ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-037/24 (D-15350)
1. Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, debo aclarar mi voto a la Sentencia C-037 de 2024. Aunque comparto la decisión de inexequibilidad que se adoptó, discrepo del análisis que se efectuó en la providencia para llegar a esa conclusión. En particular, porque se obvió que la razón principal para establecer que el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 es inexequible se debe a que no guarda relación con los proyectos y programas incorporados en el Plan Nacional de Inversiones. Aquel razonamiento deriva de la regla que contiene la Sentencia C-063 de 2021, que debió ser el parámetro principal para efectos tomar de la presente decisión.
2. La sentencia frente a la cual aclaro mi voto establece, a partir de la Sentencia C-415 de 2020, que la revisión del principio de unidad de materia en estos casos implica: (i) determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de establecer, prima facie, si es una disposición instrumental; (ii) definir si las disposiciones acusadas pueden relacionarse con la parte general del plan; y (iii) constatar que exista conexidad estrecha, directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los contenidos de la parte general del plan.66 Ante este último criterio de valoración, la providencia indica, en alusión a la Sentencia C-415 de 2020, que debe establecerse "la existencia de una 'conexión directa e inmediata (estrecha y verificable)' entre la parte general del Plan y las disposiciones destinadas a su implementación; por tanto, las normas instrumentales objeto de análisis deberán llevar inequívocamente al logro de lo planteado en los componentes de la parte general".67
3. En la sentencia también se señala que la Corte Constitucional ha replicado este método de valoración en 13 providencias, dentro de las cuales se identifica a la Sentencia C-063 de 2021. Frente al particular, se acota que en todas esas decisiones se aplicaron las reglas definidas en la Sentencia C-415 de 2020, "con algunas variaciones, matices y precisiones".68 En dichos términos se sustentó, por parte de la sentencia objeto de mi aclaración, la metodología de valoración aplicable para analizar el principio de unidad de materia.
4. Aquello omite que la regla prevista en la Sentencia C-415 de 2020, para valorar el cumplimiento del principio de unidad de materia, se precisó en Sentencia C-063 de 2021. En efecto, con esta última decisión se acotó que la verificación del referido principio supone: (i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si esta tiene o no naturaleza instrumental; "(ii) establecer si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterización [; y, finalmente] (iii) determinar si entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento".69
5. Por consiguiente, es incorrecto señalar que la Sentencia C-063 de 2021 aplicó, con algunas variaciones, matices y precisiones, las reglas de decisión fijadas en la Sentencia C-415 de 2020. Los ajustes de la Sentencia C-063 de 2021 representan una variación importante en el método de análisis, porque con aquella providencia se ajustan 2 de los 3 pasos de valoración del principio de unidad de materia. Ese ajuste, evidentemente, tiene incidencia en la regla de valoración. Tan es así que en la Sentencia C-063 de 2021 se anotó que "[s]e cambia el método de análisis antes empleado".
6. En efecto, en la Sentencia C-063 de 2021 se acotó que el juicio de unidad de materia supone valorar que las disposiciones instrumentales incorporadas en la ley mediante la cual se expide el Plan Nacional de Inversiones PNI guarden conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversión pública nacional, descritos de manera específica y detallada, y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución, definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones. Aquello implica que citado el juicio no se surte en función de la conexidad de la disposición acusada únicamente con las bases del Plan Nacional de Desarrollo que nunca son aprobadas. Esto, porque no son los propósitos y objetivos nacionales, las metas y prioridades, las estrategias y las orientaciones generales los que deben instrumentalizarse mediante la parte dispositiva de la ley con la cual se expide el Plan Nacional de Inversiones PND.
7. La sentencia frente a la cual aclaro mi voto no recaba en lo anterior. La declaratoria de inexequibilidad del artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 se hace consistir en que dicha disposición "no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y no es claro que la medida que incorpora tenga relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones".70
8. Nótese, en consecuencia, que el razonamiento propuesto en la Sentencia C-037 de 2024: (i) no se ciñe al precedente constitucional vigente en relación con el juicio de unidad de materia, pues no evalúa el cumplimiento de este principio a partir de la relación entre la disposición con los programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones; y, por lo mismo, (ii) retrocede en el avance que trajo consigo la Sentencia C-063 de 2021, pues regresa a un parámetro de verificación del juicio de unidad materia con fundamento únicamente en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, que es meramente indicativo, orientador y no contiene reglas de imperativo cumplimiento para nadie.
9. La Sala Plena debió aplicar el estándar vigente para analizar el juicio de unidad de materia frente al artículo 322 de la Ley 2294 de 2023. De haberlo hecho, habría llegado a la misma conclusión sobre la inexequibilidad de la norma. En efecto, si hubiera revisado el cumplimiento del citado juicio en función de la conexidad del artículo demandado a partir de los proyectos y programas específicos y los instrumentos financieros previstos en el Plan Nacional de Inversiones, podría haber determinado que aquella disposición instrumental no se relaciona con los referidos proyectos y programas. Le correspondía a la Sala entonces haber sustentado la decisión que adoptó con fundamento en ese método de análisis. En los términos expuestos, y con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, dejo constancia de las razones que condujeron a aclarar mi voto en esta oportunidad. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado 1 La demanda fue admitida únicamente respecto del cargo formulado por la presunta vulneración del principio de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución), tal como consta en los autos de 23 de junio y 31 de julio de 2023. Mediante el segundo auto, el magistrado sustanciador ordenó: (i) comunicar el inicio del proceso al presidente del Congreso de la República, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (ii) correr traslado para que la Procuradora General de la Nación rindiera el concepto de rigor y (iii) fijar en lista el proceso. Así mismo, invitó a participar en el proceso a varias entidades, organizaciones y universidades. 2 Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023. 3 En relación con los objetivos de la Ley 2294 de 2023, precisa que estos se contienen en su artículo
1. En relación con el eje transversal a que hace referencia la demandante, señala que el único con el cual la disposición que se demanda tendría algún tipo de "relación" es el de "[e]stabilidad macroeconómica" (demanda, p. 8). Según precisa, este eje "[t]iene como objetivo definir un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional" (ibid.). Luego, hace referencia al contenido específico de este eje en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo (demanda, pp. 8-9), a partir de lo cual afirma lo siguiente: "el único ítem que puede tener relación con la norma demandada es la 'Administración eficiente de los recursos públicos' que hace parte del componente c) Principales acciones institucionales de la estrategia macroeconómica en el cual se expresa: 'Los saldos de recursos públicos en fiducias pasaron de $1,2 billones en 2016 a $10,7 billones en 2020 [...]" (demanda, p. 10). 4 En cuanto a las citadas bases, se refiere al punto 5, que se denomina "Convergencia regional", del cual precisa que es relevante el numeral 5, que hace referencia al "[f]ortalecimiento institucional como motor de cambio para recuperar la confianza de la ciudadanía y para el fortalecimiento del vínculo Estado- Ciudadanía" y, en particular, a su literal a), que se denomina "[l]ucha contra la corrupción en las entidades públicas nacionales y territoriales" (demanda, p. 15). 5 El artículo 242.1 de la Constitución y el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991 reconocen a los ciudadanos el derecho procesal de intervenir en los trámites de constitucionalidad que se surten ante la Corte, con la finalidad de impugnar o defender las normas objeto de revisión. En el presente asunto, el término de fijación en lista transcurrió entre los días 14 a 28 de agosto de 2023. 6 Los artículos 244 de la Constitución y 11 del Decreto 2067 de 1991 disponen que es deber de la Corte Constitucional comunicar "al Presidente de la República o al Presidente del Congreso, según el caso, la iniciación de cualquier proceso que tenga por objeto el examen de constitucionalidad de normas dictadas por ellos". Esta comunicación, que se debe extender en el auto admisorio de la demanda, pretende que las respectivas autoridades rindan su concepto para justificar "la constitucionalidad de las normas sometidas a control" (apartado final del inciso segundo del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991), la cual también puede hacerse extensiva "a los organismos o entidades del Estado que hubieren participado en la elaboración o expedición de la norma" (apartado inicial de la norma en cita). 7 El artículo 13 del Decreto 2067 de 1991 faculta al magistrado sustanciador para invitar "a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso" a conceptuar sobre aspectos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo. 8 En relación con este aspecto, en el concepto se señala: "Ahora bien, se reitera lo indicado en párrafos precedentes en cuanto a que el literal A 'Expectativas de crecimiento para el periodo 2022-2026' del Eje Transversal 'Estabilidad Macroeconómica', se indica que como meta de crecimiento económico para el período del Plan Nacional de Desarrollo '[L]a inversión pública proyectada será mayor que los promedios históricos y tendrá un incremento importante, derivado de las inversiones financiadas con el presupuesto público (general de la nación, regalías, recursos de las entidades, entre ellos, los recursos excedentes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET-, inversiones de las grandes empresas) y las apuestas de la transformación productiva.'[...]. || Por su parte, el literal B 'Progresividad y sostenibilidad fiscal' del mismo Eje Transversal 'Estabilidad Macroeconómica', prevé como meta del Plan Nacional de Desarrollo que '(...) el Estado cuente con una mejor financiación en todos sus niveles (...)" y para ello contempla como estrategia, entre otras acciones, '(...) un mejor uso de los recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET- para el pago de obligaciones pensionales, y como recursos excedentes del Fondo para inversión.' || En este mismo apartado del mencionado Eje Transversal se indica que la optimización en el uso de los recursos públicos, incluyendo los administrados a través del FONPET '(...) se requiere (...) para financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva.'". 9 A partir de lo indicado por la Corte en la Sentencia C-030 de 2021 señala que "la norma demandada [...] tiene vocación de permanencia y no da cumplimiento al carácter temporal que deben tener las disposiciones contenidas en los planes nacionales de desarrollo". 10 En relación con este aspecto indica: "no se logra inferir de forma fehaciente o clara como [sic] la administración de los recursos provenientes del FONPET por parte de una sociedad fiduciaria pública a través de la contratación directa permita mejorar la financiación del Estado, garantizarle la disponibilidad de recursos para financiar dichas transformaciones, o hacer un mejor uso de los recursos del FONPET, tal como lo predican los apartes de los ejes de la Ley 2249 de 2023 y de las Bases del PND". Según señala, la competencia por la administración de los recursos del Fonpet entre los años 2012 a 2022 le generó ingresos por rendimientos financieros al Estado de aproximadamente 28 billones de pesos, "de manera que el rubro de rendimientos se ha convertido en una de las principales fuentes de pago del pasivo pensional asociado a dicho fondo. Vale la pena recordar que, durante el periodo de cálculo, el FONPET fue administrado por 11 entidades de las cuales 9 son de capital privado. Por ende, no se puede desconocer el significativo aporte y el destacado desempeño que las fiduciarias privadas históricamente han tenido en la administración de este fondo, al tiempo que se presume se va a tener una mejor administración del FONPET, si restringe la administración a fiduciarias públicas únicamente". 11 Según expresa, las cuatro sociedades fiduciarias públicas, sin una capitalización del orden de $300.000 millones de pesos, no tendrían la capacidad para administrar la totalidad de los recursos del Fonpet. A partir de la normativa vigente en la materia, y de los estados financieros de las fiduciarias públicas, el interviniente estimó "que las 4 fiduciarias públicas tienen capacidad patrimonial para administrar aproximadamente $27 billones de pesos (53% de los $52,6 billones proyectados por el MHCP), de manera que se puedan constituir las reservas de estabilización deducibles del patrimonio y cumplir con la mínima relación de solvencia permitida (9%). || Esta estimación tiene el supuesto de que las fiduciarias públicas no podrían suscribir nuevos negocios fiduciarios al consumirse su capacidad patrimonial en la administración del FONPET, debiendo ceder inclusive otros negocios actualmente administrados con el objetivo de no dejar su margen de solvencia en el mínimo regulatorio y permitir un rango de holgura en este indicador. En este escenario, las fiduciarias públicas no tienen la capacidad patrimonial para administrar el 100% de los recursos del FONPET, necesitándose la participación de fiduciarias privadas en la administración de este fondo. || En otro escenario en el que se insiste la administración total del FONPET por parte de las fiduciarias públicas, se realizó un ejercicio para estimar las necesidades de capitalización de estas entidades [...] || En términos agregados de las 3 fiduciarias públicas, se requeriría una capitalización del orden de los $300,000 mil [sic] millones de pesos, en un contexto en el que las capitalizaciones no están contempladas dentro del Presupuesto General de la Nación para el 2023 [...] || No obstante, en cualquier de los dos escenarios planteados anteriormente, se concentrarían significativamente los riesgos de administrar el FONPET en un número muy reducido de entidades. || En esta línea, al no haber presupuestado los recursos que se mencionan para cumplir con la solvencia, se evidencia que no hay idoneidad entre las medidas adoptadas en el plan y los objetivos que se pretenden cumplir". 12 Para justificar esta tesis, entre otras razones, en el concepto se resalta lo siguiente: "existe relación, pero remota y conjetural, entre la parte general del PND" y la disposición demandada, dado que "[e]l manejo del FONPET sólo es mencionado dos veces en el documento de las bases del PND, en el apartado que habla de la estabilidad macroeconómica. Esto para decir, primero, que la inversión pública proyectada será mayor a los promedios históricos, mediante inversiones financiadas con presupuestos como aquel y segundo, que se requiere un mejor uso de estos recursos, para seguir con los propósitos que inició la reforma tributaria". Según indica, "dicha conexión dista de ser inmediata y directa" ya que "[n]o existe apartado que explique el por qué los medios de contratación establecidos por la Ley 80 de 1993 no son idóneos para garantizar un mejor uso de dichos fondos o para aumentar la inversión pública. Tampoco se establece por qué la contratación directa es necesaria para garantizar la disponibilidad de los recursos del FONPET y por qué los medios tradicionales de contratación estatal no permiten lograr este cometido, establecido en el artículo 4.3 de la Ley 2294 de 2023"; además, "el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 no da cuenta de una disposición instrumental que brinde una solución, directa e inmediata, a problemas de estabilidad macroeconómica derivados de la administración del FONPET", entre otras, porque "se desconocen con precisión cuáles son estos problemas, que el PND en su parte general no analiza, ni se diagnostican en el documento de Bases". 13 El presente acápite toma como referente algunos apartados de la Sentencia C-030 de 2021. 14 El Título XII de la Constitución agrupa la regulación del régimen económico y de la hacienda pública, y en su Capítulo II dispone lo pertinente acerca de los planes de desarrollo nacional y de las entidades territoriales. Por fuera de este capítulo, también se refieren a la materia los artículos 150.3, 200.3, 330.2, 346, 352, 355, 361 y el artículo transitorio adicionado por el artículo 3 del Acto Legislativo 1 d 2016, según el cual, "[e]l Gobierno nacional durante los próximos veinte años incluirá en el Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo, un componente específico para la paz...". 15 Cfr., entre otras, las sentencias C-440 de 2020, C-415 de 2020, C-016 de 2016 y C-557 de 2000. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el plan nacional de desarrollo "sirve de base y provee los lineamientos estratégicos de las políticas públicas formuladas por el presidente de la República, por medio de su equipo de gobierno" (Sentencia C-415 de 2020, § 50). El signo (§) corresponde a la simbología de la expresión párrafo, de allí que, para simplicidad de la providencia se utilice el primero. 16 Cfr., al respecto, lo dispuesto por el artículo 341, inciso primero, de la Constitución y el artículo 14 de la Ley 152 de 1994. 17 Cfr., al respecto, lo dispuesto por el artículo 341, incisos primero y tercero, de la Constitución y los artículos 13, 20, 21 y 25 de la Ley 152 de 1994. 18 En este sentido, de un lado, el artículo 340 de la Constitución dispone que habrá un Consejo Nacional de Planeación, "integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales", el cual tendrá carácter "consultivo" y servirá de "foro para la discusión del Plan". De otro lado, su artículo 341 prescribe que el gobierno elaborará el plan nacional de desarrollo con "participación" de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, someterá el proyecto correspondiente al "concepto" del Consejo Nacional de Planeación y efectuará las enmiendas que considere pertinentes luego de oída la "opinión" del Consejo Nacional de Planeación. Finalmente, su artículo 342 dispone que la ley orgánica de planeación determinará los "procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana" en la discusión de los planes de desarrollo y en las modificaciones correspondientes. 19 El artículo 5 de la Ley 152 de 1994 especifica el alcance de estos componentes al indicar que la parte general debe contener lo siguiente: "a) Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales; || b) Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; || c) Las estrategias y política en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; || d) El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes". 20 El artículo 6 de la Ley 152 de 1994 precisa que el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional debe incluir, de manera principal, los siguientes componentes: "a) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; || b) La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; || c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general; || d) La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución". Además, de conformidad con lo dispuesto por su parágrafo, adicionado por el artículo 10 de la Ley 1473 de 2011, "[e]l Plan de Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo deberá guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo". 21 Para efectos de la aprobación del plan nacional de desarrollo, el CONPES se amplía con el CONPES SOCIAL y se invita a participar a cinco gobernadores y cinco alcaldes, "en representación de las entidades territoriales", a los representantes legales de las regiones a que se refiere el artículo 307 de la Constitución y al presidente del Consejo Superior de la Judicatura (artículo 17 de la Ley 152 de 1994). 22 El artículo 340 de la Constitución regula la integración del CNP. 23 Ley 152 de 1994, artículo 19 24 Es importante reiterar, como se indicó en la Sentencia C-030 de 2021 que "en la Constitución anterior [Constitución Nacional de 1886], el proceso de fijación del plan por parte del Congreso consistía en un conjunto de mecanismos y procedimientos complejos y dispendiosos que tenía lugar mediante un procedimiento legislativo de 3 debates consecutivos que debían adelantarse en un plazo de 11 meses (5 meses para el primer debate en la Comisión Especial, 3 meses para el segundo debate en la Cámara de Representantes y 3 meses para su aprobación en el Senado de la República), a cuyo vencimiento, si no hubiere decisión, el gobierno podía poner en vigencia mediante decreto con fuerza de ley el proyecto presentado por el gobierno. Para efectos del primer debate la Constitución contemplaba una Comisión Especial Permanente integrada por senadores y representantes por departamento, elegidos por las cámaras en proporción a la representación de los partidos. Así mismo, se señalaba que correspondía al legislador, al adoptar la ley del plan, determinar 'los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución' y 'las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos". 25 En relación con este aspecto, en el proyecto de articulado presentado por el Gobierno para consideración de la Asamblea Nacional Constituyente se dijo: "Se prevé un plan con dos partes: Una parte programática y otra compuesta por planes sectoriales de Inversión. || La primera no requiere aprobación del Parlamento porque ya lo apoyaron los electores en la campaña. || Una Ley orgánica de planeación permitirá tener los procedimientos para que dichos planes se incorporen con flexibilidad en los presupuestos anuales de la Nación, igualmente, se crearán normas para la Planeación Departamental y Municipal". A este proyecto se hace referencia en la Gaceta Constitucional n.º 55, de abril 19 de 1991, en el informe-ponencia sobre "Planeación", presentado por los constituyentes Mariano Ospina Hernández, Germán Rojas Niño y Álvaro Cala Hederich (p. 9). 26 A este respecto, en el informe de ponencia de la Subcomisión 2.ª de la Comisión V de la Asamblea Nacional Constituyente, se indicó: "Debe observarse que en varios de los proyectos de la reforma constitucional se hace referencia a la concordancia que ha de existir entre los Planes y los Presupuestos de la nación [...] La clave jurídica para asegurar esta concordancia parece encontrarse en la fuerza de Ley que proponen numerosos proyectos de reforma para el Plan Nacional de Desarrollo. Para este fin se prevé, en muchos de ellos, que si el Congreso no llegare a dar aprobación para convertir en Ley a dicho Plan, éste podrá ser adoptado como decreto-ley por el Ejecutivo. Se añade en los proyectos mencionados la advertencia de que la Ley del Plan tendrá supremacía sobre las demás con lo cual se quiere decir, según lo entiendo, que a ella deberán ajustarse las demás que se expidan para el desarrollo del Plan y en especial para formar el Presupuesto anual de la Nación, tanto para inversión como para funcionamiento". Gaceta Constitucional n.º 55, de abril 19 de 1991, informe-ponencia sobre "Planeación", presentado por los constituyentes Mariano Ospina Hernández, Germán Rojas Niño y Álvaro Cala Hederich (p. 6). 27 En cuanto a la necesidad de dotar de fuerza vinculante a la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo, en la Asamblea Nacional Constituyente se señaló: "El Plan aprobado debe otorgar al Gobierno los instrumentos necesarios para su ejecución, por eso, resulta fundamental que contenga no solamente las orientaciones generales de la política económica y social 'artículo 2 literal a)' y las metas de cobertura y calidad de los servicios públicos 'literal b)', sino también las normas de carácter legal necesarias para su ejecución 'literal e)'. || Asimismo, en el proyecto propuesto, al aprobar el Plan de Inversiones Públicas se estará aprobando un presupuesto plurianual que no necesita ser refrendado mediante aprobaciones anuales de la ley de presupuesto para su ejecución. Además, este Plan de Inversiones Públicas se aprobará conjuntamente con los recursos necesarios para su ejecución, lo que conlleva, entre otras cosas, las autorizaciones respectivas de endeudamiento externo e interno para el período de su vigencia (artículo 2º)". Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política n.º
60. Gaceta Constitucional n.º 22, de marzo 18 de 1991. Título: planeación económica y social y presupuesto. Autores: Guillermo Perry Rubio, Horacio Serpa Uribe y Eduardo Verano De la Rosa (p. 58). En cuanto a la incorporación de esta modificación respecto de la naturaleza y el contenido del plan, se indicó que con ella se pretendía "la máxima eficiencia legislativa, de tal manera que la discusión del Plan conduzca no solamente a la aprobación de unas orientaciones de tipo general, sino que, además, dote al Gobierno de todos los instrumentos legales necesarios para ponerlos en ejecución. Constituiría una enorme pérdida de tiempo y energías el que, después de varios meses de discusión, el Plan no tenga poder vinculante, ni tampoco otorgue instrumento legal alguno al gobierno para su ejecución y se deba recurrir a leyes separadas para este fin" (Ibídem). 28 El presente aparatado toma como referentes algunos apartados explícitos de las sentencias C-047 y 030 de 2021 (M.S. Antonio José Lizarazo Ocampo). 29 Esta Corte también ha advertido que el artículo 148 de la Ley 5 de 1992 constituye un desarrollo orgánico de este principio (cfr., las sentencias C-415 de 2020 y C-100 de 2013). El citado artículo dispone: "[r]echazo de disposiciones. Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión". 30 Cfr., al respecto, las sentencias C-415 de 2020 y C-473 de 2004. 31 Cfr., al respecto, entre otras, las sentencias C-215 de 2021, C-047 de 2021, C-030 de 2021, C-440 de 2020, C-068 de 2020, C-518 de 2016, C-721 de 2015, C-133 de 2012, C-1177 de 2004, C-460 de 2004, C-570 de 2003, C-501 de 2001 y C-531 de 1995. 32 Entre otras, en la Sentencia C-896 de 2012 se afirmó que, al momento de evaluar el desconocimiento del principio de unidad de materia, en la generalidad de las leyes, "[e]xiste una preferencia prima facie por el respeto de la determinación legislativa. Ello implica que es exigible, para afirmar la violación del artículo 158 de la Constitución, un esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante y por parte de la Corte Constitucional, para una decisión de inexequibilidad". 33 Estas consideraciones se han reiterado entre otras, en las sentencias C-215 de 2021, C-047 de 2021, C-030 de 2021, C-440 de 2020, C-415 de 2020, C-147 de 2015, C-896 de 2012, C-277 de 2011, C-501 de 2001, C-567 de 2000 y C-095 de 1993. En estos casos, el examen de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia admite la existencia de vínculos sustanciales que, en atención a "las finalidades perseguidas, [...] las repercusiones de unas decisiones [...], o, [...] por razones de orden fáctico" permiten al legislador incluir disposiciones que, aparentemente, podrían responder a temáticas diferentes en un mismo cuerpo normativo (cfr., la Sentencia C-390 de 1996, reiterada en la Sentencia C-054 de 1998). 34 En el mismo sentido, entre otras, las sentencias C-440 de 2020, C-121 de 2020, C-044 de 2017, C-204 de 2016, C-896 de 2012, C-077 de 2012, C-211 de 2007 y C-025 de 1993. 35 Acerca de estas especiales características de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo, cfr., entre otras, las sentencias C-537 de 2023, C-047 de 2021, C-030 de 2021, C-440 de 2020, C-415 de 2020, C-068 de 2020, C-008 de 2018, C-453 de 2016, C-016 de 2016, C-747 de 2012, C-1062 de 2008, C-714 de 2008, C-377 de 2008, C-795 de 2004 y C-305 de 2004. 36 En cuanto a este estándar, en relación con este parámetro de control constitucional, la jurisprudencia de la Sala ha indicado que respecto de las disposiciones del plan nacional de desarrollo se debe aplicar un estándar "riguroso" (Sentencia C-440 de 2020), "exigente" (Sentencia C-415 de 2020) o "estricto" (entre otras, las sentencias C-068 de 2020, C-415 de 2020, C-030 de 2021, C-049 de 2022 y C-161 de 2022). De vieja data, ha admitido este criterio en los siguientes términos: "[la jurisprudencia constitucional] ha interpretado de manera amplia la noción de materia, por lo cual ha sostenido que el principio de unidad temática 'no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano', por lo cual únicamente 'aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley'. No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución". Sentencia C-305 de 2004. Este criterio de decisión ha sido reiterado, entre otras, en las sentencias C-795 de 2004, C-377 de 2008, C-801 de 2008, C-016 de 2016, C-453 de 2016 y C-008 de 2018. En esta misma línea, y de manera más reciente, en la Sentencia C-068 de 2020, la Corte señaló: "[e]l control judicial estricto del principio de unidad de materia se concreta en establecer un vínculo directo entre la parte general del Plan y las disposiciones instrumentales que lo componen, y no una conexión que sea solo eventual o mediata. Ello con el fin de evitar que en virtud del carácter heterogéneo y multitemático de la ley, se incorporen disposiciones ajenas al propósito de planeación". 37 En esta materia es especialmente relevante la Sentencia C-415 de 2020, que unificó la jurisprudencia de la Sala con pretensiones de estabilidad. En cuanto a esta pretensión, allí se indica: "29. A continuación la Corte procederá, previa referencia histórica y de derecho comparado, a exponer brevemente el estado actual de la jurisprudencia constitucional sobre los planes nacionales de desarrollo, así como a realizar algunas consideraciones adicionales en orden a continuar la construcción de la línea jurisprudencial, que estará dada esencialmente en i) asegurar la importancia del principio democrático, ii) puntualizar que en estas leyes no pueden estar plasmadas todo de tipo de normativas legales, iii) demarcar la regla general de temporalidad de la ley del plan, iv) delimitar el concepto de prelación del Plan Nacional de Inversiones y v) afianzar el control estricto en torno al principio de unidad de materia". 38 La jurisprudencia se ha referido específicamente a los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan, referencia que cabe relacionar con las estrategias y políticas que en materia económica, social y ambiental guiarán la acción del Gobierno, puesto que tales estrategias y políticas concretan los objetivos y metas del plan que el gobierno pretende alcanzar durante el cuatrienio. 39 Sentencia C-030 de 2021, § 57, que cita la Sentencia C-415 de 2020 y, esta, a su vez, las sentencias C-095 de 2020, C-008 de 2018 y C-016 de 2016. 40 Cfr., al respecto, las sentencias C-068 de 2020, C-219 de 2019 y C-305 de 2004. 41 Sentencia C-415 de 2020. Según se precisa en esta sentencia, "[l]a ley que aprueba el PND para un cuatrienio presidencial no puede contener una regulación sobre todas las materias que al Congreso de la República corresponden en el ejercicio de sus atribuciones. No podría incluir cualquier normativa legal, ya que ello implicaría que la atribución asignada al Congreso de la República por el numeral 3 del art. 150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las demás funciones constitucionales del legislador (24 restantes). || [...]
105. Así, el control de constitucionalidad debe cuidar que la expedición de la ley del plan no se constituya en un vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador, convirtiéndola en una herramienta para la solución de todas las urgencias legales que precise el Gobierno de turno [...] || [...] La pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático" (énfasis del original). 42 Fundamento jurídico 109. 43 Sentencias C-026, C-068 y C-126 de 2020. 44 Sentencia C-394 de 2012. Se apoyó la Corte, en esa oportunidad, en las sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-376 de 2008 y C-377 de 2008. 45 En la primera de las sentencias en cita, en relación con el cargo por unidad de materia, la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada (el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019) se fundamentó en que guardaba "conexidad directa e inmediata con los proyectos y programas incorporados al Plan Nacional de Desarrollo y su respectivo Plan Nacional de Inversiones. En efecto, la Corte encontró que esta es una norma instrumental que, con fines de planificación, se relaciona de forma directa e inmediata con una gran apuesta sectorial incorporada a un proyecto o programa concreto previsto en dicho Plan Nacional de Inversiones para el mejoramiento de la competitividad en materia de servicios públicos, la inclusión de nuevos actores en la cadena de prestación del servicio, y el aumento de la eficiencia del mercado energético" (§ 232). 46 Además, en las siguientes tres sentencias la Corte se estuvo a lo resuelto en aquellas que declararon la inexequibilidad: en la Sentencia C-484 de 2020, de manera parcial, se estuvo a lo resuelto en la Sentencia C-464 de 2020; en la Sentencia C-147 de 2021 también se estuvo a lo resuelto, de manera parcial, en la Sentencia C-464 de 2020, y, finalmente, en la Sentencia C-158 de 2022 se estuvo a lo resuelto en la Sentencia C-049 de 2022. 47 La disposición derogada atribuía competencias de administración a la dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial. 48 La Sala, además, resaltó lo siguiente: "el carácter prestacional del derecho a la seguridad social exige un debate profundo sobre las modificaciones en su regulación, en el marco de un debate democrático, que no pueden ser suplidas con el trámite que surtió la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, al no ser el escenario ideal para discutir, con el rigor que es requerido, disposiciones que no son instrumentos para el cumplimiento de las metas del plan y que, además, exceden la temporalidad que, en un principio, deben atender tales normas". 49 El artículo 7.4 de la Ley 549 dispone: "Reglas para el funcionamiento del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. Para el funcionamiento del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales se tendrán en cuenta las siguientes reglas: [...] ||
4. Los recursos se administrarán a través de Patrimonios Autónomos que constituirá el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Públicas Territoriales en las sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías, en sociedades fiduciarias o en compañías de seguros de vida que sean seleccionadas a través de un proceso de licitación pública, la cual se adelantará conforme a lo previsto por la Ley 80 de 1993. Para efectos de dicha licitación las cuentas de las entidades territoriales en el Fondo podrán agruparse en la forma que determine el Gobierno con el fin de que se pueda contar con varias entidades administradoras. En todo caso, las entidades deberán cumplir los índices de solvencia que determine el Gobierno Nacional" (énfasis de la Sala). 50 El inciso primero del artículo 3 de la Ley 549 de 1999 dispone: "Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet. Para efectos de administrar los recursos que se destinan a garantizar el pago de los pasivos pensionales en los términos de esta ley, créase el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, como un fondo sin personería jurídica administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual tiene como objeto recaudar y asignar los recursos a las cuentas de los entes territoriales y administrar los recursos a través de los patrimonios autónomos que se constituyan exclusivamente en las administradoras de fondos de pensiones y cesantías privadas o públicas, en sociedades fiduciarias privadas o públicas o en compañías de seguros de vida privadas o públicas que estén facultadas para administrar los recursos del Sistema General de Pensiones y de los regímenes pensionales excepcionados del Sistema por ley" (énfasis de la Sala). 51 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 4.3 de la Ley 2294 de 2023, el eje transversal "estabilidad macroeconómica" del plan nacional de desarrollo "[t]iene como objetivo definir un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional". De conformidad con la tabla II "Distribución fuentes públicas por transformación" del artículo 5 de la ley en cita, que contempla el "Plan Nacional de Inversiones Públicas 2023-2026", el monto de fuentes públicas de este eje transversal asciende a 83,4 billones de pesos de 2022. 52 El artículo 321 dispone: "[u]tilización de Excedentes de Fuentes Nacionales del (Fonpet). Las entidades territoriales que hayan cubierto su pasivo pensional en el sector propósito general del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet) y que no tengan obligaciones pensionales con los sectores Salud y Educación del Fonpet, o que las tengan financiadas de acuerdo con la normativa vigente, podrán utilizar los recursos excedentes de las fuentes Privatizaciones Nacionales, Capitalizaciones Privadas en Entidades Nacionales, Extinción de Dominio e Impuesto de Timbre Nacional, del sector Propósito General del Fonpet, para la financiación de proyectos de inversión social incluidos en su Plan de Desarrollo". El artículo 322 señala: "[r]acionalización de Recursos para la Compensación y/o Pago de Cuotas Partes Pensionales. Las entidades territoriales podrán utilizar los recursos disponibles, por sector, del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet) para la compensación y/o pago de cuotas partes pensionales exigibles a su cargo, ya sean causadas, corrientes y/o valor del cálculo actuarial entre entidades territoriales, o entre entidades territoriales y otras entidades públicas. La fuente inicial para la compensación y/o pago de cuotas partes pensionales exigibles a cargo de las entidades territoriales deberán ser sus recursos disponibles, por sector, en el Fonpet. || Entiéndase por entidad acreedora de cuotas partes pensionales a todas las entidades territoriales, a las del orden nacional, a las entidades descentralizadas del orden territorial y nacional o cualquier otra entidad que administre cuotas partes pensionales en nombre de entidades del orden territorial o nacional. || En ningún caso se podrán compensar y/o pagar con cargo a los recursos del Fonpet cuotas partes prescritas, honorarios de abogados, cuotas litis o gastos de cobranza de cualquier naturaleza o definición, o intereses moratorios liquidados". 53 Según indicó ASOFIDUCIARIAS en su concepto, a partir de la información contenida en el pliego de condiciones definitivo del proceso de selección abreviada de menor cuantía MHCP-SAMC-02-2023, que tiene por objeto, "[a]dministrar los recursos que conforman los patrimonios autónomos que integran el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las actividades conexas y complementarias que implica dicha administración". Una cifra semejante fue puesta de presente por la demandante, tal como se indica en el acápite de "Antecedentes". 54 Párrafo final del fundamento jurídico 87 de la Sentencia C-415 de 2020, que cita las sentencias C-095 de 2020, C-008 de 2018 y C-016 de 2016. 55 El inciso en cita dispone: "Artículo
1. Cobertura de los pasivos pensionales. Con el fin de asegurar la estabilidad económica del Estado, las entidades territoriales deberán cubrir en la forma prevista en esta ley, el valor de los pasivos pensionales a su cargo, en los plazos y en los porcentajes que señale el Gobierno Nacional. Dicha obligación deberá cumplirse a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. En todo caso, los pasivos pensionales deberán estar cubiertos en un cien por ciento (100%) en un término no mayor de treinta (30) años" (énfasis de la Sala). 56 El artículo en cita dispone: "Artículo
3. Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet. Para efectos de administrar los recursos que se destinan a garantizar el pago de los pasivos pensionales en los términos de esta ley, créase el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, como un fondo sin personería jurídica administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual tiene como objeto recaudar y asignar los recursos a las cuentas de los entes territoriales y administrar los recursos a través de los patrimonios autónomos que se constituyan exclusivamente en las administradoras de fondos de pensiones y cesantías privadas o públicas, en sociedades fiduciarias privadas o públicas o en compañías de seguros de vida privadas o públicas que estén facultadas para administrar los recursos del Sistema General de Pensiones y de los regímenes pensionales excepcionados del Sistema por ley. || En todo caso la responsabilidad por los pasivos pensionales territoriales corresponderá a la respectiva entidad territorial. Por consiguiente, el hecho de la creación del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, de la destinación de recursos nacionales para coadyuvar a la financiación de tales pasivos o de que por disposición legal la Nación deba realizar aportes para contribuir al pago de los pasivos pensionales de las entidades del nivel territorial, no implica que esta asuma la responsabilidad por los mismos. || En dicho Fondo cada una de las entidades territoriales poseerá una cuenta destinada al pago de sus pasivos pensionales. Los valores registrados en las cuentas pertenecerán a las entidades territoriales y serán complementarios de los recursos que destinen las entidades territoriales a la creación de Fondos de Pensiones Territoriales y Patrimonios Autónomos destinados a garantizar pasivos pensionales de conformidad con las normas vigentes" (énfasis de la Sala). 57 En los incisos en cita se indica: "Artículo
6. Retiro de recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo anterior, no se podrán retirar recursos de la cuenta de cada entidad territorial en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales hasta tanto sumado el monto acumulado en la cuenta territorial en el Fondo Nacional de Pasivos de las Entidades Territoriales con los recursos que tengan en sus Fondos Territoriales de Pensiones o en sus Patrimonios Autónomos o en las reservas legalmente constituidas por las entidades descentralizadas o demás entidades del nivel territorial, se haya cubierto el cien por ciento (100%) del pasivo pensional, de conformidad con el respectivo cálculo actuarial. [...] || Así mismo, cuando los pasivos pensionales, de una entidad estén cubiertos, los recursos a que se refiere el artículo 2° de esta ley que se causen a partir de dicha fecha podrán ser destinados por la entidad titular de los mismos a los fines que correspondan de acuerdo con las leyes que regulan la destinación de cada uno de estos recursos. En todo caso, si el pasivo deja de estar adecuadamente cubierto deberán destinarse los recursos nuevamente a la financiación de la cuenta de la entidad en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Públicas Territoriales. Los recursos nacionales a que se refiere la ley, se distribuirán entre las cuentas de las entidades que no tengan cubierto todo su pasivo. || Los rendimientos financieros que generen los recursos del Fonpet se distribuirán entre las cuentas de las entidades territoriales aportantes, a prorrata del valor de las mismas y en consecuencia se sujetarán a lo previsto en la presente ley" (énfasis de la Sala). 58 En los citados numerales se señala: "Artículo
7. Reglas para el funcionamiento del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. Para el funcionamiento del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales se tendrán en cuenta las siguientes reglas: ||
1. El Fondo registrará los recursos en cuentas separadas correspondientes a cada entidad territorial. ||
2. Los recursos que correspondan a cada entidad se registrarán en su respectiva cuenta. || 5. [...] En ningún caso los recursos del Fondo podrán destinarse a fines distintos a financiar los pasivos pensionales de las entidades territoriales en los términos y condiciones previstos en esta ley". 59 El citado artículo dispone: "Utilización de Excedentes de Fuentes Nacionales del (FONPET). Las entidades territoriales que hayan cubierto su pasivo pensional en el sector propósito general del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET) y que no tengan obligaciones pensionales con los sectores Salud y Educación del Fonpet, o que las tengan financiadas de acuerdo con la normativa vigente, podrán utilizar los recursos excedentes de las fuentes Privatizaciones Nacionales, Capitalizaciones Privadas en Entidades Nacionales, Extinción de Dominio e Impuesto de Timbre Nacional, del sector Propósito General del Fonpet, para la financiación de proyectos de inversión social incluidos en su Plan de Desarrollo" (énfasis de la Sala). 60 En idéntico sentido, las dos primeras reglas para el funcionalmente del Fonpet de que trata el artículo 7 de la Ley 549 de 1999 son las siguientes: "1. El Fondo registrará los recursos en cuentas separadas correspondientes a cada entidad territorial. ||
2. Los recursos que correspondan a cada entidad se registrarán en su respectiva cuenta". 61 Los recursos a los que hace referencia el artículo 2 de la Ley 549 de 1999 corresponden a las distintas fuentes de financiación del Fonpet. 62 Los incisos en cita, respectivamente, disponen: "[n]o se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. || El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas". 63 En este sentido se pronunciaron la demandante, la Federación Colombiana de Municipios y la Federación Nacional de Departamentos, tal como se indica en el apartado de "Antecedentes". 64 Sentencia C-415 de 2020, § 109. 65 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 44.2 y 45 de la Ley 80 de 1993. 66 Cfr. Sentencia C-037 de 2024, fundamento Jurídico 52. 67 Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020, citada en: Sentencia C-037 de 2024, fundamento jurídico 53. 68 Ibidem, fundamento jurídico 60. 69 Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. Énfasis añadido. 70 Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2024, fundamento jurídico 95. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------