SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVAN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-034 14IMPOSIBILIDAD DE EJECER RECURSOS CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECIDE SOBRE SOLICITUD DE PRUEBAS-Es desproporcionada y afecta los derechos de defensa y contradicción considerados componentes del debido proceso (Salvamento de voto)POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR Y PRINCIPIO DE CELERIDAD EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-No pueden servir de argumento para desconocer las garantías mínimas propias del debido proceso que también se extiende a las actuaciones administrativas (Salvamento de voto)DEBIDO PROCESO EN SEDE ADMINISTRATIVA-Garantías (Salvamento de voto)Referencia: expediente D-9566Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40 (parcial) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.Demandante: Juan José Gómez UreñaMagistrado Ponente:MARÍA VICTORIA CALLE CORREACon el respeto que siempre he observado por las decisiones de la Sala, a continuación expondré las razones que me llevan a apartarme de lo resuelto por la mayoría en el asunto de la referencia.La sentencia de la cual me aparto sostiene que el texto demandado no imposibilita o prohíbe el ejercicio de los derechos de aportar pruebas y controvertirlas durante la actuación administrativa, ni se proyecta inevitablemente en las decisiones ulteriores, como tampoco elimina los derechos de contradicción y defensa sino que plantea una restricción a su ejercicio en un momento específico de la actuación administrativa.Entendió la Sala que el asunto significaba una tensión entre el derecho al debido proceso y la potestad de configuración legislativa, con énfasis en la amplitud de esta última en materia de diseño de procedimientos administrativos. En la sentencia se afirma: "... si de una parte la disposición acusada restringe los derechos de defensa y contradicción en materia probatoria, en una etapa específica de la actuación administrativa; desde la otra orilla del conflicto, el principio democrático, la potestad de configuración legislativa y los principios de la función pública, sugieren la validez de la regulación demandada ".Es decir, la decisión estuvo fundada en el reconocimiento a la limitación de un derecho constitucional fundamental, como lo es el debido proceso en sus matices de derecho a la defensa, a aportar y a controvertir pruebas, respecto del cual se privilegia la potestad de configuración del legislador, como si ésta no contara con claros y precisos límites constitucionales. La diferencia entre libertad de configuración y potestad de configuración legislativa estriba en que esta última tiene sus límites establecidos en la Carta Política; de no ser así, regresaríamos a la oscura época en que "toda ley se suponía constitucional, porque era la expresión de la voluntad del pueblo, y el pueblo no legislaba contra sí mismo".La transgresión a los derechos de quien ve cercenada la posibilidad de recurrir las decisiones que resuelven sobre la solicitud de pruebas en sede administrativa, no puede ser exculpada a partir de argumentos basados en el poder del parlamento, si se tiene en cuenta que los Tribunales Constitucionales son garantes de los derechos de las personas, aun cuando las mayorías representadas en el cuerpo legislativo pretendan desconocer los valores, principios y reglas consagrados por el constituyente.La imposibilidad de ejercer recursos contra el acto que decide sobre la solicitud de pruebas es desproporcionada y afecta los derechos de defensa y de contradicción considerados componentes del debido proceso.La potestad de configuración del legislador así como el principio de celeridad en las actuaciones administrativas, no pueden servir de argumento para desconocer las garantías mínimas propias del debido proceso que también se extiende a las actuaciones administrativas.Decretar oportunamente una prueba solicitada por quien está legitimado para hacerlo puede evitar a futuro la iniciación de un proceso contencioso administrativo, más aún cuando, como es sabido, el nuevo código de procedimiento administrativo fue elaborado, entre otros, con el propósito de resolver los litigios en sede administrativa y no en sede judicial.El debido proceso en sede administrativa comprende los derechos de defensa, de contradicción y de controversia probatoria, entre otros, y constituyen límites ante eventuales abusos de la administración, son garantías superiores con aplicación y observancia obligatoria desde la iniciación de todo procedimiento administrativo, y gravita sobre todos los sujetos que intervienen y resultan afectados por lo que la administración decida.Por lo anterior, considero contrario a las reglas del debido proceso administrativo, consagrado en el artículo 29 superior como derecho fundamental, que se impida al interesado recurrir el acto que resuelve sobre la solicitud de pruebas en sede administrativa.De esta manera hago explícitas las razones que me llevaron a apartarme de la decisión mayoritaria adoptada por la Sala en el asunto de la referencia.Fecha ut supra,JORGE IVAN PALACIO PALACIOMagistrado ---pies de página--- En este trámite se presentó inicialmente una ponencia, a cargo del Magistrado Alberto Rojas Ríos, la cual no alcanzó la mayoría de votos en la discusión de Sala Plena. En este proyecto, sin embargo, se mantienen casi en su integridad los antecedentes, así como algunas consideraciones concretas de los fundamentos, relativas al derecho a probar. MP. Luis Ernesto Vargas Silva. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. MP. Luis Ernesto Vargas Silva. MP. Luis Ernesto Vargas Silva. El señor Nelson Enrique Rueda. Se sigue de cerca la exposición de la reciente sentencia C-330 de 2013. Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052 de 2001 y, desde entonces, han sido reiteradas de manera constante por este Tribunal. El señor Nelson Enrique Rueda. C-980 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). La extensión del debido proceso a las actuaciones administrativa constituye una de las notas características de la Constitución Política de 1991. Al respecto, y en un escenario semejante al que debe abordarse en esta decisión, ver la sentencia C-980 de 2010. En la citada sentencia C-980 de 2010, se ahonda en este aspecto: “8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos administrativos [García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto principal es la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías que conforman la noción de debido proceso. Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso” “3.2. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. || 3.3. La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción". Ver, sentencias C-096 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis), C-1114 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynnet. SPV. Clara Inés Vargas Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa y AV. Manuel José Cepeda Espinosa), C-980 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-012 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo) y C-016 de 2013 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En los considerandos sucesivos, la exposición toma como fundamento, principalmente, las sentencias C-089 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-980 10 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-012 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo). Sin embargo, destaca la Sala que esas consideraciones corresponden a una doctrina pacífica, constante y uniforme sobre el alcance del debido proceso administrativo; sus relaciones y diferencias con el debido proceso judicial. Sentencia T-653 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). C-980
10. En la sentencia C-598 11 complementó la Corte: “El derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garantía que comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos fundamentales de los mismos. Es entonces la garantía consustancial e infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer prerrogativas (Sentencia T-1263 de 2001). Si bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados” (Sentencia T-772 de 2003). Refiriéndose también al alcance específico del debido proceso administrativo, en un asunto relativo a la importancia de las notificaciones de los actos administrativos que afectan situaciones particulares y concretas, explicó la Corporación: “Específicamente, el debido proceso administrativo se consagra en los artículos 29, 6 y 209 de la C.P. Y la jurisprudencia lo ha definido como: ‘(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal’ (…) con dicha garantía se busca ‘(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados’. […] el desconocimiento del debido proceso administrativo, supone también la violación del derecho de acceso a la administración de justicia y transgrede los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción que gobiernan la actividad administrativa”. [C-012 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (Unánime). Estos fueron los problemas jurídicos estudiados: “En primer lugar, si la solidaridad por multas por infracciones de tránsito, entre el propietario y la empresa a la cual esté vinculado el vehículo automotor, contenida en el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, es violatoria del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior. En segundo lugar, debe resolver la Sala si la norma que dispone la reducción de las multas por infracciones de tránsito, contenida en el artículo 24 de la misma normativa, es igualmente violatoria del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional” Ver sentencia C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto. AV. Jaime Araujo Rentería). Constitución Política. Artículo 209. “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. || Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. MP. Luis Ernesto Vargas Silva. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. En la sentencia C-640 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Sala Plena se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del aparte normativo demandado. En esa oportunidad, la demanda planteaba que la inexistencia de recursos contra el auto que negaba una solicitud de pruebas en el procedimiento contencioso implicaba una violación al debido proceso, en sus facetas de prueba y contradicción.La Corte consideró que la demanda carecía de certeza, al confundir el procedimiento administrativo con el judicial. Y añadió que ese defecto implicaba también ausencia de pertinencia y suficiencia, pues en virtud de la incomprensión del contenido normativo demandado, el actor basaba sus argumentos exclusivamente en el alcance que la Constitución le otorga al debido proceso judicial. Explicó la Sala que esa diferenciación resultaba indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad propuesto en la demanda, porque los fines de la actuación administrativa no son idénticos a los de los procedimientos judiciales, y como consecuencia de ello, el debido proceso administrativos debe satisfacer a la vez las exigencias del artículo 29 (garantías del debido proceso) con que requiere el adecuado ejercicio de la función pública: El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, introducido por la Ley 1437 de 2011, no solamente establece dos partes con contenidos específicos y diferenciados en las que regula el procedimiento administrativo (Parte Primera), y la organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Parte segunda), sino que en su primera parte (Título III) desarrolla varios tipos de procedimientos de índole administrativa: (i) El procedimiento Administrativo General (Capítulo I); El procedimiento administrativo sancionatorio (Capítulo III); y el procedimiento administrativo de cobro coactivo (Título IV). En la sentencia C-640 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte Constitucional estudió una demanda contra el cuarto inciso del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo de la época (Decreto Ley 01 de 1984). Este artículo disponía que “(…) los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación”. Para el actor, la norma violaba el debido proceso al no prever la notificación personal de un acto administrativo de carácter particular y concreto. La Corte se refirió entonces con amplitud al alcance del debido proceso administrativo (Después de esos dos párrafos dijo esto: “De esta manera hay una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos: de un lado el principio del debido proceso con todas las garantías que de él se derivan y de otro los que se refieren al recto ejercicio de la función pública”). La Corte precisó que resultaba posible interpretar la disposición demandada de dos maneras. La primera, partiendo de su ubicación entre las normas del Código Contencioso Administrativo, permitía concluir que la inscripción se daría al finalizar una actuación administrativa compleja, cuyas actuaciones ya habría sido notificadas a las partes por los cauces ordinarios. Desde ese punto de vista, no ofrecía problemas de constitucionalidad, pues la notificación de las demás actuaciones permitía al interesado enterarse sobre la decisión de efectuar la inscripción de un acto en el folio de matricula de un bien inmueble determinado.|| La segunda posibilidad se derivaba de una interpretación literal de la disposición, considerada aisladamente, es decir, aludía a eventos en los que –hipotéticamente- no existiera actuación administrativa previa. En tales supuestos, afirmó la Corte, debía interpretarse la norma de una manera conforme a la Constitución, asegurando que la administración asumiera la carga de informar sobre el acto a todos los interesados: “… En este caso, la Corte estima que el sólo acto de inscripción realizado por las entidades encargadas de llevar los registros públicos no se puede entender como una notificación personal y que, de cualquier manera, constituye una carga de la Administración Pública … la de informar, mediante la comunicación de la inscripción, a todos los que en el mismo registro figuren como interesados … aun en aquellos [casos] regulados por normas especiales, el registro como consecuencia de lo previsto en la ley, en sentencias o providencias judiciales, en otros actos jurídicos o hechos susceptibles de registro conlleva, al momento de realizarse, una carga para la autoridad que hace la inscripción consistente en informar a los que figuren en el registro como personas interesadas o que puedan ser afectadas por dicho registro.” (C-640 de 2002). Ibídem. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV. María Victoria Calle Correa. MP. Antonio Barrera Carbonell. Sentencia C-609 de 1996 (MPs. Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz. SV. Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero y José Gregorio Hernández Galindo). Sentencia C-830 de 2002 (MP. Jaime Araujo Rentería). Sentencia C-798 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Rodrigo Escobar Gil. SPV y AV. Jaime Araujo Rentería). Sentencias T-055 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-442 de 1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell); T-324 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-329 de 1996 (MP. José Gregorio Hernández Galindo. AV. Hernando Herrera Vergara) y T-654 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). Sentencia T-461 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). Ibídem. Sentencia SU-014 de 2001 (MP. Martha Victoria Sáchica Méndez). [Cita del aparte transcrito] Sentencia T-165 de 2001 (MP. José Gregorio Hernández Galindo). C-1270 de 2000 (MP. Antonio Barrera Carbonell). Artículo 114, Inciso 1º: “Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración.”Artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. ||
2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. Sentencia C-598 11 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). [Esta citó la C-204 03, C-562 de 1997; C-680 de 1998; C-1512 de 2000; C-131 de 2002; C-123 y C- 204 de 2003. En la sentencia C-089 de 2011, previamente citada, y con ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, se expresó: “Esta Corte ha destacado la competencia del Legislador para regular el derecho al debido proceso, de conformidad con los artículos 29 y 150, numerales 1° y 2° de la Constitución Política, que consagra que es al legislador a quien corresponde regular los diversos procesos judiciales y administrativos, y establecer las etapas, oportunidades y formalidades aplicables a cada uno de ellos, así como los términos para interponer las distintas acciones y recursos ante las autoridades judiciales y administrativas. || De igual manera, ha preciso la jurisprudencia constitucional que aunque la libertad de configuración del Legislador en esta materia es amplia, esta se encuentra al mismo tiempo limitada por los principios, derechos fundamentales y valores esenciales del Estado constitucional de Derecho, y que el desarrollo de cualquier procedimiento judicial o administrativo se debe ajustar a las exigencias del debido proceso contenido en el artículo 29 Superior. De esta manera, la regulación que realice el Legislador de los diversos procesos judiciales y administrativos se deben ajustar a las garantías sustanciales y formales que exige el derecho fundamental al debido proceso.” || Y en la providencia C-980 de 2010, también reiterada, y con ponencia del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se explicó: “Si la notificación por correo no es un mecanismo de comunicación idóneo para vincular al proceso contravencional de tránsito a los sujetos que tengan un interés legítimo para intervenir en el mismo, y si de ella se deriva algún tipo de diferencia de trato. || Seguidamente, pasará la Corte a determinar: Si la sanción por infracción de tránsito puede imponérsele al propietario del vehículo sin haberse establecido previamente su responsabilidad; si tal consecuencia jurídica se deriva de la norma acusada; y de ser así, si dicha regulación se ajusta o no al debido proceso”. “En diversas hipótesis la Corte ha optado por aplicar un test leve de razonabilidad, como por ejemplo en ciertos casos que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional, sin que ello signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve. Por ejemplo, en materia económica una norma que discrimine por razón de la raza o la opinión política sería claramente sospechosa y seguramente el test leve no sería el apropiado. Lo mismo puede decirse, por ejemplo, de una norma contenida en un tratado que afecta derechos fundamentales. En el presente caso, la norma que regula la aplicación de las normas sobre estatuto docente, capacitación y asimilaciones no encuadra en ninguna de estas hipótesis, ya que lejos de versar sobre las mencionadas materias regula aspectos de la carrera docente. Por otra parte, la jurisprudencia de la Corporación ha aplicado igualmente en tres hipótesis más un test leve de razonabilidad de medidas legislativas: 4) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional; 5) cuando se trata del análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; y 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión. El artículo 4º demandado se relaciona con las hipótesis 4 y 6, lo que habla a favor de la aplicación de un test leve de razonabilidad al examen de su constitucionalidad”. (C-673 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. “ARTÍCULO
77. REQUISITOS. Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos.Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos: (…)3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer.(…)ARTÍCULO
79. TRÁMITE DE LOS RECURSOS Y PRUEBAS. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo.Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio.Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días.Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio”.