competencias entre la Naci�n y las entidades territoriales constituye el n�cleo esencial de esa reserva. Esta decisi�n ratific� que la interpretaci�n restrictiva del principio sigue vigente y que las materias no expresamente se�aladas por el constituyente corresponden al legislador ordinario.

 

98.            Del anterior recuento jurisprudencial, puede afirmarse que la Corte Constitucional ha consolidado criterios precisos para determinar la vulneraci�n de la reserva de ley org�nica en materia territorial. El criterio determinante ha consistido en establecer si la norma constituye un verdadero reparto de competencias territoriales o simplemente ha desarrollado competencias previamente asignadas por una ley org�nica. Las sentencias C-795 de 2000 y C-979 de 2010 ilustran esta distinci�n. La primera consider� que ordenar la prestaci�n de telemedicina no implicaba redistribuci�n competencial, sino desarrollo de competencias existentes. La segunda declar� inexequible una norma que asignaba competencias de ordenamiento territorial mediante una ley ordinaria, por constituir una distribuci�n directa de competencias entre distintos niveles territoriales. La Corte examin� tanto el contenido material de las disposiciones como su procedimiento de aprobaci�n, y ha verificado si la disposici�n condiciona, autolimita o sujeta el ejercicio de la facultad legislativa ordinaria en asuntos territoriales.

 

99.            La identificaci�n de materias que la Constituci�n ha reservado a la ley org�nica territorial no se limita al tenor literal de las disposiciones que emplean expresamente dicha denominaci�n. Mediante una interpretaci�n sistem�tica y final�stica, la Corte ha reconocido que otros preceptos constitucionales, como los relativos a la autonom�a territorial y la distribuci�n de competencias, tambi�n integran dicha reserva, aunque no aludan expl�citamente a la expresi�n �ley org�nica territorial�

 

100.       Finalmente, no puede olvidarse la regla seg�n la cual la duda debe resolverse en favor del legislador, que constituye el punto de cierre del an�lisis de reserva de ley org�nica. Este criterio responde a dos fundamentos constitucionales. Primero, la cl�usula general de competencia corresponde al legislador ordinario, siendo las materias org�nicas excepciones que requieren interpretaci�n restrictiva; segundo, las mayor�as cualificadas, cuya funci�n es proteger a las minor�as parlamentarias y propiciar consensos, delimitan el �mbito del legislador ordinario.

 

3.4.1. Soluci�n al cargo por presunto desconocimiento del principio de reserva de ley org�nica por parte del art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023

 

101.       El demandante sostiene, en esencia, que la creaci�n de los Consejos Territoriales del Agua vulnera la reserva de ley org�nica porque: (i) establece una instancia de participaci�n territorial cuyo objeto es fortalecer la organizaci�n territorial; (ii) regula aspectos relacionados con la gobernanza y el ordenamiento del territorio que son propios de ley org�nica; y (iii) conforme la jurisprudencia, los mecanismos de participaci�n relacionados con el ordenamiento territorial deben tramitarse mediante este tipo de ley. La Corte analizar� cada uno de estos argumentos.

 

102.       Primero: la norma crea una instancia de participaci�n cuyo objeto es fortalecer la organizaci�n territorial. El demandante parte de la premisa seg�n la cual los aspectos medulares de la organizaci�n territorial solo pueden ser regulados mediante ley org�nica, como la creaci�n de instancias de participaci�n.

 

103.       La Constituci�n Pol�tica, en diversas disposiciones, define cu�les son las materias que conforman el n�cleo de la reserva de ley org�nica en materia territorial.

 

104.       La Sentencia C-600A de 1995 sintetiz� estas materias al indicar que la legislaci�n org�nica territorial �toca con la estructura territorial y la organizaci�n de los poderes p�blicos en funci�n del territorio�, por lo cual deben formar parte de ella �la definici�n de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, as� como su r�gimen jur�dico b�sico�. Esta decisi�n fue reiterada en las sentencias C-579 de 2001, C-489 de 2012 y C-273 de 2016.

 

105.       La creaci�n de los Consejos Territoriales del Agua no encuadra en ninguna de las materias constitucionalmente reservadas. No se trata de la distribuci�n de competencias entre la Naci�n y las entidades territoriales (art. 151 superior), pues, como se demostrar� m�s adelante, la norma no altera el reparto competencial existente. No se trata de la formaci�n de nuevos departamentos (art. 297 id.), de la conversi�n de regiones en entidades territoriales (art. 307 id.), del r�gimen de las �reas metropolitanas (art. 319 id.) ni de la conformaci�n de entidades territoriales ind�genas (art. 329 id.). Antes bien, seg�n se expuso al analizar el contenido y alcance de la norma acusada, los Consejos Territoriales del Agua constituyen �rganos de concertaci�n, coordinaci�n y consulta para la gobernanza del agua, an�logos a los Consejos de Cuenca regulados por el Decreto 1640 de 2012 (ver supra, p�rrafos 57-58). Su objeto no es modificar la estructura territorial del Estado, es fortalecer la articulaci�n entre actores para la gesti�n del recurso h�drico. En consecuencia, por sustracci�n de materia, la creaci�n de instancias de participaci�n para la gesti�n del agua no est� comprendida en el n�cleo de la reserva de ley org�nica territorial definido por el constituyente.

 

106.       Segundo: la norma regula aspectos de gobernanza y ordenamiento del territorio reservados a ley org�nica. El demandante y varios intervinientes sostienen que, dado que el objeto de los Consejos Territoriales del Agua incluye fortalecer la gobernanza multinivel y el ordenamiento del territorio en torno al agua, la norma necesariamente invade materias reservadas a la ley org�nica. Este argumento confunde el objeto de la instancia de coordinaci�n con la asignaci�n de competencias decisorias sobre ordenamiento territorial.

 

107.       Al respecto, resulta determinante el an�lisis del contenido y alcance del art�culo 34 efectuado previamente. Como se expuso, la expresi�n �gobernanza multinivel� empleada por la norma no alude a la distribuci�n de competencias entre niveles de gobierno, sino que comprende tanto la articulaci�n vertical entre diferentes niveles territoriales como la participaci�n de actores no estatales en el proceso de toma de decisiones sobre el recurso h�drico (ver supra, p�rrafos 55-56). Las Bases del Plan Nacional de Desarrollo precisan que esta gobernanza busca �fortalecer el poder para la gente en las decisiones que inciden en su territorio� y �definir las jerarqu�as y la coordinaci�n entre entidades para la gesti�n del agua�, lo que evidencia un prop�sito de coordinaci�n y participaci�n, no de redistribuci�n competencial.

 

108.       De igual modo, la expresi�n �ordenamiento del territorio en torno al agua� debe interpretarse en el contexto del eje de transformaci�n del PND denominado �ordenamiento del territorio alrededor del agua�, que busca orientar procesos de planificaci�n territorial participativos donde �las voces de las y los que habitan los territorios sean escuchadas e incorporadas� (ver supra, p�rrafos 48-49). Este enfoque participativo no implica sustituci�n de competencias asignadas a las entidades territoriales en materia de ordenamiento territorial, sino la creaci�n de espacios de concertaci�n para la implementaci�n de esas competencias.

 

109.       Las competencias en materia de ordenamiento territorial est�n claramente definidas en la legislaci�n vigente y no resultan alteradas por la norma acusada. Conforme el art�culo 313 numeral 7 de la Constituci�n, corresponde a los concejos municipales reglamentar los usos del suelo. La Ley 388 de 1997[63] desarroll� esta competencia y estableci� que los municipios y distritos deber�n adoptar planes, planes b�sicos o esquemas de ordenamiento territorial seg�n su densidad poblacional (art. 9); defini� los componentes general, urbano y rural de dichos planes (arts. 12-14); y precis� las normas urban�sticas que los integran (art. 15). La Ley 1454 de 2011[64] (Ley Org�nica de Ordenamiento Territorial) distribuy� competencias en la materia: a la Naci�n le corresponde establecer la pol�tica general de ordenamiento del territorio y localizar proyectos de inter�s nacional (art. 29.1); a los departamentos les compete establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento territorial en sus jurisdicciones (art. 29.2); y a los municipios les corresponde formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio y reglamentar los usos del suelo (art. 29.4).

 

110.       En materia de gesti�n ambiental y del recurso h�drico, la Ley 99 de 1993 asign� competencias espec�ficas a diferentes niveles. Al Ministerio de Ambiente le corresponde formular la pol�tica nacional ambiental y de recursos naturales renovables (art. 5). A las Corporaciones Aut�nomas Regionales les compete ejecutar las pol�ticas, planes y programas nacionales en materia ambiental, otorgar concesiones y permisos para el uso de aguas, y ordenar y establecer las normas para el manejo de cuencas hidrogr�ficas (art. 31). A los departamentos les corresponde promover y ejecutar programas de preservaci�n del medio ambiente y dar apoyo presupuestal y t�cnico a los municipios (art. 64). A los municipios y distritos les compete dictar normas para el control y la preservaci�n del medio ambiente, ejecutar obras para el manejo y aprovechamiento de cuencas hidrogr�ficas, y realizar actividades de control y vigilancia del medio ambiente (art. 65).

 

111.       La norma acusada no modifica, deroga ni altera ninguna de estas competencias. Seg�n se estableci� al determinar la naturaleza jur�dica de los Consejos, el art�culo 34 emplea el verbo �fortalecer�, no �ejercer� ni �decidir�, para describir su funci�n respecto de la gobernanza multinivel y el ordenamiento territorial, lo que sugiere un rol de apoyo o articulaci�n, no de autoridad ambiental (ver supra, p�rrafo 57). Los Consejos Territoriales del Agua no sustituyen a los concejos municipales en la reglamentaci�n de los usos del suelo, no reemplazan a las Corporaciones Aut�nomas Regionales en el otorgamiento de concesiones de agua ni en el ordenamiento de cuencas, no asumen las funciones del Ministerio de Ambiente en la formulaci�n de la pol�tica p�blica alrededor del agua, ni desplazan a los departamentos o municipios en la ejecuci�n de programas ambientales.

 

112.       Adem�s, la propia norma acusada ordena articular los Consejos �con otros espacios de participaci�n y consulta previstos en los instrumentos de pol�tica nacional de gesti�n integral del recurso h�drico� y �en los instrumentos de ordenamiento del territorio�. Esta articulaci�n con los instrumentos existentes debe leerse sistem�ticamente con el art�culo 32 de la misma Ley 2294 de 2023, que establece una nueva jerarqu�a de determinantes de ordenamiento territorial, y posiciona el ciclo del agua como determinante de m�xima prevalencia (ver supra, p�rrafo 59). En este marco, los Consejos ser�an espacios para la concertaci�n de la implementaci�n de dichos determinantes, no instancias que sustituyan a las autoridades competentes.

 

113.       La jurisprudencia ha precisado que la reserva de ley org�nica territorial protege la distribuci�n de poder de decisi�n entre niveles de gobierno, no cualquier menci�n o referencia al ordenamiento territorial. En la Sentencia C-795 de 2000, la Corte declar� inexequible una norma que asignaba a los departamentos competencias para elaborar directrices de ordenamiento territorial respecto de los territorios ind�genas, porque �completar la configuraci�n de este r�gimen, la distribuci�n de competencias y atribuci�n de funciones entre las distintas entidades y niveles territoriales en lo que concierne a su contenido nuclear, no puede ser materia de ley ordinaria�. En la Sentencia C-273 de 2016, la Corte declar� inexequible el art�culo 37 del C�digo de Minas porque �afecta de manera directa y definitiva la competencia de las entidades territoriales para llevar a cabo el ordenamiento de sus respectivos territorios�. En ambos casos, las normas declaradas inexequibles efectivamente modificaban el reparto de competencias territoriales, a diferencia del art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023 demandado, que crea instancias de coordinaci�n sin alterar competencias existentes.

 

114.       Por el contrario, la Sentencia C-979 de 2010 consider� que no desconoc�a el principio de reserva de ley org�nica la norma del Plan Nacional de Desarrollo que ordenaba a municipios y distritos hacer posible la prestaci�n de servicios de telemedicina, porque �no dice (sic) relaci�n con un verdadero reparto de competencias en salud entre la Naci�n y los municipios, sino que �regula y desarrolla las competencias generales en salud ya asignadas� por otras leyes. El presente caso es an�logo. La creaci�n de los Consejos Territoriales del Agua no implica un verdadero reparto de competencias, sino un instrumento de coordinaci�n para la gesti�n ambiental dentro del marco competencial existente. Como se precis� en el an�lisis del contenido de la norma, estos Consejos tienen una naturaleza similar a los Consejos de Cuenca, definidos como �instancia consultiva y representativa de todos los actores que viven y desarrollan actividades dentro de la cuenca hidrogr�fica�, cuyos pronunciamientos no son vinculantes para las autoridades ambientales competentes (ver supra, p�rrafo 58).

 

115.       Tercero: los mecanismos de participaci�n relacionados con el ordenamiento territorial deben tramitarse mediante ley org�nica. El demandante invoca jurisprudencia constitucional parar sostener que ciertos mecanismos de participaci�n relacionados con el ordenamiento territorial deben hacer parte de la legislaci�n org�nica. Sin embargo, esta afirmaci�n debe leerse en su contexto jurisprudencial.

 

116.       La Sentencia C-053 de 2019, citada por el actor, se apoya en la Sentencia C-600A de 1995 para desarrollar el ac�pite sobre reserva de ley org�nica en materia territorial. Es en esta �ltima donde la Corte afirma que deben hacer parte de la legislaci�n org�nica �ciertos mecanismos de participaci�n relacionados con el ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la incorporaci�n y pertenencia a una divisi�n o a una entidad territorial (CP arts. 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislaci�n org�nica territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, y establecer la distribuci�n de competencias entre la Naci�n y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y 288)�.

 

117.       Los mecanismos de participaci�n a los que se refiere la jurisprudencia son aquellos que determinan la incorporaci�n de un territorio a una entidad territorial o que definen la pertenencia a una divisi�n pol�tico-administrativa, tales como las consultas populares para la creaci�n de departamentos (art. 297 superior), la conformaci�n de �reas metropolitanas (art. 319 superior) o la conversi�n de regiones en entidades territoriales (art. 307 superior). Estos mecanismos tienen en com�n que su resultado incide directamente en la estructura territorial del Estado, raz�n por la cual est�n sujetos a reserva de ley org�nica.

 

118.       Conviene precisar que no todo mecanismo de participaci�n relacionado con el territorio est� sujeto a reserva de ley org�nica. La Sentencia C-053 de 2019[65] record� que el art�culo 105 de la Constituci�n ordena que una ley org�nica de ordenamiento territorial regule los casos, requisitos y formalidades en que �gobernadores y alcaldes podr�n realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio�. En esta decisi�n, la Corte declar� inexequible el art�culo 33 de la Ley 136 de 1994, que establec�a la obligatoriedad de una consulta popular cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza tur�stica, minera o de otro tipo amenazara con crear un cambio significativo en el uso del suelo, al concluir que la regulaci�n de ese mecanismo participativo, por su incidencia directa en decisiones de ordenamiento territorial, estaba reservada al Legislador org�nico. Los Consejos Territoriales del Agua, en contraste, no constituyen un mecanismo de consulta cuyo resultado condicione o determine decisiones de ordenamiento territorial. Son instancias de concertaci�n y articulaci�n cuyas conclusiones carecen de fuerza vinculante frente a las autoridades competentes. Esa diferencia funcional confirma que su creaci�n no activa la reserva de ley org�nica prevista para los mecanismos participativos con incidencia decisoria en el ordenamiento territorial.

 

119.       Los Consejos Territoriales del Agua no son mecanismos de participaci�n que decidan la incorporaci�n o pertenencia a entidades territoriales. Son instancias de concertaci�n y consulta para la gesti�n del recurso h�drico cuyo �mbito territorial corresponde a las ecorregiones y territorios estrat�gicos priorizados en las Bases del Plan, tales como la Amazon�a, La Mojana, Ci�naga Grande-Sierra Nevada, entre otros (ver supra, p�rrafos 52-54). Estas ecorregiones constituyen unidades de gesti�n ambiental que trascienden los l�mites pol�tico-administrativos tradicionales para organizarse en torno a din�micas ecosist�micas, particularmente el ciclo del agua, conforme el concepto de �territorio funcional� desarrollado en las Bases del Plan (ver supra, p�rrafo 61). No obstante, su creaci�n no tiene incidencia en la estructura territorial del Estado ni en la divisi�n pol�tico-administrativa del territorio. En tal sentido, no les resulta aplicable la reserva de ley org�nica que cobija a los mecanismos de participaci�n previstos en los art�culos 105, 297, 307 y 319 y 321 superiores.

 

120.       La interpretaci�n restrictiva de la reserva de ley org�nica. Finalmente, como consideraci�n adicional, es preciso reiterar que la jurisprudencia constitucional ha se�ala que la reserva de ley org�nica debe interpretarse de manera restrictiva. Al respecto, la Sentencia C-273 de 2016 se�al� que �solo forman parte de la reserva de ley org�nica aquellas materias espec�ficamente se�aladas por el Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretaci�n demasiado amplia de tal reserva terminar�a por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario�. En el mismo sentido, la Sentencia C-579 de 2011 estableci� como regla que �aquellas materias que no hayan sido objeto de un se�alamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes org�nicas, deber�n entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario�.

 

121.       De igual modo, la Sentencia C-979 de 2010 a�adi� que �no es posible suplantar la voluntad del Constituyente extendiendo la reserva de ley org�nica a asuntos operativos que este no consider� necesarios deferir a leyes especiales�[66]. Al mismo tiempo, estableci� la regla conforme la cual la duda debe resolverse en favor del legislador ordinario: �en el evento en que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinario que ha sido demandada por vulneraci�n de la reserva de ley org�nica y siempre que los criterios existentes resulten insuficientes para definir si la materia regulada por �sta se encuentra reservada al legislador org�nico, la duda debe resolverse en favor de la opci�n adoptada por el legislador ordinario�.

 

122.       En el presente asunto, la creaci�n de instancias de coordinaci�n para la gesti�n ambiental no fue expresamente reservada por el constituyente a la ley org�nica de ordenamiento territorial. Esta conclusi�n no obedece �nicamente a un criterio nominal, esto es, a que la disposici�n no regule directamente la estructura del territorio ni se denomine como norma de ordenamiento territorial, sino tambi�n a un criterio material. En efecto, el art�culo 34, conforme la interpretaci�n que la Corte ha adoptado, carece de efectos sustantivos que impliquen una redistribuci�n del poder de decisi�n entre los distintos niveles de gobierno. Por tanto, ni por su contenido nominal ni por sus efectos materiales la norma acusada encuadra en las materias reservadas a la ley org�nica. Extender la reserva a este tipo de instrumentos de pol�tica p�blica equivaldr�a a suplantar la voluntad del constituyente y restringir indebidamente las competencias del legislador ordinario.

 

123.       El an�lisis precedente demuestra que, bajo la interpretaci�n que la Corte ha construido a partir del texto normativo, las Bases del Plan, la intervenci�n del Gobierno Nacional y la analog�a institucional con los Consejos de Cuenca, el art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023 no vulnera la reserva de ley org�nica. Conforme dicha lectura, los Consejos Territoriales del Agua tienen naturaleza de instancias de participaci�n, concertaci�n y coordinaci�n, sin potestad decisoria, sin competencias normativas o administrativas y sin incidencia en el reparto competencial entre la Naci�n y las entidades territoriales.

 

124.       No obstante, la Sala advierte que la amplitud e indeterminaci�n del art�culo 34, derivado de la reglamentaci�n a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, admite una segunda lectura. En efecto, la norma no define expresamente la naturaleza jur�dica de los Consejos, no precisa su integraci�n ni su alcance funcional, y confiere a dicho Ministerio una habilitaci�n reglamentaria abierta para definir su �conformaci�n, funcionamiento y articulaci�n�.

 

125.       Bajo una lectura amplia de estas disposiciones, los Consejos podr�an configurarse, por v�a reglamentaria, como instancias con incidencia en la distribuci�n de competencias territoriales, con capacidad de condicionar o limitar el ejercicio de las competencias constitucionales y legales de las entidades territoriales en materia de ordenamiento territorial. Este escenario s� comprometer�a la reserva de ley org�nica.

 

126.       Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha establecido que cuando una disposici�n legal admite al menos una interpretaci�n compatible con la Constituci�n y otra que la contrar�a, el juez constitucional debe preferir la interpretaci�n conforme y preservar la norma dentro del ordenamiento jur�dico, en lugar de expulsarla. Esta regla, derivada del principio de conservaci�n del derecho, ha sido reiterada por esta Corte como fundamento de las sentencias de exequibilidad condicionada en las cuales el juez constitucional �no puede excluir una norma legal del ordenamiento jur�dico, por v�a de declaraci�n de inexequibilidad, cuando existe, por lo menos, una interpretaci�n de la misma que se aviene con el texto constitucional. De ser as�, se encuentra en la obligaci�n de declarar la exequibilidad de la norma legal condicionada a que esta sea entendida de acuerdo con la interpretaci�n que se concilie con el estatuto superior�[67].

 

127.       En el presente caso, como se ha expuesto, el art�culo 34 admite al menos dos lecturas razonables. La restrictiva, conforme la cual los Consejos son exclusivamente instancias consultivas sin potestad decisoria, que resulta compatible con la Constituci�n; y la amplia, bajo la cual podr�an configurarse como instancias con incidencia competencial territorial, que comprometer�a de la reserva de ley org�nica. Dado que existe una interpretaci�n que se aviene con el texto constitucional, la Corte debe preservar la norma en el ordenamiento jur�dico mediante una declaratoria de exequibilidad condicionada que fije la interpretaci�n conforme y excluya aquella que la contrar�a.

 

128.       En consecuencia, la Sala declarar� la exequibilidad condicionada del art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023, en el entendido de que (i) los Consejos Territoriales del Agua constituyen exclusivamente instancias de participaci�n, concertaci�n y coordinaci�n, sin potestad decisoria ni facultad para modificar, reasignar o interferir en el reparto constitucional y legal de competencias territoriales, ni para condicionar o limitar las competencias constitucionales y legales de las entidades territoriales en materia de ordenamiento territorial. Y de que (ii) su reglamentaci�n por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no podr� implicar la creaci�n de nuevas competencias normativas o administrativas, la alteraci�n de la estructura institucional territorial ni la imposici�n de obligaciones vinculantes a las entidades territoriales.

 

129.       Conclusi�n. La creaci�n de los Consejos Territoriales del Agua, tal como ha sido interpretada por la Corte y conforme su exequibilidad condicionada, no constituye una materia reservada a la ley org�nica de ordenamiento territorial porque (i) no encuadra en ninguna de las materias que el constituyente defini� como parte de dicha reserva en los art�culos 151, 288, 297, 307, 319 y 329 de la Constituci�n, conforme con la delimitaci�n efectuada por las sentencias C-600A de 1995, C-579 de 2001, C-489 de 2012 y C-273 de 2016; (ii) los Consejos tienen naturaleza de instancias de participaci�n, concertaci�n y coordinaci�n, sin competencias decisorias sobre ordenamiento territorial ni capacidad para alterar el reparto competencial existente entre la Naci�n y las entidades territoriales; (iii) no constituye un mecanismo de participaci�n que decida la incorporaci�n o pertenencia a entidades territoriales, que es el tipo de mecanismos participativo sujeto a reserva org�nica seg�n la jurisprudencia constitucional; (iv) su objeto de fortalecer la gobernanza multinivel comprende la articulaci�n entre actores y la participaci�n ciudadana en la gesti�n del recurso h�drico, no la redistribuci�n de competencias entre niveles de gobierno; y (v) la interpretaci�n restrictiva de la reserva de ley org�nica, tanto en su dimensi�n nominal como material, impide extenderla a instrumentos de pol�tica p�blica ambiental que no fueron deferidos por el constituyente a leyes especiales. La exequibilidad condicionada cierra la posibilidad de que, por v�a reglamentaria, se consolide la lectura amplia que comprometer�a el principio de reserva de ley org�nica.

 

 

3.5. El principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Reiteraci�n de jurisprudencia

 

130.       Generalidades sobre la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. De conformidad con el art�culo 339 superior, el Plan Nacional de Desarrollo est� integrado por una parte general y por un plan de inversiones de las entidades p�blicas del orden nacional. La parte general comprende �los prop�sitos y objetivos generales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci�n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol�tica econ�mica social y ambiental que ser�n adoptadas por el Gobierno�. Por su parte, el plan de inversiones abarca �los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi�n p�blica nacional y la especificaci�n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci�n, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal�[68].

 

131.       Esta corporaci�n ha sostenido que la ley mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo representa (i) una de las expresiones m�s relevantes de la conducci�n de la econom�a por parte del Estado, (ii) un mecanismo de buena gobernanza, (iii) un fundamento esencial de la funci�n p�blica en lo concerniente a la planificaci�n econ�mica, social y ambiental; y (iv) una concreci�n del principio democr�tico en tanto en su elaboraci�n intervienen diversos sectores de la sociedad colombiana y su aprobaci�n corresponde al Congreso, donde las diferentes tendencias pol�ticas del pa�s se encuentran representadas[69].

 

132.       Con arreglo en lo dispuesto en los art�culos 341 de la Constituci�n Pol�tica[70] y 142 de la Ley 5� de 1992[71], la ley por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo es de iniciativa gubernamental y debe ser aprobada dentro de un plazo m�ximo de tres meses contados desde la presentaci�n del proyecto. En particular, la Ley Org�nica del Plan Nacional de Desarrollo prev� un procedimiento especial que debe observarse para la adopci�n de la ley aprobatoria del plan[72].

 

133.       El principio de unidad de materia en la aprobaci�n de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. �Este principio se deriva de dos normas de la Constituci�n Pol�tica. El art�culo 158 dispone que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, por tanto, son inadmisibles disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Y el art�culo 169, el cual exige que los t�tulos de las leyes correspondan a su contenido, toda vez que el t�tulo sirve como gu�a del contenido principal de la ley, para indicar que se refiere a un solo tema o a distintos relacionados entre s�.

 

134.       El prop�sito de este mandato constitucional, que gu�a el proceso de formaci�n de las leyes, consiste en asegurar la coherencia interna a trav�s de la conexi�n tem�tica entre las disposiciones que conforman una determinada ley, constituyendo adem�s una garant�a de transparencia y publicidad en el procedimiento legislativo. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el principio de unidad de materia busca impedir que los legisladores �sean sorprendidos con la aprobaci�n subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje tem�tico de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democr�tico al interior de las c�maras legislativas�[73].

 

135.       En este orden de ideas, �el principio de unidad de materia se satisface cuando las disposiciones o modificaciones incorporadas a un proyecto de ley guardan una relaci�n de conexidad causal, teleol�gica, tem�tica o sistem�tica con la materia dominante del mismo�[74]. De manera que, en aquellos supuestos donde no existe relaci�n alguna entre una disposici�n o modificaci�n incluida en una ley y el contenido de esta, se configura una vulneraci�n del principio de unidad de materia.

 

136.       La intensidad del control de constitucionalidad de la ley del Plan Nacional de Desarrollo frente al principio de unidad de materia. La jurisprudencia constitucional ha se�alado que la flexibilidad con que se examina el principio de unidad de materia en la generalidad de las leyes no resulta aplicable a aquella que aprueba el plan, siendo necesario un est�ndar m�s exigente pues, de lo contrario, se habilitar�a la incorporaci�n de cualquier contenido normativo[75]. Esto se debe a la ley del Plan constituye el instrumento a trav�s del cual el Estado busca cumplir sus fines esenciales, por tanto, su contenido es, por naturaleza, multitem�tico y heterog�neo dado que aborda materias econ�micas, sociales y ambientales, entre otras[76]. Adem�s, su iniciativa es gubernamental y el Congreso est� limitado para plantear modificaciones.

 

137.       Estructura del juicio de constitucionalidad estricto aplicable a las normas del Plan Nacional de Desarrollo. Atendiendo a lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha elaborado un juicio de constitucionalidad estricto conforme al cual verifica el cumplimiento del principio de unidad de materia cuando se trata de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. Su finalidad primordial es determinar la existencia de una conexidad directa e inmediata entre la disposici�n objeto de control y los contenidos de la ley del plan

 

138.       La Sentencia C-016 de 2016 recopil� los principales criterios jurisprudenciales para constatar el cumplimiento del principio de unidad de materia en las normas del Plan Nacional de Desarrollo. De igual modo, estructur� las etapas que componen el juicio de constitucionalidad estricto que requiere el juzgamiento de este tipo de normas por infracci�n del principio de unidad de materia.

 

139.       Los criterios pueden sinterizarse as�:

 

a) Las normas instrumentales del Plan deben tener conexi�n directa con los objetivos y metas de la parte general. Si una disposici�n carece de aptitud para ejecutar las pol�ticas del Plan o no establece mecanismos para ello, viola el art�culo 158 constitucional.

 

b) El v�nculo entre medios y fines debe ser teleol�gico y estrecho, no meramente formal. Esta exigencia deriva del principio de coherencia[77]: los instrumentos deben relacionarse directa e inmediatamente con las metas propuestas.

 

c) El control constitucional es m�s estricto por tres razones: el car�cter multitem�tico de la ley, la limitaci�n del principio democr�tico (iniciativa gubernamental, restricciones a modificaciones, plazos reducidos), y la especial posici�n de la ley del Plan en el sistema de fuentes.

 

d) La conexi�n exigida debe ser directa, no eventual ni mediata. Es eventual si la efectividad es conjetural; es mediata si requiere condiciones adicionales. Las disposiciones que no sean inequ�vocamente efectivas para materializar los objetivos vulneran la unidad de materia.

 

140.       Tal como recientemente lo anot� la jurisprudencia de esta Corte[78], a los anteriores criterios la Sentencia C-453 de 2016 agreg� los siguientes:

 

�e) La ley del Plan no puede ser utilizada para llenar vac�os e inconsistencias de leyes precedentes; y

 

f)      Si un �mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que est� al servicio de los programas y proyectos de la parte general��[79]. Sobre este �ltimo criterio, debe precisarse que la Sentencia C-537 de 2023 estableci� que esta presunci�n, de tipo judicial, es solo un criterio orientador, no definitivo. Lo cual significa que la presunci�n no exime al juez de verificar la conexi�n inmediata entre la disposici�n y los objetivos del Plan. Por tanto, aunque se demuestre que la norma permaneci� durante todo el debate legislativo, siempre debe adelantarse del juicio de constitucionalidad completo.

 

Conforme la misma Sentencia C-016 de 2016, el juicio de constitucionalidad est� integrado por las siguientes etapas:

 

(i)               Primera etapa: �determinar la ubicaci�n y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental�.

 

(ii)             Segunda etapa: �establecer si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposici�n juzgada [�]�.

 

(iii)          Tercera etapa: �determinar si entre la disposici�n instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata�[80].

 

La Sentencia C-063 de 2021 precis� la tercera etapa del juicio de unidad de materia para darle mayor certeza y objetividad. La Corte advirti� que verificar la conexidad �nicamente con documentos abstractos de pol�tica p�blica permit�a, por su extensi�n y generalidad, justificar cualquier norma instrumental. Por ello, estableci� la siguiente regla de decisi�n: las disposiciones instrumentales deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversi�n p�blica descritos de manera espec�fica y detallada en el Plan Nacional de Inversiones, junto con sus presupuestos plurianuales y la especificaci�n concreta de los recursos financieros autorizados para su ejecuci�n.

 

Esta precisi�n reforz� la metodolog�a del juicio de constitucionalidad. No obstante, en el marco de la autonom�a judicial, decisiones posteriores no necesariamente aplicaron la contrastaci�n con el Plan Nacional de Inversiones, y optaron por continuar adelantando el an�lisis de conexidad directa e inmediata mediante la confrontaci�n con los objetivos, metas y estrategias de la parte general del Plan. As� ocurri�, por ejemplo, con las sentencias C-367 de 2021 y C-037 de 2024.

 

141.       Criterio de temporalidad.� Si bien la jurisprudencia anterior[81] a la Sentencia C-415 de 2020 hab�a advertido el fen�meno de la temporalidad en las disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo, fue esta decisi�n la que precis� que el principio de unidad de materia proscribe, de manera general, la aprobaci�n de reglas que modifiquen normas de car�cter permanente o impliquen reformas estructurales. La Corte reiter� que las medidas del Plan deben tener vocaci�n de temporalidad, siendo la regla general una vigencia de cuatro a�os correspondiente al periodo cuatrienal de gobierno.

 

142.       La temporalidad opera como un elemento adicional que refuerza o desvirt�a la conexidad de una norma con la ley del Plan, permitiendo maximizar el principio democr�tico. No obstante, la Corte aclar� que esta exigencia no impide modificar leyes ordinarias de car�cter permanente, siempre que la modificaci�n tenga un fin planificador y de impulso a la ejecuci�n del plan cuatrienal, en cuyo caso su vigencia debe corresponder, en principio, a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar. En contraste, resultan inexequibles las disposiciones permanentes que carecen de conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del Plan, como aquellas que buscan introducir regulaciones aisladas para llenar vac�os normativos o modificar estatutos y c�digos de manera independiente a la funci�n de planeaci�n[82].

 

143.       Sin embargo, hasta la Sentencia C-430 de 2024 no eran claras las exigencias que deb�a cumplir una disposici�n de car�cter permanente para superar el juicio de unidad de materia. Esta decisi�n sistematiz� las exigencias que deben acreditarse en este sentido.

 

144.       Mientras la Sentencia C-415 de 2020 consolid� la regla general de incompatibilidad y se�al� que excepcionalmente pod�an admitirse modificaciones permanentes con fin planificador, la Sentencia C-430 de 2024 formul� de manera expresa y estructurada tres condiciones que permiten concluir la compatibilidad de una norma permanente con el principio de unidad de materia:

 

�Por tal raz�n las disposiciones que introducen regulaciones o modificaciones permanentes o estructurales con una vigencia superior al respectivo periodo cuatrienal de gobierno son, en principio, incompatibles con la naturaleza planificadora y temporal del plan y de su ley aprobatoria. Sin embargo, tal tipo de disposiciones, podr�an entenderse compatibles con el principio constitucional de unidad de materia solo si cumplen las siguientes exigencias: (i) tienen car�cter instrumental, en el sentido de que se trata de procedimientos, mecanismos, medidas para impulsar el cumplimiento del plan, o de apropiaci�n de los recursos necesarios para su ejecuci�n; (ii) tienen por objeto planificar la acci�n gubernamental, y (iii) guardan conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y pol�ticas que orientan la acci�n del gobierno para alcanzar en el respectivo cuatrienio los objetivos y metas de la acci�n estatal de mediano y largo plazo se�alados en la parte general, o con los programas y proyectos se�alados en el plan de inversiones�.

 

145.       Cambio jurisprudencial. Recientemente, la Sentencia C-244 de 2025 introdujo un cambio jurisprudencial con el fin de establecer reglas claras sobre el principio de unidad de materia en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo.

 

146.       Antes de establecer las nuevas reglas, la Corte realiz� un recuento hist�rico de la evoluci�n jurisprudencial en esta materia, en el que identific� cuatro �pocas[83].� En particular, la Corte advirti� que las providencias posteriores a la C-063 de 2021 no siguieron uniformemente su metodolog�a, pues en varias decisiones la comparaci�n se continu� realizando respecto de las bases del Plan. De hecho, las sentencias C-430 de 2024 y C-489 de 2024 reconocieron expresamente que la conexidad puede darse con la parte general del Plan o con el Plan Plurianual de Inversiones. En consecuencia, la Corte concluy� que, en el estado actual de la jurisprudencia, el juicio de unidad de materia admite la comparaci�n con cualquiera de estos dos referentes.

 

147.       Con este diagn�stico, la Corte consider� necesario establecer dos niveles de escrutinio diferenciados. El prop�sito de este ajuste es que el control constitucional siga protegiendo el principio democr�tico y los mandatos de transparencia y publicidad del proceso legislativo, pero sin sacrificar excesivamente el margen de configuraci�n normativa que la Constituci�n reconoce al Gobierno Nacional y al Congreso de la Rep�blica en el proceso de planeaci�n. La Corte record� que las razones que hist�ricamente han justificado un escrutinio estricto en esta materia son: (i) el car�cter multitem�tico de la ley del Plan, que no habilita al Gobierno para incluir cualquier tipo de norma; (ii) la prohibici�n de usar el Plan para llenar vac�os e inconsistencias de leyes precedentes o para eludir el debate amplio que otras leyes garantizan; (iii) las limitaciones del debate en el Congreso, dado que la iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificaci�n est�n restringidas y el t�rmino de aprobaci�n es reducido; y (iv) la especial jerarqu�a de la ley del Plan en el sistema de fuentes.

 

148.       La intensidad del escrutinio depende exclusivamente de la naturaleza de la norma demandada: su alcance, prop�sito y contenido. El escrutinio de mayor intensidad procede cuando la norma incluida en el PND sea de aquellas que el Congreso deb�a adoptar en el marco de sus competencias constitucionales ordinarias. Este es el caso, por ejemplo, de normas que modifican legislaci�n permanente, introducen reformas estructurales o regulan materias como el sistema tributario, que requieren deliberaci�n amplia y sopesada. En contraste, el escrutinio de menor intensidad aplica cuando la norma demandada cumple dos condiciones: (i) no aborda tem�ticas que el Congreso deb�a regular necesariamente en ejercicio de sus competencias ordinarias, y (ii) tiene un estricto fin planificador. La Corte precis� que existe fin planificador cuando la incorporaci�n de la norma se dirige a cumplir alguno de los objetivos, metas, estrategias o programas del PND cuya naturaleza es temporal, es decir, cuando la medida tiene vocaci�n cuatrienal y no pretende instaurar regulaciones permanentes.

 

149.       Respecto del contenido de cada escrutinio, la Corte indic� lo siguiente. En el escrutinio de mayor intensidad, el juez constitucional debe aplicar los criterios desarrollados por la jurisprudencia vigente: la norma instrumental debe tener conexidad directa e inmediata con las bases del Plan o con el Plan Plurianual de Inversiones. Esto implica que la norma debe ser efectiva y posibilitar inequ�vocamente el cumplimiento del prop�sito para el cual se incluy�. La conexidad ser� eventual, y por tanto insuficiente si del cumplimiento de la norma instrumental no puede obtenerse inequ�vocamente la efectividad de los objetivos del Plan, o si esta efectividad es solo conjetural o hipot�tica. Asimismo, la conexidad ser� mediata cuando la realizaci�n de los objetivos del Plan no se derive directamente de la ejecuci�n de la norma instrumental, sino que requiera adicionalmente el cumplimiento de otra condici�n o circunstancia. En el escrutinio de menor intensidad, el est�ndar es diferente: el juez constitucional simplemente valora si la norma instrumental, de manera razonable y objetiva, contribuye a la consecuci�n del fin al cual responde, sin exigir que la conexidad sea directa e inmediata.

 

150.       El procedimiento que debe seguir el juez constitucional en cada nivel de escrutinio es el siguiente. En el escrutinio de mayor intensidad, el juez debe: (i) verificar que la norma tiene naturaleza instrumental; (ii) identificar los objetivos, metas, estrategias o programas espec�ficos de las Bases del Plan o del Plan Plurianual de Inversiones con los que la norma se relaciona; (iii) examinar si entre la disposici�n instrumental y dichos referentes de las Bases existe conexidad directa e inmediata, lo que implica que la norma sea efectiva y posibilite inequ�vocamente el cumplimiento del prop�sito general para el cual fue incluida; y (iv) descartar que la conexidad sea meramente eventual (es decir, que la efectividad de la norma sea conjetural o hipot�tica) o mediata (esto es, que la realizaci�n de los objetivos del Plan requiera el cumplimiento de condiciones adicionales ajenas a la propia disposici�n.

 

151.       En el escrutinio de menor intensidad, el juez debe: (i) verificar que la norma no aborda tem�ticas que el Congreso deb�a regular necesariamente en ejercicio de sus competencias ordinarias; (ii) constatar que tiene un estricto fin planificador, es decir, que se dirige a cumplir objetivos, metas, estrategias o programas del Plan con vocaci�n temporal; y (iii) valorar si la norma instrumental contribuye, de manera razonable y objetiva, a la consecuci�n del fin al cual responde, sin que se exija que la conexidad sea directa e inmediata en sentido estricto.

 

152.       La Corte adopt� estas reglas como jurisprudencia anunciada. Esto significa que no se aplicaron al caso concreto que dio origen a la sentencia[84], pero son exigibles en todos los procesos que se fallen con posterioridad a la Sentencia C-244 de 2025, como sucede en el presente asunto.

 

3.4.1. Soluci�n al cargo contra el art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023 por presuntamente haber desconocido el principio de unidad de materia

 

3.4.1.1. Determinaci�n del nivel de escrutinio aplicable seg�n la naturaleza de la norma demandada

 

153.       El art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023 crea los Consejos Territoriales del Agua como �rganos de concertaci�n, coordinaci�n y consulta para fortalecer la gobernanza multinivel del agua y el ordenamiento del territorio, conforme se estableci� en el an�lisis de su contenido y alcance. Esta disposici�n no modifica la legislaci�n ordinaria, no introduce reformas estructurales al ordenamiento jur�dico y no regula materias que requieran deliberaci�n amplia y sopesada en el tr�mite legislativo ordinario.

 

154.       La norma no reforma la Ley 99 de 1993 sobre el Sistema Nacional Ambiental, la Ley 388 de 1997 sobre ordenamiento territorial ni la Ley 1454 de 2011 (Ley Org�nica de Ordenamiento Territorial). Los Consejos no alteran las funciones de las Corporaciones Aut�nomas Regionales y tampoco modifican las competencias municipales en materia de ordenamiento. La norma ordena articular los Consejos con los instrumentos de ordenamiento territorial existentes sin modificarlos, lo que evidencia una intenci�n complementaria y no sustitutiva.

 

155.       La norma tampoco introduce reformas estructurales. Como se precis� al interpretar la naturaleza jur�dica de los Consejos, el art�culo 34 no la define expresamente, pero de su contexto puede inferirse que tienen naturaleza de �rganos de concertaci�n y coordinaci�n, mas no de autoridad ambiental. La disposici�n emplea el verbo �fortalecer�, que es distinto de ejercer o decidir, propios de instancias con competencia decisoria. A diferencia del Instituto de Donaci�n y Trasplante, declarado inexequible en la Sentencia C-489 de 2024, los Consejos no modifican la estructura de la administraci�n p�blica ni generan nuevas personas jur�dicas de derecho p�blico. Son instancias consultivas que operan bajo la coordinaci�n del Ministerio de Ambiente, sin constituir organismos independientes ni asumir competencias de otras autoridades.

 

156.       Finalmente, la materia regulada no exige un tr�mite legislativo especial. Conforme lo concluido en el an�lisis del cargo de inconstitucionalidad anterior, la creaci�n de instancias de participaci�n multinivel no est� sujeta a reserva de ley org�nica, pues los Consejos no asignan competencias normativas a las entidades territoriales ni alteran la distribuci�n constitucional de funciones. Tampoco requiere, prima facie, ley estatutaria, porque los Consejos no regulan los mecanismos de participaci�n ciudadana previstos en el art�culo 103 de la Constituci�n. La disposici�n no involucra materias tributarias, presupuestales ni financieras que exijan debates reforzados.

 

157.       Adicionalmente, el condicionamiento adoptado al resolver el cargo por reserva de ley org�nica (ver supra, p�rrafo 129) excluye la interpretaci�n amplia del art�culo 34, conforme la cual los Consejos podr�an configurarse como instancias de incidencia estructural en el reparto competencial territorial. Al quedar circunscrita la norma a la creaci�n de instancias exclusivamente consultivas, sin potestad decisoria ni competencias normativas o administrativas, desaparece el supuesto que habr�a activado el escrutinio de mayor intensidad, esto es, que se trata de una norma que el Congreso deb�a adoptar en el marco de sus competencias constitucionales ordinarias. En consecuencia, la norma condicionada satisface plenamente las dos condiciones del escrutinio de menor intensidad: no aborda tem�ticas reservadas al tr�mite legislativo ordinario y tiene un estricto fin planificador.

 

158.       En cuanto al estricto fin planificador, debe anotarse, adem�s, que las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 prev�n expresamente la creaci�n de Consejos Territoriales del Agua como parte del determinante ambiental referido al �ciclo del agua como base del ordenamiento territorial� (ver supra, p�rrafos 48-51). Este determinante busca actualizar la pol�tica de gesti�n integral del recurso h�drico alrededor de cuatro dimensiones que son: oferta, demanda, disponibilidad y gobernanza. Esta �ltima es la que justifica la creaci�n de los Consejos para fortalecer el �poder para la gente�. Por tanto, la norma busca materializar la primera transformaci�n del Plan mediante instancias de gobernanza participativa en los territorios priorizados. Estos �ltimos son una categor�a creada por el propio Plan Nacional de Desarrollo, cuyas disposiciones tienen car�cter transitorio. En consecuencia, al estar los Consejos Territoriales del Agua vinculados funcionalmente a dichos territorios priorizados, comparten su naturaleza transitoria, lo cual refuerza el estricto fin planificador de la disposici�n acusada. Sobre este punto, la Sala profundizar� m�s adelante.

 

159.       Por estas razones, corresponde aplicar el escrutinio de menor intensidad al art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023. Bajo este est�ndar, el juez constitucional no est� llamado a exigir una conexidad directa e inmediata en sentido estricto. Basta con que valore si la norma instrumental tiene una conexidad, razonable, objetiva y coherente con las bases del Plan o con el Plan Plurianual de Inversiones. En este sentido, siguiendo los par�metros unificados en la Sentencia C-244 de 2025, �la norma deber�a declararse exequible solo si contribuye, en alg�n grado razonable, a la consecuci�n del fin que se propone�.

 

3.4.1.2. Aplicaci�n del escrutinio de menor intensidad

 

160.       La primera transformaci�n del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 es el �Ordenamiento del territorio alrededor del agua�. Esta transformaci�n, conforme se expuso en el an�lisis del contenido y alcance de la norma, cuenta con seis catalizadores, entre los cuales se encuentra �el agua, la biodiversidad y las personas, en el centro del ordenamiento territorial� (ver supra, p�rrafo 48). Este catalizador est� integrado por cuatro determinantes ambientales con una doble funci�n: orientar los modelos de ocupaci�n del territorio permitiendo la gesti�n del recurso h�drico alrededor de las cuencas, y proteger el suelo rural para el derecho a la alimentaci�n, a la vivienda y al h�bitat.

 

161.       El art�culo 34 contribuye de manera razonable y objetiva a este fin. Los Consejos Territoriales del Agua son instancias dise�adas para fortalecer la gobernanza multinivel del agua y el ordenamiento del territorio. Como se estableci� previamente, la expresi�n �gobernanza multinivel� comprende tanto la articulaci�n vertical entre diferentes niveles de gobierno como la participaci�n de actores no estatales en el proceso de toma de decisiones sobre el recurso h�drico. Esta formulaci�n coincide con los prop�sitos de la primera transformaci�n: canalizar la participaci�n ciudadana en la toma de decisiones sobre el ciclo del agua. La contribuci�n es razonable porque las Bases del Plan mencionan expresamente estos consejos como parte de la estrategia de gobernanza territorial.

 

162.       Las Bases del Plan establecen el desarrollo de programas territoriales de ordenamiento y gobernanza alrededor del ciclo del agua �con enfoque de derechos y justicia ambiental, para la resoluci�n de conflictos socioambientales y la gesti�n adaptativa a la crisis clim�tica� en trece territorios priorizados: Amazon�a, Insular, La Mojana, Ci�naga Grande-Sierra Nevada, Cartagena, Ci�nagas de Zapatosa-Perij�, Catatumbo, Altillanura, P�ramos, Macizo Colombiano, Valle de Atriz, Pac�fico y Sabana de Bogot� (ver supra, p�rrafo 51). Los Consejos Territoriales del Agua operar�n precisamente en estas ecorregiones y territorios estrat�gicos priorizados, conforme lo establece el art�culo 34 al se�alar que se crean en las ecorregiones y territorios �priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo� (ver supra, p�rrafos 52-53).

 

163.       La ubicaci�n normativa del art�culo 34 refuerza su contribuci�n al Plan. La disposici�n se encuentra en el T�tulo III �Mecanismos de ejecuci�n del Plan�, Cap�tulo II �Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental�, Secci�n II �El agua y las personas, en el centro del ordenamiento territorial�.

 

164.       A su turno, el documento Plan Plurianual de Inversiones Plan asigna 1.862.671 millones de pesos para la transformaci�n �Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental�[85]. Esta previsi�n confirma que la disposici�n es un componente de una estrategia integral del Plan con respaldo financiero concreto. El mismo documento se�ala los proyectos estrat�gicos de impacto regional asociados a esa transformaci�n, as�: (i) gobernanzas territoriales alrededor del agua y los bosques, restauraci�n ecol�gica y econom�a de la biodiversidad; (ii) compra de tierras en las regiones Caribe, Magdalena Medio; (iii) revitalizaci�n de centros hist�ricos y bienes de inter�s cultural; (iv) intervenci�n integral en la regi�n de La Mojana; (v) recuperaci�n, protecci�n y revitalizaci�n de mares y costas, entre otros.

 

165.       Lo expuesto permite concluir que existe una relaci�n de conexidad objetiva y razonable entre la norma demandada, las bases del plan y al Plan Plurianual de Inversiones. Lo cual significa que permite contribuir razonablemente a la consecuci�n del fin que se propone. Los Consejos tienen por finalidad servir de veh�culo institucional para canalizar la participaci�n ciudadana en decisiones alrededor del recurso h�drico en las distintas ecorregiones. Asimismo, constituyen una instancia participativa que responden al enfoque de �territorio funcional� en t�rminos del Plan Nacional de Desarrollo. Permiten la gobernanza multinivel alrededor del recurso h�drico. En suma, contribuye a garantizar el ordenamiento territorial alrededor del agua.

 

3.4.1.3 Sobre el argumento de conexidad contenido en la demanda

 

166.       El demandante sostiene que la conexidad entre el art�culo 34 y los objetivos del Plan es mediata porque la ejecuci�n de la norma requiere la reglamentaci�n del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Bajo el escrutinio de menor intensidad, este argumento no desvirt�a la contribuci�n de la norma al Plan. El est�ndar aplicable no exige que la conexidad sea directa e inmediata, sino que la norma contribuya de manera razonable y objetiva a la consecuci�n del fin al cual responde.

 

167.       La necesidad de reglamentaci�n posterior no impide que el art�culo 34 contribuya razonablemente a la primera transformaci�n del Plan. La norma establece el marco legal para la creaci�n de los Consejos y define su objeto. La reglamentaci�n desarrollar� aspectos operativos de conformaci�n, funcionamiento y articulaci�n, pero el prop�sito de la disposici�n y su contribuci�n a los objetivos del Plan son evidentes desde su texto.

 

3.4.1.4 Sobre el criterio de temporalidad

 

168.       La Sentencia C-244 de 2025 precis� que existe fin planificador cuando la incorporaci�n de la norma se dirige a cumplir objetivos, metas, estrategias o programas del Plan cuya naturaleza es temporal. Varios elementos del art�culo 34 evidencian su vinculaci�n temporal con el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026.

 

169.       La norma establece expresamente que los Consejos se crean en las ecorregiones y territorios �priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo �Colombia Potencia Mundial de la Vida 2022-2026�. Esta redacci�n ancla su existencia a la priorizaci�n territorial efectuada por este Plan espec�fico. Al respecto, conviene precisar que lo que el art�culo 34 vincula temporalmente al Plan no es la existencia de las ecorregiones como categor�a geogr�fica, las cuales, como se expuso, tienen arraigo constitucional desde el Acto Legislativo 01 de 2009, sino la creaci�n y operaci�n de los Consejos en los territorios priorizados por el Plan.

 

170.       Los Consejos est�n concebidos como instancias de gobernanza para los programas territoriales previstos en las Bases del Plan, cuya vigencia corresponde al periodo 2022-2026. Su naturaleza consultiva, sin personalidad jur�dica ni competencias propias, los diferencia de organismos estatales permanentes. La reglamentaci�n que debe expedir el Ministerio de Ambiente est� orientada a ejecutar los programas del Plan vigente.

 

171.       En l�nea con lo anterior, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep�blica, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Departamento Nacional de Planeaci�n explicaron que los Consejos se enmarcan dentro de la estrategia de gobernanza territorial del Plan vigente y que su operaci�n est� dise�ada para fortalecer la implementaci�n de los programas territoriales de ordenamiento y gobernanza alrededor del ciclo del agua previstos en las Bases del Plan. Seg�n esta intervenci�n, los Consejos constituyen un instrumento al servicio de los objetivos cuatrienales del Plan, lo que confirma que su existencia est� funcionalmente anclada a los programas y metas del periodo 2022-2026.

 

172.       Ahora bien, la Sala advierte que la vinculaci�n temporal de los Consejos con el Plan, aunque se desprende de los elementos normativos y contextuales expuestos, no est� expresamente consagrada en el texto del art�culo 34. La norma no fija un t�rmino de vigencia ni condiciona la existencia de los Consejos al periodo cuatrienal. Esta circunstancia, sumada a la amplitud de la habilitaci�n reglamentaria conferida al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, podr�a permitir que, por v�a reglamentaria, los Consejos se extiendan m�s all� del marco temporal del Plan 2022-2026, desnaturalizando su car�cter instrumental y planificador.

 

173.       En consecuencia, en virtud del principio de interpretaci�n conforme, y a efectos de que garantizar la compatibilidad de la norma con el principio de unidad de materia, en especial con su regla de temporalidad, la Sala condicionar� la exequibilidad del art�culo 34 en el entendido de que la vigencia de los Consejos Territoriales del Agua se circunscribe a los programas territoriales y objetivos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Este condicionamiento, coherente con la interpretaci�n restrictiva que la Corte ha adoptado, precisa la vocaci�n temporal de los Consejos y refuerza la procedencia del escrutinio de menor intensidad, al cerrar la posibilidad de que, por v�a reglamentaria, pueda consolidarse una interpretaci�n que los caracterice como una instancia con vocaci�n de permanencia.

 

174.       En conclusi�n, una vez aplicado el escrutinio de menor intensidad establecido en la Sentencia C-244 de 2025, la Corte concluye que el art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023 no desconoce el principio de unidad de materia. La disposici�n contribuye de manera razonable y objetiva a la primera transformaci�n del Plan Nacional de Desarrollo, tiene un estricto fin planificador, y no regula materias que el Congreso deb�a adoptar necesariamente mediante el tr�mite legislativo ordinario. La vinculaci�n de los Consejos a los territorios priorizados por el Plan 2022-2026, su dependencia funcional de los programas de gobernanza del agua y su naturaleza consultiva refuerzan su vocaci�n temporal. El condicionamiento sobre su vigencia garantiza que esta vocaci�n sea precisa y vinculante, y cierra la posibilidad de que la operaci�n de los Consejos se extienda m�s all� del marco del Plan por v�a reglamentaria.�

 

175.       En estos t�rminos, la Sala declarar� la exequibilidad condicionada del art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023 respecto del cargo por vulneraci�n del principio de unidad de materia.

 

IV. DECISI�N

 

La Corte Constitucional de la Rep�blica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

RESUELVE

 

�NICO. Declarar EXEQUIBLE el art�culo 34 de la Ley 2294 de 2023, �por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida"�, frente a los cargos por presunto desconocimiento de los principios de reserva de ley org�nica y de unidad de materia, en el entendido de que (i) los Consejos Territoriales del Agua constituyen exclusivamente instancias de participaci�n, concertaci�n y coordinaci�n, sin potestad decisoria ni facultad para modificar, reasignar o interferir en el reparto constitucional y legal de competencias territoriales, ni para condicionar o limitar las competencias constitucionales y legales de las entidades territoriales en materia de ordenamiento territorial; (ii) su reglamentaci�n por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no podr� implicar la creaci�n de nuevas competencias normativas o administrativas, la alteraci�n de la estructura institucional territorial ni la imposici�n de obligaciones vinculantes a las entidades territoriales; y (iii) su vigencia se circunscribe a los programas territoriales y objetivos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026�.

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con aclaraci�n de voto

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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