Salvamento parcial de voto

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO A LA SENTENCIA C – 0 3 5 16LEY-Indeterminación de un concepto no es per se un motivo de orden constitucional para excluir un precepto legal del ordenamiento (Salvamento parcial de voto)PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-Al definir que su ejecución y desarrollo constituye motivo de utilidad pública e interés social se puede afirmar que la expropiación queda autorizada por la ley cuando se está frente a la ejecución y desarrollo de un proyecto (Salvamento parcial de voto) PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-No consistía en establecer si el criterio del “alto impacto en el crecimiento económico y social del país” es motivo de interés social y utilidad pública suficiente para autorizar la expropiación sino, si “la ejecución y desarrollo” de los PINE es un “motivo de interés social y utilidad pública” suficiente para permitir la expropiación (Salvamento parcial de voto)NORMA SOBRE AREAS DE RESERVAS ESTRATEGICAS MINERAS EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-No es lo mismo evaluar la validez constitucional del alto impacto en el crecimiento social y económico del país como móvil de la expropiación, que examinar la ejecución y desarrollo de un Proyecto de interés nacional y estratégico a la luz de la Constitución como causa de una expropiación (Salvamento parcial de voto)NORMA SOBRE CRECIMIENTO SOCIAL Y ECONOMICO DEL PAIS-Disentimiento por falta de claridad en materia de conceptos o situaciones que el derecho administrativo ha clarificado (Salvamento parcial de voto)NORMA JURIDICA-Inclusión en la ley de la noción “crecimiento social y económico del país” entendida como supuesto de hecho para que su alcance concreto sea precisado por el Gobierno en ciertos casos, implica la concesión de una facultad a la Administración (Salvamento parcial de voto)CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Doctrina (Salvamento parcial de voto)NOCION SOBRE CRECIMIENTO ECONOMICO Y SOCIAL DEL PAIS-Es necesaria como guía de acción de la Administración en el diseño de políticas públicas y para la adopción de decisiones (Salvamento parcial de voto)PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-Norma contempla posibilidad de compensar a las víctimas del conflicto con un predio de similares condiciones cuando aquel cuya restitución se pretende quede afectado por una declaración de PINE (Salvamento parcial de voto)JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD EN PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-No se reconoció la presencia de sujetos diferentes, pues no todas las personas a las que se dirige la norma tienen la calidad de propietarios (Salvamento parcial de voto) JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD EN PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-Deber de restitución a las víctimas se predica tanto de quienes ostentan la condición de propietarios como de poseedores (Salvamento parcial de voto) RESTITUCION-No procede únicamente respecto de la propiedad (Salvamento parcial de voto)PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-Medida de compensación en especie duradera se aviene de los principios Pinheiro y del principio de la eficacia de la función pública (Salvamento parcial de voto) PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-Resulta inoficioso adelantar todo el proceso de restitución para luego dar inicio a un trámite de expropiación que no favorece el interés general que subyace a la inclusión de un predio en un PINE ni resulta per se favorable a las víctimas (Salvamento parcial de voto) PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-Corte pudo fijar el alcance de la norma, advirtiendo que de no ser posible la restitución del predio por uno de similares características se debía proceder a la compensación económica correspondiente con miras a salvaguardar y hacer efectivo el derecho de las víctimas (Salvamento parcial de voto)PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-Acogida mayoritaria riñe con la protección de los intereses generales pues dificulta su materialización al condicionar la consecución de predios para la ejecución de los PINE a una forzosa restitución y posterior expropiación desconociéndose la eficacia, economía y celeridad de la Administración (Salvamento parcial de voto)AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-No es un derecho absoluto (Salvamento parcial de voto)CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO PARA REGLAMENTAR LA CREACION Y FUNCIONAMIENTO DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES DENTRO DE UN REGIMEN DE AUTONOMIA-Alcance (Salvamento parcial de voto) LICENCIAS Y PERMISOS AMBIENTALES PARA PROYECTOS DE INTERES NACIONAL Y ESTRATEGICOS-No puede afirmarse que determinado tipo de funciones sea una función intangible de las CAR cuya asignación a un órgano de carácter nacional suponga la transgresión de su autonomía (Salvamento parcial de voto)CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO Y PRINCIPIOS DE EFICACIA, CELERIDAD Y ECONOMIA-Justifican en ciertas ocasiones que el licenciamiento ambiental recaiga en un órgano capaz de visualizar la situación medio ambiental del orden nacional sin desconocer las especificidades regionales (Salvamento parcial de voto) PRINCIPIO DE LA PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL-Se ignora al atar las decisiones de alcance nacional a voluntades seccionales (Salvamento parcial de voto)Expediente: D-10864Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”; y contra los artículos 20, 49, 50 (parcial), 51, 52 (parcial) y el parágrafo primero (parcial del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018” Magistrada Ponente:GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Si bien comparto varias de las decisiones adoptadas por la mayoría en el fallo de la referencia, me resulta imperativo dejar la constancia de las salvedades que respecto de algunos aspectos oportunamente expresé en el marco de la discusión acontecida en Sala Plena.Mi desacuerdo con la ponencia se contrae a las declaraciones de inexequibilidad del inciso tercero del artículo 49, del inciso segundo y del parágrafo del artículo 50 y del artículo 51 de la Ley 1753 de 2015. Seguidamente expondré las razones que en cada caso me distancian de la propuesta acogida por la mayoría.1.- La indeterminación de un concepto en la Ley no es per se un motivo de orden constitucional para excluir un precepto legal del ordenamientoEl inciso tercero del artículo 49 de la Ley 1753 de 2015 estableció a tenor literal lo siguiente: “La ejecución y desarrollo de los PINE constituye motivo de utilidad pública e interés social, quedando autorizada la expropiación administrativa o judicial de los bienes inmuebles urbanos y rurales que se requieran para tal fin, de conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política” En el análisis llevado a cabo por la mayoría para definir la constitucionalidad del precepto transcrito se consignó en el siguiente planteamiento:“Teniendo en cuenta el papel que juega la causa expropiandi en la realización de la prevalencia del interés general, la garantía de la función social de la propiedad, y en la protección de los derechos de propiedad, debido proceso y de acceso a la administración de justicia, le corresponde entonces a esta Corporación establecer si el criterio del “alto impacto en el crecimiento económico y social del país” con base en el cual la CIIPE debe determinar si un proyecto es PINE, constituye un motivo de interés social y utilidad pública suficiente para autorizar a la Administración a adelantar procesos de expropiación “No se requieren mayores análisis para concluir que lo dispuesto por el legislador en la norma, cuya constitucionalidad se define, es que “La ejecución y desarrollo de los PINE (…)” constituye “motivo de utilidad pública e interés social”, con lo cual se puede afirmar, sin temor a equivocarse, que la expropiación quedaba autorizada por la Ley cuando se estaba frente a la ejecución y el desarrollo de un proyecto. En esa medida y si lo que se pretendió en la ponencia era evaluar la “causa expropiandi” o motivo legal de la expropiación, el asunto en estricto rigor no consistía en establecer “(…) si el criterio del “alto impacto en el crecimiento económico y social del país” es un motivo de interés social y utilidad pública suficiente para autorizar la expropiación, sino, si “la ejecución y desarrollo” de los PINE es un “motivo de interés social y utilidad pública” suficiente para permitir la expropiación. Como se puede apreciar, no es lo mismo evaluar la validez constitucional del alto impacto en el crecimiento social y económico del país como móvil de la expropiación, que examinar la ejecución y desarrollo de un PINE a la luz de la Constitución, como causa de una expropiación. Se trata de conceptos diferentes y cuyo alcance normativo en la Ley 1753 de 2015 es disímil. En el inciso primero del artículo 49 legal el crecimiento social y económico del país funge como razón que faculta al Gobierno para elegir un proyecto como PINE con las consecuencias que ello acarrea, en tanto, la ejecución y desarrollo son actividades materiales posteriores a la formulación de proyecto. El estudio de constitucionalidad de unos conceptos, no es el mismo de la revisión de unos determinados tipos de labores; distinción que no resulta irrelevante en este caso, si se tiene en cuenta que fue la que dio lugar al hallazgo de dudosas razones para cercenar un mandato legal por presunta inconstitucionalidad.Ahora, si en este punto la decisión mayoritaria hubiese estado orientada por la congruencia, la debilidad que le atribuyó al crecimiento social y económico del país, debió notarse al evaluar la constitucionalidad del inciso primero que es donde aparecen dichas categorías, pero, dicho inciso primero superó el juicio de constitucionalidad y, el contenido del inciso tercero, donde no están presentes, fue excluido del ordenamiento por la supuesta falta de claridad en las nociones de crecimiento social y económico del país. Sin embargo, no es solo lo errático del planteamiento y la incongruencia en la extracción de sus consecuencias lo que suscita mi disentimiento, sino, lo que creo se puede tornar en un desafortunado precedente por la falta de claridad en materia de conceptos o situaciones que el derecho administrativo ha clarificado hace ya bastante tiempo.La inclusión en la Ley de nociones como “crecimiento social y económico del país” entendidas como supuestos de hecho de una norma jurídica, para que su alcance concreto sea precisado por el Gobierno en ciertos casos, implica la concesión de una facultad a la Administración. Acontece sí que la categoría en referencia presenta un margen de indeterminación, el cual desaparecería cuando en el caso concreto el órgano respectivo calificase un proyecto como PINE con todas las consecuencias que ello implica incluida la posibilidad de expropiar. En la sentencia, la mayoría sostuvo lo siguiente:“La falta de claridad en torno a lo que significa el concepto de crecimiento social, y a la magnitud de crecimiento económico para efectos de que la CIIPE califique un proyecto como PINE no tienen, por sí mismas, relevancia constitucional (…)”Sin embargo, esta falta de claridad resulta pertinente constitucionalmente en la medida en que de tales conceptos depende el alcance del ejercicio de una facultad estatal cuya principal repercusión es la de autorizar a la administración para adelantar procesos de expropiación. Es decir, en el presente caso dos conceptos sobre los cuales no existe claridad alguna determinan el alcance de la facultad que tiene la administración para disponer sobre los derechos de propiedad de los particulares. Esta falta de claridad impide al administrado, así como a los contratistas que desarrollan los proyectos, y a la misma administración, saber cuándo es legal declarar un proyecto de utilidad pública y cuando no lo es(…)”(…) estos motivos de utilidad pública e interés social que faculten a la administración para adelantar procesos de expropiación en relación con los Proyectos de Interés Nacional y Estratégico PINE no están definidos en ninguna otra ley (…) En esa medida, la definición de los motivos de interés público y utilidad social con base en los cuales el Legislador autoriza a la Administración a adelantar procesos de expropiación resulta en indeterminada e indeterminable (…)” Ha sentado con suficiencia la doctrina desde mediados del siglo pasado que la presencia de dicha clase de conceptos no es sinónimo de arbitrariedad, ni entrega de una potestad discrecional a la Administración. En las autorizadas palabras de García de Enterría, se ha advertido al referirse a los conceptos jurídicos indeterminados:“todos estos conceptos (…) bien conocidos en la doctrina general del derecho, son conceptos jurídicos indeterminados en el sentido que la medida concreta para la aplicación de los mismos en un caso particular no nos la resuelven o determinan con exactitud la propia Ley que los ha creado y de cuya aplicación se trata (…)” (negrillas fuera de texto)En el derecho público estos conceptos jurídicos indeterminados son también perfectamente habituales y normales (…) un error común y tradicional (…) ha sido confundir la presencia de conceptos de esa naturaleza en las normas que ha de aplicar la Administración con la existencia de poderes discrecionales en manos de esta. Algunos ejemplos de conceptos jurídicos indeterminados en el derecho administrativo (…) Lo peculiar de estos conceptos jurídicos es que su calificación en una circunstancia concreta no puede ser más que una; o se da o no se da (y aludiendo a ejemplos del Derecho Público) o hay utilidad pública o no la hay; o se da, en efecto, una perturbación del orden público, o no se da (…) tertium non datur hay una unidad de solución justa en la aplicación del concepto a una circunstancia concreta (…) Pero, si no se tratase de conceptos jurídicos indeterminados, cabe la posibilidad de estar frente a un grupo de conceptos “ (…) aparentemente iguales a aquellos (…)” respecto de los cuales se aceptó su plena exclusión del control judicial “(…) en razón a la limitada capacidad técnica de los jueces para examinar críticamente su aplicación” cuyo conjunto comprende “(…) todos los que se remiten a reglas, pautas y standares de índole científico- técnica, cuyo empleo es cada día más importante sobre todo en la normativa reguladora de sectores o materias de alta complejidad social (…)” . En relación con este nuevo conjunto de conceptos susceptibles de un “ámbito o margen de apreciación (…) sobre la base de la cual se desarrolló la teoría de la razonabilidad (…) conforme a la cual los conceptos de que venimos hablando habilitan a la Administración para escoger entre un abanico de decisiones razonables y motivables, solo susceptibles de control judicial justamente en punto su razonabilidad” . (Negrillas fuera de texto). Así pues, al considerar los conceptos de utilidad pública, interés social, crecimiento económico y social; la ponencia registró como hallazgo significativo su falta de claridad y el hecho de “no estar definidos en ninguna otra Ley” lo cual, vistas las referencias doctrinales precedentes, no tiene mucho de novedoso. No hay en la sentencia un palmario contraste entre los conceptos aludidos y la preceptiva constitucional, cuya consecuencia sea la manifiesta inconstitucionalidad de los contenidos legales, para explicar y justificar de manera manifiesta la declaración de inconstitucionalidad.Perdió de vista la mayoría que es esencial de la condición de tales conceptos su falta de claridad, pero, ello no los torna en expresión de la arbitrariedad. Ignoró que son fiscalizables en sede judicial y por ende los actos fundados en ellos no escapan al principio de legalidad y están sometidos al control constitucional. El punto es que al ser instrumentos en manos del Gobierno para adoptar decisiones, la competencia para evaluar la constitucionalidad o legalidad de su uso es principalmente de la jurisdicción Contencioso –Administrativa. Era generalmente en esa sede y de conformidad con las peculiaridades del caso concreto en la que se debía determinar si se daba el supuesto de hecho requerido para declarar un proyecto como “de Interés Nacional y Estratégico PINE” y también, era ese juez el que debía establecer si en una circunstancia específica el empleo de la potestad conferida al Gobierno comprometía contenidos constitucionales como los derechos fundamentales de los asociados. La Sala ensayó en un par de bienintencionados, pero insuficientes párrafos, establecer el contenido de la noción de crecimiento económico y social del país y, al no lograrlo, concluyó que resultaba lesiva del ordenamiento constitucional. La complejidad del concepto difícilmente podía ser advertida en tan escasas líneas y, más aún, sin la suficiencia técnica requerida para dar cuenta de aquel.Si el loable propósito, que yo también suscribo, consistía en prevenir un inadecuado empleo de los conceptos como utilidad pública, interés social o crecimiento económico y social del país, buscando evitar la amenaza o quebrantamiento de derechos, bien pudo la Sala trazar criterios que apuntaran a reducir el riesgo de afectación de los derechos y orientaran la interpretación de los mismos desde una perspectiva constitucional. Para ese efecto, hubiesen sido de capital importancia los criterios de selección y verificación de un proyecto PINE, citados oportunamente en el