ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ YALEJANDRO LINARES CANTILLOA LA SENTENCIA C-035 16NORMA SOBRE AREAS DE RESERVAS ESTRATEGICAS MINERAS-Escenario de concertación para armonizar tensión existente entre autonomía de entidades territoriales y autoridades del nivel central (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)AUTONOMIA TERRITORIAL-No puede excluir las instituciones, procedimientos y reglas de competencia de las autoridades centrales que han optado por una forma de organización territorial unitaria (Salvamento de voto y Aclaración de voto)La interpretación y alcance de los ámbitos en que se desarrolla la autonomía territorial no puede llegar a excluir las instituciones, procedimientos y reglas de competencia de las autoridades centrales que, según el artículo 1 de la Constitución, han optado por una forma de organización territorial unitaria. De ahí que, si bien debe respetarse un espacio esencial de autonomía para las entidades territoriales, como lo demanda el artículo 288 Superior, ello no implica la imposibilidad para que el legislador fije parámetros generales de regulación aplicables a todo el territorio, cuando de por medio se encuentra el ejercicio de una competencia o la formulación de una política pública respecto de la cual existe un claro interés nacional de superior entidad.. En efecto, el sector minero representa una importante fuente de ingresos del PIB e influye decididamente –aún en épocas de precios bajos de los productos básicos–, en un momento de crisis del sector de hidrocarburos, en la continuidad de los proyectos del Sistema General de Regalías, vinculados con el desarrollo social, ecológico y cultural de las entidades territoriales..NORMA SOBRE AREAS DE RESERVAS ESTRATEGICAS MINERAS-Concertación como una forma de aproximación para asegurar que la minería opere bajo estándares que garanticen la defensa de un ambiente sano, protección de las cuencas fluviales, el desarrollo social y la identidad cultural de las comunidades (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)PREVALENCIA DEL PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO FRENTE AL PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-En la Constitución Económica (Salvamento Parcial de voto y Aclaración de voto)Desde una perspectiva constitucional, la tensión entre el principio unitario y el principio autonómico, ambos reconocidos en el artículo 1º de la Constitución, es una de las más complejas. Sin embargo, no por ello se puede desconocer que, en algunas materias, tal y como ocurre con las relativas a la denominada Constitución Económica, la Carta ha previsto una prevalencia especial del principio unitario. Así se desprende del artículo 334, conforme al cual la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, de manera que éste, por mandato de la ley, intervendrá en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo, para, por dicha vía, conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.PREVALENCIA DEL PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO EN MATERIA DE ADMINISTRACION Y EXPLOTACION DEL SUBSUELO Y DE LOS RECURSOS NATURALES-Para garantizar desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Ante imposibilidad jurídica de la restitución de tierras en predios en los que existan PINES está el reconocimiento de una compensación en especie a favor de las víctimas (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)Se estima razonable la existencia de alternativas distintas en casos en que se pueden comprometer inmuebles que han adquirido la connotación de bienes públicos o que reportan un provecho económico que trasciende al interés particular de una restitución. De esta manera, se encuentra que las razones de tipo económico son válidas para brindar otro tipo de soluciones a los desplazados, no porque ellas en sí mismas involucren una preferencia, sino por el contexto en el que se produce su aplicación. Una cosa es el mero interés de un empresario y otro muy distinto es el beneficio generalizado que se puede derivar por la afectación de un bien a intereses comunes que representan un beneficio para la sociedad. Este era, a no dudarlo, el ámbito de aplicación de las normas declaradas inexequibles, pues ellas pretendían habilitar la consagración de una excepción a la restitución mediante el reconocimiento de una compensación en especie a favor de las víctimas, consistente en que se harían acreedores de un predio de similares condiciones al despojado, al entender que se presentaba una hipótesis de imposibilidad jurídica derivada de la inclusión del predio en los PINE. Obsérvese cómo la razonabilidad de la norma se encontraba precisamente en un escenario de excepción avalado por la doctrina internacional. Sin embargo, dicha realidad se omitió y se procedió exclusivamente con un juicio de igualdad, que no cumplía con el primer supuesto del mismo, referente a que se tratara de sujetos susceptibles de comparación.PRINCIPIO DE RAZON SUFICIENTE Y DERECHO A LA REPARACION DE LAS VICTIMAS-Normas declaradas inexequibles no se apartaban de estos principios (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Concepto BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO Y EN SENTIDO LATO (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)La figura del bloque de constitucionalidad se refiere a un conjunto de disposiciones que, por remisión de la propia Constitución Política, tienen una relevancia especial, por virtud de la cual se convierten en un parámetro para analizar la validez constitucional de las leyes, sin perjuicio de las distinciones que se presentan en cuanto a su jerarquía normativa. Por dicha razón, en la jurisprudencia reiterada, se ha aludido a una distinción en cuanto a su alcance. Así, por un lado, se encuentran las normas que tienen rango constitucional, por la habilitación expresa que sobre dicha categorización realizó el Constituyente, como ocurre con los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, o con las reglas del derecho internacional humanitario (CP arts. 93.1 y 214.2). A esta modalidad se le ha denominado bloque en sentido estricto. Y, por el otro, se encuentran aquellas disposiciones que aunque no tengan rango constitucional, sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional. Esta variante se ha identificado como bloque de constitucionalidad en sentido lato y en ella se han incluido las leyes orgánicas, algunas leyes estatutarias y los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos, distintos a los consagrados en el numeral 1 del artículo 93.PRINCIPIOS DENG Y PRINCIPIOS PINHEIRO-Instrumentos internacionales contenidos en documentos de las Naciones Unidas (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)PRINCIPIOS DENG Y PRINCIPIOS PINHEIRO-No son parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, son pautas relevantes de interpretación vinculadas con la realización universal de los derechos humanos (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)SISTEMA NACIONAL DE PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)-Alcance de su causa expropiandi (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)LICENCIAS Y PERMISOS AMBIENTALES PARA PROYECTOS PINE-Declaratoria de inexequibilidad desconoce la competencia del Congreso para delimitar el régimen de autonomía de las CAR (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)LICENCIAS Y PERMISOS AMBIENTALES PARA PROYECTOS PINE-Declaratoria de inexequibilidad supone la intangibilidad del régimen legal de competencias de las CAR (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)LICENCIAS Y PERMISOS AMBIENTALES PARA PROYECTOS PINE-Declaratoria de inexequibilidad atribuye a la autonomía de las CAR, un contenido constitucional que no tiene (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)ZONAS DE PARAMO-Protección y delimitación (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)NORMAS DE DISTINTO RANGO-Criterios que deben ser tenidos en cuenta al interpretar las disposiciones constitucionales (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)NORMAS DE DISTINTO RANGO-Obligación de la Corte Constitucional de guardar la integridad y la supremacía de la Constitución (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)INTERPRETACION DE LA CONSTITUCION POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Alcance (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)Esta Corporación ha enunciado los criterios o pautas que deben ser tenidos en cuenta al interpretar las disposiciones constitucionales. Esta enunciación tiene como premisa la obligación, a cargo de la Corte, de guardar la integridad y la supremacía de la Constitución (CP art. 241). El primer contenido de esa obligación, esto es, la obligación de asegurar la integridad de la Carta, implica que es necesario (i) interpretar la Constitución como un todo inescindible de manera tal que cada una de sus partes sea comprendida conjuntamente con las otras y (ii) reconocer que la colisión o tensión entre normas constitucionales no debe derivar ni en el reconocimiento de predominios incondicionados ni, como lo ha señalado la doctrina, en ponderaciones precipitadas que anulen la posibilidad de maximización de los contenidos constitucionales. El segundo contenido de dicha obligación, también reconocido en el artículo 4º de la Carta, supone que la interpretación de la Constitución exige asumir no solo que su texto es el límite de la actividad hermenéutica sino también que sus contenidos condicionan la validez del resto de normas del ordenamiento jurídico. PRINCIPIOS DE UNIDAD Y ARMONIZACION PARA INTERPRETACION DE LA CONSTITUCION-Alcance (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)La Constitución debe interpretarse como un texto unitario. Todas sus disposiciones se encuentran dotadas de la máxima validez formal y, en esa medida, la interpretación de los principios y reglas constitucionales debe fundarse en las exigencias que imponen la unidad constitucional y la armonización concreta.ACTIVIDAD DE MINERIA E HIDROCARBUROS EN PARAMOS-Declaratoria de inexequibilidad priva al Congreso de la posibilidad de adoptar medidas para armonizar conflictos que se presentan entre la protección del páramo y la obligación de respetar derechos de personas que venían ejerciendo lícitamente una actividad en esta zona (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)PROHIBICION DE ACTIVIDAD DE MINERIA E HIDROCARBUROS EN PARAMOS-Efectos jurídicos de la declaratoria de inexequibilidad (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)DELIMITACION DE ZONAS DE PARAMO-Corresponde al Ministerio de Ambiente definir la conformación del páramo con base en criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos (Salvamento parcial de voto y Aclaración de voto)Magistrado Ponente: Gloria Stella Ortiz DelgadoReferencia: Expediente D-10864 Con el acostumbrado respeto, nos permitimos conjuntamente salvar parcialmente el voto y aclarar nuestra posición en relación con algunos aspectos de la parte motiva de la Sentencia C-035 de 2016, para lo cual se seguirá la misma estructura temática planteada en el fallo de la referencia.I. Normas demandadas referidas a la creación y ampliación de Áreas de Reserva Estratégicas Mineras, AEM1.1. En cuanto al juicio adelantado por esta Corporación respecto de los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015, nos permitimos señalar que si bien estamos de acuerdo con la decisión inhibitoria en lo referente al supuesto desconocimiento de los artículos 64, 65 y 66 del Texto Superior, sobre los derechos a la alimentación, soberanía y seguridad alimentaria, así como en lo tocante a la supuesta infracción del derecho al medio ambiente sano y a la protección de las riquezas naturales del Estado, conforme se dispone en los artículos 8 y 79 de la Constitución, consideramos necesario aclarar nuestra posición sobre el alcance de la decisión adoptada, en cuanto al ejercicio de armonización de la autonomía territorial frente al carácter unitario del Estado colombiano, en el contexto del desarrollo de la actividad minera. Al respecto, en la Sentencia C-035 de 2016, en virtud de lo previsto en los artículos 332, 334 y 360 de la Constitución, la Sala Plena reafirmó la prpiedad del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables, al mismo tiempo que reiteró la validez de que exista una regulación de naturaleza legal, por medio de la cual se fijen procesos, estándares o parámetros para el ejercicio de la actividad minera que, en términos de universalidad, deba ser acatada en todo el territorio nacional. Ello garantiza la uniformidad en las condiciones de realización de la minería y brinda seguridad jurídica a los sujetos interesados de participar en dicha actividad económica.Bajo esta consideración, se entendió que la creación y ampliación de Áreas de Reserva Estratégicas Mineras (AEM), en los términos previstos en los preceptos demandados, constituye una proyección del carácter unitario del Estado (CP art 1), con el fin de organizar al territorio nacional a partir de su potencial minero, pues de lo que se trata es de definir o delinear técnicamente áreas que se encuentran libres para el desarrollo de la actividad minera –es decir, sobre las cuales no hay solicitudes mineras vigentes, o títulos mineros legalmente otorgados e inscritos en el Registro Minero Nacional– con el fin de sustraerlas del régimen común de otorgamiento de títulos (primero en el tiempo, primero en el derecho), siempre que no recaigan sobre zonas excluidas, para implementar sobre las mismas un régimen particular de habilitación minera (contrato de concesión especial), en condiciones más favorables para la Nación, ya que se apela a un proceso de selección objetiva de acuerdo con la definición previa de términos de referencia, previendo incluso en favor del Estado el reconocimiento de contraprestaciones económicas distintas a las regalías.Ahora bien, en la medida en que la Corte entendió que el ejercicio de ordenación del territorio para efectos mineros, a pesar de los beneficios que incorpora, tiene cierto impacto sobre la autonomía de las entidades territoriales para planificar y ordenar sus territorios, en concreto, frente a la competencia de los municipios y distritos para reglamentar los usos del suelo (CP art. 311 y 313), se consideró necesario armonizar la tensión existente, mediante el apremio de un escenario de concertación en el que se haga compatible la definición o delimitación de las AEM con los planes de ordenamiento territorial respectivos, según los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (CP art. 288). 1.2. El escenario de concertación, como su nombre lo indica, no supone el que las autoridades del nivel central (Autoridad Nacional Minera o Ministerio de Minas y Energía) tengan que pactar, convenir o acordar con las autoridades locales, los lugares y la forma como se delimitan las AEM. Lo que se impone, en su lugar, es la creación de un espacio de participación o diálogo, en el que los municipios y distritos que puedan verse cobijados por dichas áreas tengan la oportunidad de expresar su opinión y que ella sea efectiva y adecuadamente valorada, en lo que corresponde a su diseño y oferta, y a las exigencias que deban imponerse en los contratos de concesión especial, vía términos de referencia, con miras a que la explotación minera sea compatible con sus normas sobre el uso de suelo y, en general, con sus respectivos planes de ordenamiento territorial. No existe un poder de veto de las autoridades locales sobre el uso del subsuelo, ni sobre la posibilidad de explotación de los recursos naturales no renovables. Dicha alternativa no fue considerada por la Sala Plena, y menos aún subyace en los mandatos consagrados en la Constitución. Por el contrario, tanto en esta providencia como en la Sentencia C-123 de 2014, se reiteró que la definición de las áreas destinadas a la minería constituye una expresión del carácter unitario del Estado colombiano, en el que se busca impulsar el desarrollo de un sector de la economía, a través de la fijación uniforme de criterios para la explotación de los recursos naturales no renovables y del subsuelo, sobre los cuales la propia Constitución consagra una propiedad estatal (CP art. 101, 102 y 332). Por ello, en su momento, se avaló la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el que se prohíbe a las autoridades regionales, seccionales o locales establecer zonas excluidas de la minería, de forma permanente o transitoria, inclusive en sus planes de ordenamiento territorial. Para los suscritos magistrados, la interpretación y alcance de los ámbitos en que se desarrolla la autonomía territorial no puede llegar a excluir las instituciones, procedimientos y reglas de competencia de las autoridades centrales que, según el artículo 1 de la Constitución, ha optado por una forma de organización territorial unitaria. De ahí que, si bien debe respetarse un espacio esencial de autonomía para las entidades territoriales, como lo demanda el artículo 288 Superior, ello no implica la imposibilidad para que el legislador fije parámetros generales de regulación aplicables a todo el territorio, cuando de por medio se encuentra el ejercicio de una competencia o la formulación de una política pública respecto de la cual existe un claro interés nacional de superior entidad. En efecto, el sector minero representa una importante fuente de ingresos del PIB e influye decididamente –aún en épocas de precios bajos de los productos básicos–, en un momento de crisis del sector de hidrocarburos, en la continuidad de los proyectos del Sistema General de Regalías, vinculados con el desarrollo social, ecológico y cultural de las entidades territoriales.1.3. Por ello, como se señala en la Sentencia C-035 de 2006, se entiende que la introducción del citado espacio de participación, permite la armonización de la autonomía territorial con el carácter unitario del Estado colombiano, bajo el reconocimiento de la competencia privativa de definición de las AEM, en cabeza de las autoridades del nivel central. Al respecto cabe precisar y ello se infiere de la providencia en cita, que el margen de diálogo no lleva a que los intereses y anhelos del orden local se impongan al interés general, sino a que, al contrastar los efectos reales de la minería, se asegure que –a través de los contratos especiales que permitan el desarrollo de los objetivos de las AEM– la exploración y explotación de los minerales estratégicos para el país, resulte acorde con las normas locales que, al prever los planes de ordenamiento territorial, dispongan la protección de cuencas hídricas, o salvaguarden la salubridad de la población o el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades. La concertación debe ser vista como una forma de aproximación para asegurar que la minería opere bajo estándares que garanticen la defensa de un ambiente sano, la protección de las cuencas fluviales, el desarrollo social y la identidad cultural de las comunidades, más no como una oportunidad para imponer vetos o prohibiciones a la presencia y al desarrollo mismo de la actividad minera, cuya operatividad depende de las directrices que se impongan en la ley. Ello es así, por una parte, porque en tratándose de una república unitaria, como lo es el Estado colombiano, en materia económica y de explotación del subsuelo y de los recursos naturales no renovables debe prevalecer la política nacional, aun cuando en su desarrollo y por razón de los efectos que se puedan generar, sea exigible que en su ejecución se requiera una previa concertación (como espacio de diálogo). Y, por la otra, porque no sobra recordar que si bien la Constitución dispone como competencia de los entes locales la ordenación de su territorio, su operatividad se sujeta, entre otras, a la “reglamentación” de los usos del suelo, lo que supone una competencia limitada a una regulación legal preexistente. En efecto, la potestad reglamentaria se origina en la necesidad de encauzar la ley, por lo que no cabe su entendimiento como una atribución primaria u omnímoda y sólo es posible entenderla como una función secundaria y subordinada. En efecto, desde una perspectiva constitucional, la tensión entre el principio unitario y el principio autonómico, ambos reconocidos en el artículo 1º de la Constitución, es una de las más complejas. Sin embargo, no por ello se puede desconocer que, en algunas materias, tal y como ocurre con las relativas a la denominada Constitución Económica, la Carta ha previsto una prevalencia especial del principio unitario. Así se desprende del artículo 334, conforme al cual la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, de manera que éste, por mandato de la ley, intervendrá en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo, para, por dicha vía, conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Desde las primeras decisiones de la Corte, el papel del principio unitario en lo relativo a la intervención del Estado en asuntos económicos ha sido objeto de un amplio reconocimiento. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-478 de 1992 se señaló que: “[l]a actuación macroeconómica del Estado, adelántese ésta bajo la forma de intervención legal económica (art. 334 C.P.), o bajo la forma de la acción permanente del ejecutivo en materias económicas de regulación, reglamentación e inspección o en la distribución y manejo de recursos, necesita de pautas generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios así como de las exigencias sectoriales. Estas pautas serán las consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo que es la expresión suprema de la función de planeación.” Esta prevalencia se refleja de manera particular, como ya se ha dicho, en materia de administración y explotación del subsuelo y de los recursos naturales. En efecto, considerando su importancia económica –declarada explícitamente en el artículo 334– diferentes disposiciones de la Carta se ocupan de la materia estableciendo (i) que el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (art. 80); (ii) que el subsuelo es parte de Colombia según las leyes nacionales a falta de normas de derecho internacional (art. 101); (iii) que el territorio –con los bienes públicos que de él forman parte– pertenecen a la Nación (art. 102); (iv) que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables (art. 332) y (v) que la ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables (art. 360). En todo caso, la acentuada importancia del principio unitario en esta materia implica, de cara a su articulación con el principio autonómico, la existencia del escenario de concertación al cual se ha hecho referencia, en el que la ley asume el rol de ser el principal instrumento de realización, con miras –entre otras– a desarrollar los mandatos de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en la Constitución. Conforme a lo anterior, por un lado, la remisión explícita que se hace a la ley en los artículos 313.7, 334 y 360 al disciplinar el manejo de los recursos naturales, y por el otro, su mención en los artículos 287 y 288 que se ocupan de los derechos de las entidades territoriales y la distribución de competencias entre éstas y la Nación, permite concluir que el Constituyente confirió al legislador una amplia libertad de configuración que le permite, como se hizo en este caso, en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, asignar a la Nación, como propietaria del subsuelo, la facultad de declarar ciertas zonas del país como reservas mineras estratégicas. 1.4. Es en este contexto en el que deben entenderse los condicionamientos realizados por la Corte, conforme a los cuales: “Primero.- Por los cargos analizados en la presente Sentencia, declarar EXEQUIBLE el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido de que i) en relación con las áreas de reserva minera definidas con anterioridad a la notificación de la presente sentencia, la autoridad competente deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde están ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera, y ii) en cualquier caso, la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los planes de ordenamiento territorial respectivos. Segundo.- Por los cargos analizados en la presente Sentencia, declarar EXEQUIBLE el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido de que: i) la autoridad competente para definir las áreas de reserva minera deberá concertar previamente con las autoridades locales de los municipios donde van a estar ubicadas, para garantizar que no se afecte su facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, ii) si la autoridad competente definió las áreas de reserva minera con anterioridad a la notificación de la presente sentencia, deberá concertar con las autoridades locales de los municipios donde se encuentran ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva de las áreas de concesión minera y iii) la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía, según el caso, deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los respectivos planes de ordenamiento territorial.”En el primer evento, esto es, en cuanto al artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, se establece un deber de concertación en relación con las áreas ya definidas, con anterioridad al inicio del proceso de selección objetiva, en el que se busca que se incluyan en los términos de referencia, los ámbitos de protección al ambiente, a la salubridad y al desarrollo económico, social y cultural de las comunidades, conforme a lo regulado en los planes de ordenamiento territorial. Estos mismos criterios deberán ser tenidos en cuenta en la definición y oferta futura de las áreas de reserva minera, a partir del espacio de participación o diálogo explicado con anterioridad. En el segundo evento, esto es, en lo referente al artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, se mantiene exactamente la misma lectura mencionada en el párrafo anterior, previendo, además, el escenario de concertación o diálogo con los municipios en donde van a quedar ubicadas las AEM, para garantizar la debida coordinación con las reglamentaciones que se expidan sobre usos del suelo, en términos de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Ello implica que, en virtud de la coordinación, el nivel central tenga en cuenta los intereses y anhelos del orden local, y armonice el desarrollo económico, con la conservación del medio ambiente, la salud pública y el bienestar comunitario. No con el propósito de impedir el ejercicio de la actividad minera, sino con miras a que las normas que desarrollan los citados componentes en los planes de ordenamiento territorial sean compatibles con las obligaciones que surjan de los contratos de concesión especial de las AEM, a partir de los criterios que se impongan en los términos de referencia. Como se observa, no es propiamente un control a la existencia como tal del área, sino a los efectos que se derivan como resultado de la concesión de los títulos habilitantes. Esta lectura, por lo demás, guarda coherencia con lo resuelto en la Sentencia C-123 de 2014, varias veces mencionada. Respecto de la concurrencia, lo que se busca es que se logre una defensa mutua de intereses entre el nivel central y los entes territoriales. De ahí que, como ya se dijo, no cabe que los anhelos del orden local se impongan al interés general, más aun cuando de por medio se encuentra un sector clave de la economía nacional cuyos ingresos representan –como ya se dijo– una de las fuentes del Sistema General de Regalías, del cual dependen proyectos de desarrollo social, económico y ambiental de las mismas entidades, la cobertura del pasivo pensional, inversiones para educación e inversiones para ciencia, tecnología e innovación. Por su parte, si bien la subsidiariedad supone apelar al reconocimiento del municipio como piedra primordial de diálogo con las comunidades, en este campo su exigibilidad debe ser vista como una forma para distribuir de manera armónica las funciones de la institucionalidad. De suerte que, en primer lugar, son los entes locales los que fijan las reglas para llevar a cabo los usos del suelo, con sujeción a la ley; y, en segundo lugar, son las autoridades nacionales las que abren los espacios de diálogo para que esos usos, en términos ambientales, sociales y culturales, resulten acordes con la definición y oferta de las AEM. En este proceso, como lo señala la sentencia, puedan activarse mecanismos de democracia participativa, cuya operatividad debe seguir las mismas directrices expuestas, esto es, no pueden impedir u obstruir decisiones cuyo ámbito de competencia se encuentra en la esfera nacional, más allá de que les asista el derecho de velar, en términos de efectos de la actividad minera, por la defensa de los recursos naturales, la conservación del medio ambiente y la integridad de su desarrollo económico y social. Finalmente, cabe destacar que las Áreas de Reserva Estratégicas Mineras también tienen un sentido de equilibrio ambiental, pues su otorgamiento se somete al acatamiento de determinados estándares y a una mayor vigilancia en su cumplimiento. Esta circunstancia permite una organización del territorio nacional de forma más metódica y cuidadosa para el desarrollo de la actividad minera y evita, por una parte, la proliferación de títulos de pequeña minería, con menos parámetros de protección y posibilidades efectivas de control; y por la otra, desplaza a la minería ilegal y a sus terribles efectos en materia ambiental, social y de obtención de recursos para salvaguardar los fines del Estado.
II. DE LA REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS2.1. En cuanto al juicio adelantado por esta Corporación respecto del inciso 2 y el parágrafo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, nos permitimos presentar las razones por las cuales nos apartamos de lo resuelto por la mayoría de este Tribunal. Como punto inicial de partida debemos señalar que estamos de acuerdo con la aproximación que se realiza respecto de los derechos a la restitución y a la propiedad, así como a los requisitos que se exigen –desde el punto de vista constitucional– para adelantar el proceso de expropiación. Sin embargo, consideramos que la declaratoria de inexequibilidad de las normas en mención se basó en una equivocada aplicación del juicio integrado de igualdad, pues ellas planteaban una regulación que surgía de una diferencia de trato válida originada en una situación fáctica distinta y jurídicamente relevante, entre las víctimas del conflicto armado que hubiesen sido desplazadas y otros titulares de predios afectados por la ejecución de proyectos de Interés Nacional y Estratégico (PINE), frente a los cuales el ordenamiento jurídico dispone la expropiación. 2.2. La Sentencia C-035 de 2016 se construye en este acápite sobre varias premisas equivocadas, las cuales conducen a una decisión que, como se verá más adelante, no sólo impacta de manera negativa en la realización de varios principios y derechos constitucionales, sino que también se aparta de la forma cómo se ha interpretado el derecho a la restitución a nivel internacional. Por ello, lo primero que se debe señalar en este salvamento son los puntos sobre los cuales se fundó la sentencia, y las razones por las cuales consideramos que ellos son erróneos. 2.2.1. Para comenzar es claro que si bien la sentencia realiza un acercamiento correcto al derecho fundamental a la restitución, vinculándolo con los derechos a la reparación y a la propiedad privada, y destacando su carácter reforzado, como lo ha admitido la Corte; lo cierto es que propone una lectura del citado derecho con apego a una visión de corte absolutista, en el que por fuera de la restitución del mismo bien despojado o abandonado, no existe otra alternativa de brindar una efectiva protección constitucional a las víctimas del desplazamiento forzado, en términos de amparo a su derecho a la reparación integral. Nótese como, a pesar de que se admite la posibilidad de que el legislador establezca excepciones a la restitución, como lo es la figura de la compensación en especie o en dinero, al momento de abordar el caso concreto dicho examen fue omitido por la sentencia, al limitarse a plantear un juicio de igualdad vinculado con el criterio de propiedad, sin realizar consideración alguna sobre la razonabilidad de la medida, a partir de la atribución que precisamente se otorga al Congreso de la República para consagrar excepciones al deber de restitución.En la Sentencia C-035 de 2016 se alude a la armonización de los artículos 72 y 97 de la Ley 1448 de 2011, sobre las excepciones a la restitución jurídica y material del inmueble despojado, y se concluye que existe un principio de razón suficiente en las hipótesis que allí se consagran, esto es, (i) en casos de imposibilidad material y (ii) en los eventos en que se advierta la existencia de una amenaza sobre los derechos fundamentales de las víctimas en el marco del proceso de restitución. Una lectura sistemática de las normas en cita y su concordancia con los parámetros consagrados en los Principios Deng y en los Principios Pinheiro –que en todo caso no se integran al bloque de constitucionalidad como se explicará más adelante–, conducen a entender –como se señala a nivel de doctrina internacional– que el derecho a la restitución tiene un carácter preferente (no absoluto) como medio de reparación en los casos de desplazamiento forzado, por lo que no se excluye que, en ciertas circunstancias excepcionales y plenamente justificadas, la reparación se torne efectiva por la vía de la compensación por equivalente, o incluso en hipótesis aún más excepcionales, a través de la compensación en dinero. De ahí que, el propio Manual de Aplicación de los Principios Pinheiro, establezca que: “La restitución puede tener lugar de muy diversas maneras; lo importante es que, como estipulan los Principios:
1. Los refugiados y desplazados han de tener un derecho preferente a la restitución de vivienda y patrimonio como recurso legal;
2. Cualquier desviación de este principio general ha de ser de carácter excepcional y estar plenamente justificada en la ley vigente y;
3. Todos los refugiados y las personas desplazadas han de tener la posibilidad de obtener soluciones duraderas de acuerdo con sus derechos.”Al igual que en la legislación interna, el derecho internacional encuentra como excepción válida el criterio de imposibilidad. Así se consagra en los Principios Pinheiro cuando se avala la existencia de medidas alternativas sobre la base de que la restitución sea considerada de “hecho imposible”. Aun cuando por lo general la imposibilidad se vincula a supuestos materiales o físicos, como ocurre con la ubicación del inmueble en una zona de alto riesgo por inundación, derrumbe o desastre natural; también caben hipótesis de imposibilidad jurídica, como, por ejemplo, cuando se trata de despojos sucesivos y se realiza el derecho de una de las víctimas. La pregunta que omitió la sentencia y cuyo juicio implicaba un elemento esencial de análisis del caso propuesto, consistía en determinar si la fórmula adoptada por el legislador en los preceptos legales demandados constituía una excepción válida al deber de restitución, con miras a salvaguardar el derecho a la reparación integral de las víctimas del desplazamiento forzado. Y si ella, dado su alcance, no implicaba la consagración de un trato desproporcionado. Para los suscritos, el inciso 2 y el parágrafo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, se encuadraban precisamente en el desarrollo de una de las hipótesis de imposibilidad a la cual ha aludido la doctrina internacional referente a la existencia de un beneficio general que trasciende al interés particular de una restitución. Así, por ejemplo, se estima razonable la existencia de alternativas distintas en casos en que se pueden comprometer inmuebles que han adquirido la connotación de bienes públicos o que reportan un provecho económico que trasciende al interés particular de una restitución.De esta manera, se encuentra que las razones de tipo económico son válidas para brindar otro tipo de soluciones a los desplazados, no porque ellas en sí mismas involucren una preferencia, sino por el contexto en el que se produce su aplicación. Una cosa es el mero interés de un empresario y otro muy distinto es el beneficio generalizado que se puede derivar por la afectación de un bien a intereses comunes que representan un beneficio para la sociedad. Este era, a no dudarlo, el ámbito de aplicación de las normas declaradas inexequibles, pues ellas pretendían habilitar la consagración de una excepción a la restitución mediante el reconocimiento de una compensación en especie a favor de las víctimas, consistente en que se harían acreedores de un predio de similares condiciones al despojado, al entender que se presentaba una hipótesis de imposibilidad jurídica derivada de la inclusión del predio en los PINE. Obsérvese cómo la razonabilidad de la norma se encontraba precisamente en un escenario de excepción avalado por la doctrina internacional. Sin embargo, dicha realidad se omitió y se procedió exclusivamente con un juicio de igualdad, que –como se verá más adelante– no cumplía con el primer supuesto del mismo, referente a que se tratara de sujetos susceptibles de comparación.Bastaba entonces con examinar los objetivos de los proyectos PINE, para entender que la norma se ajustaba al criterio de imposibilidad derivado del beneficio general que trasciende al interés particular de una restitución, ya que el fin de los mismos es el de desarrollar de manera exclusiva proyectos de importancia nacional (i) en materia de infraestructura y de (ii) inversión en minería, energía e hidrocarburos, con un impacto directo en el crecimiento económico y en el desarrollo social del país. No se trata como lo afirma la sentencia de asuntos puramente económicos, sino de proyectos de tal envergadura que, por su posición estratégica, permiten la conectividad y acceso de la población a los servicios básicos, impulsan el desarrollo regional y local, y consolidan la integración nacional e internacional. Por ejemplo, entre ellos, se destacan la Ruta del Sol, las carreteras concesionadas en el programa 4G, los proyectos de transporte como el previsto para impulsar la navegabilidad del Río Magdalena y varios proyectos de generación de energía eléctrica, estos últimos absolutamente claves para evitar racionamientos ante fenómenos naturales como el “niño”. Sólo en materia de construcción de vías, el impacto de estos proyectos podría conducir a que el PIB crezca alrededor del 1.5 por ciento más, sin dejar de lado los beneficios indirectos que produce en términos de empleo, posibilidad de acceso a servicios y en general a una verdadera articulación de las zonas rurales. Como se observa de lo expuesto, las normas declaradas inexequibles en nada se apartaban de un principio de razón suficiente; por el contrario, su rigor guardaba correspondencia con el derecho a la reparación de las víctimas y con la posibilidad excepcional de acudir al mecanismo de la compensación en especie, ante circunstancias de interés general en las que la restitución podría dilatar, retardar e incluso afectar la viabilidad del desarrollo de proyectos claves en sectores con impacto directo en el crecimiento del país. Precisamente, uno era el efecto previsto por las normas excluidas del ordenamiento jurídico, en el que con la inclusión de los predios en los PINE y la medida alternativa de la compensación, se permitía su plena disponibilidad y uso con miras a realizar los propósitos de los proyectos estratégicos para el país en infraestructura, minería, energía o hidrocarburos; y otro muy distinto es el derivado del fallo de esta Corporación, por virtud del cual se tendrá que esperar el proceso de restitución, cuya práctica no ha estado alejada de la mora judicial, para luego verse sometido a la carga de tener que iniciar (si es del caso) un proceso de expropiación, que podría durar hasta cuatro años más. Para los suscritos magistrados, el criterio de la imposibilidad por razones de interés general, además de responder a varios mandatos de la Carta (CP arts. 1 y 58) y de constituir un desarrollo del derecho internacional, también permitía la realización de los principios de eficiencia y economía de la función pública, al tiempo que realizaba de manera efectiva los derechos de las víctimas. En cuanto al primer punto, porque las normas buscaban darle una mayor agilidad y eficacia tanto al desarrollo de proyectos claves para la economía nacional, como a las necesidades de las víctimas del desplazamiento a quienes se les brindaba una solución duradera, como lo exige el derecho internacional, con la entrega de un predio de similares condiciones al despojado. No sobre reiterar que, como ya se expuso, si bien el reintegro tiene un carácter preferente como medio de reparación, es posible consagrar otras alternativas equivalentes. Y, en lo que respecta al segundo, porque se evitaba una especie de nueva revictimización, al imponer al desplazado el trámite de agotar con el proceso de restitución, afectado igualmente por problemas de mora judicial, para una vez logrado lo anterior, y con la expectativa de materializar su derecho, ser sometido nuevamente a un proceso judicial, pero esta vez de expropiación, para lograr los fines de los proyectos prioritarios, cuya indemnización cualitativamente puede ser menos adecuada que la entrega de un predio de similares condiciones. Incluso, el pago de la indemnización es la vía menos adecuada para restablecer los derechos de las víctimas, como la misma Ley 1448 de 2011 lo admite en el artículo 72, pues no brinda ninguna garantía real de ofrecer una “solución duradera” en el goce del derecho a la vivienda digna y adecuada, como lo busca el precepto 2.2 de los Principios Pinheiro. Por consiguiente, como se deriva de lo expuesto, el primer yerro en que se incurrió en la Sentencia C-035 de 2016, fue el de omitir el examen de las circunstancias excepcionales que permiten brindar una compensación en especie frente a la exigibilidad absoluta del derecho a la restitución, mandato sobre el cual se fundó la providencia de la cual nos apartamos. De haberse realizado este juicio, se habría llegado a la conclusión de que era procedente una hipótesis de imposibilidad vinculada con la obtención de un beneficio general, que en nada lesionaba el derecho a la reparación de las víctimas y que, por el contrario, otorgaba una solución duradera, no sólo en términos de eficiencia y economía de la función pública, sino también con miras a evitar la revictimización de las personas que fueron desalojadas de sus predios. 2.2.2. Aunado a lo anterior, se observa que la decisión se basó en una equivocada aplicación del juicio integrado de igualdad, pues no se advirtió por la mayoría que se estaba en presencia de sujetos distintos y, por lo mismo, no susceptibles de comparación. En criterio de la Corte, los preceptos demandados daban lugar a la siguiente distinción: (i) “la norma no se aplica a los propietarios de bienes inmuebles que no son víctimas del conflicto armado, aunque sus predios sí vayan a ser utilizados para la ejecución de proyectos PINE”; mientras que, (ii) “[l]a norma sí es aplicable a los propietarios de bienes inmuebles que son víctimas del conflicto armado y solicitan la restitución de sus tierras, cuando sus predios van a ser utilizados para la ejecución de proyectos PINE”.Para la mayoría, como se deriva de lo expuesto y se afirma expresamente en la Sentencia C-035 de 2016, el criterio que utilizaban las normas cuestionadas para realizar la distribución de derechos y garantías era el de tener o no el carácter de víctima de conflicto. De esta manera, al tiempo que se dispone la expropiación frente a los titulares de predios afectados por la ejecución de proyectos PINE, en el caso de las víctimas se excluye dicha garantía, para imponer, en su lugar, una compensación en especie. Como se observa, para poder tener un parámetro de comparación, la sentencia parte de un contexto, en el que las víctimas necesariamente son propietarios de los predios despojados, para a partir de allí considerar que no era necesario ni proporcional brindar un tratamiento distinto frente a los otros titulares del derecho de dominio, cuya propiedad se ve afectada mediante un proceso de expropiación. Para los suscritos magistrados, se trata de un parámetro artificioso, en la medida en que no es en realidad la calidad del sujeto la que conduce a su distinción, sino la relación que ellos tienen respecto del predio afectado por los proyectos PINE. Al respecto, una es la realidad jurídica del propietario de un bien inmueble que ostenta su titularidad y que no tiene la condición de víctima, respecto del cual la afectación de su derecho, en términos de búsqueda de un interés general (CP art. 58), se somete necesariamente al trámite de un proceso de expropiación, como lo dispone la Constitución y la ley. Y otra muy distinta es la condición de una víctima del conflicto armado, en la que el derecho a la restitución no depende de la acreditación de la propiedad, pues se protegen igualmente manifestaciones como la posesión y la explotación económica de baldíos, que no constituyen derechos reales susceptibles de expropiación. Incluso frente a las alegaciones de dominio, es en el proceso de restitución en donde se define dicha situación, previa oposición de quienes alegan un justo título del derecho, por lo que no puede partirse de la base de que se buscaba exceptuar un proceso de expropiación, por una parte, porque algunas de las modalidades de restitución no se encuentran necesariamente vinculadas con la alegación del dominio; y por la otra, porque la definición acerca de este último depende precisamente del proceso restitución. Como se observa no cabía la comparación realizada en la sentencia, pues es claro que se trataba de sujetos distintos, frente a los cuales el legislador podía brindar soluciones diferentes para realizar sus derechos. Así, por ejemplo, si bien se busca resguardar la posesión y la explotación económica de baldíos mediante la adjudicación, al no existir realmente un derecho real sobre dichos bienes, y por razones de prevalencia del interés general, nada impedía la solución de la compensación en especie prevista en la norma declarada inexequible. La sentencia conduce en nuestra opinión a escenarios realmente complejos, pues en el caso de los baldíos, restringe la política de dirección que la Nación tiene sobre ellos como bienes de uso público. Y, en tratándose de la posesión, supone (si es del caso) declarar en un proceso de pertenencia la propiedad, para proceder inmediatamente a una expropiación, circunstancia que sin lugar a dudas resultaría en una doble victimización. Finalmente, aun cuando frente a las víctimas que en realidad acrediten la propiedad sobre los predios reclamados existe el carácter preferente de la restitución, ya se explicaron las razones por las cuales, en este caso, cabía la excepción por la existencia de una imposibilidad jurídica derivada de la realización de un beneficio económico general. Por lo demás, en este último evento la carencia misma de la tenencia o posesión material justificaban la posibilidad de brindar un trato distinto, ya que no tiene sentido que se ordene la entrega de un bien, para que el mismo sea objeto de registro y de habilitación en su uso y disposición, para que, de forma inmediata, sea sometido a la afectación derivada del proceso de expropiación. Allí, como ya se dijo, se da una especie de nueva revictimización que no se compadece con las expectativas y derechos de las víctimas del conflicto armado. Por lo anterior, consideramos que no se daban las condiciones para realizar un juicio de igualdad, pues se estaba en presencia de sujetos distintos y, por lo mismo, no susceptibles de comparación.2.2.3. Por último, en cuanto a la categorización como parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato de los Principios Deng y los Principios Pinheiro, nos permitimos aclarar nuestra posición al respecto. Si bien la jurisprudencia de la Corte, en varias sentencias, ha dicho que los citados principios se incorporan al bloque, en tanto son desarrollos adoptados por la doctrina internacional del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas, consideramos que ha existido y aquí se reitera cierta laxitud en dicha consideración, pues se le otorga –en términos generales– un carácter vinculante que no corresponde con su naturaleza.Lo primero que se debe señalar es que los citados principios no constituyen un tratado o convenio internacional y, por lo mismo, no tienen su misma fuerza jurídica. Se trata de documentos de doctrina internacional elaborados por expertos y avalados por organismos internacionales, que se sustentan en la normativa internacional y regional, así como en la experiencia interna de varios países. Por esta razón, sus propios manuales de interpretación no les otorgan carácter vinculante, más allá de admitir la autoridad moral que los acompaña. Por otra parte, la figura del bloque de constitucionalidad se refiere a un conjunto de disposiciones que, por remisión de la propia Constitución Política, tienen una relevancia especial, por virtud de la cual se convierten en un parámetro para analizar la validez constitucional de las leyes, sin perjuicio de las distinciones que se presentan en cuanto a su jerarquía normativa. Por dicha razón, en la jurisprudencia reiterada, se ha aludido a una distinción en cuanto a su alcance. Así, por un lado, se encuentran las normas que tienen rango constitucional, por la habilitación expresa que sobre dicha categorización realizó el Constituyente, como ocurre con los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, o con las reglas del derecho internacional humanitario (CP arts. 93.1 y 214.2). A esta modalidad se le ha denominado bloque en sentido estricto. Y, por el otro, se encuentran aquellas disposiciones que aunque no tengan rango constitucional, sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional. Esta variante se ha identificado como bloque de constitucionalidad en sentido lato y en ella se han incluido las leyes orgánicas, algunas leyes estatutarias y los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos, distintos a los consagrados en el numeral 1 del artículo 93. Así, en materia de control abstracto de constitucionalidad, el bloque se compone básicamente de reglas y principios que permiten controlar la exequibilidad de las leyes, en la medida en que la propia Constitución, mediante cláusulas de remisión, confiere fuerza jurídica especial a determinadas normas que permiten la creación de un sistema normativo integrado de control de constitucionalidad. Es, como lo ha dicho este Tribunal, la consagración de un conjunto de parámetros que, de manera coordinada y por disposición de la Carta, determinan el valor constitucional de las normas sometidas a control. Dicha realidad, vista de un contexto general, es ajena a los Principios Deng y a los Principios Pinheiro, pues su naturaleza no es la de consagrar compromisos vinculantes comparables a los tratados internacionales sobre derechos humanos, a los cuales refiere el Texto Superior como parte integrante del bloque de constitucionalidad. No obstante lo anterior, es preciso aclarar que el contenido de los principios presenta una particularidad y es que algunos de ellos pueden corresponder a la mera transcripción o a un ajuste puntual de las obligaciones que efectivamente ha asumido el Estado a nivel internacional, a través de tratados o convenios que se integran al bloque en sentido estricto (CP art. 93.1 y 214.2) o al bloque en sentido lato (CP arts. 93.2). Esta circunstancia no puede pasar desapercibida e implica un deber de diferenciación, caso por caso, de los mandatos que allí se consagran. En este sentido, por regla general, ante la ausencia de carácter vinculante de los citados principios no es posible considerar que se integran, per se, al bloque de constitucionalidad en cualquiera de sus dos modalidades. Lo anterior se refuerza si se tiene en cuenta que ningún precepto de la Carta consagra una cláusula de remisión, que permita disponer su incorporación al sistema normativo integrado de control de constitucionalidad. A pesar de ello, en nuestro criterio, esta regla admite dos precisiones: - La primera es que si bien los principios no son tratados internacionales, no por ello sus mandatos carecen de valor. Su autoridad moral los convierte en pautas relevantes de interpretación para definir el contenido y alcance de los tratados internacionales sobre derechos humanos y, por esa vía, asegurar que aquellos que se consagran a nivel interno, respondan a una hermenéutica universalmente aceptada. Así ha ocurrido, por ejemplo, con el conjunto de derechos que se reconocen a favor de la población víctima del desplazamiento forzado. Ello no sólo responde al criterio de primacía de los derechos que incorpora la Carta (CP art. 5), sino que también satisface los mandatos de armonización que respecto de su realización subyacen en los artículos 93 y 94 del Texto Superior, que obligan a tener en cuenta su textura abierta y a buscar aquella lectura que compagine al derecho interno con el derecho internacional. - La segunda es que conforme a la particularidad de sus mandatos y, según lo expuesto, pueden darse escenarios distintos de aplicación. La regla general será la de admitir su vocación como criterio relevante de interpretación para resolver casos específicos, salvo que el principio en sí mismo considerado reitere normas incluidas en tratados internacionales de derechos humanos o de derecho internacional humanitario, que los dote de un verdadero rango constitucional, por la vía del bloque en sentido estricto (CP art. 93.1 y 214.2) o del bloque en sentido lato (CP arts. 93.2).En conclusión, nos apartamos de la consideración genérica por virtud de la cual se ha sostenido que los Principios Deng y los Principios Pinheiro son parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, pues los mismos no necesariamente son un parámetro validez constitucional. Por el contrario, su propia naturaleza los convierte, por regla general, en pautas relevantes de interpretación vinculadas con la realización universal de los derechos humanos.
III. SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PROYECTOS DE INTERÉS NACIONAL Y ESTRATEGICOS (PINE)3.1. En cuanto al juicio adelantado por esta Corporación frente a las expresiones demandadas del artículo 49 de la Ley 1753 de 2015, nos permitimos señalar que si bien estamos de acuerdo con las decisiones adoptadas respecto de los incisos 1, 2, 4 y 5, nos apartamos de la declaratoria de inexequibilidad del inciso 3, según el cual: “La ejecución y desarrollo de los PINE constituye motivo de utilidad pública e interés social, quedando autorizada la expropiación administrativa o judicial de los bienes inmuebles urbanos y rurales que se requieran para tal fin, de conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política”. Básicamente, la decisión adoptada por la mayoría de la Sala consideró que la declaratoria de utilidad pública e interés social de los proyectos PINE, desconoció la exigencia constitucional de identificar con claridad la causa expropiandi, ya que el criterio del “alto impacto en el crecimiento económico y social del país” resultaba indeterminado. 3.2. Para los suscritos magistrados, la causa expropiandi o, lo que es lo mismo, los fines y objetivos que se pretenden con un proceso de expropiación, cuya consagración debe ser armónica con los propósitos de utilidad pública e interés social dispuestos en la Carta (CP art. 58), no necesariamente están consignados en una única norma de naturaleza legal, pues es posible que a partir de una regulación integral, sistemática y armónica, dichos motivos se desprendan de la materia que está siendo regulada, cumpliendo con la exigencia de disponer su identificación legal. En el asunto bajo examen, la falta de determinación que la mayoría consideró que se presentaba respecto de la norma cuestionada, omitió tener en cuenta un aspecto y es que el motivo de utilidad pública e interés social, conforme se señalaba en el inciso 3, es “la ejecución y desarrollo” de los proyectos PINE y no “el alto impacto en el crecimiento económico y social del país”, como lo asumió este Tribunal. En efecto, este último criterio corresponde al móvil para que un proyecto sea seleccionado dentro de los PINE, como expresamente se afirma en el inciso 1 del artículo
49. De esta manera, al igual que ocurre con las distintas normas que fijan la expropiación, se consagró una causa precisa y determinable, esto es, la ejecución y desarrollo de los proyectos PINE, para lo cual lo único necesario era consultar cuándo se presenta uno de dichos proyectos y cuál es su propósito. Basta con examinar las Leyes 56 de 1981, 99 de 1993, 142 de 1994, 388 de 1997 y 1682 de 2013, para encontrar que se siguió la misma fórmula que con anterioridad se ha adoptado por el legislador, en otros sectores puntuales de la economía. Así, como causas expropiandi, se encuentran: “ejecución de obras para la generación, transmisión, distribución de energía eléctrica, acueductos, riego, regulación de ríos y caudales”, “ejecución de proyectos de infraestructura social en los sectores de salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana”, “ejecución de obras para prestar los servicios públicos y la adquisición de espacios suficientes para garantizar la protección de las instalaciones respectivas”, “el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social”, “ejecución de programas y proyectos de renovación urbana”, “ordenación de cuencas hidrográficas” y “ejecución y o desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte”.Siguiendo lo expuesto, para saber cuándo se está en presencia de un proyecto PINE, el mismo artículo 49 de la Ley 1753 de 2015 dispone que es necesario su selección por el Gobierno Nacional, cuya decisión debe contar con el aval de la Comisión Intersectorial de Infraestructura y Proyectos Estratégicos (CIIPE). Para realizar la selección y verificar que se trata de un proyecto PINE, el documento CONPES 3762 de 2013 señala los criterios a tener en cuenta:“Criterios comunes a los PINES de origen público o privado. Un proyecto debe cumplir o se prevé que cumplirá con al menos uno de los criterios que se mencionan a continuación: Que aumente significativamente la productividad y competitividad de la economía nacional o regional.Que genere impacto significativo a la creación de empleo directo o por vía de encadenamientos y o la inversión de capital.Que genere retorno positivo a la inversión y sea sostenible operacionalmente.Que aumente la capacidad exportadora de la economía nacional.Que genere ingresos significativos a la Nación y las regiones.Que el alcance del proyecto contribuya al cumplimiento de las metas previstas en el PND.Adicional a los criterios comunes, para PINES de origen público se deberán cumplir los siguientes:Que el proyecto esté incluido en el Plan Plurianual de Inversiones del PND y o en las proyecciones del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Que cuando se trate de proyectos viales, hagan parte de los corredores que son considerados como estratégicos para el Estado colombiano, o que éstos conecten áreas productivas o regiones estratégicas y de consumo con los puertos marítimos, aeropuertos y pasos de frontera, que potencien el comercio exterior.Que contribuyan a aumentar la capacidad instalada de energía e hidrocarburos, la confiabilidad del sistema interconectado nacional, la seguridad energética y las obligaciones de la energía en firme”. Por consiguiente, bastaba con un examen integral de la regulación sobre los PINE para entender el alcance de su causa expropiandi, tal y como ocurre con todos los sectores en los que se ha dispuesto por el legislador una misma fórmula vinculada con el desarrollo y la ejecución de proyectos, cuyo alcance termina siendo claramente determinable. En este orden de ideas, lo realmente paradójico del fallo es que considera que no existe una definición identificable del móvil de la expropiación, al mismo tiempo que admite que cada una de las actividades que integran los PINE (infraestructura, minería, hidrocarburos y energía), tienen normas que consagran motivos de utilidad pública e interés social aplicables a sus respectivos sectores, los cuales corresponden a la misma técnica que aquí se adoptó por el legislador, como previamente se demostró.IV. LICENCIAS Y PERMISOS AMBIENTALES PARA PROYECTOS PINE4.1. El artículo 51 de la Ley 1753 de 2015 establecía dos reglas que fueron declaradas inexequibles en la Sentencia C-035 de 2016. La primera indicaba que a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– le correspondía el trámite integral y exclusivo de los permisos y licencias ambientales cuando ellos se requirieran para la ejecución de los Proyectos PINE. La segunda autorizaba a los responsables de tal tipo de proyectos para desistir de los trámites actualmente en curso y, en su lugar, adelantarlos ante la ANLA. 4.2. En criterio de los suscritos magistrados, la declaratoria de inexequibilidad de los citados preceptos, (i) desconoce la competencia del Congreso para delimitar el régimen de autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales –CAR–, (ii) supone la intangibilidad del régimen legal de competencias de dicha entidades y (iii) atribuye a la autonomía de las corporaciones autónomas regionales, un contenido constitucional que no tiene. A continuación se procederá a explicar las razones por las cuales ocurre lo anterior. 4.2.1. En cuanto al primer punto, esto es, el desconocimiento de la competencia del Congreso para delimitar el régimen de autonomía de las CAR, es preciso señalar que son dos las disposiciones constitucionales que se refieren a dichas entidades. La primera, el artículo 150.7, establece que le corresponde al Congreso por medio de leyes reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía. La segunda, el artículo 331, crea la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena asignándole entre sus funciones, la recuperación de la navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables. Adicionalmente prevé que la ley determinará su organización y fuentes de financiación. La jurisprudencia de esta Corporación se ha ocupado de precisar la naturaleza de las CAR indicando que, a diferencia de lo que ocurría en el régimen constitucional anterior, deben considerarse como organizaciones administrativas con identidad propia, autonomía e independencia, y no como una especie dentro del género de los establecimientos públicos. En criterio de este Tribunal, se trata de organismos que integran “la estructura administrativa del Estado, como personas jurídicas autónomas (…), sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial”. Se trata entonces de “organismos nacionales claramente distintos y jurídicamente autónomos, con misiones y actividades específicas e inconfundibles, cuya misión es la de lograr el cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales previstos en la Constitución que conduzcan a asegurar a todas las personas el derecho a gozar de un ambiente sano (C.P. arts. 2, 8, 79, 80, 366), y a tener a su disposición una oferta permanente de elementos ambientales.” Recientemente, la Corte se refirió a ellas señalando que “son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental (…), pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones (…) lo que no se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo (…).”Conforme se señaló anteriormente, la Constitución estableció a cargo del legislador la competencia para expedir las reglas relativas a la creación y funcionamiento de las CAR, estableciendo como límite a su libertad de configuración, la asignación de un régimen de autonomía. Dado que la Corporación del Río Grande de la Magdalena fue objeto de creación constitucional, se le asignó al legislador la tarea de establecer normas sobre su organización y fuentes de financiación. De esta regulación se desprende que el grado de autonomía de tal tipo de entidades se encuentra determinado, en buena medida, por la regulación que expida el Congreso. Dicho de otra forma, la Constitución no definió el contenido básico de la autonomía de las CAR y delegó en el legislador el cumplimiento de esa tarea, al prever que le correspondía no sólo establecer las reglas de creación, sino también las de funcionamiento y financiación. Este Tribunal ha destacado que aunque la “autonomía de las corporaciones se revela parecida a la de un órgano autónomo e independiente, en los términos del art. 113 de la Constitución”, dicha garantía se diferencia por el hecho de encontrarse “condicionada mucho más a la configuración normativa que al efecto diseñe el legislador dentro de su discrecionalidad política”. Para la Corte, ello es así, “dado que la Constitución, a diferencia de lo que se prevé en relación con los órganos autónomos en general y con las entidades territoriales, no establece reglas puntuales que delimiten la esencia o el núcleo esencial de la autonomía propia de dichas corporaciones.”Concordante con esta perspectiva, la Sentencia C-689 de 2011 –que no fue objeto de consideración alguna al juzgar la constitucionalidad del artículo 51– explicó así el alcance de la autonomía de las CAR: “(…) En punto al tema relativo a la libertad de configuración del legislador y a la autonomía de la entidad, la Corte al estudiar el artículo 4º mencionado, resaltó de una parte, la amplia libertad de configuración que le compete al legislador para regular lo atinente a la organización y financiación de Cormagdalena, y de otra parte, el carácter autónomo de esa entidad, el cual no se ve disminuido por la regulación que desarrolle el legislador, dentro del marco de creación constitucional determinado por el artículo 331 superior. Al respecto precisó que ‘Cormagdalena es la clase de entidad de cuya regulación se ocupa la ley parcialmente acusada en este asunto y, sin duda, aquella regulación se establece en expresa atención a las funciones constitucionales que le son propias y dado su carácter de entidad administrativa autónoma, pero no independiente, del orden nacional, con un régimen constitucional propio que, además, en este caso es específico y concreto.’ (…) (ix) Especial interés para el presente estudio de constitucionalidad, reviste la naturaleza autónoma de estas corporaciones, frente a lo cual la jurisprudencia constitucional ha precisado que dicha autonomía (a) se deriva de un expreso mandato constitucional contenido en el numeral 7 del artículo 150 Superior; (b) que implica que éstas no se encuentran adscritas ni vinculadas a ningún Ministerio o Departamento Administrativo; (c) que incluye la autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política; (d) que en virtud de ella, pueden cumplir determinadas funciones autónomas, de conformidad con los casos señalados por la ley, pudiendo ser agentes del Gobierno Nacional; y (e) que dicha autonomía no es absoluta, sino que se encuentra inscrita dentro de los límites fijados por el marco constitucional superior, ya que ‘el Estado debe planificar el manejo y el aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar el desarrollo sostenible, la conservación, restauración o sustitución.’ (…)” (Subrayas no hacen parte del texto original).De acuerdo con lo anterior, la autonomía que constitucionalmente se reconoce a favor de las CAR, si bien asegura un margen de actuación independiente, no tiene un contenido directamente fijado por la Carta. Ello supone que el Congreso no sólo en virtud de la cláusula general de competencia (arts. 114 y 150.1), sino también de la atribución constitucional específica contenida en el numeral 7 del artículo 150, es titular de la potestad para definir las reglas que rigen su creación y funcionamiento y, por esa vía, delimitar la forma en que tal autonomía se concreta. No obstante ser cierto que la jurisprudencia de esta Corporación ha identificado algunos elementos mínimos de la autonomía de las CAR, no puede afirmarse que haya señalado que determinado tipo de funciones, como la de expedir licencias ambientales requeridas para el desarrollo de proyectos de alto impacto, sea una función exclusiva protegida por su autonomía. En efecto, tal y como lo advirtió la sentencia antes citada, el cumplimiento de determinadas funciones autónomas es posible en los casos señalados por la ley. Tal precisión se relaciona, adicionalmente, con el hecho de que el régimen jurídico de las CAR debe ser interpretado tomando en consideración el deber del Estado de intervenir, por mandato de la ley, en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. Es incorrecto, en síntesis, como lo concluye la sentencia, afirmar que la Carta prohíba u ordene asignarle a las CAR –con excepción de las atribuciones directamente asignadas a la Corporación del Río Grande de la Magdalena– una función específica o con determinado alcance. A pesar de ello, sin un soporte constitucional y sin demostrar que la norma acusada vulneraba el principio de proporcionalidad, la decisión de la que nos apartamos termina creando una regla de autonomía que no aparece en el texto constitucional y según la cual les corresponde a las CAR, casi de forma exclusiva, la adopción de decisiones en materia de licenciamiento ambiental. 4.2.2. En cuanto al segundo punto, se advierte que la decisión de la cual nos apartamos erige en intocables algunas funciones legalmente asignadas a las CAR. La mayoría indica que, sin embargo, ello no es así. En efecto, en el fundamento 114 se señala que: “No obstante, la Sala Plena de la Corte Constitucional aclara que la presente decisión no implica una constitucionalización de la facultad de expedir licencias a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales. En efecto, a pesar de que, en desarrollo de la cláusula general de competencia legislativa, el Congreso está autorizado constitucionalmente para trasladar la competencia para expedir licencias ambientales en relación con determinados proyectos a entidades del orden nacional, ello no significa que esa facultad puede ejercerse sin justificación suficiente. Así, el legislador debe justificar que la competencia nacional se requiere para evaluar situaciones en las que los impactos potenciales de las licencias ambientales desbordan el ámbito de competencia de las decisiones locales y que se requiere el traslado para brindar mayor protección al derecho a gozar de un ambiente sano. La Corte advierte también, que la eliminación de la competencia para decidir sobre licencias de proyectos que afectan significativamente el medio ambiente en el orden regional constituye un desconocimiento de la autonomía funcional que les reconoce la Constitución. Al margen de que estos proyectos susciten el interés de la administración en el ámbito nacional debido a su impacto económico o social, estos proyectos producen sus impactos ambientales en el ámbito regional, y deben ser las autoridades ambientales de este ámbito quienes evalúan estos impactos.”Como se observa, la Corte le impone al Congreso la carga de demostrar que el traslado de la competencia para expedir licencias ambientales a entidades del orden nacional se justifica (a) en tanto el proyecto desborda las competencias locales y (b) se requiere para brindar una mayor protección al medio ambiente. Esta carga impuesta al legislador, además de no encontrar apoyo en el texto constitucional, desconoce que –precisamente– en virtud del artículo 150.7 de la Constitución, el legislador tiene un amplio margen de competencia para adoptar medidas generales en relación con las autoridades habilitadas para expedir licencias ambientales. Como si de una confrontación entre las competencias de la Nación y de las entidades territoriales se tratara, la sentencia impide, erróneamente, que el Congreso de la República organice el sistema de licenciamiento ambiental. Ahora bien, aceptando, en gracia de discusión, que tales exigencias tuvieran algún fundamento en la Carta, surgen varias preguntas: ¿Por qué la carga de justificación se le atribuye al órgano democráticamente legitimado y no, por el contrario, a los ciudadanos demandantes? ¿Cuáles son las razones para considerar que la autoridad nacional es incapaz de considerar el impacto territorial de determinados proyectos? ¿Por qué no es suficiente para dar por cumplida tal carga que la competencia de la ANLA se limite a los PINE, en cuyo proceso de aprobación debe verificarse el cumplimiento de estrictas condiciones, referidas todas a su amplio impacto para el país? Si todos los proyectos, por su naturaleza, pueden tener un impacto en el orden territorial, ¿en qué eventos será posible que ocurra lo que la sentencia tipifica como un desbordamiento de las competencias locales? Si tanto la ANLA como las CAR tienen la obligación de cumplir las normas adoptadas por el legislador para la protección del medio ambiente ¿en qué hipótesis podrá afirmarse que la intervención de las autoridades nacionales se justifica para otorgar una mayor protección? La sentencia no responde satisfactoriamente ninguno de tales interrogantes y termina, por esa vía, aniquilando la competencia asignada al legislador en la Constitución Política para organizar el sistema de licenciamiento ambiental. 4.2.3. En tercer lugar, y en relación con lo expuesto, la sentencia le atribuye a la autonomía de las CAR un contenido constitucional que no tiene. Sobre el particular, consideramos que la decisión adoptada por la Corte desconoce que incluso la organización y funcionamiento de aquellos organismos autónomos configurados de manera específica por la Constitución, tal y como ocurre con el Banco de la República, con las universidades oficiales o con la Comisión Nacional de Servicio Civil, debe ser objeto de regulación por parte del legislador y, en consecuencia, puede el Congreso delimitar el alcance de su autonomía. Así, (i) en el caso de las universidades públicas, el artículo 69 de la Constitución indica que podrán darse sus directivas y estatutos de acuerdo con la ley. A su vez (ii) el artículo 372 de la Carta prevé que al Congreso le corresponde expedir la ley a la que se sujetará el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones. Contexto en el que también se establece que el Gobierno expedirá los estatutos del Banco y que el Presidente de la República ejercerá su inspección, vigilancia y control en los términos previstos por la ley. Igualmente, (iii) con fundamento en lo dispuesto en el artículo 130 de la Carta, la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que respecto de la Comisión Nacional de Servicio Civil su “integración, período, organización y funcionamiento deben ser determinados por la ley.” De acuerdo con lo expuesto, si los organismos constitucionales autónomos con un régimen constitucional relativamente detallado pueden ser objeto de configuración funcional por parte del legislador, es claro que esta atribución también tiene aplicación y, por el contrario, se extiende de manera significativa respecto de las CAR, en tanto carecen de una regulación semejante. En efecto, como se indicó con anterioridad, este Tribunal ha sostenido que la autonomía de las CAR se encuentra condicionada en mayor medida a “la configuración normativa que al efecto diseñe el legislador dentro de su discrecionalidad política (…)”.En este orden de ideas, aunque sin señalarlo expresamente, la sentencia asimila –o al menos vincula conceptualmente– la autonomía de las entidades territoriales y la de las CAR y, por esa vía, parece extender a las segundas, los derechos que a las primeras confiere el artículo 287 de la Carta. Este punto de partida queda en evidencia con la citación que se hace de la sentencia C-535 de 1996. En efecto, dicha providencia es invocada como precedente relevante para fundamentar el grado de autonomía de las últimas, a pesar de que en esa oportunidad la Corte analizó si algunas disposiciones de la Ley 140 de 1994 desconocían las competencias de los concejos municipales o distritales y de las comunidades indígenas. No examinó dicha sentencia la cuestión desde la perspectiva de las CAR y, en consecuencia, a menos que la mayoría hubiera equiparado su autonomía a la de las entidades territoriales, no era un precedente relevante para resolver el problema planteado. La perspectiva que en este sentido asume la Sentencia C-035 de 2016, resulta opuesta a la jurisprudencia de la Corte que, de manera explícita, había admitido la diferencia que existe entre el régimen constitucional de las entidades territoriales y el de las CAR. Sobre el particular, en la Sentencia C-570 de 2012, se señaló:“La autonomía de las corporaciones autónomas regionales no tiene el mismo alcance de la autonomía que la Constitución reconoce como garantía institucional a las entidades territoriales; la autonomía de las entidades territoriales es principalmente de entidad política y su núcleo fue delimitado directamente por el Constituyente en los artículos 287, 298, 311 y 317 superiores, entre otros; por otra parte, la autonomía de las corporaciones autónomas regionales es principalmente de carácter administrativo, orgánico y financiero (…), y desde el punto de vista político, solamente se concreta en la expedición de regulaciones y la fijación de políticas ambientales en su jurisdicción en aspectos complementarios a los delineados por la autoridad central o no fijados por ésta, con sujeción a los principios de rigor subsidiario y gradación normativa previstos en el artículo 63 de la ley 99 (…).” En adición a lo expuesto, la sentencia de la cual nos apartamos no advierte que la disposición acusada encuentra fundamento en los principios de eficacia y eficiencia que rigen la actuación de la administración (CP arts. 2 y 209). En efecto, atribuir a una agencia nacional el proceso de licenciamiento ambiental de proyectos que como los PINE, por su importancia estratégica, pueden comprender jurisdicciones de varias CAR o diversas entidades territoriales, permite no sólo asegurar una aplicación uniforme de las normas ambientales, sino también optimizar el empleo de los recursos públicos evitando que un proceso de licenciamiento ambiental deba transitar por diversas entidades que, al final, podrían incluso tomar decisiones contradictorias. De hecho, el actual artículo 52 de la Ley 99 de 1993, interpretado conjuntamente con el Decreto 3573 de 2011 “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y se dictan otras disposiciones” ha previsto el otorgamiento de licencias ambientales a cargo de las autoridades del orden nacional, sin que, hasta el momento, se haya visto enfrentado a cuestionamientos constitucionales. Finalmente, es necesario señalar que el pronunciamiento de la mayoría se apoya en algunos apartes de la sentencia C-894 de 2003, en la que se declaró la inexequibilidad de una disposición que permitía la apelación, ante el Ministerio de Ambiente, de las decisiones adoptadas por las corporaciones autónomas regionales en materia de licenciamiento ambiental. En dicha oportunidad, la Corte consideró que la posibilidad de apelación se oponía a la Carta, pues aun cuando el principio unitario se prefería en materia ambiental, el mismo no se encontraba en riesgo en tanto las CAR tenían la obligación, en virtud de los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario, de atender las regulaciones del orden nacional. Sin embargo esa decisión no supone la prohibición constitucional de asignar a órganos distintos a las CAR funciones relativas al licenciamiento ambiental. La cita que se hace en la sentencia y que sugiere que existe una prohibición constitucional de eliminar las competencias de las CAR en materia de licenciamiento ambiental, desconoce que la Corte también indicó, entre otras cosas que “uno de los parámetros de análisis de constitucionalidad, por presunta violación de la autonomía de una entidad, consiste en establecer si el asunto ambiental, objeto de la respectiva función, trasciende el ámbito municipal, departamental, o regional” de manera tal que “el legislador puede limitar la autonomía de una entidad regional o municipal, en relación con una de sus funciones, si dicha función compromete de manera directa asuntos del orden nacional”, limitándose tan sólo esta posibilidad “si la función no compromete directamente intereses del orden nacional”, caso en el cual “el margen de potestad configurativa del legislador para limitar la autonomía se ve bastante reducido.” En síntesis, en el fallo del cual nos apartamos, la Corte adopta una interpretación del régimen constitucional de las CAR incompatible con el texto de la Carta y con la jurisprudencia previa de este Tribunal. En particular, la mayoría desconoció la competencia constitucional expresa del Congreso para regular la creación y funcionamiento de las CAR dado que, al otorgarle a la autonomía de tales organizaciones un alcance similar al que se predica de las entidades territoriales, terminó imponiéndole límites incompatibles con el principio democrático. Esa autonomía supone la definición de un espacio libre de injerencias en el desenvolvimiento de sus atribuciones, más no que todos los asuntos que puedan tener un impacto regional deban ser sometidos a su licenciamiento. En suma, la Corte convirtió la autonomía legal de las CAR en una autonomía de rango constitucional que no encuentra sustento en la Carta.
V. PROTECCIÓN Y DELIMITACIÓN DE LOS PÁRAMOS5.1. La Corte dispuso declarar la inexequibilidad de los incisos 1, 2 y 3 del primer parágrafo del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015. Tales disposiciones contenían reglas de armonización encaminadas a fijar las condiciones en que se implementaría la prohibición de desarrollar actividades agropecuarias, de exploración o explotación de recursos naturales no renovables y de construcción de refinerías de hidrocarburos. Los preceptos en cita, en primer lugar, (a) establecían una regla de transición conforme a la cual en el caso de la exploración y explotación de recursos naturales no renovables que contaran con contrato y licencia ambiental con el instrumento de control y manejo ambiental equivalente otorgados con anterioridad al 9 de febrero de 2010 para las actividades de minería, o con anterioridad al 16 de junio de 2011 para la actividad de hidrocarburos podrían seguir ejecutándose. En segundo lugar, (b) fijaban la prohibición absoluta de prorrogar tales contratos y autorizaciones. En complemento de ello (c) definían una obligación especial de revisión, seguimiento y control de las licencias ambientales que hubieran sido otorgadas antes de la entrada en vigencia de la prohibición prevista por el artículo y cuyo cumplimiento estaría a cargo –siempre aplicando las directrices del Ministerio de Ambiente y Desarrollo– de diferentes autoridades. En adición a ello, (d) imponían la caducidad del título minero o la revocatoria directa de la licencia ambiental sin compensación alguna cuando se incumplieran las condiciones fijadas en ellas. Finalmente, en quinto lugar, (e) señalaban que cuando no fuera posible prevenir, mitigar, corregir o compensar los posibles daños ambientales sobre el ecosistema de páramo, la actividad minera no podría desarrollarse aun en los casos en que existiere licencia ambiental. La decisión de inexequibilidad adoptada se enfrenta a objeciones muy serias, desde el punto de vista constitucional, que han debido ser consideradas por la mayoría. En efecto, el pronunciamiento (i) desconoce las exigencias que se desprenden de los principios de interpretación de la Constitución acogidos por la jurisprudencia de este Tribunal; (ii) restringe seriamente el principio democrático al despojar al Congreso de la posibilidad de expedir normas que armonicen diferentes intereses constitucionales y (iii) omite considerar las consecuencias fácticas y jurídicas que se siguen de la determinación acogida así como la relevancia de tales consecuencias. A continuación se procederá a explicar las razones por las cuales ocurre lo anterior. 5.2. Ante todo debemos plantear que la sentencia de la cual nos apartamos, parece formular el problema jurídico de manera incorrecta. No se trata de confrontar la Constitución Ecológica con el respeto de las expectativas o derechos de los titulares de permisos o licencias, dado que es indiscutible la importancia de los páramos y el deber estatal de protegerlos. El problema jurídico correcto consiste en determinar si es constitucionalmente posible que el Congreso de la República, por la vía de la Ley del Plan, armonice temporalmente dichos intereses constitucionales5.3. En nuestro criterio, la sentencia desconoce cánones de interpretación de la Carta ampliamente reconocidos por la jurisprudencia constitucional. Sobre el particular, cabe señalar que las razones que explican la complejidad de la interpretación de la Constitución son de diferente orden y han sido puestas de presente por la doctrina y la jurisprudencia en numerosas oportunidades. En primer lugar, (i) las disposiciones constitucionales no tienen siempre la misma estructura. Algunas de ellas emplean un lenguaje relativamente abierto e indeterminado que impide precisar, desde el principio, el supuesto de hecho objeto de regulación así como las consecuencias que se derivan de su configuración. Otras normas, por el contrario, se expresan con un mayor grado de precisión de manera tal que es posible identificar con claridad las situaciones que son objeto de regulación y las consecuencias que se establecen en ellas. En segundo lugar, (ii) la Constitución prevé normas que regulan los asuntos de mayor importancia en la organización política y lo hace de manera tal que, en numerosas oportunidades, parecerían expresar mandatos o prohibiciones de sentido opuesto. En tercer lugar, (iii) dado que el Texto Superior se encuentra en el vértice del sistema de fuentes, los conflictos o colisiones entre sus normas no siempre pueden resolverse con las reglas de interpretación empleadas en otras áreas del ordenamiento, tal y como ocurre, por ejemplo, con el estándar conforme al cual las normas superiores o especiales se prefieren, respectivamente, a las normas inferiores o generales.Esta Corporación ha enunciado los criterios o pautas que deben ser tenidos en cuenta al interpretar las disposiciones constitucionales. Esta enunciación tiene como premisa la obligación, a cargo de la Corte, de guardar la integridad y la supremacía de la Constitución (CP art. 241). El primer contenido de esa obligación, esto es, la obligación de asegurar la integridad de la Carta, implica que es necesario (i) interpretar la Constitución como un todo inescindible de manera tal que cada una de sus partes sea comprendida conjuntamente con las otras y (ii) reconocer que la colisión o tensión entre normas constitucionales no debe derivar ni en el reconocimiento de predominios incondicionados ni, como lo ha señalado la doctrina, en ponderaciones precipitadas que anulen la posibilidad de maximización de los contenidos constitucionales. El segundo contenido de dicha obligación, también reconocido en el artículo 4º de la Carta, supone que la interpretación de la Constitución exige asumir no solo que su texto es el límite de la actividad hermenéutica sino también que sus contenidos condicionan la validez del resto de normas del ordenamiento jurídico. Este Tribunal ha señalado, desde sus primeras providencias, que la interpretación de la Carta debe ajustarse a las exigencias que se derivan de los principios de unidad constitucional y armonización concreta –este último asimilado en algunas providencias al principio de concordancia práctica–. Dicho punto de partida, fue expuesto en la Sentencia T-425 de 1995 en la que la Corte señaló que las confrontaciones “entre normas jurídicas de igual jerarquía constitucional deben solucionarse de forma que se logre la óptima eficacia de las mismas.” Dicho ello advirtió que la unidad constitucional “exige la interpretación de la Constitución como un todo armónico y coherente, al cual se opone una interpretación aislada o contradictoria de las disposiciones que la integran”, al paso que la armonización concreta impone al interprete el deber de “resolver las colisiones entre bienes jurídicos, de forma que se maximice la efectividad de cada uno de ellos”, lo que implica, por ejemplo, que una “colisión de derechos no debe, (…) resolverse mediante una ponderación superficial o una prelación abstracta de uno de los bienes jurídicos en conflicto.” Así las cosas y evidenciando la relación conceptual entre armonización y concordancia práctica, este Tribunal advirtió que aquella “implica la mutua delimitación de los bienes contrapuestos, mediante la concordancia práctica de las respectivas normas constitucionales, de modo que se asegure su máxima efectividad.”La armonización impone un esfuerzo de conciliación de los intereses constitucionales que se encuentren en juego evitando restricciones excesivas y, en todo caso, proscribiendo intervenciones injustificadas. Esta armonización se ha articulado con el empleo de categorías como la proporcionalidad y la razonabilidad a partir de las cuales deben fijarse “las condiciones bajo las cuales, dados los supuestos de hecho y de derecho propios de la controversia específica, un derecho constitucional necesariamente adquiere precedencia sobre otro y lo hace de manera legítima” protegiendo, en todo caso, que el otro titular de derechos conserve “una zona de disfrute de los suyos”. A juicio de la Corte “existe para cada situación un punto de equilibrio, que resulta de la mutua acotación de los contornos de los derechos enfrentados, en el cual jurídica y fácticamente es posible el ejercicio simultáneo de los diferentes derechos, y con el menor nivel de restricciones y sacrificios de suerte que se favorezca la máxima vigencia efectiva del principio pro libertate.” En síntesis, la Constitución debe interpretarse como un texto unitario. Todas sus disposiciones se encuentran dotadas de la máxima validez formal y, en esa medida, la interpretación de los principios y reglas constitucionales debe fundarse en las exigencias que imponen la unidad constitucional y la armonización concreta. El primero de ellos exige interpretar “la Constitución como un todo armónico y coherente” de manera que “sea vista y entendida como una unidad, como un sistema con sentido lógico y, por tanto, que sus disposiciones no sean abordadas a partir de una visión puramente individualista de sus textos.” Resulta por ello inaceptable la “interpretación aislada o contradictoria de las disposiciones que la integran” dado que “la aplicación de una norma superior no debe contradecir o agotar el contenido de otras disposiciones constitucionales”. Estos criterios de interpretación, a juicio de quienes suscribimos este salvamento de voto, no sólo permiten identificar correctamente el significado de la Constitución, sin que también se erigen, y es quizás lo más importante, como límites de la actividad interpretativa de este Tribunal. Como se explicó anteriormente, los incisos declarados inexequibles tenían por objeto armonizar y definir medidas de transición a fin de implementar gradualmente la prohibición de adelantar en las zonas de páramo actividades agropecuarias, de exploración o explotación de recursos naturales no renovables y de construcción de refinerías de hidrocarburos. En esa dirección, el legislador había establecido ya la prohibición y, con fundamento en ella, se ocupó de señalar los mecanismos para implementarla de manera gradual. Una revisión detallada de las reglas declaradas inexequibles, que tenían por objeto armonizar y ajustar las situaciones actuales y en curso a la prohibición legislativa, hace posible adscribir a cada una de ellas finalidades constitucionales de alto valor e impacto. En primer lugar y con el objeto de amparar el derecho al trabajo, la buena fe y la confianza legítima (CP arts. 25, 58 y 83) de las personas que previa autorización del Estado venían ejerciendo las actividades ahora prohibidas, se permitía su continuación hasta que el plazo de los permisos concedidos se extinguiera. En segundo lugar y a fin de maximizar la protección del medio ambiente (CP arts. 79 y 80), se proscribía la prórroga de todos los permisos, licencias o autorizaciones. En tercer lugar y con esa misma finalidad (CP arts. 79 y 80), de una parte, se establecía la obligación de las autoridades públicas de controlar, revisar y hacer seguimiento especial a las licencias ambientales otorgadas antes de la prohibición y, de otra, se establecía la caducidad del título minero o la revocatoria de la licencia ambiental cuando se incumplieran las condiciones previstas en ella. Por último se fijaba, con el objeto de maximizar la protección del medio ambiente (CP arts. 79 y 80), una prohibición de continuar las actividades mineras aun ejecutadas al amparo de licencias ambientales, cuando no fuera posible prevenir, mitigar, corregir o compensar los daños sobre los páramos. La disposición acusada preveía entonces una armonización de las normas constitucionales que se encontraban en tensión protegiendo de manera decidida los páramos (en atención a su importancia estratégica) y resguardando, bajo condiciones precisas y exigentes, los intereses de las personas que previamente desarrollaban las actividades que quedaban cubiertas por la prohibición. A pesar de ello y, como ya se dijo, incluso teniendo en cuenta que se establecía una absoluta proscripción –prevista en el tercer inciso– de aquellas actividades que aun previamente autorizadas generaran riesgos que no pudieran ser prevenidos, mitigados, corregidos o compensados, la Corte optó por una decisión de inexequibilidad. Tal determinación constituye una renuncia a cualquier esfuerzo de armonización concreta de los intereses constitucionales que se encontraban en juego. En efecto, si bien no existe ninguna duda de que la protección del ambiente y en particular de los páramos se apoya directamente en los artículos 79 y 80 de la Constitución, no podía desconocer la mayoría que la prohibición inmediata de todas las actividades desarrolladas en los páramos –sin tomar nota de los permisos o licencias previamente concedidos por el Estado– podía afectar los derechos de las personas que venían actuando al amparo de tales autorizaciones y que, en esa medida, se encontraban protegidas por los artículos 58 y 83 de la Constitución. En efecto, según lo ha sostenido recientemente la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en virtud de la obtención de un título minero las personas “tienen derecho a considerar que su actividad lícita será respetada y que podrá ejercerse durante el plazo del contrato (…)”, en tanto “allí pueden existir esfuerzos e inversiones de mediano y largo plazo que no sería fácil desconocer de un momento a otro.” La decisión de la Corte, sin considerar ese conflicto y centrando su atención únicamente en la efectividad de los mandatos referidos a la protección del ambiente, renuncia a cualquier intento de armonización de dichos mandatos, a pesar del deber, también constitucional, de proteger los derechos de las personas naturales y jurídicas que, al amparo de la actuación previa del Estado, venían ejerciendo lícitamente una actividad. La línea de argumentación asumida por la Corte, y se insiste en ello, desconoció que la regulación declarada inexequible protegía irrevocablemente las zonas de páramo de cualquier riesgo al prescribir que, aun con una licencia ambiental previa, no serían admisibles las actividades que implicaran riesgos que, por ejemplo, no pudieran prevenirse. El legislador, en consecuencia, ya había tomado las cautelas y, en esa medida, se imponía únicamente exigir de las autoridades el cumplimiento irrestricto de sus deberes. Renuncia así la Corte, oponiéndose a una decisión legislativa responsable, a su deber de guardar la integridad de la Constitución. 5.4. En nuestro criterio, y como ya lo manifestamos, la sentencia anula el principio democrático al despojar al Congreso de su competencia para articular los diferentes mandatos constitucionales. En efecto, la precedencia absoluta que establece la Corte entre los mandatos constitucionales relevantes para juzgar la validez del artículo 173, se enfrenta, además, a una muy seria objeción democrática. Precisamente, las reglas de transición expulsadas del ordenamiento fueron adoptadas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo que, como se sabe, es el resultado de un amplio proceso participativo (CP arts. 340 y 341), seguido de su discusión y votación en el Congreso de la República. Conforme a ello los incisos declarados inexequibles no sólo encontraban fundamento en los artículos 58, 79, 80, 83 y 90 sino también en el principio democrático (CP arts. 1, 3, 114 y 150). En adición a ello, tales disposiciones fueron la respuesta legislativa al pronunciamiento que emitió la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 11 de diciembre de 2014 a raíz de una consulta gubernamental. La decisión adoptada por la mayoría priva al legislador de la posibilidad de adoptar medidas dirigidas a resolver los conflictos que se presentan entre el mandato de proteger el páramo y la obligación constitucional de respetar los derechos o expectativas de aquellos que habían emprendido, previa autorización por parte del Estado, actividades en dichas zonas. El Congreso de la República, con fundamento en el principio democrático se encuentra habilitado para definir fórmulas de ponderación entre los diferentes mandatos constitucionales a menos, naturalmente, que de la Carta se desprenda directamente que el balance efectuado resulta incorrecto. De otra forma dicho, el referido principio exige, para declarar inconstitucional una fórmula de ponderación adoptada por el órgano de representación, la existencia de razones ciertas y poderosas que demuestren su inconstitucionalidad. Si así no se procede y la Corte se limita a superponer su propia perspectiva de la Carta, anula los márgenes de acción atribuidos a otras autoridades, al suponer que todos los asuntos han sido materialmente resueltos por el Texto Superior. Esta perspectiva no es correcta dado que, como lo ha explicado la doctrina más autorizada, respecto de diversas cuestiones la Constitución decidió otorgarle a los poderes constituidos la competencia para resolver las distintas cuestiones o asuntos que repercuten en la sociedad. Si la Corte pretende encontrar en la Carta las respuestas definitivas de todos los asuntos, terminará eliminando los márgenes que, al amparo del principio democrático, el Congreso tiene para apreciar y configurar las diferentes áreas de la realidad social. Según el pronunciamiento de la Corte, no puede el legislador establecer un sistema gradual de protección para implementar la prohibición de actividades en los páramos, (i) ni al amparo de la competencia expresa del artículo 334 para regular la explotación de los recursos naturales, con el propósito de distribuir los beneficios del desarrollo y la preservación del medio ambiente; (ii) ni por la vía del ejercicio de la potestad tradicional de configuración, para impedir cualquier actividad que pueda afectarlo, como se dispuso en el inciso tercero declarado inexequible. Esta postura de la Corte implica que el legislador solo tiene una posibilidad regulatoria de la actividad en los páramos, que consiste en prohibir de manera absoluta e inmediata la ejecución de las actividades agropecuarias, de exploración o explotación de recursos naturales no renovables y de construcción de refinerías de hidrocarburos. Dicho de otra forma, es inconstitucional establecer fórmulas de armonización dado que la no intervención en los páramos mediante ese tipo de actividades es un mandato absoluto.Compartimos plenamente las consideraciones de la sentencia en relación con la importancia de los páramos y el deber del Estado de protegerlos. Se trata de un punto de partida que resulta incontrovertible. Sin embargo, de esa premisa no se desprende una prohibición de que el Congreso, a fin de articular los diferentes intereses enfrentados y en desarrollo de atribuciones constitucionales expresas, disponga un tránsito gradual que sin afectar el medio ambiente –tal como se garantizaba con la prescripción del tercer inciso declarado inexequible– asegurara la realización de otros intereses constitucionales. Así las cosas, la Corte ha debido declarar exequibles los incisos acusados o, incluso, hubiera podido establecer un condicionamiento que fijara reglas más estrictas de protección ambiental. 5.5. Por otra parte, la sentencia de la cual nos apartamos también se abstiene de considerar las graves consecuencias fácticas y jurídicas de la decisión. Nótese como, el predominio absoluto de la protección de los páramos respecto de otros intereses también amparados por la Carta, le impidió a la Corte tomar en consideración los efectos de su decisión. a) En primer lugar, este Tribunal ha debido considerar que la aplicación inmediata de la prohibición –resultado de la decisión de inexequibilidad– podría, en algunos casos, ser interpretada a la luz de cláusulas incorporadas en tratados celebrados y ratificados por el Estado colombiano, como una forma de expropiación indirecta que compromete la responsabilidad internacional del Estado. Dicho riesgo ha debido ser apreciado por esta Corporación, si se tiene en cuenta que el cumplimiento de los compromisos internacionales es relevante en virtud de lo establecido en el artículo 9 de la Constitución que demanda, en las relaciones exteriores, el respeto de los principios de derecho internacional aceptados por Colombia. Este Tribunal no podía desconocer, como factor de ponderación, la posible responsabilidad del Estado que, precisamente, los incisos acusados pretendían enfrentar. b) En segundo lugar, la Corte ha debido tomar nota al momento de adoptar su decisión que la modificación inmediata del régimen aplicable a las actividades desarrolladas al amparo de permisos previos, podría dar lugar a un daño antijurídico que comprometería la responsabilidad del Estado. En esta dirección, recientemente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado advirtió que una de las hipótesis de daño antijurídico comprendidas por el artículo 90 de la Carta consiste en “la aplicación de leyes expedidas por razones de interés general que sacrifican situaciones particulares y concretas (sin implicar una expropiación en estricto sentido) y para las cuales el legislador no ha establecido un especifico régimen de transición o reparación”. Por ello sostuvo que “la protección de los ecosistemas de páramo en beneficio de toda la colectividad, e incluso de la sostenibilidad ambiental global, debe tener en cuenta también la situación de las personas que habitan o explotan legalmente dichos territorios, con el fin de evitar, en la medida de lo posible, que la implantación de la prohibición analizada genere innecesariamente situaciones de responsabilidad estatal.”De acuerdo con lo expuesto, la mayoría tenía una obligación, al juzgar la validez del artículo 173, de estimar que la fórmula adoptada por el legislador pretendía también, al amparo de los artículos 9 y 90 de la Constitución, reducir los riesgos de la responsabilidad del Estado en el proceso de implementación de la prohibición. La sentencia de la que nos apartamos prefirió omitir este análisis y descartar la opción regulatoria que el Congreso había adoptado, en perjuicio del deber de velar por la integridad de la Carta. 5.6. Es importante advertir que la decisión de la que nos apartamos, señala que las disposiciones examinadas pretendían “evitar la ocurrencia de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que se expidieron con anterioridad a la prohibición indicada” dado que, previamente, las Leyes 1382 de 2000 y 1450 de 2011 habían dispuesto la prohibición de desarrollar algunas actividades en los ecosistemas de páramo (Fundamento jurídico 119). Esta consideración de la Corte, de profundas consecuencias jurídicas, debe ser entendida como un obiter dicta o dicho de paso de la sentencia y, en modo alguno, como una declaración judicial acerca de la situación jurídica de las licencias y permisos vigentes al momento de ser adoptadas las referidas leyes. En efecto, semejante planteamiento no resultaba necesario para determinar el alcance y sentido de la decisión adoptada en esta providencia. Adicionalmente, alude a los efectos jurídicos de disposiciones legales que, en esta oportunidad, no se encontraban bajo el control de la Corte. En adición a lo anterior, no le corresponde a este Tribunal, en sede de control abstracto, ocuparse de situaciones que, por sus efectos y consecuencias, demandan un análisis particular. De conferirse algún efecto a las referencias sobre la vigencia de actos administrativos que la Corte no conoce, habría que concluir que ha excedido sus competencias, limitadas ellas –al menos en esta oportunidad– a juzgar la validez de actuaciones muy diferentes. 5.7. Finalmente, en cuanto a la exequibilidad condicionada del inciso 2 del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, es preciso señalar que el mismo regula la competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para delimitar las áreas de páramos al interior del área de referencia definida en la cartografía generada por el Instituto Alexander Van Humboldt. Adicionalmente prescribe que en dicha labor la autoridad ambiental regional deberá elaborar los estudios técnicos que permitan caracterizar el contexto ambiental, social y económico, de conformidad con los términos de referencia expedidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Establece el mismo inciso que al interior de esa zona, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá delimitar el área de páramo, con base en criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos. A juicio de esta Corporación, el citado precepto se ajusta a la Constitución, “siempre que se entienda que si el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se aparta del área de referencia establecida por el Instituto Alexander von Humboldt en la delimitación de los páramos, debe fundamentar explícitamente su decisión en un criterio científico que provea un mayor grado de protección del ecosistema de páramo”.Como se observa, dicho condicionamiento se inscribe en un contexto normativo conforme al cual se prohíbe el ejercicio de actividades agropecuarias, la exploración o explotación de recursos naturales no renovables y la construcción de refinerías de hidrocarburos en las áreas que serán delimitadas como páramos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para señalar que en esa labor, la citada autoridad no sólo debe ceñirse a los parámetros expresamente fijados en la norma, sino que además, en la eventualidad de que decida apartarse del área de referencia, deberá suministrar las razones que de manera científica explican su decisión y se traducen en un estándar más estricto de protección.El condicionamiento se explica, de acuerdo con el fundamento 80 de la sentencia, con el argumento de que “sería posible para la cartera de ambiente no delimitar los páramos, o excluir la delimitación de aquellas áreas en las que se estén desarrollando o se vayan a desarrollar actividades mineras o de hidrocarburos” lo que implicaría dejar “sin efectos la decisión de esta Corporación, pues podrían adelantarse dichas actividades en áreas que científicamente han sido catalogadas como páramos, pero que el Ministerio ha excluido de las áreas delimitadas como tales o ha dejado de delimitar, sin que exista una justificación de carácter científico-ambiental.” De esta manera, señala la sentencia, “se desconoce el deber constitucional de protección de los ecosistemas de páramo.” A partir de esa realidad, a juicio de los suscritos magistrados, la decisión de la Corte resulta equivocada por varias razones. En primer lugar, se asienta en una abierta desconfianza respecto del cumplimiento de las funciones atribuidas al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no obstante que, como cualquier autoridad y en su condición de rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables, se encuentra obligado a actuar de acuerdo con las disposiciones que rigen sus competencias y a motivar cada una de las decisiones, incluyendo la prevista en la disposición examinada. Asimismo, el pronunciamiento del que nos apartamos desconoce que el inciso juzgado preveía los criterios que debe tener en cuenta el Ministerio para efectuar la delimitación de los páramos. En ese sentido, dicha entidad debía ajustar su definición a criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos de manera que la determinación fuera compatible con la garantía del desarrollo sostenible (CP art. 80). El Ministerio tiene la obligación de considerar uno a uno tales elementos antes de adoptar una decisión. Sin embargo, para la mayoría eso no resultó suficiente. Por último, la sentencia desconoce las competencias de las autoridades del Gobierno Nacional para valorar asuntos ambientales en los que pueden existir discrepancias de orden técnico y que, en consecuencia, confieren márgenes de acción a las autoridades políticamente responsables. A la Corte le corresponde imponer límites cuando la regulación conduce, inequívocamente, a resultados inconstitucionales. No es ello lo que ocurre en este caso si se tiene en cuenta que, se insiste, el inciso segundo prevé que le corresponde al Ministerio de Ambiente definir la conformación del páramo con base en criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos. En dicha medida, la norma no permite, en modo alguno, la actuación arbitraria o discrecional de las autoridades competentes. En los anteriores términos, con el debido respeto por la decisión mayoritaria, dejamos expuesto nuestro desacuerdo con la Sentencia C-035 de 2016, en algunos casos salvando el voto y en otros aclarando las razones por las cuales se acompañó la providencia. Fecha ut supra,LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZMagistradoALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado