SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS NATALIA ÁNGEL CABO Y JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA C-037/23
Referencia: expediente D-14837
Magistrado ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, manifestamos nuestro desacuerdo parcial con la sentencia de la referencia, en lo que tiene que ver con la decisión de inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 33A de la ley 599 de 2000, que prevé medidas pedagógicas y diálogo en supuestos de declaratoria de inimputabilidad por diversidad sociocultural o de inculpabilidad por error de prohibición culturalmente condicionado. Los actores consideraron que la norma demandada vulneraba los artículos 29 y 250 de la Constitución, por atribuir al fiscal las funciones propias de los jueces, en este caso la de ordenar medidas de carácter sancionatorio. Sin embargo, la mayoría de la Sala Plena consideró la ineptitud del cargo, y lo hizo bajo el entendido de que las medidas previstas en el artículo 33A no tienen el carácter sancionador que les atribuyeron los demandantes. En contravía de esta decisión, consideramos que en este caso sí había un cargo que podía generar dudas, y frente al cual la Corte debió pronunciarse de fondo. En efecto, el texto de la norma demandada permite la interpretación señalada por los actores, en tanto la medida pedagógica implica una efectiva restricción de derechos, prevista en el Código Penal, impuesta por una autoridad, y cuyo destinatario, al parecer, no podría sustraerse de su cumplimiento. Así, el carácter sancionador o no de la medida pedagógica era, precisamente, el núcleo del debate que la mayoría de la Sala, con la decisión de inhibición, terminó eludiendo. En este sentido, y en virtud del principio pro actione, la duda referida debió interpretarse en favor de los demandantes, y la Corte debió pronunciarse sobre una norma que es evidentemente inconstitucional, por las razones que pasamos a exponer. En primer lugar, el artículo 33A otorga al fiscal competencias que exceden a las previstas en el artículo 250 de la Constitución, debido a que, con independencia de si la medida pedagógica es considerada o no formalmente una sanción, sí implica una restricción de derechos que, en todo caso, debería estar en cabeza de un juez. La norma, en cambio, le atribuye al fiscal la competencia de "ordenar" a la autoridad competente la implementación de estas medidas. En segundo lugar, y derivado de lo que acaba de plantearse, la norma no define quién es esa autoridad competente, encargada de la implementación de la medida pedagógica. Si es el juez de conocimiento, no se entiende cómo un fiscal, sin desbordar los límites previstos en el artículo 250 de la Constitución, puede "ordenarle" a un juez la imposición de una medida, cualquiera sea su naturaleza. En un sistema respetuoso del principio acusatorio, los fiscales no dan órdenes a los jueces, les presentan solicitudes, y eso se deduce con claridad de los distintos supuestos previstos en el ya mencionado artículo 250. A ello cabe añadir el interrogante, que tampoco resuelve la norma demandada, de si la autoridad competente -cualquiera que ella sea- podría sustraerse de la "orden" impartida por el fiscal que adelantó la investigación. En tercer lugar, esa facultad de "ordenar", que el artículo 33A le atribuye al fiscal, termina desconociendo la diversidad cultural que, en teoría, fundamenta la medida pedagógica. En efecto, desde la Exposición de motivos del proyecto de ley de seguridad ciudadana, se aludió a la sentencia C-370 de 2002 para explicar que las medidas pedagógicas del artículo 33A son concreción de "lo exigido por la jurisprudencia constitucional" en esa decisión. Al respecto, cabe aclarar que la sentencia citada, además de no referirse en ningún momento a "medidas pedagógicas", propuso herramientas como el "diálogo intercultural", "que permitan un progresivo respeto y entendimiento entre las distintas culturas que forman la nación colombiana (CP art. 70)"52. En este mismo pronunciamiento, la Corte señaló que el proceso penal que conduzca a la declaración de inculpabilidad por un error culturalmente condicionado o a la declaración de inimputabilidad por diversidad sociocultural, "puede perder su connotación puramente punitiva y tornarse un espacio privilegiado de diálogo intercultural"53. Como se evidencia de lo dicho hasta aquí, lo propuesto por la Corte en la sentencia C-370 de 2002 dista mucho de lo que se concretó en el artículo 33A del Código Penal. La previsión de la norma, en el sentido de otorgarle al fiscal la potestad de "ordenar" -en lugar de solicitar, proponer o consultar- a la autoridad competente la imposición de la medida pedagógica y el diálogo, contraría esa pretensión de que el proceso penal se convierta en escenario de diálogo intercultural. En efecto, la propia expresión de "ordenar" resulta incompatible con la idea de diálogo. El diálogo no se impone, no se ordena; el diálogo se propone, se sugiere o se propicia. La orden de un fiscal, en cambio, es una decisión unilateral e imperativa que, aunque se catalogue de "pedagógica", no sirve para explicar a quien comete una conducta típica y antijurídica, con diversidad de cosmovisión, que su conducta no es permitida en nuestro contexto cultural. Contrario a ello, la medida termina perfilando a su destinatario e imponiendo una determinada cosmovisión, en contravía de lo ordenado por el artículo 246 de la Constitución. Finalmente, cabe aclarar que no nos oponemos a la idea de que el proceso penal, en estos supuestos, sirva como mecanismo para propiciar un diálogo intercultural; sin embargo, consideramos que esta finalidad no se consigue a través de medidas como las previstas en el artículo 33A, que, lejos de lograr el acercamiento entre las diversas realidades y cosmovisiones que conviven en nuestro país, termina castigando la diversidad cultural que el Estado está llamado a proteger.
Respetuosamente,
NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado 1 "Por la cual se expide el Código penal", modificados por los artículos 4 y 12 de la Ley 2197 de 2022 respectivamente 2 "Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones". 3 El 27 de mayo de 2022 se presentó la demanda de inconstitucionalidad de referencia en contra de algunos artículos de la Ley 2197 de 2022 frente a la cual se admitieron los cargos formulados en contra del artículo 33A de la Ley 599 de 2000, modificado por el artículo 4 de la Ley 2197 de 2022, por violación de los artículos 29 y 250 de la Constitución. Así como los cargos formulados en contra del artículo 263 de la Ley 599 de 2000, modificado por el artículo 12 de la Ley 2197 de 2022, por violación de los artículos 64 y 65 constitucionales. En igual sentido, se admitió la demanda contra el artículo 91 de la Ley 1708 de 2014 modificado por el artículo 50 de la Ley 2197 de 2022, por contrariar los artículos 22 y 83 constitucionales. Por medio de auto de 17 de agosto de 2022 se resolvió: (i) Comunicar por conducto de la Secretaría General de la Corte Constitucional, la iniciación del proceso de referencia al Presidente del Congreso, a los ministros de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público y de Comercio, Industria y Turismo. (ii) Dar traslado a la Procuradora General de la Nación para rendir su concepto de rigor. (iii) Fijar en lista la disposición acusada para que los ciudadanos la impugnen o la defiendan. E (iv) invitar a intervenir en el proceso a las siguientes entidades e instituciones: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia-; Ministerio de Agricultura -Dirección de Mujer Rural-; Agencia Nacional de Tierras (ANT); Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC); Asociación Nacional de Mujeres Campesinas e Indígenas de Colombia (ANMUCIC); Proceso de Comunidades Negras (PCN); Asociación Ambiente y Sociedad; Comisión Colombiana de Juristas; Grupo de Investigación "Política criminal, víctima y delito" de la Universidad de Manizales; Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca; y Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia. 4 "Por la cual se expide el Código penal", modificados por los artículos 4 y 12 de la Ley 2197 de 2022 respectivamente 5 "Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones". 6 A través de la sentencia C-014- de 2023, promulgada después de la presentación de esta demanda, la Corte declaró inexequible el párrafo 2 del artículo 33A. 7 Parágrafo declarado inexequible mediante la Sentencia C-014 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 8 Señalan que de conformidad con el Censo Nacional Agropecuario del año 2017 "sigue existiendo una gran cantidad de concentración en la propiedad y posesión de la tierra en Colombia, donde el 69.9% de la población rural ocupa el 5% del área rural censada, con predios de menos de 5 hectáreas. Asimismo, tan solo el 16.6% de esta población rural tiene acceso a maquinaria e infraestructura para la producción; sólo el 10% tiene acceso a asesoría técnica; y sólo el 11.1% tiene acceso a crédito o financiamiento". Expediente digital: "Corrección de la demanda" folio 3. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=44736. 9 Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, Expediente digital: "Intervención Ministerio de Justicia y del Derecho" p. 20. 10 El 31 de agosto se recibieron dos escritos por parte del ciudadano Juan Manuel Charry, sin embargo, salvo algunas correcciones de forma, se trata de la misma intervención tal como se puede corroborar en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/actuacion.php?proceso=1&palabra=D0014837&mostrar=ver 11 En esta sentencia la Corte estudió una demanda presentada contra el artículo 1º de la Ley 308 de 1996, que modificó el artículo 367 del Código penal, y que resolvió su exequibilidad. El texto del artículo 367 del anterior Código penal, modificado por el artículo 1º de la Ley 308 de 1996 dice que: "Invasión de tierras o edificaciones. El que con el propósito de obtener para sí o para un tercero provecho ilícito, invada terreno o edificación ajenos, incurrirá en prisión de dos (2) a cinco (5) años y multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La pena establecida en el inciso anterior se aumentará hasta en la mitad para el promotor, organizador o director de la invasión. /El mismo incremento de la pena se aplicará cuando la invasión se produzca sobre terrenos ubicados en zona rural. /Parágrafo. Las penas señaladas en los incisos precedentes se rebajarán hasta en las dos terceras partes, cuando antes de pronunciarse sentencia de primera instancia, cesen los actos de invasión y se produzca el desalojo total de los terrenos y edificaciones que hubieren sido invadidos" 12 Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016. 13 Este principio implica que las dudas en relación con el cumplimiento de los requisitos de la demanda se resuelvan a favor del accionante. Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-1052 de 2001, C-048 de 2006, C-292 de 2019, C-035 de 2020 y C-091 de 2022. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-584 de 2016, reiterada en sentencia C-292 de 2019. 15 Estos son: Humberto Sierra Porto, Juan Carlos Forero Ramírez, la Universidad de Cartagena y la Procuraduría General de la Nación. 16 Escrito de demanda, p. 7. 17 Estos son: Humberto Sierra Porto, la Universidad de Cartagena y la Procuraduría General de la Nación. 18 El texto del artículo, modificado por el artículo 39 de la Ley 1453 de 2011 era el siguiente: "El que invada, permanezca así sea de manera temporal o realice uso indebido de los recursos naturales a los que se refiere este título en área de reserva forestal, resguardos o reservas indígenas, terrenos de propiedad colectiva, de las comunidades negras, parque regional, área o ecosistema de interés estratégico o área protegida, definidos en la ley o reglamento, incurrirá en prisión de cuarenta y ocho (48) a ciento cuarenta y cuatro (144) meses y multa de ciento treinta y tres punto treinta y tres (133.33) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes./ La pena señalada se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando como consecuencia de la invasión, se afecten gravemente los componentes naturales que sirvieron de base para efectuar la calificación del territorio correspondiente, sin que la multa supere el equivalente a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. /El que promueva, financie, dirija, se aproveche económicamente u obtenga cualquier otro beneficio de las conductas descritas en este artículo, incurrirá en prisión de sesenta (60) a ciento ochenta (180) meses y multa de trescientos (300) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes." 19 Esto es, el 22 de agosto de 2020. A su vez, el 27 de septiembre siguiente se recibió concepto de la Procuradora General de la Nación. El expediente se encuentra disponible para consulta en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultac/proceso.php?proceso=1&campo=rad_codigo&date3=1992-01-01&date4=2023-01-16&todos=%25&palabra=14837 20 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 21 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, 18 de diciembre 2013, rad. 34766, 11 de noviembre de 2020, rad. 54832. 22 Corte Constitucional, sentencia C-630 de 2017. 23 Ibid. 24 Esta Corte, siguiendo lo dispuesto por el artículo 6º inciso 3º del Decreto 2067 de 1991 ha recogido que los supuestos ante los cuales procede la integración de la unidad normativa. 25 En concordancia con 26 Corte Constitucional, sentencias C-634 de 2012, C-579 de 2013, C-286 de 2014, C-246 de 2017, C-394 de 2017 y C-120 de 2018. C-068 de 2020, C-047 de 2021, entre otras. 27 Corte Constitucional, sentencias C-630 de 2017, C-674 de 2017, SU-020 de 2022. 28 De conformidad con la exposición de motivos del Proyecto de Ley 266 de 2021 las modificaciones al Código de Extinción de Dominio pretenden "establecer medidas que facilitan los procesos necesarios para la administración de los activos que componen el FRISCO y que se han construido desde la experiencia de las facultades de que dispone la SAE para tal fin, no solo respecto de los bienes que llevan en administración de la SAE por más de 5 años, sino además de sociedad, procurando que los activos administrados continúen siendo rentables, productivos y generadores de empleo". Sin embargo, la modificación legislativa fue acogida por la Cámara de Representante como consecuencia de la solicitud de la SAE "a fines de hacer más expedit[a] la administración y destinación sobre los bienes que se declare la extinción de dominio". Gaceta del Congreso N.º 1890 de 17 de diciembre de 2021. 29Así lo dispone el numeral 9 del artículo 4º de la Decreto 2363 de 2015 "Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, ANT, se fija su objeto y estructura" 30 Artículos 111 a 113 de la Ley 1448 de 2011. 31 Corte Constitucional, entre otras las sentencias C-536 de 1997, C-006 de 2002, C-180 de 2005, C-073 de 2018. 32 Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2012, reiterada en sentencia C-073 de 2018. 33 Congreso de la República, Gacetas 1725, 1781, 1794, 1892, 1923 y 1926 de 2021. 34 Ibid. gaceta 1725 del 29 de noviembre de 2021. 35 Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras. 36 Art. 113. "Recursos del fondo. Al Fondo ingresarán los siguientes recursos: (...) 8. Las propiedades rurales que hayan sido objeto de extinción de dominio y que se encuentren actualmente bajo la administración de la Dirección Nacional de Estupefacientes, lo mismo que aquellas de las que adquiera la propiedad en el futuro, en las cuantías y porcentajes que determine el Gobierno Nacional." 37 El legislador definió una ruta específica para garantizar los derechos de las víctimas del conflicto armado interno, de modo que su organización y definición permitan el cabal cumplimiento al deber del Estado para alcanzar las medidas de reparación, y entre ellas, la restitución de tierras como derecho fundamental de las víctimas37. Precisamente, atendiendo a la esencia fundamental de la restitución, y al proceso que ya se adelantaba con las víctimas a partir de la Ley 1448 de 2011, el Acuerdo Final de Paz, así como el Decreto 902 de 2017, mantienen la prevalencia de la URT frente a los bienes de extinción de dominio. Tan es así que el artículo 95 de la Ley 1448 mencionada establece la acumulación procesal del trámite especial de restitución respecto de todos los procesos o actos judiciales, administrativos o de cualquier otra naturaleza que adelanten autoridades públicas o notariales en los que se hallen comprometidos derechos sobre el predio objeto de acción. El parágrafo 2º de dicho artículo, establece en igual sentido, que "durante el trámite del proceso, los notarios, registradores y demás autoridades se abstendrán de iniciar, de oficio o a petición de parte, cualquier actuación que por razón de sus competencias afecte los predios objeto de la acción descrita en la presente ley incluyendo los permisos, concesiones y autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos naturales que se hubieran otorgado sobre el predio respectivo". Es claro sin embargo, como lo establece el parágrafo 2º del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, que "los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley no serán considerados víctimas, salvo en los casos en los que los niños, niñas o adolescentes hubieren sido desvinculados del grupo armado organizado al margen de la ley siendo menores de edad". 38 Congreso de la República, gacetas 195/17, 291/17 y 335/17. 39 Economías Sociales del Común. 40 Consejo Nacional de la Reincorporación. 41Tras un fallido proyecto de decreto para adicionar un título al Decreto 1071 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural) e incluir así el título 22 de la parte 14 del Libro 2 un "programa especial de dotación de tierras con fines de reincorporación", solo fue adicionado un parágrafo en el artículo 2.14.16.1 del Decreto precitado, este establece que "Para efectos de lo dispuesto en este título y demás programas especiales de dotación de tierras que establezca el Gobierno Nacional, la Agencia Nacional de Tierras podrá proceder a la adjudicación directa a asociaciones o a organizaciones cooperativas.". Una lectura integrada de la disposición modificada podría conducir a que la ANT, con ocasión al "programa especial de adquisición y adjudicación de tierras en favor de las personas reincorporadas que se hayan desmovilizado en forma individual o colectiva, en el marco del proceso de paz que adelanta el Gobierno nacional" puede proceder a la adjudicación de conformidad con los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional. En todo caso, esto supone que los dichos programas se encuentren bajo la administración de la ANT, sin que se haya previsto una transferencia directa por parte del administrador de los bienes con dominio extinto. 42 Ver: Censo socioeconómico de las FARC-EP, Universidad Nacional de Colombia, julio de 2017. 43 Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras. 44 Registro de Sujetos de Ordenamiento -RESO-. Es una herramienta de planeación y ejecución de la política pública que permite identificar a los beneficiarios del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral y facilitar así el su implementación. 45 Tal como lo expuso la SAE en su intervención, en cumplimiento de sus funciones remite periódicamente el listado de inmuebles rurales, no sociales, con estado jurídico extinto y que cuenten con vocación agropecuaria a la Unidad de Restitución de Tierras, la Agencia Nacional de Tierras, y a la Agencia para la Reincorporación y Normalización, para que relacionen los inmuebles para asegurar su destinación. 46 Sentencia C-630 de 2017. 47 Tal como lo expuso la SAE en su intervención, en cumplimiento de sus funciones remite periódicamente el listado de inmuebles rurales, no sociales, con estado jurídico extinto y que cuenten con vocación agropecuaria a la Unidad de Restitución de Tierras, la Agencia Nacional de Tierras, y a la Agencia para la Reincorporación y Normalización, para que relacionen los inmuebles para asegurar su destinación. 48 Sentencia C-630 de 2017. 49 En efecto, mediante la sentencia C-630 de 2017, la Sala Plena fue contundente al afirmar que el AFP corresponde a una "política de Estado", y que, por consiguiente, "los contenidos del Acuerdo Final solo adquier[e]n un valor normativo a través de los medios ordinarios de producción jurídica". De igual forma, la Sala Plena precisó, en la sentencia C-379 de 2016, que: "no se está sometiendo a discusión del electorado el derecho a la paz, sino en el Acuerdo Final, el cual debe ser comprendido para efectos de este proceso como una forma de política pública con la que se busca desarrollar y materializar el derecho-deber a la paz, a fin de lograr eficacia material en un escenario concreto de conflicto armado". 50