CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
SENTENCIA C-033 DE 2026
Referencia: expediente D-15.486
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023, �por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida��
Demandantes: Carolina Deik Acostamadiedo, Manuel Enrique Cifuentes Mu�oz, Alfredo Fuentes Hern�ndez y Luis Miguel G�mez Sj�berg
Conjuez ponente:
Ruth Stella Correa Palacio
Bogot�, D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintis�is (2026)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en virtud de los requisitos y tr�mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha dictado la siguiente:
SENTENCIA
S�ntesis de la decisi�n
La Corte Constitucional estudi� una demanda de inconstitucionalidad presentada contra los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023, �[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida��, disposiciones que regulaban las Asociaciones P�blico Populares (APPo) y las Asociaciones de Iniciativa P�blico Popular (AIPPo).
Los demandantes formularon tres cargos. Primero, sostuvieron que las disposiciones acusadas desconoc�an el principio de unidad de materia porque no guardaban conexidad directa e inmediata con los objetivos, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo. Segundo, afirmaron que las normas vulneraban la reserva de ley en materia de contrataci�n estatal y exced�an los l�mites de la potestad reglamentaria, al delegar en el Gobierno nacional la definici�n de elementos esenciales de las modalidades contractuales creadas, entre otras cosas, relacionadas con los sujetos con los cuales se pod�an celebrar tales contratos. Tercero, alegaron que las disposiciones violaban las libertades de empresa y competencia porque creaban un privilegio injustificado, desproporcionado e irrazonable a favor de las organizaciones y personas que formaban parte de la econom�a popular.
La Sala Plena concluy�, en primer lugar, que los art�culos demandados no desconoc�an el principio de unidad de materia. La Corte encontr� acreditada la conexidad directa e inmediata entre las disposiciones acusadas y los objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo relacionados con el fortalecimiento de la econom�a popular y comunitaria, as� como con la ampliaci�n de mecanismos de participaci�n de estos actores en las compras y la contrataci�n p�blica.
No obstante, la Sala concluy� que los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 desconocieron la reserva de ley prevista en el inciso final del art�culo 150 de la Constituci�n para la expedici�n del Estatuto General de Contrataci�n de la Administraci�n P�blica, as� como los l�mites constitucionales de la potestad reglamentaria del presidente de la Rep�blica previstos en el numeral 11 del art�culo 189 de la Carta.
En tal sentido, estableci� que, en relaci�n con el art�culo 100, la vulneraci�n se configur� porque la norma adicion� un nuevo evento de contrataci�n directa determinado principalmente por el factor subjetivo, sin definir de manera determinada y suficiente los sujetos destinatarios de la medida. En relaci�n con el art�culo 101, la inconstitucionalidad se configur� porque la disposici�n estableci� una excepci�n o r�gimen contractual especial para las AIPPo, cuya regulaci�n se sujetar�a exclusivamente a lo previsto en esa norma y en su reglamentaci�n, pese a que la ley solo regul� algunos de los aspectos esenciales del instrumento y dej� al reglamento la definici�n de materias propias del n�cleo reservado al EGCAP.
En ambos casos, la indeterminaci�n de los sujetos destinatarios de las normas y la remisi�n amplia al reglamento trasladaron al Ejecutivo la definici�n de temas que deb�an ser regulados directamente por el legislador. Por consiguiente, estableci� que las disposiciones acusadas vulneraron el principio de reserva de ley en materia contractual y alteraron el reparto constitucional de competencias entre el Congreso y el Gobierno nacional.
En consecuencia, la Corte declar� inexequibles los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023. Dado que la decisi�n de inexequibilidad se fund� en la prosperidad del segundo cargo, la Sala se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del tercer cargo relacionado con la presunta vulneraci�n de las libertades econ�micas y la libre competencia.
I. ANTECEDENTES
1. Los ciudadanos Carolina Deik Acostamadiedo, Manuel Enrique Cifuentes Mu�oz, Alfredo Fuentes Hern�ndez y Luis Miguel G�mez Sj�berg presentaron acci�n p�blica de inconstitucionalidad contra los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023, �por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida��.
2. En sesi�n del 7 de septiembre de 2023, la Sala Plena remiti� el asunto al despacho del magistrado Alejandro Linares Cantillo para impartir el tr�mite correspondiente.
3. Mediante auto de 22 de septiembre de 2023, el magistrado sustanciador admiti� los cargos por la presunta vulneraci�n de los art�culos 113, 114, 150 (inciso final), 158, 189 (numeral 11), 333, 334 y 355 de la Constituci�n Pol�tica. Adem�s, inadmiti� los cargos por el supuesto desconocimiento de los art�culos 13, 29, 38, 84, 136 (numeral 1), 150 (numerales 3 y 10), 209 y 169 de la Constituci�n.
4. Los actores presentaron escrito de correcci�n de la demanda. Mediante auto del 17 de octubre de 2023, el magistrado sustanciador consider� que los demandantes subsanaron los cargos relacionados con la transgresi�n del (i) numeral 1 del art�culo 136 y (ii) del art�culo 169 de la Constituci�n, �como parte del argumento para sustentar el presunto desconocimiento de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo de cara a la contrataci�n estatal y el principio material de unidad de materia en leyes del plan nacional de desarrollo, respectivamente, admitidos en el auto del 22 de septiembre de 2023�[1]. Esta providencia del 17 de octubre de 2023 rechaz� los dem�s cargos de la demanda.
5. En la misma oportunidad, el magistrado orden� la pr�ctica de pruebas. Adem�s, dispuso comunicar la iniciaci�n del proceso al presidente de la Rep�blica, al Congreso de la Rep�blica y a los ministerios de Hacienda y Cr�dito P�blico, Transporte y Comercio, Industria y Turismo. Igualmente, orden� fijar en lista el proceso e invit� a intervenir en �l a diferentes instituciones p�blicas y privadas[2]. Por �ltimo, corri� traslado a la entonces procuradora general de la naci�n para que rindiera concepto sobre el asunto.
6. El 24 de octubre de 2023, los demandantes presentaron recurso de s�plica contra el auto de rechazo. Mediante Auto 2839 del 15 de noviembre de 2023, la Sala Plena rechaz� ese recurso.
7. El 4 de diciembre de 2023, el magistrado Linares Cantillo culmin� su periodo constitucional. El 11 de enero de 2024, el magistrado entrante, Vladimir Fern�ndez Andrade, se declar� impedido para conocer del asunto de la referencia. El 14 de febrero de 2024, la Sala Plena declar� fundado el impedimento. En raz�n del sorteo realizado, el expediente fue remitido a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger dos d�as despu�s.
8. En auto de 19 de marzo de 2024, la magistrada Pardo Schlesinger orden� dar tr�mite a lo dispuesto en los autos del 22 de septiembre y 17 de octubre de 2023. El proceso fue fijado en lista entre el 22 de marzo y el 11 de abril de 2024.
9. Mediante el Auto 705 del 10 de abril de 2024, la Sala Plena encontr� configurado un vicio de procedimiento en la publicaci�n del informe de conciliaci�n del proyecto de ley n�mero 274 de 2023 Senado y 338 de 2023 C�mara en la plenaria del Senado de la Rep�blica, que culmin� con la sanci�n de la Ley 2294 de 2023.
10. En consecuencia, orden� al presidente del Senado de la Rep�blica que, en los t�rminos del inciso 2 del art�culo 161 de la Constituci�n, �someta a debate y votaci�n de la Plenaria del Senado de la Rep�blica el informe de conciliaci�n sobre el proyecto de ley n�mero 274 de 2023 Senado, 338 de 2023 C�mara, antecedente legislativo de la Ley 2294 de 2023, publicado en la Gaceta 427 de 2023�.
11. En el tercer numeral de la citada decisi�n, esta Corporaci�n dispuso la suspensi�n de �los t�rminos para la tramitaci�n de los procesos que cursen ante la Corte Constitucional, por demandas instauradas contra los art�culos objeto de conciliaci�n sobre el proyecto de ley n�mero 274 de 2023 Senado, 338 de 2023 C�mara, antecedente legislativo de la Ley 2294 de 2023, hasta el d�a h�bil siguiente a la fecha en la que se profiera decisi�n sobre la constitucionalidad de la misma dentro del presente expediente�.
12. En el mismo expediente que dio lugar a la expedici�n del Auto 705 de 2024, el 23 de octubre de ese a�o, la Sala Plena dict� la Sentencia C-448. El numeral primero de esta providencia dispuso: �LEVANTAR, a partir del d�a h�bil siguiente al de la notificaci�n de esta sentencia, la suspensi�n de t�rminos ordenada en el numeral tercero de la parte resolutiva del Auto 705 de 2024. La Secretar�a General de la Corte Constitucional realizar� las anotaciones que correspondan en los expedientes respectivos�.
13. Mediante escrito dirigido a la Corte Constitucional el 16 de enero de 2025, el procurador general de la naci�n, Gregorio Eljach Pacheco, manifest� su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposici�n demandada. En el Auto 401 de 2025, la Sala Plena declar� infundado dicho impedimento.
14. Mediante constancia del 22 de septiembre de 2025[3], la Secretar�a hizo constar que, en la sesi�n de la Sala Plena del 18 de septiembre de 2025, se dispuso la designaci�n de dos conjueces para decidir el proceso, por no haberse obtenido la mayor�a exigida para ello. Adem�s, que realizado el sorteo respectivo resultaron seleccionadas las Conjueces Clara Mar�a G�nzalez y Ruth Stella Correa Palacio. Finalmente, que se dispuso la suspensi�n de t�rminos del proceso a partir del 18 de septiembre de 2025. Esta se levant� el 25 de febrero de 2026, cuando las conjueces tomaron posesi�n del cargo[4].
15. En la votaci�n de la sesi�n de la Sala Plena del 25 de febrero de 2026, la ponencia presentada por el Magistrado H�ctor Alfonso Carvajal Londo�o fue derrotada por la mayor�a. En ese sentido, la sustanciaci�n del asunto fue repartida a la suscrita conjuez.
II. NORMAS DEMANDADAS
16. El texto de las normas demandadas, tal y como fueron publicadas en el Diario Oficial N.� 52.400 del 19 de mayo de 2023, es el siguiente:
LEY 2294 DE 2023
(mayo 19)
[�]
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida�
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[�]
SEGURIDAD HUMANA Y JUSTICIA SOCIAL
[�]
INCLUSI�N PRODUCTIVA CON TRABAJO DECENTE Y APOYO A LA INSERCI�N PRODUCTIVA
[�]
ART�CULO 100. PARTICIPACI�N EN CONTRATACI�N Y COMPRAS P�BLICAS MEDIANTE ASOCIACIONES P�BLICO POPULARES. Las Entidades Estatales podr�n celebrar directamente contratos hasta por la m�nima cuant�a con personas naturales o entidades sin �nimo de lucro que hagan parte de la econom�a popular y comunitaria. Estos contratos se denominar�n Asociaciones P�blico Populares y podr�n celebrarse para la ejecuci�n de obras, o la adquisici�n de bienes y servicios relacionados con infraestructura social, vivienda rural, v�as terciarias y caminos vecinales, cultura, infraestructura productiva local, proyectos de eficiencia energ�tica, producci�n de alimentos, suministro de bienes y servicios, gesti�n comunitaria del agua, saneamiento b�sico, econom�a del cuidado, fortalecimiento ambiental y comunitario y adquisici�n de productos de origen o destinaci�n agropecuarios.
PAR�GRAFO 1o. La entidad contratante apoyar� y acompa�ar� el tr�mite de la facturaci�n electr�nica mediante los canales gratuitos habilitados por la Direcci�n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), as� como los tr�mites de la expedici�n, seguimiento y control en caso de exigir registros y certificados fitosanitarios. Con el prop�sito de facilitar el desarrollo de las unidades y actores mencionados en este art�culo, la DIAN dispondr� de una clasificaci�n y un mecanismo gratuito de f�cil acceso y comprensi�n a la factura electr�nica.
PAR�GRAFO 2o. En situaciones de emergencia y desastres, las entidades p�blicas podr�n comprar de manera directa productos agropecuarios de peque�os productores agr�colas y campesinos que hayan sido afectados y donarlos al Fondo Nacional de Gesti�n del Riesgo de Desastres.
ART�CULO 101. ASOCIACIONES DE INICIATIVA P�BLICO POPULAR. Las Asociaciones de Iniciativa P�blico Popular, constituyen una modalidad de asociaci�n que se regir� exclusivamente por lo previsto en el presente art�culo y su reglamentaci�n. Estas asociaciones son un instrumento contractual de vinculaci�n entre entidades p�blicas y los diferentes instrumentos asociativos de origen comunitario tales como las unidades de la econom�a popular, organismos de acci�n comunal, social o comunitaria u otras formas de organizaci�n social, grupos y/o comunidades �tnicas, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, mujeres y v�ctimas, para el desarrollo de proyectos de infraestructura vial, educativa, medio ambiente, agr�cola, pesca y pecuaria y de servicios p�blicos.
En los proyectos que sean desarrollados en los t�rminos del presente art�culo, los instrumentos asociativos contratados, deber�n financiar, parcial o totalmente, el desarrollo de los respectivos proyectos de infraestructura mediante el aporte de recursos o con aportes en especie.
Para el desarrollo de las asociaciones de que trata el presente art�culo se aplicar�n las siguientes reglas, sin perjuicio de aquellas establecidas en la reglamentaci�n expedida por el Gobierno Nacional:
1. Mediante las asociaciones de las que trata el presente art�culo, se podr� desarrollar el dise�o, construcci�n, renovaci�n, reparaci�n, mejoramiento, equipamiento, gesti�n, operaci�n y mantenimiento de proyectos de infraestructura y dem�s actividades t�cnicas necesarias para el cumplimiento del contrato en el respectivo territorio de la respectiva comunidad.
2. El valor de las inversiones no podr� ser superior a seis mil salarios m�nimos legales mensuales vigentes (6.000 smlmv).
3. El aporte que realice la entidad p�blica no podr� ser superior al cincuenta por ciento (50%) del valor de la inversi�n.
4. La selecci�n del adjudicatario del contrato se realizar� mediante la modalidad de selecci�n abreviada de la que trata el art�culo 2 de la Ley 1150 de 2007, respetando los principios de contrataci�n estatal de los que trata la Ley 80 de 1993.
5. El interesado del que trata el presente art�culo, deber� cumplir con la capacidad, experiencia e idoneidad de la que trata la normatividad vigente y acreditar los requisitos para la celebraci�n previstos en la norma vigente.
6. La asunci�n de compromisos presupuestales por partes de las entidades p�blicas se regir� por las normas presupuestales aplicables, seg�n corresponda.
7. El contrato mediante el cual se materializa la asociaci�n, deber� identificar en forma clara los riesgos asignados a cada una de las partes con su correspondiente valoraci�n, de conformidad con los lineamientos estipulados por la Direcci�n General de Cr�dito P�blico y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico o quien haga sus veces en el orden territorial.
8. Las autoridades de vigilancia y control ejercer�n todas las facultades legales sobre los recursos que destinen las entidades p�blicas.
En un t�rmino de seis (6) meses, el Departamento Nacional de Planeaci�n con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico y la Agencia Nacional de Contrataci�n P�blica - Colombia Compra Eficiente, reglamentar� los requisitos y condiciones que deber�n cumplirse para la celebraci�n y ejecuci�n de dichas Asociaciones, la duraci�n de los contratos, las condiciones a las cuales se encuentra sujeto el derecho a la remuneraci�n, entre otros.
III. LA DEMANDA
17. De conformidad con los autos dictados el 22 de septiembre y el 17 de octubre de 2023 y en aplicaci�n del principio pro actione, a continuaci�n, se resumen los tres cargos de inconstitucionalidad admitidos[5].
Primer cargo: violaci�n del principio de unidad de materia (art�culos 150.3, 158 y 169 de la Constituci�n)
18. Los demandantes afirmaron que el art�culo 150.3 de la Constituci�n permite la introducci�n de disposiciones al Plan Nacional de Desarrollo (en adelante, PND o el Plan) siempre que se trate de medidas necesarias para impulsar su cumplimiento. La Corte ha exigido una conexidad estrecha entre esas disposiciones y el Plan. La jurisprudencia constitucional ha establecido que el principio de unidad de materia se fundamenta en la necesidad de racionalizar y tecnificar el ejercicio de la funci�n legislativa, con el objetivo de impedir la introducci�n de disposiciones inconexas con la materia principal de cada ley.
19. En el caso de la ley del PND, el examen sobre el cumplimiento del principio de unidad de materia es m�s riguroso y exhaustivo por su naturaleza multitem�tica. Las sentencias C-415, C-440, C-464 y C-493 de 2020 y C-030, C-047, C-095 y C-276 de 2021 establecieron, como criterios para declarar la inexequibilidad de normas del PND, entre otros, la evidencia de una modificaci�n permanente del ordenamiento jur�dico y la inexistencia de conexidad directa e inmediata entre la medida y las metas, estrategias y objetivos generales de la ley del plan o sus bases. En este sentido, en las mencionadas providencias se determin� la exigencia de una carga argumentativa suficiente que justifique la inclusi�n de estas normas, dadas las restricciones deliberativas y democr�ticas que tiene la expedici�n del PND.
20. De acuerdo con la metodolog�a de la jurisprudencia, las normas atacadas no cumplen con el principio de unidad de materia en el PND. Los art�culos 100 y 101 est�n en el cap�tulo III (Seguridad humana y justicia social) del t�tulo III. All�, estos art�culos se presentan como uno de los mecanismos de ejecuci�n del plan. No obstante, la norma contiene un alcance indeterminado frente a los sujetos que se beneficiar�an bajo la modalidad de contrataci�n directa, adem�s de que permite abarcar un muy amplio espectro de temas. Si bien la contrataci�n es uno de los mecanismos de ejecuci�n del PND, los posibles objetos contractuales para ser ejecutados por personas naturales o entidades sin �nimo de lucro no est�n definidos de manera precisa y un�voca.
21. Los objetivos del PND se encuentran en el art�culo 1. Los cinco ejes que materializan las denominadas �transformaciones� son: ordenamiento territorial, seguridad humana, derecho a la alimentaci�n, transformaci�n productiva y convergencia regional. Por su parte, los cuatro ejes transversales del PND son: paz total, actores para el cambio, estabilidad macro y pol�tica exterior. Los objetivos y ejes no tienen una conexidad directa, inmediata y tampoco necesaria con los art�culos demandados.
22. Las normas demandadas no tienen un car�cter instrumental en relaci�n con los objetivos y bases del PND, y tampoco tienen una conexi�n directa e inmediata con ellos. De este modo, �[e]l v�nculo que sugiere el Plan entre estos contratos con las metas del Plan es solo hipot�tico, y en todo caso requerir�a de reglamentaciones del Gobierno, adicionales a las dos normas de car�cter instrumental aprobadas, que suplan vac�os legales de las normas acusadas para poder garantizar su eventual cumplimiento, lo cual no puede ser materia de la potestad reglamentaria�[6]. As�, no se encuentra probado que el funcionamiento de los contratos p�blico populares materialice las metas generales del PND.
23. En este orden, resaltaron la imposibilidad de verificar, primero, una relaci�n entre los fines y los medios (conexi�n teleol�gica estrecha); y, segundo, que la realizaci�n de los objetivos y ejes del PND tenga una relaci�n directa e inmediata con los contenidos de las normas instrumentales que regulan los contratos p�blicos con asociaciones p�blico populares. Por ello, tampoco es posible concluir que la contrataci�n de las asociaciones de iniciativa p�blico popular sean instrumentos v�lidos y ante todo necesarios para lograr las metas y los prop�sitos del PND.
Segundo cargo: violaci�n de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contrataci�n estatal (art�culos 113, 114, 136.1, 150, 189.11 y 355 de la Constituci�n)
25. Los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 desconocen el alcance de la competencia legislativa contemplada en el art�culo 150 de la Constituci�n. Esto es as�, �en la medida en que delegan en la pr�ctica en el Gobierno la facultad constitucional de establecer el r�gimen de contrataci�n p�blica aplicable a un sin n�mero no precisado de sujetos, as� como la potestad legislativa para definir las capacidades y los requisitos y condiciones para contratar a dichos sujetos. La Constituci�n asign� al legislador la funci�n de regular la contrataci�n estatal en todo lo relacionado a su n�cleo esencial, incluidas las modalidades de selecci�n y los sujetos contractuales�[7].
26. Los actores se�alaron que la jurisprudencia constitucional ha establecido que �[e]n virtud de la potestad de configuraci�n legislativa, el Congreso tiene libertad para regular los aspectos m�s significativos de la contrataci�n p�blica como son los referentes a las cl�usulas excepcionales, la clasificaci�n de los contratos estatales, los deberes y derechos de las partes contratantes, la competencia y capacidad para contratar, principios fundamentales, nulidades, control de la gesti�n contractual, responsabilidad contractual, liquidaci�n de los contratos y soluci�n de las controversias�[8]. De acuerdo con lo anterior, los elementos m�s significativos de la regulaci�n de la contrataci�n p�blica no pueden subsanarse mediante reglamentos expedidos por el Ejecutivo. As�, las normas demandadas benefician un grupo de sujetos sin delimitar sus capacidades t�cnicas y definir las partes contractuales.
27. En desarrollo de lo anterior, expresaron que las normas acusadas desconocen la reserva de ley, toda vez que �el legislador opt� por delegar su regulaci�n (y no apenas su reglamentaci�n) en el Gobierno Nacional, por fuera del marco de la extensi�n de facultades extraordinarias�[9], propiciando un �exceso de la potestad reglamentaria, pues habilitan al Gobierno Nacional para que sea quien �en reemplazo del legislador� defina el real alcance de una nueva causal de contrataci�n directa o de selecci�n abreviada (i) escogiendo los sujetos contractuales habilitados para acudir a la mencionada causal, (ii) estableciendo requisitos y condiciones adicionales para llenar los vac�os legislativos, tales como la modalidad de selecci�n a seguir cuando exista concurrencia entre modalidades de selecci�n, entre otros asuntos; [y] (iii) sujetando su r�gimen exclusivamente a lo dispuesto en la disposici�n de su creaci�n y su reglamentaci�n�[10].
28. El art�culo 150 de la Constituci�n no permite delegar en el Gobierno el dise�o y la aplicaci�n de medidas de discriminaci�n positiva en beneficio de un universo de sujetos indeterminados, bajo el concepto amplio de �econom�a popular y comunitaria�. Los vac�os estructurales de las normas demandadas en la definici�n de las asociaciones p�blico populares son inconstitucionales porque aquellos deben ser colmados por el Gobierno. De acuerdo con la Sentencia C-028 de 1997, la potestad reglamentaria encuentra su l�mite y radio de acci�n en la Constituci�n y en la ley, por lo que el Gobierno no puede reglamentar materias cuyo contenido est� reservado al legislador. Un elemento esencial para el ejercicio de la potestad reglamentaria es la preexistencia de un contenido m�nimo y material a reglamentar. El reglamento debe someterse a la ley reglamentada y no podr� restringir o extender su alcance ni crear situaciones u ordenamientos no previstos en esta.
29. Finalmente, la amplitud de la facultad otorgada al Gobierno para reglamentar las normas demandadas pone en riesgo el propio Estatuto General de Contrataci�n de la Administraci�n P�blica (EGCAP). De este modo, �las normas acusadas conllevan modificaciones a la propia Ley 80 de 1993, y al Decreto expedido por mandato constitucional 092 de 2017 sobre la contrataci�n con entidades privadas sin �nimo de lucro, lo que implica una invasi�n en la �rbita especial del poder Ejecutivo prevista en el art�culo 355 de la Constituci�n�[11].
Tercer cargo: desconocimiento de las libertades de empresa, competencia y concurrencia en materia de contrataci�n estatal (art�culos 333 y 334 de la Constituci�n)
30. Los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 son una intervenci�n del Estado en la libertad de empresa y en el mercado de contrataci�n p�blica, que no responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. El legislador redujo y fragment� las oportunidades de contrataci�n con diferentes agentes y, con ello, excluy� del sistema de oferta p�blica a agentes que deben tener igualdad de oportunidades.
31. Las normas demandadas afectan el n�cleo esencial de la libertad de empresa, pues conceden a sus beneficiarios un tratamiento especial. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la libertad de empresa se concreta en la facultad de participaci�n en el mercado por diferentes agentes. El modelo de econom�a social de mercado reconoce la posibilidad que tiene el Estado de limitar razonable y proporcionalmente esta libertad y la libre competencia con el �nico prop�sito de cumplir con fines constitucionalmente valiosos. Estos fines guardan relaci�n con la protecci�n del inter�s general, el cual se materializa en las operaciones de intercambio de bienes y servicios.
32. La intervenci�n del Estado en los t�rminos de las normas cuestionadas promueve conductas que no satisfacen los derechos de los participantes en el mercado de compras p�blicas. Adem�s, ponen en riesgo los intereses de la comunidad en el desarrollo y calidad de bienes p�blicos que se contratar�an bajo las asociaciones p�blico populares. Con ello, las normas acusadas crean privilegios y excluyen la participaci�n de grandes sectores de la econom�a.
33. Los art�culos demandados desconocen los art�culos 333 y 334 de la CP porque no cumplen con los requisitos para que el Estado pueda intervenir en la econom�a. Esto, en la medida en que ya existen disposiciones que regulan procesos competitivos e incluso criterios preferenciales y de desempate para facilitar el acceso de ciertas organizaciones al mercado de compras p�blicas. Las disposiciones acusadas crean modalidades contractuales que alejan la contrataci�n de un mercado competitivo.
34. En l�nea con lo anterior, la libertad econ�mica es una garant�a constitucional que permite a quienes intervienen en el mercado participar y contratar libremente en igualdad de condiciones. As�, aunque el Estado puede fijar restricciones, estas no pueden afectar el n�cleo esencial de la libertad de empresa y deben ser razonables y proporcionales. En ning�n caso, tales restricciones pueden estar basadas en �afectos, prejuicios o filiaci�n pol�tica o ausencia de claridad sobre los beneficiarios de las pol�ticas afirmativas�[12].
35. A pesar de que el Estado tiene la facultad de intervenir en la econom�a, no puede anular las condiciones de un mercado competitivo ya establecido. En consecuencia, �no puede emplearse la facultad de intervenir las actividades econ�micas �la cual es limitada, como todas en el Estado social de derecho� como pretexto para restringir el acceso a diferentes modalidades de competencia previamente establecidas por el legislador, o para establecer reglas desiguales que permitan a funcionarios del Estado, sin justificaci�n razonable, establecer discriminaciones en beneficio exclusivo de sujetos que no han sido delimitados debidamente por el legislador y con una extensi�n que se traduzca en disgregar del r�gimen ordinario de contrataci�n en una porci�n significativa de la misma, en desmedro no solo de los oferentes sino de los principios de la funci�n p�blica y el inter�s p�blico�[13].
IV. INTERVENCIONES
36. �En el t�rmino de fijaci�n en lista, se recibieron siete intervenciones[14].
1. Secretar�a Jur�dica de la Presidencia de la Rep�blica
37. La Secretar�a Jur�dica de la Presidencia de la Rep�blica solicit� a la Corte inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos segundo y tercero y, en subsidio, declarar la exequibilidad de las normas demandadas.
38. Sobre el primer cargo (violaci�n del principio de unidad de materia). Las normas demandadas no desconocen el principio de unidad de materia. Aquellas se encuentran en la secci�n II (Inclusi�n productiva con trabajo decente y apoyo a la inserci�n productiva) del cap�tulo III (Seguridad humana y justicia social) del t�tulo III (Mecanismos de ejecuci�n del plan) del PND 2022 � 2026. Esta ubicaci�n �guarda conexi�n directa e inmediata con las bases del PND�[15]. El concepto de �seguridad humana y justicia social� se encuentra explicado en el documento Bases del PND[16]. Dicho concepto es desarrollado mediante varios catalizadores, entre los que se resaltan: (i) los habilitadores que potencian esa noci�n y (ii) la �expansi�n de capacidades: m�s y mejores oportunidades de la poblaci�n para lograr sus proyectos de vida�[17].
39. La denominada expansi�n de capacidades contiene nueve numerales. El s�ptimo reconoce la necesidad de impulsar la econom�a popular y comunitaria (EP). All� se encuentra definido el concepto de econom�a popular. El literal a) de ese numeral establece el dise�o de la pol�tica p�blica para la econom�a popular. Dos de los cuatro pilares para la construcci�n de esa pol�tica p�blica son: (i) �dise�o de alianzas p�blico populares con el fin de constituir instancias de representaci�n colectiva para la interlocuci�n con el Estado y otros actores�, y (ii) �procesos de participaci�n vinculantes con actores de la EP�[18].
40. El segundo eje de transformaci�n del Plan Nacional de Inversiones (PNI) es el titulado �seguridad humana y justicia social�. En concordancia con el art�culo 5 de la Ley 2294 de 2023, la cifra en billones de pesos (2022), teniendo en cuenta la distribuci�n de fuentes p�blicas para el citado eje de transformaci�n, es de 743,7. Esta es �la destinaci�n presupuestal m�s representativa del PND, situaci�n que hace necesarias las medidas�[19]. Las normas demandadas materializan directamente los objetivos del PND porque �las Asociaciones P�blico Populares son las medidas que el legislador contempl� para garantizar el cumplimiento de los programas y proyectos del Eje de Transformaci�n denominado Seguridad Humana y Justicia Social�[20].
41. Sobre el segundo cargo (violaci�n de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contrataci�n estatal). Este cargo no es apto porque incumple los requisitos de especificidad y certeza. Lo anterior, por estas razones: (i) �no se exponen fundamentos jur�dicos que evidencien la inobservancia de las normas constitucionales presuntamente vulneradas�[21]; (ii) �los actores estructuran sus argumentos bajo interpretaciones subjetivas del texto demandado�[22]; y (iii) �[n]o es claro respecto de cu�l de los dos art�culos de la ley recae el reproche, e infiere un car�cter imperativo a una norma constitucional que faculta al Gobierno para celebrar contratos con entidades sin �nimo de lucro�.
42. En efecto, los accionantes no demuestran cu�l es la ambig�edad o excesiva indeterminaci�n de las normas demandadas, y tampoco definen la manera en que estas desconocen la facultad reglamentaria del Gobierno (art�culo 189.11 de la Constituci�n). De hecho, no tienen en cuenta que el art�culo 101 de la Ley 2294 de 2023 estableci� ocho reglas para que proceda la contrataci�n con las asociaciones p�blico populares. M�s a�n, las expresiones aparentemente ambiguas, contenidas en las disposiciones objeto de reproche, �se encuentran conceptualizadas en las bases del plan y en la misma legislaci�n, luego no es procedente afirmar que el Congreso de la Rep�blica escatim� en su facultad legislativa y, que dicha omisi�n deba ser reglamentada por conducto de las potestades constitucionales del presidente de la Rep�blica�[23].
43. La expresi�n �econom�a popular� se encuentra definida en el documento Bases del PND como �los oficios y ocupaciones mercantiles (producci�n, distribuci�n y comercializaci�n de bienes y servicios) y no mercantiles (dom�sticas o comunitarias) desarrolladas por unidades econ�micas de baja escala (personales, familiares, micronegocios o microempresas), en cualquier sector econ�mico�[24]. En ese documento tambi�n se establecen las asociaciones p�blico populares como instancias colectivas que podr�n contratar con el Estado el desarrollo de proyectos de infraestructura.
44. Por otro lado, los accionantes consideran que, en virtud de lo dispuesto en el art�culo 355 superior, el Congreso de la Rep�blica no puede regular la contrataci�n con entidades privadas sin �nimo de lucro, pues esta es una competencia del Ejecutivo. Frente a ello se�alaron: primero, que el art�culo 100 es el �nico que se refiere a las entidades privadas sin �nimo de lucro. De ah� que resulte equivocado proponer un cargo de esta naturaleza contra el art�culo 101. Y, segundo, el planteamiento incumple los requisitos de certeza y especificidad. Los demandantes no tienen en cuenta que el art�culo 355 de la Constituci�n establece una habilitaci�n dirigida al Gobierno nacional, y no una obligaci�n.
45. Algo similar ocurre respecto de la presunta violaci�n de los art�culos 113, 114 y 150 (inciso final) de la Constituci�n. No existe ninguna relaci�n entre estas disposiciones y las normas acusadas. Los dos primeros art�culos se refieren a la estructura del Estado y el �ltimo a la competencia del Congreso para expedir el EGCAP. En todo caso, cabe resaltar que, en el evento de considerarse un estudio de constitucionalidad de fondo respecto de este reproche, �el Congreso de la Rep�blica est� facultado para legislar asuntos de contrataci�n p�blica relevantes para la ejecuci�n y puesta en marcha del plan nacional de desarrollo�[25].
46. Sobre el tercer cargo (desconocimiento de las libertades de empresa, competencia y concurrencia en materia de contrataci�n estatal). El tercer cargo incumple el requisito de certeza, �debido a que los actores aducen una interpretaci�n subjetiva y errada del texto demandado�[26]. Esto es as�, pues �la intenci�n del legislador es habilitar a un determinado grupo de la poblaci�n para acceder a contratar con el Estado en contratos hasta por m�nima cuant�a, y no restringir la oferta de competidores como equivocadamente lo afirman los accionantes�[27].
47. En todo caso, en el evento de que se considere que el cargo satisface el requisito de certeza, las normas demandadas se encuentran ajustadas a la Constituci�n porque son proporcionales y razonables. Los preceptos acusados no obligan a las entidades a celebrar los contratos en ellos regulados. Adem�s, limitan tales modalidades a los contratos de m�nima cuant�a, es decir, esas figuras no pueden aplicarse a todos los contratos. Es m�s, como ya se indic�, el art�culo 101 de la Ley 2294 de 2023 �establece ocho reglas a las que deben someterse las asociaciones p�blico populares mediante las cuales se asegura el respeto a los principios de la contrataci�n estatal�[28]. Habilitar a nuevos grupos sociales para que puedan contratar con el Estado y, por tanto, ampliar el mercado de compras p�blicas son instrumentos que democratizan la contrataci�n estatal.
2. Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, Departamento Nacional de Planeaci�n (DNP) y Agencia Nacional de Defensa Jur�dica del Estado (ANDJE)
48. Mediante una intervenci�n conjunta, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, el Departamento Nacional de Planeaci�n y la Agencia Nacional de Defensa Jur�dica del Estado solicitaron a la Corte que se inhiba para emitir un pronunciamiento de fondo y, en subsidio, que declare la exequibilidad de las normas demandadas.
49. Sobre el primer cargo (violaci�n del principio de unidad de materia). A diferencia de lo sostenido por los demandantes, las normas cuestionadas �resultan ser una medida esencial en orden a dotar de medios de eficacia a la �econom�a popular� como eje vertebrador del PND�[29]. Dichas normas son un eje transversal y fundamental de la Ley 2294 de 2023. La transformaci�n denominada �Seguridad humana y justicia social� establece la necesidad de reconocer e impulsar la econom�a popular, as� como de promover su participaci�n en el mercado de las compras p�blicas. La transformaci�n �Convergencia regional� prev� estrategias para avanzar en la construcci�n de la pol�tica p�blica de gesti�n comunitaria del agua y el saneamiento b�sico. El catalizador tres de esa transformaci�n resalta la importancia de incorporar procesos asociativos y autogestionarios del h�bitat, la vivienda, y el agua y saneamiento b�sico, a trav�s de alianzas p�blico populares. Por su parte, en la transformaci�n �Productiva, internacionalizaci�n y acci�n clim�tica�, se resalta la importancia de la poblaci�n recicladora y sus organizaciones.
50. Con fundamento en lo anterior, en la Ley 2294 de 2023 se introdujeron los siguientes art�culos en materia de econom�a popular: 74 (creaci�n del Consejo Nacional de la Econom�a Popular); 81 (fortalecimiento de la oferta educativa pertinente a los oficios y trabajos de la econom�a popular); 84 (reconocimiento de la econom�a del cuidado en el sector rural); 85 (facultad de la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias para dise�ar, adoptar, coordinar, ejecutar y promover los planes, programas y proyectos asociados con la Econom�a Popular en el marco de la Agenda de la Asociatividad Solidaria para la Paz); 88 (instrumentos para la inclusi�n financiera y crediticia de la econom�a popular a trav�s del Grupo Bicentenario); 89 (instrumentos y esquema de datos para la inclusi�n financiera de la econom�a popular); 90 (creaci�n del Sistema de Informaci�n Estad�stico para la Econom�a Popular); 95 (recolecci�n de informaci�n con un m�dulo especial para caracterizar a la Econom�a Popular); 100 (contrataci�n de asociaciones p�blico populares), 101 (asociaciones de iniciativas p�blico populares); 102 (creaci�n del Sistema din�mico de adquisici�n); 104 (interoperabilidad de los sistemas de pago de bajo valor inmediatos); y 267 (l�neas de inversi�n para fortalecer el turismo realizado por unidades de baja escala).
51. En este orden, las normas demandadas �buscan habilitar mecanismos adicionales para que [las] comunidades puedan vincularse con mayor facilidad a uno de los instrumentos m�s poderosos que tiene el Estado para impulsar transformaciones en la econom�a nacional: las compras p�blicas�[30]. En efecto, las compras p�blicas representan entre el 12% y el 15% del PIB, lo que convierte al Estado en uno de los principales compradores de la econom�a nacional. Desde esta perspectiva, los art�culos 100 y 101 permiten materializar oportunidades a favor de las unidades econ�micas de baja escala en los territorios.
52. Sobre el segundo cargo (violaci�n de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contrataci�n estatal). A diferencia de lo indicado por los demandantes, �la econom�a popular tiene un contenido conceptual solvente�[31]. Tal noci�n se encuentra definida en la transformaci�n seguridad humana y justicia social. El concepto comprende: (i) la diversidad de unidades econ�micas, tanto urbanas como rurales; (ii) las diferentes formas de asociatividad que pueden llevar a cabo estas unidades; (iii) el sector de la actividad econ�mica que se realiza; (iv) el n�mero de trabajadores que intervienen en ella y (v) sus ingresos nominales. Adem�s, el PND prev� un componente denominado �Reconocimiento e impulso a la Econom�a Popular y Comunitaria�. Estas definiciones se encuentran en el documento Bases del PND, el cual, por mandato del art�culo 339 superior y 2 de la Ley 2294 de 2023, forma parte de esa ley.
53. En virtud de dicho componente, se han celebrado mesas de trabajo con el Consejo de Econom�a Popular para �la consolidaci�n de la oferta institucional de las entidades participantes y la manera en que van a llegar a los territorios, as� como la definici�n por parte de cada entidad sobre los criterios para hacer elegibles a los actores de la econom�a popular para sus programas�[32]. Por su parte, el Departamento Administrativo Nacional de Estad�stica (DANE) se encuentra trabajando en el Sistema de Informaci�n para la Econom�a Popular (SIEP).
54. Los art�culos acusados no desconocen la reserva de ley en materia de contrataci�n estatal. Tales art�culos contienen �los elementos jur�dicos necesarios para dotarlos de identidad propia [y] hacen los reenv�os pertinentes a otras disposiciones legales a efecto de configurar instituciones jur�dicas completas�[33]. En efecto, el art�culo 100 de la Ley 2294 tiene las siguientes caracter�sticas: primero, aplica �nicamente a �entidades estatales�, noci�n que se encuentra definida en el art�culo 2 de la Ley 80 de 1993. Segundo, permite la celebraci�n de contratos mediante la modalidad de contrataci�n directa hasta por la m�nima cuant�a. El art�culo 2 de la Ley 1150 de 2007 defini� las reglas de la contrataci�n directa y �procur� las condiciones necesarias para determinar las cuant�as de los contratos en funci�n de los presupuestos de las entidades contratantes�[34].
55. Tercero, delimita el objeto contractual al se�alar que tales asociaciones �podr�n celebrarse para la ejecuci�n de obras, o la adquisici�n de bienes y servicios relacionados con infraestructura social, vivienda rural, v�as terciarias y caminos vecinales, cultura, infraestructura productiva local, proyectos de eficiencia energ�tica, producci�n de alimentos, suministro de bienes y servicios, gesti�n comunitaria del agua, saneamiento b�sico, econom�a del cuidado, fortalecimiento ambiental y comunitario y adquisici�n de productos de origen o destinaci�n agropecuarios�. Y, cuarto, el par�grafo 2 concreta su alcance en situaciones de emergencia y desastre, seg�n lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012.
56. Por su parte, el art�culo 101 define las Asociaciones de Iniciativa P�blico Popular como una modalidad de asociaci�n especial. Esta especialidad se debe a que su marco regulatorio es el propio art�culo 101. Esta �cautela no tiene un prop�sito distinto a evitar que este mecanismo de asociaci�n pueda ser confundido o artificialmente combinado con otras figuras de asociaci�n como, por ejemplo, los �convenios de asociaci�n� de que hablan el art�culo 96 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 092 de 2017�[35]. El art�culo 101 advierte que una de las partes del contrato son las entidades p�blicas. La noci�n de entidades p�blicas comprende a las entidades estatales (art�culo 2 de la Ley 80 de 1993) y a las entidades con r�gimen contractual especial o de derecho privado. El objeto contractual de esta modalidad est� limitado en el art�culo 101 a la provisi�n de infraestructura, por una cuant�a que no supere los seis mil salarios m�nimos legales mensuales vigentes.
57. Otras reglas que contiene el art�culo 101 son las siguientes: (i) los instrumentos asociativos contratados deber�n financiar, parcial o totalmente, el desarrollo de los respectivos proyectos de infraestructura mediante el aporte de recursos o con aportes en especie; (ii) el aporte que realice la entidad p�blica no podr� ser superior al 50% del valor de la inversi�n; (iii) la asunci�n de esos compromisos se regir� por las normas presupuestales aplicables a la entidad p�blica seg�n sea su naturaleza jur�dica, en virtud de los Decretos 111 y 115 de 1996; (iv) la modalidad de selecci�n del contratista es la selecci�n abreviada; (v) el contratista deber� cumplir con la capacidad, la experiencia y la idoneidad previstos en las normas vigentes; y (vi) el contrato deber� identificar en forma clara los riesgos asignados a cada una de las partes con su correspondiente valoraci�n.
58. Todo lo anterior permite concluir que el segundo cargo es inepto por incumplir el requisito de certeza, porque los demandantes hicieron una lectura subjetiva y aislada de las normas demandadas. En su defecto, y por las mismas razones ya expuestas, tales normas no contradicen la Constituci�n. De este modo, �no es cierto que los art�culos demandados tengan vac�os cuya soluci�n fue deferida al Gobierno nacional, [�] tales normas [no solo] son claras, completas y funcionales, sino que, adem�s, la imputaci�n de potenciales abusos y arbitrariedades en ejercicio de la potestad reglamentaria es una afirmaci�n que no puede soportarse en el tenor legal�[36].
59. Ahora bien, en relaci�n con la presunta vulneraci�n del art�culo 355 superior, lo cierto es que las normas demandadas no guardan ninguna relaci�n con el contenido de ese art�culo superior. El concepto de �econom�a popular� es m�s amplio que el de �entidad sin �nimo de lucro� del art�culo 355 de la Constituci�n. Esto, no solo por quienes pueden ser parte de los contratos respectivos, sino tambi�n por los objetos contractuales de cada una de las modalidades de contrataci�n.
60. Sobre el tercer cargo (desconocimiento de las libertades de empresa, competencia y concurrencia en materia de contrataci�n estatal). Este cargo incumple los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. No satisface la exigencia de certeza porque los preceptos cuestionados contienen una habilitaci�n y una autorizaci�n; no una imposici�n. En relaci�n con la especificidad, los accionantes no explican la manera en que aquellos desconocen los art�culos 333 y 334 de la Constituci�n. El cargo tampoco es pertinente porque se sustenta en argumentos sobre la conveniencia y la aplicaci�n de las normas, y no sobre su constitucionalidad. Al respecto, los actores alegan que los art�culos impugnados �ponen incluso en riesgo los intereses de las comunidades beneficiarias interesadas en el mejor desarrollo y calidad de los bienes p�blicos que se contratar�an bajo las asociaciones p�blico populares�[37]. Adem�s, que se fundan en �prejuicios, afectos, o filiaci�n pol�tica�[38]. De este modo, el cargo no genera una duda m�nima sobre la constitucionalidad de las normas demandadas y, por consiguiente, no cumple el requisito de suficiencia.
61. �En caso de que se considere que el cargo satisface los requisitos de aptitud sustantiva, las normas demandadas resultan ajustadas a la Constituci�n. Estas se enmarcan en la amplia libertad de configuraci�n del legislador para adoptar medidas en materia de contrataci�n estatal. En concordancia con el precedente establecido en la Sentencia C-126 de 2016, estos nuevos modelos contractuales desarrollan el principio de participaci�n porque permiten que los actores de la econom�a popular se involucren en la soluci�n de problemas colectivos.
62. Igualmente, en el presente caso, la finalidad de la intervenci�n del Estado en las libertades econ�micas en materia de contrataci�n p�blica responde a fines constitucionalmente valiosos: garantizar la participaci�n ciudadana y �corregir las fallas propias del mercado que obstaculizan la participaci�n de agentes de la econom�a popular y comunitaria en la contrataci�n p�blica�[39].
3. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
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63. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicit� a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas. Para el efecto, advirti� que la econom�a popular �constituye una apuesta estrat�gica� del PND. En concreto, explic� que, en los sectores a cargo del Ministerio, la econom�a popular materializa la participaci�n de los ciudadanos en las siguientes pol�ticas, proyectos y planes:
64. �Sector agua y saneamiento b�sico. Las normas acusadas facilitan la gesti�n comunitaria del agua y el saneamiento b�sico porque permiten la inversi�n en este sector, as� como realizar procesos de contrataci�n r�pidos y eficaces. Por ello, �responde[n] a la necesidad de atender las notorias brechas territoriales y socioecon�micas que fragmentan el tejido social y que flagelan las condiciones de existencia de la poblaci�n que no tiene acceso al l�quido vital�[40].
65. Sector vivienda. El Decreto 2391 de 1989 regula las organizaciones populares de vivienda. Igualmente, el numeral 2.5.1 del art�culo 2.1.1.1.1.1.2. del Decreto 1077 de 2015 establece la posibilidad de construir viviendas con recursos del Subsidio Familiar de Vivienda, mediante el sistema de autoconstrucci�n o autogesti�n con participaci�n de la comunidad. De este modo, �la pol�tica de vivienda y h�bitat planteada en el Plan Nacional de Desarrollo [�] se centra en garantizar el acceso a una vivienda adecuada, digna y asequible para la poblaci�n colombiana y para materializar dicho objetivo, se contemplaron estrategias que involucraran procesos de autogesti�n de vivienda en colaboraci�n con organizaciones sociales y comunitarias, tanto en suelo urbano como rural, tal como fueron las previstas en las disposiciones objeto de la presente acci�n�[41].
66. Adicionalmente, es necesario tener en cuenta que las normas demandadas no pretenden inaplicar el EGCAP. Los dos art�culos remiten a las reglas generales en materia de contrataci�n directa, m�nima cuant�a y selecci�n abreviada. Del mismo modo, tales art�culos buscan materializar el derecho a la participaci�n ciudadana en cuestiones que son de inter�s colectivo.
4. Ministerio de Transporte
67. El Ministerio de Transporte solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas.
68. Sobre el primer cargo (violaci�n del principio de unidad de materia). De acuerdo con la prueba remitida por el Departamento Nacional de Planeaci�n a la Corte Constitucional el 13 de diciembre de 2023, �las Asociaciones de Iniciativa P�blico Popular y la contrataci�n p�blica con asociaciones de base comunitaria son mecanismos o herramientas id�neas para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales del Plan Nacional de Desarrollo 2022 � 2026�[42].
69. Sobre el segundo cargo (violaci�n de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contrataci�n estatal). El Congreso de la Rep�blica tiene competencia para regular la contrataci�n p�blica. Tal competencia puede ser ejercida para satisfacer los objetivos del Estado social de derecho. Estos objetivos tambi�n se logran permitiendo que la comunidad participe en la celebraci�n y en la ejecuci�n de los contratos. El Ejecutivo es competente para reglamentar la aplicaci�n de las normas que dicte el Congreso en esta materia. En el caso concreto, el Congreso habilit� a las entidades p�blicas para que celebren contratos con las unidades de econom�a popular y el Ejecutivo puede reglamentar estas nuevas formas contractuales. Por tanto, �no es cierto �como se afirma en la demanda� que el Congreso se haya extralimitado en sus funciones invadiendo las funciones reglamentarias del Ejecutivo�[43].
70. Sobre el tercer cargo (desconocimiento de las libertades de empresa, competencia y concurrencia en materia de contrataci�n estatal). Las normas demandadas no imponen a las entidades p�blicas la obligaci�n de contratar con las unidades de econom�a popular. Aquellas solo establecen la posibilidad de contratar con estas. En este sentido, �no se aprecia un desconociendo de las libertades econ�micas de otros actores que puedan tener inter�s en contratar con entidades p�blicas�[44]. Ahora bien, �si se llegase a concluir que en las normas demandadas se incluy� alg�n tipo de trato diferencial, lo cierto es que ese trato diferencial goza de pleno respaldo constitucional pues tiende a la consecuci�n de los objetivos del Estado social de derecho�[45].
5. Superintendencia de Econom�a Solidaria
71. La Superintendencia de Econom�a Solidaria solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas. De manera preliminar, pide que, para decidir la presente demanda, la Sala Plena aplique un �enfoque diferencial empresarial�[46]. Lo anterior, en la medida en que los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 �son una verdadera acci�n afirmativa que da cumplimiento al mandato constitucional de fomentar la igualdad real y efectiva en el �mbito empresarial�[47].
72. Sobre el segundo cargo (violaci�n de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contrataci�n estatal). El presidente de la Rep�blica tiene competencia para reglamentar las normas demandadas porque en ellas existe un contenido legislativo m�nimo que puede ser desarrollado. De otro lado, no es cierto que las disposiciones acusadas contengan expresiones ambiguas. Estas se encuentran definidas en otras normas legales que regulan la econom�a solidaria y en la jurisprudencia.
73. Los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 no desconocen el art�culo 355 superior. Las nuevas modalidades de contrataci�n no constituyen auxilios o donaciones a personas naturales o jur�dicas. En realidad, son actos jur�dicos onerosos y sinalagm�ticos. Igualmente, no es cierto que la contrataci�n con organizaciones de la econom�a popular desconozca las reglas del EGCAP que regulan el deber de procurar la idoneidad de los contratistas y de los bienes objeto del contrato.
6. Agencia Nacional de Infraestructura - ANI
74. La ANI solicita a la Corte que adelante �un control judicial de constitucionalidad m�s estricto� de la demanda[48].
75. Sobre el primer cargo (violaci�n del principio de unidad de materia). Contrario a lo sostenido por los demandantes, las normas acusadas buscan �el desarrollo social, econ�mico y productivo del pa�s�[49]. Con ellas, el Gobierno nacional pretende, adem�s, impulsar a las organizaciones populares. Esto, pues la contrataci�n que realiza el Estado se ha concentrado en empresas con m�sculo financiero. De ah� que el Gobierno est� interesado en fomentar la contrataci�n �con los �peque�os��[50].
76. Desde esta perspectiva, los nuevos modelos de contrataci�n permiten: (i) resolver de manera m�s expedita las necesidades de inversi�n del Estado en conjunto con las comunidades; (ii) incentivar la vinculaci�n de capital privado en los sectores m�s vulnerables; (iii) generar nuevas obras e ingresos, y (iv) empoderar a las comunidades y fortalecer su relaci�n con el Estado. Por eso, es claro que s� existe un v�nculo directo e inmediato entre las normas demandadas y el PND, que �permite la efectividad material de las disposiciones de la parte general o del plan de inversiones del PND�[51].
7. Agencia Nacional de Contrataci�n P�blica Colombia Compra Eficiente � ANCP-CCE
77. La ANCP-CCE solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas.
78. Sobre el primer cargo (violaci�n del principio de unidad de materia). Las normas demandadas s� guardan relaci�n con el documento bases del PND. De hecho, son instrumentos para materializar los objetivos all� formulados. Tales normas buscan, por un lado, �promover la participaci�n de los actores de la econom�a popular y comunitaria en la contrataci�n estatal�[52]; y, por el otro lado, �contribuir a la sostenibilidad y crecimiento de las unidades econ�micas y formas de las unidades de la econom�a popular�[53].
79. Sobre el segundo cargo (violaci�n de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contrataci�n estatal). Las normas acusadas no violan la reserva de ley en materia contractual. Nada se opone a que estas sean desarrolladas por el Gobierno nacional con fundamento en su potestad reglamentaria. A diferencia de lo sostenido por los demandantes, los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 s� �establecieron los par�metros generales y b�sicos de las Asociaciones P�blico Populares y de las iniciativas p�blico populares�[54]. Adem�s, la jurisprudencia constitucional �reconoce el campo de acci�n que le corresponde a la Administraci�n respecto de los contenidos normativos que demandan una regulaci�n �gil y expedita que permita la adecuada ejecuci�n de la Ley�[55].
80. De otro lado, es preciso tener en cuenta que los textos jur�dicos siempre deben ser interpretados, aun cuando no sean ambiguos o indeterminados. La potestad de determinar su alcance no solo recae en el legislador. Esa potestad tambi�n puede ser ejercida por el presidente de la Rep�blica, mediante la expedici�n de reglamentos. Con estos, el Gobierno nacional �puede establecer pautas y directrices adicionales que clarifiquen y detallen la aplicaci�n de la ley en cuestiones espec�ficas, como los procedimientos de contrataci�n p�blica. Estos decretos pueden ser fundamentales para aclarar aspectos ambiguos y garantizar la coherencia y consistencia en la interpretaci�n y aplicaci�n de la ley�[56].
81. Sobre el tercer cargo (desconocimiento de las libertades de empresa, competencia y concurrencia en materia de contrataci�n estatal). Las normas demandadas constituyen una manera de emplear �la contrataci�n p�blica como herramienta para materializar pol�ticas sociales�[57]. Los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 no violan las libertades de empresa y de competencia porque no afectan la contrataci�n con actores ajenos a la econom�a popular. Por el contrario, son una forma de intervenci�n del Estado en la econom�a, que resulta razonable, proporcionada y concordante con las bases del PND. De conformidad con estas, el Gobierno se comprometi� a construir una pol�tica p�blica para el fortalecimiento de la econom�a popular.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI�N
82. El procurador general de la naci�n solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de las normas demandadas. Para sustentar su petici�n, argument� lo siguiente:
83. Sobre el primer cargo (violaci�n del principio de unidad de materia). En concordancia con el documento Bases del PND, �la econom�a popular es un eje transversal en el Plan Nacional de Desarrollo �Colombia Potencia Mundial de la Vida��[58]. En particular, se encuentra contenida en los art�culos 74, 81, 88, 89, 90, 95, 100, 101, 102, 104 y 267 de la Ley 2294 de 2023.
84. En la parte general del PND, es decir, en el documento Bases, la econom�a popular est� prevista en �el eje dos, �seguridad humana y justicia social� concretamente en los siguientes catalizadores: a) habilitadores que potencian la seguridad humana y las oportunidades de bienestar componente; e) seguridad y protecci�n social en la econom�a popular y comunitaria (EPC); Derecho al deporte, la recreaci�n y la actividad f�sica para la convivencia y la paz; f) el deporte, la recreaci�n y la actividad f�sica como eje de la econom�a popular�[59].
85. Igualmente, la econom�a popular est� referida, entre otros, en los catalizadores siete ��pol�tica p�blica para el fortalecimiento de la econom�a popular y comunitaria�[60]� y ocho ��sostenibilidad y crecimiento empresarial�[61] �. Tambi�n en el catalizador cuatro ��econom�a productiva a trav�s de la reindustrializaci�n y la bioeconom�a�[62]� del eje cuatro ��transformaci�n productiva, internacionalizaci�n y acci�n clim�tica�[63]�; �en los catalizadores d), e) y f) financiamiento del desarrollo como mecanismo habilitante para una econom�a productiva�[64]; y en los catalizadores dos ��modelos de desarrollo supramunicipales para el fortalecimiento de v�nculos urbano-rurales y la integraci�n de territorios, componente h�[65]� y tres ��territorios m�s humanos: h�bitat integral, componente a)� [66]� del eje cinco denominado Convergencia Regional.
86. Sobre el segundo cargo (violaci�n de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contrataci�n estatal). Las expresiones que emplean las normas demandadas no son ambiguas. Estas se encuentran definidas en las Bases del PND. Adem�s, aquellas se subsumen en la cl�usula general que le otorga competencia al legislador para expedir el EGCAP. Esa competencia puede ser ejercida mediante diversos textos jur�dicos. En el presente caso, fue ejercida en los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023. De otro lado, nada se opone a que el presidente de la Rep�blica ejerza la facultad de reglamentar las normas acusadas, de acuerdo con lo dispuesto en el art�culo 189, numeral 11, de la Constituci�n.
87. Es cierto que las disposiciones impugnadas crean una nueva causal de contrataci�n directa y de selecci�n abreviada. Sin embargo, esto no resulta contrario a la Constituci�n, porque aquellas �se�ala[n] los sujetos que pueden contratar, la modalidad contractual a celebrarse, el tipo de proyectos que se pueden ejecutar, las donaciones que hagan las entidades p�blicas y los montos, correspondi�ndole al reglamento determinar los dem�s requisitos y condiciones que permitan materializar la celebraci�n y ejecuci�n de dichos negocios jur�dicos, como efectivamente lo hizo el Gobierno nacional[[67]], sin que ello suponga el vaciamiento de la competencia del legislador en lo que tiene que ver con el n�cleo esencial de esta modalidad de contrataci�n p�blica�[68].
88. Ahora bien, los contratos regulados en los preceptos demandados difieren de los regulados en el segundo inciso del art�culo 355 superior, especialmente, en el objeto y en las partes del contrato. De este modo, �como el contenido definitorio de esta figura contractual no tiene relaci�n con lo estipulado en el inciso 2 del art�culo 355 constitucional, no es posible que lo vulnere�[69].
89. Sobre el tercer cargo (desconocimiento de las libertades de empresa, competencia y concurrencia en materia de contrataci�n estatal). Las libertades de empresa y de competencia no son absolutas. Por tanto, �el Estado puede limitar razonable y proporcionalmente dichas libertades para cumplir fines constitucionalmente valiosos, como es el inter�s general�[70]. En este contexto, �la contrataci�n p�blica constituye una herramienta para materializar y dinamizar las pol�ticas p�blicas sociales, laborales y ambientales por parte del gobierno nacional, garantizando el principio constitucional de participaci�n�[71].
90. La aplicaci�n del test leve de proporcionalidad a las normas demandadas permite concluir que estas son �una manifestaci�n leg�tima de la libertad de configuraci�n del legislador en materia de contrataci�n estatal�[72]. En efecto, buscan alcanzar un fin constitucional ��facultar a las entidades estatales para celebrar esta clase de contratos�[73]�; y son id�neas porque desarrollan el principio superior de participaci�n de sujetos de especial protecci�n constitucional. En este orden, �los art�culos 333 y 334 de la Carta Pol�tica no resultan vulnerados, en tanto que el flexibilizar la contrataci�n para potencializar este segmento de la econom�a resulta razonable y proporcional, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional�[74].
91. Los escritos de intervenci�n se sintetizan en el siguiente cuadro:
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Interviniente |
Solicitud |
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Secretar�a Jur�dica de la Presidencia de la Rep�blica |
Inhibici�n y, en subsidio, exequibilidad |
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Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, Departamento Nacional de Planeaci�n y Agencia Nacional de Defensa Jur�dica del Estado |
Inhibici�n y, en subsidio, exequibilidad |
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Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio |
Exequibilidad |
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Ministerio de Transporte |
Exequibilidad |
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Superintendencia de Econom�a Solidaria |
Exequibilidad |
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Agencia Nacional de Infraestructura |
Exequibilidad |
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Agencia Nacional de Contrataci�n P�blica Colombia Compra Eficiente |
Exequibilidad |
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Procurador general de la naci�n |
Exequibilidad |
VI. PRUEBAS DECRETADAS
92. Como se indic� en los antecedentes de la presente providencia, mediante Auto del 17 de octubre de 2023, el despacho del magistrado Alejandro Linares decret� la pr�ctica de pruebas. Espec�ficamente, solicit� a la Secretar�a Jur�dica de la Presidencia de la Rep�blica, al Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico y al Departamento Nacional de Planeaci�n que remitieran el documento oficial contentivo de las bases del PND 2022-2026. Igualmente, les pidi� que indicaran cu�les son las metas, objetivos y estrategias que se relacionan con los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023, identificadas en la exposici�n de motivos, las bases del PND y en el cuerpo normativo finalmente aprobado.
93. En los memoriales de respuesta[75], las entidades indicadas afirmaron: (i) los art�culos demandados se encuentran ubicados en la secci�n II del cap�tulo III del t�tulo III del PND; (ii) de acuerdo con el documento Bases del PND, tales art�culos se encuentran insertados en el catalizador del PND, denominado �[r]econocimiento e impulso a la econom�a popular y comunitaria�; (iii) en este catalizador, se sostiene que el PND implementar� �herramientas de mejora regulatoria� que permitan la participaci�n de la econom�a popular �en actividades productivas mediante las compras p�blicas�; (iv) las normas demandadas se encuentran contempladas en las proyecciones de las fuentes de financiaci�n disponibles para la ejecuci�n de las metas del PND; y (v) el Plan Plurianual de Inversiones (PPI) �contempla dentro de las inversiones estrat�gicas, la l�nea de inversi�n 20 �[�] inclusi�n financiera e impulso a la econom�a popular, comunitaria y solidaria [�]� tanto a nivel estrat�gico nacional, como a nivel territorial para todos los departamentos del pa�s�.
VII. CONSIDERACIONES
1. Competencia
94. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, en virtud de lo dispuesto por el numeral 4 del art�culo 241 de la Constituci�n Pol�tica. En relaci�n con el primer cargo de inconstitucionalidad admitido, la Sala reitera que �[e]l desconocimiento del principio de unidad de materia ha sido considerado como un vicio que, si bien se configura en el transcurso del procedimiento legislativo, es de �ndole material y, por tanto, no se somete a la regla de caducidad prevista en el art�culo 242 numeral 3 de la Constituci�n�[76].
2. Cuesti�n previa: aptitud de los cargos planteados en la demanda
95. La Secretar�a Jur�dica de la Presidencia de la Rep�blica y el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, el Departamento Nacional de Planeaci�n y la Agencia Nacional de Defensa Jur�dica del Estado solicitaron a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo. En concreto, presentaron dicha solicitud respecto de los cargos segundo �por el incumplimiento de los requisitos de certeza y especificidad�; y tercero �por la falta de satisfacci�n de las exigencias de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia�.
96. Las entidades no presentaron ning�n argumento dirigido a cuestionar la aptitud del cargo sobre la presunta violaci�n del principio de unidad de materia. Tampoco advirtieron que los cargos segundo y tercero incumplieran todos los requisitos que, de acuerdo con la jurisprudencia, sustentan la aptitud de la demanda. En la Sentencia C-100 de 2022[77], la Corte indic� que esta carencia la habilita para �avanzar en el estudio de fondo de los cargos�, sin an�lisis adicionales, y con sujeci�n a lo sostenido en el auto admisorio de la demanda. Por tanto, en aplicaci�n del precedente indicado y dada la carencia argumentativa anotada, la Sala Plena analizar� �nicamente el cumplimiento de los requisitos de certeza y especificidad del segundo cargo, y de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia del tercero. Igualmente, se abstendr� de verificar la aptitud sustantiva del primer cargo.
97. El art�culo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas de inconstitucionalidad deber�n contener: �1. El se�alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripci�n literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicaci�n oficial de las mismas; || 2. El se�alamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; || 3. Las razones por las cuales esos textos se estiman violados; || 4. Cuando fuera el caso, el se�alamiento del tr�mite impuesto por la Constituci�n para la expedici�n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; || y 5. La raz�n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda�.
98. En cuanto al tercer requisito indicado, a partir de la Sentencia C-1052 de 2001, esta Corporaci�n ha sostenido reiteradamente que el concepto de la violaci�n debe responder a m�nimo tres exigencias argumentativas[78]: (i) �el se�alamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas�; (ii) �la exposici�n del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que ri�e con las normas demandadas�; y (iii) la explicaci�n de �las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constituci�n�.
99. Con fundamento en la citada decisi�n, la Corte Constitucional ha afirmado que los argumentos expuestos para sustentar la censura deben ser claros, ciertos, espec�ficos, pertinentes y suficientes[79]. De este modo, ha definido cada uno de estos requisitos como sigue: en cuanto a la claridad, es indispensable la existencia de un hilo conductor en el escrito que permita comprender el significado de los argumentos. La certeza exige que la demanda recaiga sobre una proposici�n jur�dica real y existente cuyo contenido sea verificable, y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador. La especificidad se predica de aquellos planteamientos que definen la manera como la disposici�n acusada desconoce o vulnera la Constituci�n. Por tanto, la demanda debe contener, por lo menos, un cargo constitucional concreto contra la norma demandada para que sea posible determinar si se presenta una confrontaci�n real, objetiva y verificable. Esto supone dejar de lado argumentos �vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales�[80].
100. Por su parte, la pertinencia, como atributo esencial de las razones expuestas al demandar una norma por inconstitucional, implica que �el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional�, esto es, basado en la evaluaci�n de una norma superior frente a la disposici�n demandada. En consecuencia, el cargo se debe apartar de sustentos puramente legales y doctrinarios o simples an�lisis sobre la conveniencia de la norma. Finalmente, la suficiencia se refiere, primero, a �la exposici�n de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche�; y, segundo, a la exposici�n de argumentos que logren despertar �una duda m�nima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada� que haga necesario un pronunciamiento de la Corte[81].
Aptitud del segundo cargo: violaci�n de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contrataci�n estatal (art�culos 113, 114, 136.1, 150, 189.11 y 355 de la Constituci�n)
101. Los demandantes argumentaron que la potestad reglamentaria conferida por los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 al Ejecutivo desconoce las competencias constitucionales en materia de contrataci�n estatal. Afirmaron que, con sus vac�os y ambig�edades, tales art�culos le permiten al Ejecutivo definir las capacidades, los requisitos y las condiciones para contratar con las asociaciones p�blico populares. Lo anterior desconoce lo establecido en la Constituci�n, la cual le atribuye al Congreso de la Rep�blica la competencia exclusiva para regular esas materias.
102. Las entidades que solicitaron la inhibici�n fundaron su petici�n en el presunto incumplimiento de los requisitos de especificidad y certeza. Argumentaron que los actores �estructuran sus argumentos bajo interpretaciones subjetivas del texto demandado�[82]; no demuestran cu�l es la ambig�edad o excesiva indeterminaci�n de las normas demandadas, y �no [�] exponen fundamentos jur�dicos que evidencien la inobservancia de las normas constitucionales presuntamente vulneradas�[83].
103. La Sala considera que el segundo cargo de la demanda cumple el requisito de certeza. Los demandantes hicieron una lectura objetiva de los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023. Se�alaron que, al tratarse de unas nuevas modalidades de contrataci�n estatal, el Congreso de la Rep�blica debe regular sus aspectos esenciales, particularmente los que tienen reserva de ley. Sin embargo, el art�culo 100 faculta, de manera general, al Gobierno nacional, a trav�s del Departamento Nacional de Planeaci�n, para que reglamente ese art�culo. Esto, a pesar de que no existe una norma de rango legal que contenga una definici�n de la expresi�n �que hagan parte de la econom�a popular�. Es decir, de los sujetos que podr�n celebrar contratos con las entidades estatales bajo la modalidad de contrataci�n directa, para la ejecuci�n de obras o la adquisici�n de bienes y servicios, en las materias all� enlistadas. De este modo, concluyen que ser� el Gobierno nacional, v�a reglamento, quien determine dichos sujetos, a pesar de que esta materia tiene reserva de ley.
104. Algo similar ocurrir�a con el art�culo 101. Esta norma dispone que las Asociaciones de Iniciativa P�blico Popular �constituyen una modalidad de asociaci�n que se regir� exclusivamente por lo previsto en [ese] art�culo y su reglamentaci�n�. No obstante, la norma tampoco hace una definici�n precisa de qui�nes podr�n fungir como contratistas. En realidad, para el efecto, �nicamente prev� que �los diferentes instrumentos asociativos de origen comunitario tales como las unidades de la econom�a popular, organismos de acci�n comunal, social o comunitaria u otras formas de organizaci�n social, grupos y/o comunidades [�]� podr�n tener esa calidad.
105. En armon�a con ello, el inciso 3 del art�culo 101 prescribe que: �[p]ara el desarrollo de las asociaciones de que trata el presente art�culo se aplicar�n las siguientes reglas, sin perjuicio de aquellas establecidas en la reglamentaci�n expedida por el Gobierno nacional�. En los t�rminos de los demandantes, dada su redacci�n, la norma deja en el Ejecutivo un amplio margen para su reglamentaci�n, que conduce a que este invada competencias reservadas al legislador.
106. El cargo tambi�n satisface el requisito de especificidad. Los demandantes hacen un esfuerzo por determinar cada uno de los contenidos de las normas de la Constituci�n y las contrastan con lo omitido en los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023. De ah� que los argumentos s� se funden en los contenidos constitucionales que invocan como infringidos. Al respecto, precisaron que la Constituci�n establece la separaci�n de poderes p�blicos y sus diferentes funciones (art�culos 113 y 136.1 CP); que la potestad reglamentaria del Ejecutivo se ejerce seg�n lo dispuesto en la ley (art�culo 189 CP); que le corresponde al Congreso de la Rep�blica expedir el EGCAP (art�culos 114 y 150 CP); y que el Gobierno nacional, y no el Congreso de la Rep�blica, es quien tiene la competencia para regular los contratos que podr� celebrar con entidades privadas sin �nimo de lucro (art�culo 355 CP).
107. Seg�n los accionantes, al contrastar estos mandatos constitucionales con los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023, se observa que estas normas omiten �criterios objetivos y transparentes que permitan [�] delimitar los sujetos que har�an parte de la econom�a popular y comunitaria, y las respectivas condiciones para celebrar y ejecutar contratos p�blico populares�.
Aptitud del tercer cargo: desconocimiento de las libertades de empresa y competencia (art�culos 333 y 334 de la Constituci�n)
108. Los demandantes sostuvieron que los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 desconocen las libertades de empresa y competencia, porque configuran una intervenci�n del Estado en la oferta de contrataci�n p�blica que �reduce� y �contrae� las oportunidades para contratar con diferentes agentes. En opini�n de los actores, las normas demandadas conceden un tratamiento especial a las organizaciones de la econom�a popular y fragmentan �a capricho del Ejecutivo el espacio de contrataci�n p�blica�. Adicionalmente, afirmaron que los art�culos 100 y 101 ponen en riesgo la calidad de los bienes y servicios que se contratar�an bajo las asociaciones p�blico populares.
109. La Secretar�a Jur�dica de la Presidencia de la Rep�blica se�al� que el cargo incumple el requisito de certeza, �debido a que los actores aducen una interpretaci�n subjetiva y errada del texto demandado�[84]. Esto es as�, pues �la intenci�n del legislador es habilitar a un determinado grupo de la poblaci�n para acceder a contratar con el Estado en contratos hasta por m�nima cuant�a, y no restringir la oferta de competidores como equivocadamente lo afirman los accionantes�[85]. El Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, el Departamento Nacional de Planeaci�n y la Agencia Nacional de Defensa Jur�dica del Estado consideraron que el tercer cargo de la demanda no satisface los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
110. En sus palabras, no satisface la exigencia de certeza porque los preceptos cuestionados contienen una habilitaci�n y una autorizaci�n, mas no una imposici�n. En relaci�n con la especificidad, los accionantes no explican la manera en que aquellos desconocen los art�culos 333 y 334 de la Constituci�n. El cargo tampoco es pertinente porque se sustenta en argumentos sobre la conveniencia y la aplicaci�n de las normas, y no sobre su constitucionalidad. Al respecto, los actores alegan que los art�culos impugnados �ponen incluso en riesgo los intereses de las comunidades beneficiarias interesadas en el mejor desarrollo y calidad de los bienes p�blicos que se contratar�an bajo las asociaciones p�blico populares�[86]. Adem�s, que se fundan en �prejuicios, afectos, o filiaci�n pol�tica�[87]. De este modo, el cargo no genera una duda m�nima sobre la constitucionalidad de las normas demandadas y, por consiguiente, no cumple el requisito de suficiencia.
112. En segundo lugar, el cargo cumple la exigencia de especificidad. Dado que el cargo se inserta en el contexto del mercado de las compras p�blicas que, por naturaleza, debe ser competitivo, las normas acusadas s� podr�an vulnerar las libertades de empresa y competencia (art�culos 333 y 334 de la Constituci�n). De acuerdo con la jurisprudencia, en el �mbito de la contrataci�n estatal, tales libertades se concretan en el principio de libertad de concurrencia[88]. Este �garantiza la facultad de participar en el tr�mite concursal a todos los posibles proponentes que tengan la real posibilidad de ofrecer lo que demanda la Administraci�n. La libre concurrencia entra�a la no discriminaci�n para el acceso en la participaci�n dentro del proceso de selecci�n, a la vez que posibilita la competencia y oposici�n entre los interesados en la contrataci�n�[89].
113. En tercer lugar, el cargo se funda en razones pertinentes. Los demandantes explican con argumentos de �ndole constitucional: (i) que las libertades de empresa y de competencia se concretan en la facultad de participaci�n en el mercado y, en el caso espec�fico, en el mercado de compras p�blicas; (ii) que el legislador s� puede limitar esa libertad, con el �nico prop�sito de cumplir con fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protecci�n del inter�s general; (iii) que las normas demandadas no satisfacen los derechos de todos los participantes en ese mercado, pues benefician solamente a un sector espec�fico de la poblaci�n; y (iv) que, en este orden, las disposiciones impugnadas son desproporcionadas e irrazonables.
114. Finalmente, las razones son suficientes. Estas logran generar una duda m�nima sobre la inconstitucionalidad de las normas demandadas por la presunta vulneraci�n de las libertades de empresa y de competencia en el marco de la contrataci�n estatal. Tales razones sugieren, en esencia, la necesidad de verificar varios aspectos: si los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 contienen acciones afirmativas, si estas tienen cabida en el campo de la contrataci�n estatal y, en caso de que ello sea posible, si cumplen con las condiciones constitucionales para admitir su validez.
3. Presentaci�n del caso, problemas jur�dicos y esquema de soluci�n
115. La demanda se dirige contra los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023. El art�culo 100, que trata de las Asociaciones P�blico Populares (en adelante, APPo), establece la posibilidad de que las entidades estatales celebren contratos con personas naturales o entidades sin �nimo de lucro que formen parte de la econom�a popular y comunitaria. Estos contratos tienen tres caracter�sticas adicionales: primera, se rigen por las reglas que gobiernan la contrataci�n directa; segunda, solo pueden celebrarse hasta por la m�nima cuant�a de la entidad estatal; y, tercera, el objeto contractual debe consistir en la ejecuci�n de obras o la adquisici�n de los bienes y servicios relacionados con las materias all� prescritas.
116. Por su parte, el art�culo 101 crea �un instrumento contractual de vinculaci�n entre entidades p�blicas y los diferentes instrumentos asociativos de origen comunitario�: las Asociaciones de Iniciativa P�blico Popular (en adelante AIPPo). El citado art�culo dispone ocho reglas a las que se someten dichos contratos. En relaci�n con los contratos a los que alude el art�culo 100, los instrumentos contractuales del art�culo 101 se distinguen, entre otras cosas, en que la modalidad de selecci�n del contratista es la selecci�n abreviada, el aporte que realiza la entidad p�blica no puede ser superior al cincuenta por ciento (50%) del valor de la inversi�n y esta no podr� exceder los seis mil salarios m�nimos legales mensuales vigentes. Adem�s, el objeto contractual deber� consistir en �el dise�o, construcci�n, renovaci�n, reparaci�n, mejoramiento, equipamiento, gesti�n, operaci�n y mantenimiento de proyectos de infraestructura y dem�s actividades t�cnicas necesarias para el cumplimiento del contrato en el respectivo territorio de la respectiva comunidad�.
117. Los demandantes consideran que los dos art�culos vulneran el principio de unidad de materia. En concreto, aseguran que aquellos no cumplen el precedente jurisprudencial que desarrolla ese principio en el contexto del PND, pues no tienen una conexidad directa, inmediata y necesaria con los objetivos del plan. Igualmente, precisan que tales art�culos violan las competencias que la Constituci�n le asigna al Congreso y al Ejecutivo en materia de contrataci�n estatal. Esto, por dos razones: (i) no establecen las capacidades, los requisitos y las condiciones para celebrar los contratos all� establecidos; y (ii) no definen el concepto de econom�a popular y de los instrumentos asociativos de origen comunitario y, por tanto, los destinatarios de las medidas son indeterminados. A su juicio, las normas demandadas delegan en el Gobierno nacional esa regulaci�n, a pesar de que tales elementos tienen reserva material de ley. Por �ltimo, sostienen que los art�culos acusados violan las libertades de empresa y competencia porque crean un privilegio injustificado, desproporcionado e irrazonable a favor de las organizaciones y personas que forman parte de la econom�a popular.
118. En concordancia con lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional debe determinar si los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 desconocen: (i) el principio de unidad de materia de la ley del PND; (ii) la reserva de ley en materia de contrataci�n estatal, al delegar en el Gobierno nacional la regulaci�n de las capacidades, los requisitos y las condiciones para celebrar esos contratos all� establecidos y, en particular, los destinatarios de las medidas; y (iii) las libertades de empresa, competencia econ�mica y concurrencia en materia de contrataci�n estatal, en tanto establecen una medida afirmativa en favor de la econom�a popular.
119. Para resolver los problemas jur�dicos planteados, esta Corporaci�n reiterar� la jurisprudencia constitucional vinculada con cada uno de ellos e inmediatamente resolver� cada cargo formulado. En caso de encontrarse configurado alguno de estos, la Corte se abstendr� de continuar con el an�lisis de los restantes.
120. De acuerdo con el art�culo 158 de la Constituci�n Pol�tica, �todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser�n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella�. Igualmente, el art�culo 169 superior determina que �[e]l t�tulo de las leyes deber� corresponder precisamente a su contenido�. Estas dos normas constitucionales dan lugar al principio de unidad de materia. Este busca garantizar la coherencia interna de las leyes[90]. Tal coherencia se logra limitando �la posibilidad de que se introduzcan disposiciones que, en virtud del objeto general de la ley, puedan considerarse extra�as y, por tanto, afectar de alguna manera el principio democr�tico, la publicidad y la vigencia del Estado de derecho�[91].
121. La aplicaci�n de este principio debe ser flexible, pues �[s]u objetivo no es obstaculizar, dificultar o entorpecer la labor legislativa�[92]. Es decir, debe considerar el amplio margen de configuraci�n del legislador. En consecuencia, solamente deber�n expulsarse del ordenamiento jur�dico por inconstitucionales �aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci�n de conexidad causal, teleol�gica, tem�tica o sist�mica con la materia dominante de la misma�[93]. De ah� que �la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia [sea] de nivel bajo, en la medida en que, si es posible encontrar alguna relaci�n entre el tema tratado en un art�culo y la materia de la ley, entonces la disposici�n acusada es, por ese concepto, exequible�[94].
122. No obstante, trat�ndose de la ley del PND, el principio de unidad de materia tiene unas caracter�sticas particulares. A continuaci�n, se resumen las reglas que la jurisprudencia ha desarrollado sobre este principio y, con sujeci�n a las cuales, ser� resuelto el primer cargo de la demanda:
123. En principio, la ley del PND debe respetar las competencias ordinarias del Congreso. La ley del PND es una ley ordinaria. Sin embargo, como ya se indic�, tiene unas caracter�sticas constitucionales muy precisas y sus objetivos son estrictamente planificadores. Con fundamento en este car�cter especial, la jurisprudencia ha sostenido que, en principio, la ley del PND no puede abarcar el contenido de otras competencias ordinarias del Congreso de la Rep�blica[95]. Por consiguiente, aquella no puede ser usada para corregir falencias estructurales o inconsistencias de leyes anteriores[96], solucionar todas las urgencias legales del gobierno de turno, o �subsanar vac�os normativos existentes en otras leyes ordinarias�[97]. Como es natural, estos asuntos s� deben ser corregidos por el legislador, �pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan�[98].
124. De este modo, �[l]a ley que aprueba el PND para un cuatrienio presidencial no puede contener una regulaci�n sobre todas las materias que al Congreso de la Rep�blica corresponden en el ejercicio de sus atribuciones. No podr�a incluir cualquier normativa legal, ya que ello implicar�a que la atribuci�n asignada al Congreso de la Rep�blica por el numeral 3 del art�culo 150 de la carta termine por subsumir, suprimir o reducir las dem�s funciones constitucionales del legislador (24 restantes)[99]�. Esta restricci�n no solo obedece a las caracter�sticas especiales de la ley del PND. Tambi�n a la siguiente circunstancia: el Gobierno nacional conserva intactas sus facultades ordinarias y extraordinarias en el �mbito legislativo y, espec�ficamente, en materia econ�mica. De ah� que la ley del Plan no sea la �nica herramienta de gobernabilidad[100].
125. As�, el control constitucional debe procurar que la ley del PND no vac�e las competencias ordinarias del Congreso de la Rep�blica o contenga regulaciones ajenas a su naturaleza estrictamente planificadora. Esta regla es importante porque busca proteger la separaci�n de poderes y el principio democr�tico en el proceso de planeaci�n[101]. En otros t�rminos, como lo ha sostenido la Corte, la ley del PND no puede ser �una especie de caj�n de sastre� o �una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo�[102].
126. El nivel de escrutinio en el juicio de constitucionalidad. Recientemente, en la Sentencia C-244 de 2025, la Sala Plena ajust� su jurisprudencia en relaci�n con la metodolog�a de an�lisis de los cargos por violaci�n del principio de unidad de materia en las leyes del PND. La Corte resalt� que �con los a�os, el escrutinio creado por la jurisprudencia para resolver este asunto se ha hecho cada vez m�s dif�cil de superar�[103]. Por lo tanto, consider� necesario adoptar un modelo de evaluaci�n que permita, de una parte, mantener la protecci�n del principio democr�tico, as� como la transparencia y la publicidad en el procedimiento legislativo y, de otra, que evite sacrificar de manera excesiva �el margen de configuraci�n normativa que, respecto del proceso de planeaci�n, se ha reconocido al Gobierno Nacional y al Congreso de la Rep�blica�[104].
127. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha transitado desde una visi�n m�s flexible a un escrutinio m�s estricto sobre el principio de unidad de materia en el �mbito de la ley del PND [105]. En la etapa m�s reciente (2020-2025), se consider� que el an�lisis de unidad de materia en dicha norma deb�a ser m�s exigente que el que se adelanta respecto de otras leyes[106]. En este sentido, la Corte defini� las etapas para establecer si las disposiciones de la ley del PND se ajustan o no a la Constituci�n, de la siguiente manera:
128. Las etapas del juicio estricto, adoptado en la Sentencia C-415 de 2020. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, el control estricto que realiza la Corte en estos casos debe seguir tres etapas[107]: en la primera, la Sala determina el alcance y la ubicaci�n de las normas demandadas, �con la finalidad de establecer si se trata de una disposici�n instrumental�[108]. En la segunda, establece si en la parte general del PND y en el PNI existen programas o proyectos descritos de manera concreta, espec�fica y detallada, que puedan relacionarse con la disposici�n juzgada[109]. Y, en la tercera, constata �si entre la disposici�n instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento�[110]. Para adelantar las fases descritas, es preciso tener en cuenta los dos aspectos que se indican enseguida.
129. Primero, los mecanismos de ejecuci�n del PND deben ser instrumentos adecuados para lograr los objetivos de su parte general y los programas y proyectos de inversi�n p�blica nacional[111]. Por mandato constitucional, la parte general del Plan contiene �los prop�sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci�n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol�tica econ�mica, social y ambiental que ser�n adoptadas por el Gobierno�[112]. Esto significa que, a diferencia de otras leyes, por su propia naturaleza, la parte general del PND no tiene una materia predominante, �m�s all� del tema gen�rico de la planeaci�n�[113].
130. A pesar de ese car�cter multitem�tico, como ya se adelant�, la jurisprudencia ha sostenido que los mecanismos de ejecuci�n del PND deben ser instrumentos adecuados para lograr los objetivos de la parte general. Esta premisa tiene un sustento normativo: los art�culos 150, numeral 3, y 341 de la CP. El primero dispone que el PND debe determinar las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento; el segundo, que los mandatos de su PNI �constituir�n mecanismos id�neos para su ejecuci�n y suplir�n los existentes sin necesidad de la expedici�n de leyes posteriores�. El art�culo 6 de la Ley Org�nica 152 de 1994 reproduce esta �ltima prescripci�n.
131. No sobra advertir que, a partir de la Sentencia C-063 de 2021, reiterada en varios fallos posteriores[114], el an�lisis del principio de unidad de materia de las normas acusadas se adelanta no solo respecto de la parte general del PND. Dicho an�lisis tambi�n debe surtirse en relaci�n con los programas y proyectos de inversi�n p�blica nacional y los presupuestos plurianuales. As�, la satisfacci�n del principio de unidad de materia tambi�n se exige respecto de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para la ejecuci�n de estos y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento. Entonces, tales programas, proyectos y apropiaciones deben ser un instrumento (de medio a fin) para alcanzar los objetivos de este (�conexi�n teleol�gica estrecha�[115]).
132. Adicionalmente, la conexidad entre, por un lado, las normas instrumentales y, por otro lado, la parte general del PND y el PNI debe ser directa e inmediata, no eventual o mediata[116]. Esto supone que los mecanismos de ejecuci�n del PND deben operar inequ�vocamente como instrumentos de cumplimiento de la parte general del PND y el PNI. Para satisfacer esta exigencia, las disposiciones instrumentales deben �guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversi�n p�blica nacional descritos de manera espec�fica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos�[117]. Esto, sumado a �la determinaci�n o especificaci�n concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecuci�n definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones�[118].
133. Por el contrario, la jurisprudencia ha expresado que la conexidad ser� eventual si la norma demandada cumple el objetivo previsto en la parte general del PND, pero solo de forma hipot�tica[119]; y, mediata, si la realizaci�n de ese objetivo depende del cumplimiento o intervenci�n de otra condici�n o circunstancia[120]. En otras palabras, la conexidad ser� eventual y mediata cuando la efectividad de los objetivos, metas, programas o proyectos de inversi�n generales del plan no se obtenga del cumplimiento de la norma acusada.
134. Requisitos jurisprudenciales para la modificaci�n de normas permanentes mediante disposiciones contenidas en la ley del PND. Las normas del PND deben tener una vocaci�n temporal, esto es, una vigencia de cuatro a�os[121]. La naturaleza temporal de las normas del PND es un elemento adicional que permite comprobar o desvirtuar su conexidad con la parte general, as� como determinar si la disposici�n objeto de reproche compromete una competencia legislativa ordinaria permanente[122]. Esto supone que las normas del PND, �que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones p�blicas y la ejecuci�n del presupuesto p�blico durante un cuatrienio�, resultan violatorias del principio de unidad de materia[123]. De esta manera, �[l]a pretensi�n de instaurar pol�ticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la Rep�blica, en garant�a del principio democr�tico�[124].
135. Sin embargo, la jurisprudencia ha precisado que el PND podr� modificar normas de car�cter permanente, si la norma cumple tres condiciones que deben ser valoradas con estricto rigor por la Corte. Estas condiciones son las siguientes: (i) la modificaci�n debe tener un fin planificador y de impulso a la ejecuci�n del plan cuatrienal[125], es decir, debe �cumplir los prop�sitos, objetivos y metas previstos [�] en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo�[126] o, en otras palabras, constituir �un mecanismo id�neo para impulsar el cumplimiento del plan�[127]; (ii) en el tr�mite legislativo, los congresistas debieron tener informaci�n sobre esa modificaci�n y debi� existir �la posibilidad de deliberar sobre este punto en el Congreso�[128]; y (iii) la medida debe estar precedida de una justificaci�n suficiente, ofrecida por el Gobierno nacional durante dicho tr�mite, en la que este explique cu�l es la funci�n de planeaci�n que cumple la norma, su car�cter instrumental y su idoneidad para ejecutar la parte general del PND y el PNI[129].
136. La tercera condici�n implica que, en el curso del tr�mite legislativo, el Gobierno nacional debi� explicar por qu� la modificaci�n de normas de car�cter permanente era necesaria e imprescindible para impulsar el cumplimiento del PND. La satisfacci�n de esta carga argumentativa adicional �es indispensable por la competencia constitucional que ha sido conferida al Ejecutivo en lo correspondiente al dise�o y puesta en ejecuci�n del PND�[130]. Dicha carga debe ser asumida exclusivamente por el Gobierno, de modo que a la Corte no le corresponde �realizar conjeturas para complementar lo que imagina fueron la intenci�n y metas perseguidas por el Gobierno nacional y, por ende, encontrar una relaci�n entre la medida y los objetivos generales del plan, m�xime cuando los pactos estructurales resultan tan generales�[131].
137. Supuestos en los que el deber de justificar las medidas que modifiquen normas de car�cter permanente es especialmente relevante. En t�rminos generales, la Corte ha destacado dos escenarios en los que debe examinar con mayor rigor el cumplimiento del deber de justificar medidas que modifiquen normas de car�cter permanente: (i) �cuando la ley del plan [�] adopte normas de contenido tributario o (ii) modifique reg�menes cuya regulaci�n se ha asignado de forma ordinaria al legislador en los t�rminos del art�culo 150 de la Constituci�n�[132]. El rigor exigido en el primer escenario se sustenta en el principio democr�tico y obedece a una antigua regla en virtud de la cual no hay tributaci�n sin representaci�n[133]. Y, en el segundo, a la necesidad de evitar que la competencia del Congreso de aprobar el PND subsuma sus dem�s funciones de producci�n normativa[134] y que las comisiones econ�micas conjuntas vac�en las funciones especializadas de las otras comisiones constitucionales permanentes[135].
138. En aplicaci�n de esta regla jurisprudencial, la Corte ha declarado inexequibles varias disposiciones de los planes nacionales de desarrollo 2018 � 2022 (Ley 1955 de 2019)[136] y 2022 � 2026 (Ley 2294 de 2023)[137]. En el �mbito del segundo escenario indicado en precedencia �competencias ordinarias del Congreso�, la Sala ha identificado algunos supuestos en los que el deber de justificar de manera suficiente la modificaci�n de normas de car�cter permanente se hace exigible. Se trata de las siguientes reformas: (i) al R�gimen de Seguridad Social Integral[138] y, en particular, al Sistema de Riesgos Laborales[139]; (ii) a la estructura org�nica de entidades p�blicas[140], lo que comprende la creaci�n de estas[141]; (iii) al r�gimen sancionatorio de los servicios p�blicos domiciliarios[142]; (iv) al tr�mite de reparto notarial[143]; (v) al sujeto responsable de los parqueaderos destinados a veh�culos inmovilizados por orden judicial[144]; (vi) al r�gimen jur�dico de las sociedades por acciones simplificadas[145]; y (vii) a las funciones de inspecci�n, vigilancia y control a cargo del Gobierno nacional[146].
139. En esos dos periodos, esta Corporaci�n solo ha declarado la exequibilidad de normas enjuiciadas, que modifican normas de car�cter permanente, en dos ocasiones[147]. En la Sentencia C-105 de 2021, la Corte analiz� el art�culo 243 de la Ley 1955 de 2019. Esta norma adiciona los operadores log�sticos de tecnolog�as en salud y gestores farmac�uticos a la lista de integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. La Sala precis� que el art�culo contiene una modificaci�n a una norma de car�cter permanente. No obstante, precis� que exist�a una conexidad directa e inmediata, en t�rminos de instrumentalidad de medio a fin, entre esa regulaci�n y los objetivos, metas, planes o estrategias vistos en conjunto e incorporados en el PND y el documento Bases.
140. En la Sentencia C-063 de 2021, el tribunal declar� la exequibilidad del art�culo 298 de la misma ley, que sustitu�a el art�culo 4 de la Ley 143 de 1994. Esta disposici�n regula actividades relacionadas con la prestaci�n del servicio p�blico de energ�a el�ctrica. La Sala observ� que, aunque la disposici�n introduc�a una modificaci�n a una norma de car�cter permanente, s� ten�a por objeto, con un fin planificador, impulsar la ejecuci�n de un proyecto o programa concreto descrito en el PNI.
141. La metodolog�a adoptada en la Sentencia C-244 de 2025. A partir de lo anterior, la Sentencia C-244 de 2025 adopt� una nueva metodolog�a para estudiar el desconocimiento del principio de unidad de materia. Determin� que, para establecer si una norma incluida en el PND desconoci� la unidad de materia, el juez constitucional �debe identificar si es necesario acudir a un escrutinio de intensidad mayor o menor�[148]. En el primer caso (escrutinio de mayor intensidad), la Sala resalt� que se deb�an �cumplir los criterios exigidos por la jurisprudencia actual�[149], esto es, el juicio estricto que, en materia de conexidad directa e inmediata se adopt� a partir de la Sentencia C-415 de 2020.
142. En otras palabras, la Sentencia C-244 de 2025 no modific� los par�metros del escrutinio estricto en relaci�n con la unidad de materia en las leyes del PND. En su lugar, la Sala cre� un escrutinio de menor intensidad, aplicable a los casos en que las disposiciones cuestionadas no aborden tem�ticas que deben ser reguladas, necesariamente, en el marco de las competencias ordinarias del Congreso de la Rep�blica y tengan un estricto fin planificador[150]. A continuaci�n, la Sala explicar� el alcance de cada uno de estos escrutinios:
143. Escrutinio de mayor intensidad. Se aplica �cuando la norma demandada �incluida en el PND� sea de aquellas que deb�an adoptarse por el Congreso de la Rep�blica en el marco de sus competencias constitucionales ordinarias�. Esta noci�n abarca, por ejemplo, normas tributarias, de car�cter sancionatorio y de aquellas que modifican la legislaci�n de manera permanente. Al aplicar este escrutinio le corresponde al juez constitucional �cumplir los criterios exigidos por la jurisprudencia actual�, esto es, los definidos a partir de la Sentencia C-415 de 2020. Por lo tanto, en estos casos, la Corte deber�:
(i) determinar la ubicaci�n y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata de una disposici�n instrumental;
(ii) definir si en la parte general del PND existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas (car�cter instrumental); y verificar si las disposiciones demandadas pueden relacionarse con los programas del Plan Plurianual de Inversiones; y
(iii) constatar que exista conexidad directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del PND, o con los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci�n y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo.
144. De esa manera, al emplear el escrutinio de mayor intensidad, la norma objeto de estudio ser� exequible si guarda conexidad directa e inmediata con las bases del PND o con el Plan Plurianual de Inversiones, y ser� inexequible si no guarda relaci�n con ninguno de los dos. Esa conexidad directa e inmediata se traduce en que �la norma instrumental debe ser efectiva y posibilitar el cumplimiento del prop�sito para el cual se incluy�[151].
145. Escrutinio de menor intensidad. Se emplea �cuando la norma demandada �incluida en el PND� (i) no aborde tem�ticas que deb�an ser reguladas, necesariamente, en el marco de las competencias ordinarias del Congreso de la Rep�blica, y (ii) tenga un estricto fin planificador�[152]. Esto �ltimo ocurre cuando la disposici�n �se dirija a cumplir alguno de los objetivos, metas, estrategias o programas del PND, cuya naturaleza es temporal�. Al acudir a este escrutinio le corresponde al juez constitucional:
(i) determinar la ubicaci�n y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata de una disposici�n instrumental;
(ii) definir si en la parte general del PND existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas (car�cter instrumental); y verificar si las disposiciones demandadas pueden relacionarse con los programas del Plan Plurianual de Inversiones; y
(iii) verificar que la norma demandada tenga una conexidad objetiva y razonable con las bases del PND o con los programas incluidos en el Plan Plurianual de Inversiones. As�, la disposici�n debe declararse exequible si contribuye, en alg�n grado razonable, a la consecuci�n del fin que se propone.
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Definici�n de la intensidad del escrutinio[153] |
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Cuando la norma demandada �incluida en el PND� sea de aquellas que deb�an adoptarse por el Congreso de la Rep�blica en el marco de sus competencias constitucionales ordinarias, el escrutinio tendr� una intensidad mayor. En contraste, el escrutinio tendr� una intensidad menor, cuando la norma demandada �incluida en el PND� (i) no aborde tem�ticas que deb�an ser reguladas, necesariamente, en el marco de las competencias ordinarias del Congreso de la Rep�blica, y (ii) tenga un estricto fin planificador. Se entender� que existe un fin planificador por parte de la norma instrumental demandada, cuando la incorporaci�n de aquella se dirija a cumplir alguno de los objetivos, metas, estrategias o programas del PND, cuya naturaleza es, en principio, temporal.
Definida la intensidad del escrutinio, deber�n seguirse las reglas que a continuaci�n se exponen. |
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Escrutinio de mayor intensidad |
Escrutinio de menor intensidad |
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Primera etapa (com�n a ambos escrutinios): �determinar la ubicaci�n y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata de una disposici�n instrumental�[154]. |
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Segunda etapa (com�n a ambos escrutinios): �definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas�[155]. Asimismo, verificar si las disposiciones demandadas pueden relacionarse con los programas del Plan Plurianual de Inversiones. |
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Tercera etapa: �constatar que exista conexidad directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan, [o con] los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci�n y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo�[156].
Explicaci�n de esta etapa: En este punto no se puede declarar la exequibilidad de una norma con base en la existencia de una relaci�n de conexidad cualquiera. Una norma instrumental puede contribuir, en un mayor o menor grado, al cumplimiento de la finalidad para la cual fue incluida. Por ello debe analizarse si la norma instrumental demandada es efectiva y posibilita el cumplimiento del prop�sito para el cual se incluy�. Este an�lisis coincide con las reglas jurisprudenciales vigentes hasta la fecha. |
Tercera etapa: definir si existe una conexidad razonable, objetiva y coherente con las bases del Plan o con el Plan Plurianual de Inversiones.
Explicaci�n de esta etapa. Si en el juicio de mayor intensidad debe identificarse la efectividad que la norma instrumental tiene para cumplir el fin que se traz�, en el juicio de menor intensidad simplemente debe verificarse que la norma demandada tenga una conexidad razonable y objetiva con las bases del Plan o con los programas incluidos en el Plan Plurianual de Inversiones. As�, la norma deber�a declararse exequible solo si contribuye, en alg�n grado razonable, a la consecuci�n del fin que se propone.
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147. En conclusi�n, la unificaci�n jurisprudencial adoptada mediante la Sentencia C-244 de 2025 busca garantizar que el an�lisis del principio de unidad de materia en las normas de la ley del PND cumpla el prop�sito de proteger el principio democr�tico y los mandatos de transparencia y publicidad dentro del tr�mite legislativo, sin sacrificar en exceso el margen de configuraci�n normativa del Congreso de la Rep�blica. La distinci�n de intensidades en el escrutinio responde a la naturaleza de las normas objeto de control: aquellas que por mandato constitucional deben ser reguladas en el marco de las competencias ordinarias del Legislador merecen un examen m�s riguroso, mientras que aquellas con un estricto fin planificador y vocaci�n temporal pueden someterse a un an�lisis menos riguroso, verificando �nicamente su conexidad objetiva y razonable con los instrumentos del PND.
148. Sentencias que han analizado la exequibilidad de normas del PND, relacionadas con la contrataci�n estatal, que modificaban disposiciones de car�cter permanente. En este mismo �mbito temporal �planes nacionales de desarrollo 2018 � 2022 (Ley 1955 de 2019) y 2022 � 2026 (Ley 2294 de 2023) �, es posible identificar dos sentencias que se han ocupado de analizar la exequibilidad de normas del PND, relacionadas con la contrataci�n estatal, que desbordaban el l�mite temporal al modificar disposiciones ordinarias permanentes. En ambos casos, la Corte concluy� que las normas demandadas eran inexequibles.
149. En la Sentencia C-037 de 2024, esta Corporaci�n se ocup� de la demanda dirigida contra el art�culo 322 de la Ley 2294 de 2023 (PND 2022 � 2026). La norma autorizaba al Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico a contratar en forma directa la administraci�n de los recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet) con sociedades fiduciarias de car�cter p�blico. La norma modificaba dos elementos estructurales del r�gimen de administraci�n de los recursos del Fonpet (Ley 549 de 1999): la modalidad de selecci�n del contratista �de licitaci�n p�blica a contrataci�n directa� y los sujetos que pod�an fungir como contratistas �la norma restring�a el mercado potencial de oferentes a las sociedades fiduciarias de car�cter p�blico�[157]. La medida ten�a por objeto permitir que el Gobierno nacional utilizara los recursos excedentes del Fonpet para financiar proyectos de inversi�n social.
150. La Corte advirti� que, en atenci�n a su ubicaci�n, naturaleza y teleolog�a, la norma s� ten�a un car�cter instrumental. No obstante, concluy� que no cumpl�a un fin planificador o de impulso al cumplimiento del PND. Tampoco guardaba una conexidad estrecha, directa e inmediata con la parte general del PND ni con los programas y proyectos del plan de inversiones. Esto porque, en concordancia con las normas que regulan la materia, el Gobierno nacional no pod�a disponer de los recursos excedentes del Fonpet para inversi�n social. En efecto, todos los recursos del Fonpet, incluidos los rendimientos financieros, eran de propiedad de las entidades territoriales y ten�an una destinaci�n espec�fica: financiar los pasivos pensionales de estas.
151. Adem�s, precis� que �la iniciativa gubernamental en esta materia no estuvo precedida de una �justificaci�n suficiente��, de acuerdo con el precedente jurisprudencial aplicable. Lo anterior, a pesar de que aquella modificaba disposiciones de car�cter permanente, que regulaban �un tema altamente sensible para la autonom�a de las entidades territoriales�: la forma en que se administraban los recursos del Fonpet. Este asunto, dijo la Sala, deb�a ser regulado por el procedimiento legislativo ordinario.
152. En la Sentencia C-095 de 2021, se decidi� la demanda dirigida contra los art�culos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019 (PND 2018 � 2022), que preve�an el procedimiento para la liquidaci�n de contratos de concesi�n minera y la liberaci�n de �reas objeto de una solicitud minera. Para empezar, la Corte constat� que esta materia no se encontraba regulada en el C�digo Minero u otro cuerpo normativo. Luego, afirm� que, por su ubicaci�n en el PND, los art�culos demandados s� eran instrumentales. Empero, carec�an de conexidad estrecha, directa e inmediata con los pactos estructurales y acuerdos transversales de la parte general del PND.
153. La Sala agreg� que, en realidad, los art�culos 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019 pretend�an �subsanar vac�os legales de forma permanente del C�digo de Minas, lo que supone una perturbaci�n al principio democr�tico y al de unidad de materia�. As� �se trata de modificaciones permanentes al ordenamiento jur�dico, sin que pueda evidenciarse una finalidad planificadora y de ejecuci�n del plan cuatrienal, como lo ha exigido la reciente jurisprudencia constitucional�. En este sentido, dijo la Corte, las normas acusadas no ten�an un fin planificador, en la medida en que solo buscaban resolver los problemas cotidianos del contrato de concesi�n minera.
154. Para terminar, la Corte precis� que las disposiciones demandadas no estuvieron acompa�adas de la �justificaci�n suficiente� que, en estos casos, exige la jurisprudencia. De este modo, resalt� dos aspectos. Primero, el documento Bases del PND �no enfatiz� ni explic� la necesidad de expedir una regulaci�n sobre la liquidaci�n de los contratos de concesi�n en materia de miner�a, ni de la liberaci�n de las �reas mineras�. Y, segundo, �si bien los art�culos 26 y 28 del estatuto mencionado estuvieron en el Plan Nacional de Desarrollo durante todo el debate parlamentario desde su presentaci�n en las comisiones constitucionales permanentes hasta su aprobaci�n, lo cierto es que nunca se expresaron las razones que hac�a necesario emitir una normatividad que llenara vac�os del C�digo de Minas en ejercicio de las facultades que otorga la planeaci�n y prescindiera de las facultades ordinarias[158]�.
5. Soluci�n del cargo por la presunta violaci�n del principio de unidad de materia en la ley del PND
155. En virtud de la jurisprudencia reiterada en la presente sentencia, la Corte procede a aplicar un escrutinio de mayor intensidad, de acuerdo con los par�metros establecidos en la Sentencia C-244 de 2025. Esto debido a que las normas acusadas modifican la legislaci�n de forma permanente, por lo que corresponden a las disposiciones que, en principio, deben adoptarse por el Congreso de la Rep�blica en el marco de sus competencias constitucionales ordinarias. En particular, de conformidad con lo estatuido en el inciso final del art�culo 150 de la Constituci�n, el EGCAP es un cuerpo normativo cuya expedici�n corresponde al Legislador.
156. �De acuerdo con lo anterior, la Sala Plena debe verificar: (i) el alcance y ubicaci�n de las normas demandadas; (ii) si en la parte general del PND y en el PNI existen programas o proyectos descritos de manera concreta, espec�fica y detallada, que puedan relacionarse con aquellas; y (iii) si entre los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata. Al respecto, es necesario analizar si las normas instrumentales demandadas son efectivas y posibilitan el cumplimiento del prop�sito para el cual se incluyeron.
157. Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia constitucional[159], al tratarse de normas que modifican una legislaci�n de car�cter permanente, resulta necesario verificar si las disposiciones acusadas: (i) tienen un fin planificador y de impulso a la ejecuci�n del plan cuatrienal; (ii) si en el tr�mite legislativo, los congresistas tuvieron informaci�n sobre esas modificaciones y si deliberaron sobre este punto; y (iii) si las medidas estuvieron precedidas de una justificaci�n suficiente, ofrecida por el Gobierno nacional durante el mencionado tr�mite.
5.1. Alcance y ubicaci�n de las normas demandadas
5.1.1. Alcance de las normas demandadas
158. El art�culo 100 de la Ley 2294 de 2023. Este art�culo se titula �[p]articipaci�n en contrataci�n y compras p�blicas mediante asociaciones p�blico populares�. Esta norma estatuye que las entidades estatales, es decir, las entidades enlistadas en el art�culo 2, numeral 1, de la Ley 80 de 1993[160], podr�n celebrar contratos hasta por la m�nima cuant�a de la respectiva entidad con personas naturales o entidades sin �nimo de lucro que formen parte de la econom�a popular y comunitaria. En aplicaci�n del art�culo 2, numeral 5, de la Ley 1150 de 2007, la contrataci�n de m�nima cuant�a es aquella cuyo valor no excede del 10% de la menor cuant�a de la entidad estatal, monto que se calcula a partir del presupuesto anual de cada entidad, expresado en salarios m�nimos legales mensuales vigentes, en armon�a con el art�culo 2, numeral 2, literal b de la ley ibidem[161].
159. El art�culo 100 de la Ley 2294 de 2023 precisa que la modalidad de selecci�n del contratista ser� la contrataci�n directa. Las causales de dicha modalidad se encuentran previstas en el numeral 4 del art�culo 2 de la Ley 1150 de 2007[162]. Esta ley forma parte del EGCAP y, por tanto, es una norma de car�cter permanente. Impl�citamente, el art�culo 100 de la Ley 2294 de 2023 adiciona el mencionado numeral, pues agrega la causal relativa a los contratos de m�nima cuant�a con personas naturales o entidades que formen parte de la econom�a popular. Al respecto, se debe destacar que, en consideraci�n de las reglas definidas en la Sentencia C-004 de 2017, cuando concurran las causales de contrataci�n directa con la modalidad de selecci�n de m�nima cuant�a �como, en principio, ocurre en el presente caso�, prevalece la modalidad de selecci�n de contrataci�n directa[163].
160. Los contratos que regula el art�culo 100 se denominan Asociaciones P�blico Populares (APPo). De acuerdo con su literalidad, tales contratos �podr�n celebrarse para la ejecuci�n de obras, o la adquisici�n de bienes y servicios relacionados con infraestructura social, vivienda rural, v�as terciarias y caminos vecinales, cultura, infraestructura productiva local, proyectos de eficiencia energ�tica, producci�n de alimentos, suministro de bienes y servicios, gesti�n comunitaria del agua, saneamiento b�sico, econom�a del cuidado, fortalecimiento ambiental y comunitario y adquisici�n de productos de origen o destinaci�n agropecuarios�.
161. El art�culo 100 establece que la entidad contratante apoyar� y acompa�ar� el tr�mite de la facturaci�n electr�nica, as� como los tr�mites de la expedici�n, seguimiento y control en caso de exigirse registros y certificados fitosanitarios. En este orden, con el prop�sito de facilitar el desarrollo de la econom�a popular, �la DIAN dispondr� de una clasificaci�n y un mecanismo gratuito de f�cil acceso y comprensi�n a la factura electr�nica�.
162. Por expreso mandato de la disposici�n objeto de estudio, el Gobierno nacional reglamentar� este art�culo, �a trav�s del Departamento Nacional de Planeaci�n�.
163. Finalmente, el art�culo 100 de la Ley 2294 de 2023 establece que, en situaciones de emergencia y desastres �materias reguladas en los numerales 8 y 9 del art�culo 4 de la Ley 1523 de 2012[164]�, mediante la modalidad de selecci�n de contrataci�n directa, las �entidades p�blicas podr�n comprar [�] productos agropecuarios de peque�os productores agr�colas y campesinos que hayan sido afectados y donarlos al Fondo Nacional de Gesti�n del Riesgo de Desastres�. Dado que, en este punto, la norma emplea la expresi�n �entidades p�blicas�, y no la locuci�n �entidades estatales�, prima facie, se ha de entender que esta previsi�n particular podr� ser aplicada no solo por las entidades que se rigen por el EGCAP, sino tambi�n por aquellas que tienen un r�gimen especial de contrataci�n o que, para el efecto, se rigen por el derecho privado[165].
164. El art�culo 101 de la Ley 2294 de 2023. Este art�culo se titula �[a]sociaciones de iniciativa p�blico popular� (AIPPo). La norma expresamente prescribe que esta �modalidad de asociaci�n� se regir� exclusivamente por lo previsto en ese art�culo y su reglamentaci�n �con excepci�n de algunas materias, como se ver� m�s adelante�. Seg�n la intervenci�n dirigida al presente proceso por la Agencia Nacional de Defensa Jur�dica del Estado, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, y el Departamento Nacional de Planeaci�n, con lo anterior, el legislador quiso evitar que dicha modalidad de asociaci�n �pu[diera] ser confundida o artificialmente combinada con otras figuras de asociaci�n como, por ejemplo, los �convenios de asociaci�n� de que hablan el art�culo 96 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 092 de 2017�[166].
165. Las partes de estos contratos son, por un lado, las entidades p�blicas y, por otro lado, �los diferentes instrumentos asociativos de origen comunitario tales como las unidades de la econom�a popular, organismos de acci�n comunal, social o comunitaria u otras formas de organizaci�n social, grupos y/o comunidades �tnicas, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, mujeres y v�ctimas�. Adicionalmente, las AIPPo podr�n celebrarse �para el desarrollo de proyectos de infraestructura vial, educativa, medio ambiente, agr�cola, pesca y pecuaria y de servicios p�blicos�. Del mismo modo en que ocurre con el par�grafo 2 del art�culo 100, el art�culo 101 emplea la expresi�n �entidades p�blicas�.
166. De acuerdo con su propio tenor, esta forma de asociaci�n contractual se gobierna por las siguientes reglas:
1. Los instrumentos asociativos de origen comunitario, es decir, la parte que funge como contratista, deber�n financiar, parcial o totalmente, el desarrollo de los respectivos proyectos de infraestructura mediante el aporte de recursos o con aportes en especie.
2. El objeto contractual podr� consistir en el dise�o, construcci�n, renovaci�n, reparaci�n, mejoramiento, equipamiento, gesti�n, operaci�n y mantenimiento de proyectos de infraestructura y dem�s actividades t�cnicas necesarias para el cumplimiento del contrato en el territorio de la respectiva comunidad. Esto significa que, en principio, el instrumento asociativo de origen comunitario deber� tener una vocaci�n u objeto social relacionado con el territorio en el que ejerce sus actividades.
3. El valor de las inversiones no podr� ser superior a seis mil salarios m�nimos legales mensuales vigentes (6.000 smlmv)[167].
4. El aporte que realice la entidad p�blica no podr� ser superior al 50% del valor de la inversi�n.
5. La modalidad de selecci�n del contratista es la selecci�n abreviada. En relaci�n con ello, la norma refiere la aplicaci�n del art�culo 2 de la Ley 1150 de 2007, as� como el �respet[o] [a] los principios de contrataci�n estatal de los que trata la Ley 80 de 1993�. Por tanto, la norma hace una nueva exclusi�n al EGCAP, salvo en cuanto a la aplicaci�n de los principios que lo rigen en la selecci�n del contratista, la cual deber� realizarse a trav�s del proceso de selecci�n abreviada. En concreto, la decisi�n de excluir estos contratos del EGCAP concierne a una norma de car�cter permanente, dado el car�cter general que este reviste.
6. El contratista o instrumento asociativo de origen comunitario �deber� cumplir con la capacidad, experiencia e idoneidad de la que trata la normatividad vigente y acreditar los requisitos para la celebraci�n previstos en la norma vigente�[168].
7. Los compromisos presupuestales asumidos por las entidades p�blicas se regir�n por las normas aplicables, seg�n corresponda. Es decir, en principio, por el Estatuto Org�nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) o el Decreto 115 de 1996, �[p]or el cual se establecen normas sobre la elaboraci�n, conformaci�n y ejecuci�n de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Econom�a Mixta sujetas al r�gimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras�.
8. Las autoridades de vigilancia y control ejercer�n todas las facultades legales sobre los recursos que destinen las entidades p�blicas.
167. Por �ltimo, el art�culo 101 dispone que su reglamentaci�n estar� a cargo del Gobierno nacional, mediante el Departamento Nacional de Planeaci�n, con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico y la Agencia Nacional de Contrataci�n P�blica Colombia Compra Eficiente. La norma aclara que la reglamentaci�n versar� sobre �los requisitos y condiciones que deber�n cumplirse para la celebraci�n y ejecuci�n de dichas Asociaciones, la duraci�n de los contratos, las condiciones a las cuales se encuentra sujeto el derecho a la remuneraci�n, entre otros�.
168. El siguiente cuadro ilustra algunas de las diferencias entre los contratos regulados en los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023[169]:
|
Norma |
Tipo de contrato o v�nculo contractual |
Modalidad de selecci�n del contratista |
Objeto contractual |
L�mite de la cuant�a |
Partes |
Reglamentaci�n |
|
Art�culo 100 |
Asociaciones P�blico Populares |
Contrataci�n directa |
Ejecuci�n de obras, o la adquisici�n de bienes y servicios relacionados con infraestructura social, vivienda rural, v�as terciarias y caminos vecinales, cultura, infraestructura productiva local, proyectos de eficiencia energ�tica, producci�n de alimentos, suministro de bienes y servicios, gesti�n comunitaria del agua, saneamiento b�sico, econom�a del cuidado, fortalecimiento ambiental y comunitario y adquisici�n de productos de origen o destinaci�n agropecuarios |
M�nima cuant�a
|
Contratante: entidades estatales
Contratista: personas naturales o entidades sin �nimo de lucro que formen parte de la econom�a popular y comunitaria |
El Gobierno nacional, a trav�s del Departamento Nacional de Planeaci�n |
|
Art�culo 101 |
Asociaciones de Iniciativa P�blico Popular |
Selecci�n abreviada |
Dise�o, construcci�n, renovaci�n, reparaci�n, mejoramiento, equipamiento, gesti�n, operaci�n o mantenimiento de proyectos de infraestructura y dem�s actividades t�cnicas necesarias para el cumplimiento del contrato en el respectivo territorio de la respectiva comunidad. Lo anterior, para el desarrollo de proyectos de infraestructura vial, educativa, medio ambiente, agr�cola, pesca y pecuaria y de servicios p�blicos |
6.000 SMLMV (el aporte que realice la entidad p�blica no podr� ser superior al 50% del valor de la inversi�n) |
Contratante: entidades p�blicas
Contratista: instrumentos asociativos de origen comunitario tales como las unidades de la econom�a popular, organismos de acci�n comunal, social o comunitaria u otras formas de organizaci�n social, grupos y/o comunidades �tnicas, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, mujeres y v�ctimas |
El Gobierno nacional, mediante el Departamento Nacional de Planeaci�n, con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico y la ANCP-CCE |
5.1.2. Ubicaci�n de las normas demandadas
169. El art�culo 1 de la Ley 2294 de 2023 prescribe que el objeto del PND consiste en �sentar las bases para que el pa�s se convierta en un l�der de la protecci�n de la vida a partir de la construcci�n de un nuevo contrato social que propicie la superaci�n de injusticias y exclusiones hist�ricas, la no repetici�n del conflicto, el cambio de nuestro relacionamiento con el ambiente y una transformaci�n productiva sustentada en el conocimiento y en armon�a con la naturaleza�. En este orden, el art�culo 2 estatuye que �[e]l documento denominado �Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida�, junto con sus anexos, [�] es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo, y se incorpora a la presente ley como un anexo�.
170. El T�tulo I contiene la parte general del PND. El art�culo 3 establece que el PND se materializa en los siguientes cinco ejes de transformaci�n: (a) 1. �[o]rdenamiento del territorio alrededor del agua�; 2. �[s]eguridad humana y justicia social�; 3. �[d]erecho humano a la alimentaci�n�; 4. �[t]ransformaci�n productiva, internacionalizaci�n y acci�n clim�tica�, y 5. �[c]onvergencia regional�. El art�culo 4 determina cuatro ejes transversales del PND: 1. �[p]az total; 2. [l]os actores diferenciales para el cambio; 3. �[e]stabilidad macroecon�mica�, y 4. �[p]ol�tica exterior con enfoque de g�nero�.
171. Puntualmente, el eje seguridad humana y justicia social es definido en el numeral 2 del art�culo 3 como la �[t]ransformaci�n de la pol�tica social para la adaptaci�n y mitigaci�n del riesgo, que integra la protecci�n de la vida con la seguridad jur�dica e institucional, as� como la seguridad econ�mica y social�. Dicho eje �[p]arte de un conjunto de habilitadores estructurales como un sistema de protecci�n social universal y adaptativo; una infraestructura f�sica y digital para la vida y el buen vivir; la justicia como bien y servicio que asegure la universalidad y primac�a de un conjunto de derechos y libertades fundamentales; y la seguridad y defensa integral de los territorios, las comunidades y las poblaciones�. Tales habilitadores estructurales �brindan las condiciones para la superaci�n de las privaciones y la expansi�n de las capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad�.
172. El T�tulo II contiene dos art�culos. El art�culo 5 se refiere al PNI 2023-2026. Este se estim� en un valor de 1.154,8 billones, a pesos constantes de 2022, e incluye el componente del PPI para la Paz de forma transversal, que se calcul� en un valor de 50,4 billones, a pesos constantes de 2022. El art�culo 5 est� integrado por las fuentes que financian el PNI (tabla I), la distribuci�n de las fuentes p�blicas entre los cinco ejes de transformaci�n, y los recursos para el componente de paz. Finalmente, el art�culo 6 se titula �recursos financieros, presupuestos plurianuales y consistencia fiscal del plan nacional de inversiones p�blicas�.
173. El T�tulo III comprende los mecanismos de ejecuci�n del PND. En �l se desarrollan los siguientes cap�tulos: �[p]royectos, pol�ticas y programas para la construcci�n de la paz� (cap�tulo I); �[o]rdenamiento del territorio alrededor del agua y la justicia ambiental� (cap�tulo II); �[s]eguridad humana y justicia social� (cap�tulo III); �[d]erecho humano a la alimentaci�n� (cap�tulo IV); �[t]ransformaci�n productiva, internacionalizaci�n y acci�n clim�tica� (cap�tulo V); �[c]onvergencia regional� (cap�tulo VI); �[e]stabilidad macroecon�mica� (cap�tulo VII); y �[a]ctores diferenciales para el cambio� (cap�tulo VIII). El �ltimo t�tulo del PND se denomina �[o]tras disposiciones� (t�tulo IV).
174. �Los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 se encuentran ubicados en la secci�n II (�[i]nclusi�n productiva con trabajo decente y apoyo a la inserci�n productiva�) del cap�tulo III (�[s]eguridad humana y justicia social�) del t�tulo III (�[m]ecanismos de ejecuci�n del plan�).
175. En consecuencia, formalmente, por su ubicaci�n, los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 son una medida instrumental del eje de transformaci�n �seguridad humana y justicia social�. Como ya se indic�, este eje se encuentra definido en el numeral 2 del art�culo 3 del PND, esto es, en su parte general. Lo anterior supone que, tambi�n desde una perspectiva formal, las normas demandadas tienen la finalidad de cumplir con los prop�sitos y metas a los que apunta el eje de transformaci�n seguridad humana y la justicia social.
5.2. Existencia de programas o proyectos descritos de manera concreta, espec�fica y detallada en la parte general del PND y en el PNI, que puedan relacionarse con las disposiciones demandadas
5.2.1. Bases del PND 2022 � 2026
176. Antes de comenzar, es preciso recordar que la parte general del PND tiene cinco ejes de transformaci�n. El documento Bases del PND que, por expreso mandato del art�culo 2 de la Ley 2294 de 2023, forma parte de esta, explica el alcance y el contenido de esa parte general. De ah� su importancia para decidir la demanda de la referencia. En concordancia con dicho documento, cada eje de transformaci�n contiene ideas clave, indicadores de primer nivel y catalizadores. Estos catalizadores, a su vez, est�n compuestos por pilares. Cada pilar comprende varios elementos. Luego de desarrollar los ejes de transformaci�n, el documento Bases del PND se ocupa de explicar tres de los cuatro ejes transversales del PND: paz total e integral, actores diferenciales para el cambio y estabilidad macroecon�mica.
177. Introducci�n del documento Bases del PND. En concordancia con la introducci�n de este documento, uno de los principales prop�sitos del cuatrienio consiste en consolidar las alianzas p�blico populares y promover la econom�a popular. Al respecto, la introducci�n enfatiza en que se requiere que los sectores populares y sociales no solo sean beneficiarios del desarrollo, sino tambi�n �actores de primer orden en la conformaci�n social, cultural y econ�mica del pa�s�. De ah� que el PND: (i) �privilegi[e] los pactos sociales, los acuerdos econ�micos y las formas de trabajo, producci�n social y cultural de los sectores populares�; y (ii) �bus[que] formar alianzas p�blico populares para la iniciativa productiva, la gobernanza territorial, el despliegue del Estado social de derecho y la construcci�n social�.
178. En este orden, la introducci�n resalta que el PND tiene varios �aportes novedosos�. Uno de ellos es el reconocimiento de que �existe una relaci�n arm�nica entre los sectores p�blicos, privados, los grupos �tnicos y los sectores sociales y populares, as� que los unos no desplazan a los otros�.
179. El eje de transformaci�n �seguridad humana y justicia social�. Este eje se sustenta en cinco ideas claves. Una de ellas se traduce en la intenci�n de transformar la estructura productiva e institucional para aumentar las oportunidades de generaci�n de ingresos. Respecto de esta idea clave, el documento Bases contiene el siguiente indicador de primer nivel:
|
Indicador |
L�nea base |
Meta cuatrienio |
Asociaci�n con Objetivos de Desarrollo Sostenible |
|
Variaci�n anual de los ingresos de los micronegocios de la econom�a popular atendidos |
- |
12% |
Objetivo 8. Trabajo decente y crecimiento econ�mico |
180. Catalizadores del eje de transformaci�n �seguridad humana y justicia social�. El documento Bases determina que, para alcanzar la transformaci�n que se propone el eje de seguridad humana y justicia social, se hace necesario, a su vez, cumplir tres realidades en el cuatrienio. Estas realidades se denominan catalizadores. Las realidades � catalizadores del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social son: �[h]abilitadores que potencian la seguridad humana y las oportunidades de bienestar�[170]; �[s]uperaci�n de privaciones como fundamento de la dignidad humana y condiciones b�sicas para el bienestar�, y �[e]xpansi�n de capacidades: m�s y mejores oportunidades de la poblaci�n para lograr sus proyectos de vida�.
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181. Las alianzas p�blicas con las personas y organizaciones de la econom�a popular se insertan en el tercer catalizador. Este catalizador se define �como la posibilidad de llevar a cabo el plan de vida que los individuos y comunidades consideran valioso a partir de la ampliaci�n del espacio de capacidades�. Para materializar esta meta, dice el documento, el PND implementar� cuatro mecanismos. El �ltimo mecanismo es: �(d) tener seguridad y autonom�a econ�mica gracias a estrategias de reconversi�n laboral. Para promover la inclusi�n productiva, se potenciar� la econom�a popular y cooperativa, as� como otras iniciativas productivas de la ciudadan�a�. Este prop�sito guarda relaci�n con la segunda idea clave de este eje de transformaci�n.
182. El mencionado catalizador contiene nueve pilares[171]. Algunos de los elementos que integran estos pilares se refieren a la econom�a popular. La Sala considera importante destacar los siguientes:
1. �Econom�as populares y alternativas en los ecosistemas culturales y creativos[[172]]: Se reconocer�n y fomentar�n los procesos populares y alternativos, [�] mediante el establecimiento de alianzas p�blico populares en los campos de la creaci�n, producci�n, circulaci�n y apropiaci�n de sus expresiones art�sticas y culturales. Se incentivar�n procesos de reconocimiento, fortalecimiento, asociatividad y sostenibilidad con articulaci�n de los actores de la econom�a popular y comunitaria del sector de las culturas, las artes y los saberes, mediante la creaci�n del Consejo Nacional de Econom�as Culturales y Creativas, instancia que promover� el fortalecimiento de las instituciones p�blicas, privadas, mixtas y populares, el fortalecimiento de la capacidad asociativa, organizativa, t�cnica y productiva, as� como la promoci�n, defensa, divulgaci�n y desarrollo de las unidades econ�micas que pertenecen a este sector� (cursiva fuera del texto original).
2. �El deporte, la recreaci�n y la actividad f�sica como eje de la econom�a popular[[173]]: Se consolidar� el deporte, la recreaci�n y la actividad f�sica como dinamizadores de la econom�a popular en los territorios, a trav�s de la identificaci�n y fomento de los emprendimientos relacionados con la oferta de servicios del sector, el fortalecimiento del turismo deportivo territorial y la organizaci�n de eventos deportivos nacionales e internacionales sostenibles en las diferentes regiones del pa�s� (cursiva fuera del texto original).
3. �Alianzas p�blico populares para los cuidados comunitarios[[174]]: Se reconocer�, visibilizar� y promover� las pr�cticas de cuidado colectivas, comunitarias y ancestrales de los diferentes pueblos, comunidades y organizaciones sociales. A trav�s de la pol�tica de alianzas p�blico populares se construir�n espacios comunitarios de cuidado� (cursiva fuera del texto original).
4. �Informaci�n para el reconocimiento de la econom�a popular y seguimiento de la actividad econ�mica[[175]]: El Gobierno nacional construir� el Sistema de Informaci�n de Econom�a Popular (SIEP), y su respectiva cuenta sat�lite. Se realizar� el Censo Econ�mico que ampl�e y actualice la informaci�n de todas las unidades, incluidas las de la EP que desarrollan actividades en los sectores de industria, comercio, servicios, construcci�n y transporte�.
183. El pilar espec�fico �reconocimiento e impulso a la Econom�a Popular y Comunitaria (EP)�. Este pilar forma parte del tercer catalizador �[e]xpansi�n de capacidades: m�s y mejores oportunidades de la poblaci�n para lograr sus proyectos de vida� del eje de transformaci�n �[s]eguridad humana y justicia social�. Para empezar, el documento Bases contiene la siguiente definici�n de la econom�a popular:
La econom�a popular se refiere a los oficios y ocupaciones mercantiles (producci�n, distribuci�n y comercializaci�n de bienes y servicios) y no mercantiles (dom�sticas o comunitarias) desarrolladas por unidades econ�micas de baja escala (personales, familiares, micronegocios o microempresas), en cualquier sector econ�mico. Los actores de la EP pueden realizar sus actividades de manera individual, en unidades econ�micas, u organizados de manera asociativa.
184. El documento advierte que el PND implementar� mecanismos que contribuyan al crecimiento y desarrollo de la econom�a popular. El citado pilar prev� siete elementos[176]. Para resolver la demanda de la referencia, la Corporaci�n estima necesario llamar la atenci�n sobre dos de ellos:
1. Pol�tica p�blica para la econom�a popular: en este elemento, el documento sostiene que el Gobierno nacional establecer� el Consejo de la Econom�a Popular, como una instancia de coordinaci�n y formulaci�n de una pol�tica p�blica para el fortalecimiento de la econom�a popular. Tal pol�tica p�blica se apoya en cuatro pilares que funcionan como prop�sitos. Uno de estos prop�sitos es construir un �marco institucional para su inclusi�n socioecon�mica y sociocultural que fortalezca su capacidad de generaci�n de ingresos�.
2. Sostenibilidad y crecimiento de las unidades econ�micas y formas de asociatividad de la econom�a popular: en este punto, el documento Bases afirma que el PND: (i) promover� la asistencia integral que permita fortalecer la capacidad asociativa, organizativa, t�cnica, productiva y de comercializaci�n de la econom�a popular; (ii) impulsar� la participaci�n de esta en la econom�a digital; (iii) �implementar� las herramientas de mejora regulatoria necesarias para crear marcos eficientes, eficaces y flexibles que les permitir�n participar en actividades productivas mediante las compras p�blicas que incluyen la habilitaci�n para contratar por parte de entidades p�blicas con unidades de la econom�a popular y comunitaria; tambi�n mediante asociaciones de iniciativa p�blico popular como instrumento de asociaci�n para el desarrollo de proyectos de infraestructura entre entidades p�blicas y asociaciones de origen popular y comunitario en sus territorios; y (iv) implementar� �sistemas din�micos de adquisici�n, entre otros� (cursiva fuera del texto original).
185. La promoci�n y el fortalecimiento de la econom�a popular y, espec�ficamente, el prop�sito de hacer alianzas p�blico populares no solo forma parte del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social. En el documento Bases tambi�n se hace referencia a la econom�a popular y a esas alianzas en los siguientes dos ejes de transformaci�n:
1. Transformaci�n productiva, internacionalizaci�n y acci�n clim�tica. Puntualmente, la econom�a popular se menciona en los pilares �[d]e una econom�a extractivista a una sostenible y productiva: Pol�tica de Reindustrializaci�n, hacia una econom�a del conocimiento, incluyente y sostenible�[177]; �[r]eindustrializaci�n en actividades conducentes a la sociedad del conocimiento�[178]; y �[f]inanciamiento del desarrollo como mecanismo habilitante para una econom�a productiva�[179]. En el elemento �[r]eindustrializaci�n para la sostenibilidad, el desarrollo econ�mico y social� del primer pilar, se menciona que la pol�tica p�blica en esta materia incorporar� �nuevos arreglos institucionales para lograr mejor articulaci�n privada, p�blica y popular� (cursiva fuera del texto original). Estos pilares forman parte del catalizador �[e]conom�a productiva a trav�s de la reindustrializaci�n y la bioeconom�a�.
2. Convergencia regional. En el catalizador �[t]erritorios m�s humanos: h�bitat integral�, se indica que el PND incorporar� �procesos asociativos y autogestionarios del h�bitat, la vivienda, y el agua y saneamiento b�sico, a trav�s de alianzas p�blico populares, que permitan la gesti�n de su conocimiento y su participaci�n en nuevos modelos de gesti�n�. Por su parte, el catalizador �[r]eivindicaci�n de los derechos de los grupos m�s afectados, e integraci�n de personas que dejan las armas para reconstruir el tejido social�, se sostiene que el PND �impulsar� la creaci�n de ecosistemas regionales de paz en los territorios y se potenciar�n las alianzas p�blico populares y comunitarias y los di�logos entre los diversos actores�.
186. Del mismo modo, en el eje transversal relativo a los �[a]ctores diferenciales para el cambio�, el documento Bases afirma que el PND �incluir� [�] la participaci�n de las mujeres en las alianzas p�blico populares para las ayudas humanitarias de emergencia�. As� mismo, asegura que �se ejecutar�n estrategias productivas para la econom�a popular, solidaria y asociativa�. Igualmente, indica que �[l]a Consejer�a Presidencial para la Juventud generar� [�] las alianzas p�blico populares de la Juventud�[180]. Adem�s, prescribe que �[l]a dimensi�n productiva del campesinado se fortalecer� con la promoci�n de la econom�a popular y comunitaria a trav�s de la Reforma Rural Integral�. Finalmente, en el eje transversal denominado �[e]stabilidad macroecon�mica�, nuevamente, se se�ala que, �[e]n el marco de la pol�tica de reindustrializaci�n se llevar�n a cabo arreglos institucionales dirigidos a mejorar la articulaci�n privada, p�blica y popular�.
187. Conclusiones. La formaci�n de alianzas p�blico populares y la promoci�n y fortalecimiento de la econom�a popular son prop�sitos transversales al PND 2022 - 2026. Esto se demuestra al leer la introducci�n del documento Bases, los apartados de este documento dedicados a explicar el alcance de los ejes de transformaci�n seguridad humana y justicia social, transformaci�n productiva, internacionalizaci�n y acci�n clim�tica, y convergencia regional, y los ejes transversales actores diferenciales para el cambio y estabilidad macroecon�mica. En este orden, de acuerdo con el documento Bases del PND, los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 s� tienen una relaci�n con los objetivos, metas, planes y estrategias de la parte general del PND.
188. En particular, tal relaci�n se hace notoria al considerar los siguientes tres aspectos ya descritos en p�rrafos anteriores:
1. La relaci�n entre la transformaci�n de la estructura productiva e institucional para aumentar las oportunidades de generaci�n de ingresos (segunda idea clave) y la promoci�n de la econom�a popular y cooperativa. Esto, en el contexto del tercer catalizador (�expansi�n de capacidades: m�s y mejores oportunidades de la poblaci�n para lograr sus proyectos de vida�) del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social.
2. El papel de las alianzas p�blico populares en el desarrollo de algunos de los elementos que integran los pilares del tercer catalizador del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social. Puntualmente, en el �mbito del arte y la cultura, la construcci�n de espacios comunitarios de cuidado y el dise�o y ejecuci�n de proyectos de infraestructura en los territorios. Estas materias coinciden con los objetos contractuales identificados en los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023.
3. El pilar �reconocimiento e impulso a la Econom�a Popular y Comunitaria (EP)� del tercer catalizador del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social. Expresamente, este pilar se refiere a dos cuestiones. Primera, a la creaci�n de un �marco institucional� para la inclusi�n econ�mica de la econom�a popular, para el fortalecimiento de su capacidad de generar ingresos. Y, segunda, a la implementaci�n de �herramientas de mejora regulatoria� que permitan la participaci�n de la econom�a popular �en actividades productivas mediante las compras p�blicas�. Esto incluye, seg�n el documento Bases, �la habilitaci�n para contratar por parte de entidades p�blicas con unidades de la econom�a popular y comunitaria� y las �asociaciones de iniciativa p�blico popular como instrumento de asociaci�n para el desarrollo de proyectos de infraestructura entre entidades p�blicas y asociaciones de origen popular y comunitario en sus territorios�.
5.2.2. El PNI y los presupuestos plurianuales
189. Ya se adelant� que el Plan Nacional de Inversiones P�blicas 2023 � 2026 se encuentra en el art�culo 5 de la Ley 2294 de 2023. Esta norma dispone que, de acuerdo con la distribuci�n de fuentes p�blicas por eje de transformaci�n, el eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social tendr� recursos por el orden de 743,7 billones de pesos, a precios constantes de 2022. En concordancia con el citado art�culo, este es el eje que, en comparaci�n con los dem�s, cuenta con mayores recursos (64%)[181].
190. El PPI contiene la proyecci�n de las fuentes de financiaci�n disponibles para la ejecuci�n de las metas del PND[182]. Entre las inversiones estrat�gicas nacionales est�, en la l�nea de inversi�n n�mero veinte, la �[�] inclusi�n financiera [y] e[l] impulso a la econom�a popular, comunitaria, y solidaria�. Este proyecto tambi�n forma parte de las l�neas de inversi�n de cada uno de los departamentos del pa�s[183].
191. Por su parte, aunque no guarda relaci�n con las normas demandadas, resulta interesante destacar que, en los proyectos estrat�gicos de impacto regional, se incluy� un proyecto titulado �[d]esarrollo de una estrategia territorial de aseguramiento en riesgos laborales para la poblaci�n perteneciente a la econom�a popular comunitaria, derivado del modelo de protecci�n en riesgos laborales, definido por el Ministerio del Trabajo�. Al respecto, se indica que este proyecto, el cual forma parte del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social, est� dirigido a todos los departamentos y al Distrito Capital.
192. Conclusiones. En el PNI s� existe un valor proyectado para financiar el eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social. De conformidad con lo demostrado en p�ginas anteriores, los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 son una medida instrumental de ese eje de transformaci�n. Igualmente, en el PPI s� existe una l�nea de inversi�n estrat�gica nacional y una l�nea de inversi�n en cada uno de los departamentos del pa�s, para la �[�] inclusi�n financiera [y] e[l] impulso a la econom�a popular, comunitaria, y solidaria�.
5.3. Existencia de una conexidad directa e inmediata entre las normas demandadas y la parte general del PND y el PNI
193. En el cap�tulo anterior, la Corte constat� que la formaci�n de alianzas p�blico populares y la promoci�n y fortalecimiento de la econom�a popular son prop�sitos transversales e identitarios del PND 2022 � 2026. Al respecto, en su intervenci�n, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, el DNP y la ANDJE acreditaron que la Ley 2294 de 2023 contiene, al menos, trece art�culos mediante los cuales el legislador busc� la realizaci�n de esos prop�sitos.
194. Aunque lo anterior es relevante, no es suficiente para demostrar la existencia de una conexidad directa e inmediata entre las normas demandadas y la parte general del PND y el PNI. Para el efecto, es necesario verificar si tales normas operan inequ�vocamente como instrumentos de cumplimiento de dicha parte general y del PNI.
195. Como se destac� en el apartado precedente, una de las metas generales del tercer catalizador (�expansi�n de capacidades: m�s y mejores oportunidades de la poblaci�n para lograr sus proyectos de vida�) del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social consiste en aumentar la inclusi�n productiva mediante la promoci�n de la econom�a popular y cooperativa. En este contexto, entre los objetivos de ese catalizador est� la celebraci�n de alianzas p�blico populares en los �mbitos del arte y la cultura, la construcci�n de espacios comunitarios de cuidado y para la puesta en marcha de proyectos de infraestructura en los territorios. Ya se precis� que estas materias coinciden con los objetos contractuales identificados en los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023.
196. En concreto, los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 son mecanismos de ejecuci�n del pilar �reconocimiento e impulso a la Econom�a Popular y Comunitaria (EP)� del tercer catalizador del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social. Expresamente, el mencionado pilar determin� que el PND implementar�a �herramientas de mejora regulatoria� que permitieran la participaci�n de la econom�a popular �en actividades productivas mediante las compras p�blicas�. Es decir, expl�citamente dispuso que el PND introducir�a modificaciones al EGCAP, como en efecto lo hacen los art�culos demandados, para permitir que las personas y organizaciones que forman parte de la econom�a popular puedan celebrar contratos estatales.
197. En los t�rminos del documento Bases que, seg�n se indic�, por expreso mandato del art�culo 2 de la Ley 2294 de 2023 forma parte de esta, dicha mejora regulatoria deb�a consistir en �la habilitaci�n para contratar por parte de entidades p�blicas con unidades de la econom�a popular y comunitaria� y las �asociaciones de iniciativa p�blico popular como instrumento de asociaci�n para el desarrollo de proyectos de infraestructura entre entidades p�blicas y asociaciones de origen popular y comunitario en sus territorios�. En cumplimiento de este objetivo, las normas acusadas habilitan a las entidades p�blicas y estatales a celebrar contratos con las personas y organizaciones que forman parte de la econom�a popular.
198. En este sentido, los art�culos demandados no solo son instrumentos adecuados para el logro de los objetivos de la parte general del PND y el PNI, esto es, del tercer catalizador del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social. Son en s� mismos su materializaci�n. Por consiguiente, la conexidad que existe entre los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 y la parte general del PND es directa. Esto es as� porque cumplen de manera cierta y concreta el mandato previsto en uno de los pilares del tercer catalizador del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social. De igual manera, la conexidad es inmediata, en la medida en que las normas acusadas realizan ese pilar, de suerte que su cumplimiento no depende de la intervenci�n de otra condici�n o circunstancia. En otras palabras, la conexidad entre las normas demandadas y la parte general del PND y el PNI es directa e inmediata �estrecha y verificable� porque la efectividad de esta se obtiene indefectible e inevitablemente de la ejecuci�n de aquellas.
5.4. Los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 cumplen los requisitos jurisprudenciales para la modificaci�n de normas permanentes
199. En l�neas anteriores, la Sala explic� que los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 modifican el EGCAP. Impl�citamente, el primer art�culo adiciona el numeral 4 del art�culo 2 de la Ley 1150 de 2007. En efecto, a las causales que dan lugar a la contrataci�n directa, agrega la relativa a los contratos de m�nima cuant�a con personas naturales o entidades que formen parte de la econom�a popular. El segundo art�culo hace una exclusi�n al EGCAP adem�s de establecer la selecci�n del contratista para los contratos que se celebren mediante las AIPPo, a trav�s del procedimiento de selecci�n abreviada.
200. En principio, esto resulta problem�tico por dos razones: la ley del PND debe respetar las competencias ordinarias del Congreso y, prima facie, no puede modificar normas de car�cter permanente. De conformidad con lo estatuido en el inciso final del art�culo 150 de la Constituci�n, el EGCAP es una norma de car�cter permanente expedida por el Congreso de la Rep�blica en ejercicio de sus competencias ordinarias. Por esto, se hace necesario verificar si las disposiciones demandadas cumplen los tres requisitos jurisprudenciales para admitir su validez, a pesar de que modifican un estatuto permanente aprobado por el Congreso en virtud de las competencias ordinarias a �l atribuidas.
5.4.1. La modificaci�n debe tener un fin planificador y de impulso a la ejecuci�n del plan cuatrienal
201. La modificaci�n que introducen los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 al EGCAP s� tiene un fin planificador y de impulso a la ejecuci�n del PND y del PNI. Como se demostr� en apartados anteriores, tales art�culos cumplen el prop�sito del pilar �reconocimiento e impulso a la Econom�a Popular y Comunitaria (EP)� del tercer catalizador del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social. Es decir, cumplen una de las metas previstas en materia de inclusi�n productiva de la parte general del PND.
202. Ya se dijo que, expl�citamente, el mencionado pilar determin� que el PND introducir�a modificaciones al EGCAP, como lo hacen los art�culos demandados, para permitir que las personas y organizaciones que forman parte de la econom�a popular puedan celebrar contratos estatales. En los t�rminos del documento Bases, tales modificaciones incluir�an �la habilitaci�n para contratar por parte de entidades p�blicas con unidades de la econom�a popular y comunitaria� y las �asociaciones de iniciativa p�blico popular como instrumento de asociaci�n para el desarrollo de proyectos de infraestructura entre entidades p�blicas y asociaciones de origen popular y comunitario en sus territorios�. En cumplimiento de este objetivo, las normas acusadas habilitan a las entidades p�blicas y estatales a celebrar contratos con las personas y organizaciones que forman parte de la econom�a popular.
203. En consecuencia, la modificaci�n que introducen los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 al EGCAP es en s� misma la materializaci�n de uno de los objetivos del PND. No se debe olvidar que la formaci�n de alianzas p�blico populares y la promoci�n y fortalecimiento de la econom�a popular son prop�sitos transversales e identitarios del PND 2022 � 2026.
5.4.2. Los congresistas tuvieron acceso a informaci�n sobre esa modificaci�n y deliberaron sobre este punto
5.4.2.1. Acceso a la informaci�n sobre la modificaci�n del EGCAP
204. El 6 de febrero de 2023, el Gobierno nacional radic� en la C�mara de Representantes el proyecto de ley que culmin� con la sanci�n de la Ley 2294 de 2023. A este le correspondi� el No. 338/2023 C�mara y 274/2023 Senado. Este estaba acompa�ado del documento Bases y del PNI. En los cap�tulos precedentes se hizo un extenso recuento sobre la manera en que tanto el documento Bases como el PNI se refieren a la econom�a popular y a la implementaci�n de �herramientas de mejora regulatoria� que permitieran la participaci�n de la econom�a popular �en actividades productivas mediante las compras p�blicas�. El proyecto de ley radicado por el Gobierno nacional conten�a el siguiente art�culo:
ART�CULO 82. MEJORAMIENTO PARA LA PARTICIPACI�N EN COMPRAS P�BLICAS. Las Entidades P�blicas podr�n contratar de manera directa mediante esquema o modalidad de Asociaciones P�blico-Populares con unidades de la econom�a popular, organismos de acci�n comunal, social o comunitaria u otras formas de organizaci�n social, grupos y comunidades �tnicas. De igual forma, las Entidades P�blicas podr�n reservar la contrataci�n de programas o pol�ticas sociales con los actores mencionados organizados bajo esquemas asociativos.
El Gobierno nacional en cabeza del Departamento Nacional de Planeaci�n, en coordinaci�n con el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico y la Agencia Nacional de Contrataci�n P�blica � Colombia Compra Eficiente, reglamentar�n la materia.
PAR�GRAFO PRIMERO. El esquema o modalidad de Asociaciones P�blico Populares ser� definido por el Gobierno nacional, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, el Departamento Nacional de Planeaci�n, con el apoyo t�cnico de la Agencia Nacional de Contrataci�n P�blica � Colombia Compra Eficiente, o quien haga sus veces, y se enfocar� en el desarrollo y mejoramiento de proyectos de infraestructura social, vivienda rural, v�as terciarias y caminos vecinales, cultura, infraestructura productiva local, proyectos de eficiencia energ�tica, producci�n de alimentos, suministro de bienes y servicios, gesti�n comunitaria del agua, saneamiento b�sico y fortalecimiento ambiental y comunitario, entre otras que beneficien a la sociedad y permitan la participaci�n en las compras p�blicas de los actores mencionados en este art�culo.
PAR�GRAFO SEGUNDO. Cuando en una misma zona de beneficio social opere m�s de un actor popular, se deber� priorizar la contrataci�n de Asociaciones P�blico Populares con aquellos que se encuentren bajo esquemas asociativos y que est�n conformadas en al menos el 40% por mujeres.
PAR�GRAFO TERCERO. En ninguno de los casos anteriores se requerir� estar inscrito en el Registro �nico de Proponentes -RUP-, o el que haga sus veces y la entidad contratante apoyar� y acompa�ar� el tr�mite de la facturaci�n electr�nica mediante los canales gratuitos habilitados por la Direcci�n de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, as� como los tr�mites de la expedici�n, seguimiento y control en caso de exigir registros y certificados fitosanitarios. Con el prop�sito de facilitar el desarrollo de las unidades y actores mencionados en este art�culo, la DIAN tambi�n dispondr� de una clasificaci�n y un mecanismo gratuito de f�cil acceso y comprensi�n a la factura electr�nica.
PAR�GRAFO CUARTO. En situaciones de emergencia y desastres, las entidades p�blicas podr�n comprar de manera directa productos agropecuarios de peque�os productores agr�colas y campesinos que hayan sido afectados y donarlos al Fondo Nacional de Gesti�n del Riesgo de Desastres (cursiva fuera del texto original).
205. El proyecto de ley, el documento Bases y el PNI fueron publicados en la Gaceta del Congreso n.� 18 del 13 de febrero de 2023, es decir, siete d�as despu�s de la radicaci�n del texto en el Congreso de la Rep�blica. Por ende, desde el primer momento, los miembros del Congreso conocieron la intenci�n del Gobierno nacional de modificar el EGCAP para permitir que las personas y organizaciones de la econom�a popular pudieran celebrar contratos estatales.
206. Adem�s, el documento Bases y el PNI tambi�n fueron publicados en el informe de ponencia para primer debate en comisiones conjuntas[184], en segundo debate, tanto en el Senado de la Rep�blica como en la C�mara de Representantes[185], y en el informe de conciliaci�n[186]. Esto significa que dicha informaci�n estuvo disponible para los congresistas y los ciudadanos durante todo el tr�mite legislativo del PND.
207. Puntualmente, se debe destacar que el art�culo 82 del proyecto de ley conten�a los siguientes elementos que se mantuvieron inalterados durante el tr�mite legislativo y fueron incorporados en los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023: (i) la habilitaci�n a las entidades p�blicas para contratar con unidades que formen parte de la econom�a popular (art�culos 100 y 101); (ii) la contrataci�n directa como modalidad de selecci�n del contratista (art�culo 100); (iii) la reglamentaci�n de la norma por el Gobierno nacional en cabeza del DNP, en coordinaci�n con el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico y la ANCP-CCE (art�culo 101); (iv) los objetos contractuales (art�culo 100); (v) la factura electr�nica y el acompa�amiento por parte de la DIAN (art�culo 100); y (vi) la contrataci�n directa en situaciones de emergencia y desastres, para la adquisici�n de productos agropecuarios de peque�os productores agr�colas y campesinos (art�culo 100).
5.4.2.2. Deliberaci�n en el Congreso de la Rep�blica sobre la modificaci�n del EGCAP
Discusi�n en las comisiones de asuntos econ�micos de ambas c�maras
208. Luego de su radicaci�n en el Congreso de la Rep�blica, el proyecto de ley fue discutido por los coordinadores y ponentes designados por las comisiones de asuntos econ�micos de ambas c�maras. En la Gaceta del Congreso n.� 180 del 19 de marzo de 2023, se lee que aquellos sesionaron de manera conjunta los d�as 7, 8, 9, 13, 14, 15 y 16 de marzo de 2023, �con el objetivo de revisar y discutir en su integridad el articulado�[187]. Espec�ficamente, el art�culo 82 fue discutido los d�as 9, 13 y 14 de marzo de 2023[188]. En el informe para el primer debate en sesi�n conjunta, publicado en la Gaceta del Congreso n.� 173 del 17 de marzo de 2023[189], los coordinadores y ponentes designados dejaron constancia de sus observaciones al art�culo 82[190].
209. En raz�n de esas observaciones y con fundamento en �las reuniones realizadas por los coordinadores y ponentes con los sectores involucrados en el PND y con los representantes del Gobierno nacional�[191], en el informe de ponencia para primer debate, los coordinadores y ponentes designados propusieron la modificaci�n del art�culo 82[192]. Lo anterior, �en el sentido de clarificar la cuant�a, as� como la finalidad del proceso de contrataci�n a trav�s de asociaciones p�blico populares, incluyendo, entre otros, eventos de infraestructura como vivienda rural, v�as terciarias y otras, que impulsan el desarrollo territorial�[193].
210. En las Gacetas del Congreso n.� 180 y 181 del 19 de marzo de 2023, se dej� constancia de que, para primer debate, al menos dieciocho congresistas de diversos partidos pol�ticos y tendencias ideol�gicas[194] y la bancada del partido Pacto Hist�rico[195] presentaron proposiciones sustitutivas, modificativas y eliminatorias del art�culo 82.
211. El proyecto de ley fue aprobado en primer debate por las comisiones econ�micas conjuntas tercera y cuarta de la C�mara de representantes y el Senado de la Rep�blica, en las sesiones de los d�as 20, 21, 22 y 23 de marzo de 2023[196]. De acuerdo con las Gacetas del Congreso en las que fueron publicadas las actas de dichas sesiones, la habilitaci�n para celebrar contratos estatales con personas u organizaciones que forman parte de la econom�a popular fue intensamente discutida en primer debate.
212. Para empezar, en la sesi�n del 20 de marzo de 2023, el senador John Jairo Rold�n Avenda�o propuso que el art�culo 82 estableciera la modalidad de contrataci�n directa, pero hasta la m�nima cuant�a de la entidad estatal[197]. Por su parte, el representante Modesto Enrique Aguilera Vides pidi� que este art�culo fuera discutido de manera individual[198], y el senador Wilson Neber Arias Castillo a�adi� que los reparos contra esa modalidad de contrataci�n se fundaban en un sesgo sociol�gico. En su opini�n, resultaba equivocada �la idea seg�n la cual distribuir a trav�s de organizaciones populares, resulta m�s riesgoso para la moralidad p�blica que la contrataci�n que hacen los alcaldes�[199].
213. En la sesi�n del 21 de marzo de 2023, el senador ponente Juan Felipe Lemos Uribe explic� que �[l]as comisiones de ponentes y coordinadores, tomaron la decisi�n responsable de limitar [la norma] a la m�nima cuant�a�[200]. Posteriormente, intervinieron el senador Wilson Neber Arias Castillo, para defender la inconveniencia de esa limitaci�n; el senador Juan Felipe Lemos Uribe, con la finalidad de abogar por la importancia de ese l�mite; y el senador Carlos Alberto Benavides Mora, para precisar los puntos en los que estuvieron de acuerdo los coordinadores y ponentes, as� como los beneficiarios de la medida[201].
214. Como resultado de la discusi�n del proyecto de ley, el art�culo 82 pas� a ser el art�culo 91. Este fue aprobado en primer debate, como ven�a en el informe de ponencia, con 26 votos a favor y uno en contra. Este art�culo es id�ntico al actual art�culo 100 de la Ley 2294 de 2023.
Discusi�n en la plenaria del Senado de la Rep�blica
215. Ahora bien, en los informes de ponencia para segundo debate en el Senado de la Rep�blica y en la C�mara de Representantes, se lee que el art�culo 91 (art�culo 100) fue discutido por los coordinadores y ponentes en las sesiones de cada c�lula legislativa el 11 de abril de 2023[202]. Para el efecto, �revisaron las proposiciones que fueron dejadas como constancia por los congresistas durante el primer debate, las proposiciones presentadas y radicadas en la Secretar�a de la Comisi�n Tercera de la C�mara de Representantes y las modificaciones sugeridas en el debate por parte de los coordinadores, ponentes y representantes del Gobierno nacional�[203]. En los informes de ponencia solo se hicieron ajustes de forma al art�culo 91 (art�culo 100). Adem�s, se incluy� un art�culo nuevo, el 356, denominado �asociaciones de iniciativa p�blico popular�. Este art�culo es id�ntico al actual art�culo 101 de la Ley 2294 de 2023.
216. El texto definitivo del proyecto de ley fue aprobado por la plenaria del Senado en las sesiones de los d�as 2 y 3 de mayo de 2023[204]. En dicho texto, los art�culos 98 y 99 corresponden a los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023. Sobre la conveniencia e inconveniencia de estos art�culos, en la sesi�n del 2 de mayo de 2023, intervinieron los senadores Ciro Alejandro Ram�rez Cort�s, Miguel Uribe Turbay, Jonathan Ferney Pulido Hern�ndez y Jhon Jairo Rold�n Avenda�o[205]. En esa misma oportunidad, fueron votadas las proposiciones de eliminaci�n del art�culo 91 (art�culo 100), presentadas por los senadores Miguel Uribe Turbay y Jonathan Ferney Pulido Hern�ndez. Tales proposiciones fueron negadas con veinte votos por el s� y sesenta votos por el no[206].
217. El art�culo 356 (art�culo 101) fue profusamente discutido en la sesi�n del 2 de mayo de 2023. Con sustento en la petici�n de los senadores Albeiro Echeverry Alvar�n y Miguel Uribe Turbay, el art�culo 356 (art�culo 101) fue discutido y votado de manera individual. Para defender esta solicitud y abogar por la eliminaci�n de la norma �proposici�n presentada por �l y la senadora Paloma Susana Valencia Laserna�, el senador Uribe Turbay se refiri� ampliamente a la inconveniencia e ilegalidad de ese art�culo. Sobre este �ltimo punto, afirm�: �las asociaciones p�blico populares, �claro que violan el r�gimen de contrataci�n p�blica!�[207]. En similar sentido, intervinieron extensamente los senadores Jonathan Ferney Pulido Hern�ndez, Juan Felipe Lemos Uribe, Paloma Susana Valencia Laserna y Guido Echeverri Piedrah�ta[208].
218. As� mismo, pero para defender la aprobaci�n de la norma, intervinieron los senadores Juan Diego Echavarr�a S�nchez, Clara Eugenia L�pez Obreg�n, Carlos Alberto Benavides Mora y Wilson Neber Arias Castillo[209]. En este orden, fue votada la proposici�n de eliminaci�n del art�culo 356 (art�culo 101). Dado que se produjo un empate, la votaci�n fue repetida[210]. Dicha proposici�n fue votada negativamente por la plenaria del Senado con 38 votos por el s� y 39 votos por el no. Finalmente, en la sesi�n del 3 de mayo de 2023, el art�culo fue aprobado como ven�a en el informe de ponencia con 73 votos por el s� y 11 votos por el no[211].
Discusi�n en la plenaria de la C�mara de Representantes
219. El texto definitivo del proyecto de ley fue aprobado por la plenaria de la C�mara de Representantes en las sesiones de los d�as 2, 3 y 4 de mayo de 2023[212]. El art�culo 91 (art�culo 100) fue discutido en la sesi�n del 4 de mayo de 2023. En esta, el partido Centro Democr�tico y el representante Wadith Alberto Manzur Imbett presentaron sendas solicitudes de eliminaci�n de la norma. Por solicitud de sus autores, dichas proposiciones fueron dejadas como constancias. En consecuencia, fueron discutidas las proposiciones modificativas no avaladas por el Gobierno nacional, presentadas por los representantes Ciro Antonio Rodr�guez Pinz�n, Carlos Felipe Quintero Ovalle, Juan Carlos Lozada Vargas, Jos� Octavio Cardona Le�n, Carolina Giraldo Botero y Modesto Enrique Aguilera Vides[213].
220. En la mencionada sesi�n, intervinieron diez representantes con el fin de cuestionar la conveniencia del art�culo 91 (art�culo 100)[214], y siete, para defender su aprobaci�n[215]. Posteriormente, en el curso del debate, el Gobierno nacional aval� dos proposiciones presentadas por los representantes Jos� Octavio Cardona Le�n y Jos� Eli�cer Salazar L�pez, quienes pidieron excluir a las personas naturales de los beneficiarios del art�culo 91 (art�culo 100); y de los representantes Carolina Giraldo Botero y Duvalier S�nchez Arango, quienes solicitaron incluir un nuevo par�grafo relacionado con la aplicaci�n de los principios que gobiernan la contrataci�n estatal[216]. As�, el art�culo 91 (art�culo 100) fue aprobado �como ven�a en la ponencia y con las dos proposiciones avaladas� con 92 votos por el s� y 2 votos por el no.
221. En la sesi�n del 4 de mayo de 2023, luego de una intensa discusi�n[217], la plenaria aprob� la proposici�n de eliminaci�n del art�culo 356 (art�culo 101), presentada por los representantes Hern�n Dar�o Cadavid M�rquez y Jos� Jaime Usc�tegui Pastrana. Lo anterior, con 45 votos por el no y 71 votos por el s�.
Conciliaci�n del proyecto de ley
222. Dadas las discrepancias de los textos del proyecto de ley aprobados en las plenarias del Senado y la C�mara de Representantes, se conform� la respectiva comisi�n de conciliaci�n. En relaci�n con los art�culos 91 (art�culo 100) y 356 (art�culo 101), esta opt� por acoger el texto del proyecto de ley aprobado en la plenaria del Senado de la Rep�blica[218]. En el informe de conciliaci�n, dos senadores y dos representantes manifestaron su oposici�n al art�culo 356 (art�culo 101)[219].
223. En la sesi�n de la plenaria de la C�mara, celebrada el 5 de mayo de 2023, varios representantes alertaron sobre lo anterior e insistieron en la inconveniencia de tales art�culos[220]. En cumplimiento de la decisi�n adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el Auto 705 de 2024, la plenaria del Senado aprob� el informe de conciliaci�n el 4 de junio de 2024[221].
224. Conclusi�n. De acuerdo con las gacetas del Congreso en las que fueron publicadas las actas de las sesiones, en el tr�mite legislativo que culmin� con la aprobaci�n de los art�culos demandados, los congresistas s� deliberaron ampliamente sobre la conveniencia de esas normas y, en particular, sobre el impacto de estas disposiciones y su articulaci�n con el EGCAP. Entre las materias objeto de controversia y decisi�n, caben destacar: (i) la modalidad de selecci�n de los contratistas; (ii) el monto de los contratos; (iii) los destinatarios de la medida; (iv) el efecto de la medida en el contexto de la lucha contra la corrupci�n y (v) la aplicaci�n de los principios que gobiernan la contrataci�n estatal.
5.4.3. La medida estuvo precedida de una justificaci�n suficiente ofrecida por el Gobierno nacional durante el tr�mite legislativo
225. Ya se indic� que, desde el primer momento, los miembros del Congreso conocieron la intenci�n del Gobierno nacional de modificar el EGCAP para permitir que las personas y organizaciones de la econom�a popular celebraran contratos estatales. Dicha informaci�n, contenida en el documento Bases y PNI, estuvo disponible para los congresistas y los ciudadanos durante todo el tr�mite legislativo del PND.
226. Adem�s, en cap�tulos precedentes, tambi�n se explic� la manera en que las Bases del PND desarrollan con detalle el alcance de las alianzas p�blico populares en el contexto general del PND. De forma espec�fica, se sintetiz� la informaci�n que, con ese prop�sito, ofrece detalladamente el pilar �reconocimiento e impulso a la Econom�a Popular y Comunitaria (EP)� del tercer catalizador del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social.
227. En la Gaceta del Congreso n.� 180 del 19 de marzo de 2023, consta que los d�as 22, 23, 27, 28 de febrero y 1 y 6 de marzo de 2023, �cada ministro del gabinete expuso las principales apuestas de su sector administrativo para desarrollarse durante los pr�ximos cuatro a�os�[222]. El 1 de marzo de 2023, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico y la ANCP-CCE explicaron el alcance del art�culo 82 (art�culo 100) del proyecto de ley ante los coordinadores y ponentes de las comisiones terceras y cuartas del Congreso[223]. Igualmente, en la sesi�n plenaria de la C�mara de Representantes del 4 de mayo de 2023, el entonces ministro del interior, Luis Fernando Velasco Chaves, tambi�n intervino para explicar el alcance de la medida[224]. Por �ltimo, no sobra recordar que la plenaria del Senado fue la instancia que decidi� la inclusi�n del art�culo 356 (art�culo 101).
228. De esta forma, la Sala considera que la aprobaci�n de los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 s� estuvo precedida de una justificaci�n suficiente, ofrecida por el Gobierno nacional durante dicho tr�mite, en la que este explic� cu�l es la funci�n de planeaci�n que cumplen esas normas, su car�cter instrumental y su idoneidad para ejecutar la parte general del PND y el PNI.
229. Conclusiones del cargo por la presunta violaci�n del principio de unidad de materia en la ley del PND. Con fundamento en el escrutinio de mayor intensidad definido por la Sentencia C-244 de 2025, la Sala concluye que los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 no vulneran el principio de unidad de materia del PND. Son seis las razones:
1. Por su ubicaci�n en la Ley 2294 de 2023, las normas demandadas son una medida instrumental del eje de transformaci�n �seguridad humana y justicia social�. Este eje se encuentra en el numeral 2 del art�culo 3 del PND, esto es, en su parte general. Lo anterior supone que, desde una perspectiva formal, las normas demandadas tienen la finalidad de cumplir con los prop�sitos y metas a los que apunta el citado eje.
2. El documento Bases del PND y, en particular, el pilar �reconocimiento e impulso a la Econom�a Popular y Comunitaria (EP)� del tercer catalizador del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social demuestra que los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 tienen una relaci�n con los objetivos, metas, planes y estrategias de la parte general del PND. Igualmente, en el PNI existe una l�nea de inversi�n estrat�gica nacional y una l�nea de inversi�n en cada uno de los departamentos del pa�s, para la �[�] inclusi�n financiera [y] e[l] impulso a la econom�a popular, comunitaria, y solidaria�.
3. Los art�culos demandados son en s� mismos la materializaci�n del pilar �reconocimiento e impulso a la Econom�a Popular y Comunitaria (EP)� del tercer catalizador del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social. La conexidad que existe entre los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 y la parte general del PND es directa porque cumplen de manera cierta y concreta el mandato previsto en ese pilar. De igual manera, la conexidad es inmediata, en la medida en que el cumplimiento del aludido pilar no depende de la intervenci�n de otra condici�n o circunstancia. As�, la conexidad entre las normas demandadas y la parte general del PND y el PNI es directa e inmediata �estrecha y verificable� porque la efectividad de esta se obtiene indefectible e inevitablemente de la ejecuci�n de aquellas.
4. La modificaci�n que introducen los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 al EGCAP tiene un fin planificador y de impulso a la ejecuci�n del PND y del PNI. Esto es as�, en la medida en que, indudablemente, materializan el pilar �reconocimiento e impulso a la Econom�a Popular y Comunitaria (EP)� del tercer catalizador del eje de transformaci�n seguridad humana y justicia social.
5. Desde el d�a de la radicaci�n en el Congreso de la Rep�blica del proyecto de ley que culmin� con la sanci�n de la Ley 2294 de 2023, los miembros del Congreso conocieron la intenci�n del Gobierno nacional de modificar el EGCAP para permitir que las personas y organizaciones de la econom�a popular pudieran celebrar contratos estatales. Dicha informaci�n, contenida en el documento Bases y en el PNI, estuvo disponible para los congresistas y los ciudadanos durante todo el tr�mite legislativo del PND. Adem�s, de acuerdo con las gacetas del Congreso en las que fueron publicadas las actas de las sesiones, los congresistas deliberaron ampliamente sobre la conveniencia de esas normas y, en particular, sobre el impacto de estas disposiciones y su articulaci�n con el EGCAP.
6. La aprobaci�n de los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 estuvo precedida de una justificaci�n suficiente, ofrecida por el Gobierno nacional durante dicho tr�mite, en la que este explic� cu�l es la funci�n de planeaci�n que cumplen esas normas, su car�cter instrumental y su idoneidad para ejecutar la parte general del PND y el PNI.
6. La reserva de ley como l�mite de la potestad reglamentaria en el �mbito de la contrataci�n estatal. Reiteraci�n de jurisprudencia
230. En virtud del inciso final del art�culo 150 de la Constituci�n, el Estatuto General de Contrataci�n de la Administraci�n P�blica debe ser expedido por el Congreso de la Rep�blica en ejercicio de sus competencias ordinarias[225]. Esta Corporaci�n ha expresado que el EGCAP no necesariamente debe ser un �nico cuerpo normativo, pues de �l pueden formar parte varias leyes que regulen diversas materias relacionadas con la contrataci�n estatal[226]. Tambi�n ha sostenido que, a pesar de su especialidad, el legislador no puede fijar reglas de jerarqu�a o de subordinaci�n de otras leyes ordinarias respecto del estatuto contractual, �pues ello implicar�a un desconocimiento de la Constituci�n Pol�tica�[227].
231. Ahora bien, comoquiera que, por expreso mandato constitucional, el EGCAP debe ser expedido por el Congreso de la Rep�blica, la regulaci�n de la contrataci�n estatal tiene reserva legal o reserva de ley. De acuerdo con la jurisprudencia, esta reserva, que es material[228], protege el principio� democr�tico y la separaci�n de los poderes p�blicos[229]. La existencia de la reserva de ley en materia de contrataci�n estatal tiene, al menos, dos consecuencias: (i) �los aspectos principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva [deben] est[ar] contenidos (regulados) en una norma de rango legal�[230]; y (ii) �las materias objeto de reserva de ley no pueden ser �deslegalizadas�, esto es, el legislador no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo del art�culo 189.11 de la Constituci�n�[231].
232. El numeral 10 del art�culo 189 de la Constituci�n establece que al presidente de la Rep�blica le corresponde velar por el �estricto cumplimiento de las leyes�. El numeral 11 de ese mismo art�culo dispone que el presidente de la Rep�blica debe �[e]jercer la potestad reglamentaria, mediante la expedici�n de los decretos, resoluciones y �rdenes necesarios para la cumplida ejecuci�n de las leyes�. La finalidad de la reglamentaci�n consiste, entonces, en �llevar a cabo una concreci�n administrativa de los elementos centrales definidos previamente por la ley�[232]. En otras palabras, tal finalidad se concreta en la materializaci�n �[d]el enunciado abstracto de la ley [para] encauzarlo hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real�[233].
233. La potestad reglamentaria tiene cuatro caracter�sticas[234]: es ordinaria porque es una funci�n constitucional de la Rama Ejecutiva, de suerte que su ejercicio no exige una habilitaci�n distinta a lo dispuesto en el art�culo 189.11 de la Constituci�n[235]. Tiene car�cter derivado, pues requiere de �la preexistencia de un contenido material legislativo�[236]. Es decir, �si el legislador no define ese presupuesto normativo b�sico estar�a delegando en el Gobierno lo que la Constituci�n ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido legal por reglamentar�[237]. Igualmente, la potestad reglamentaria es limitada porque se encuentra subordinada a la Constituci�n y a la ley. En consecuencia, no puede alterar o modificar su contenido o su esp�ritu y tampoco puede ocuparse de materias cuyo contenido est� reservado al legislador. Esto significa que el reglamento tampoco puede zanjar las discrepancias interpretativas o las antinomias entre dos textos legales, pues esta es una competencia privativa del legislador[238]. Por �ltimo, la potestad reglamentaria es permanente: puede ser ejercida por el presidente de la Rep�blica sin ninguna limitaci�n temporal y cuantas veces sea necesario, mientras la ley se encuentre vigente[239].
234. El car�cter derivado y limitado de la potestad reglamentaria supone que la extensi�n del campo para el ejercicio de aquella �no la traza de manera subjetiva y caprichosa el presidente de la Rep�blica, sino que la determina el Congreso de la Rep�blica al dictar la ley�[240]. Dicho de otro modo: �a mayor precisi�n y detalle se restringir� el �mbito propio del reglamento y, a mayor generalidad y falta de estos, aumentar� la potestad reglamentaria�[241]. En consecuencia, el espacio que la Constituci�n ha reservado material o formalmente a la ley �no pued[e] ser ocupado por normas de inferior jerarqu�a y, por tanto, en ninguna circunstancia, pued[e] ser sustituido por la potestad reglamentaria del presidente�[242].
235. De conformidad con lo expuesto, el alcance de la reserva de ley en el �mbito de la contrataci�n estatal puede analizarse desde dos perspectivas que est�n �ntimamente relacionadas: (i) las materias que el legislador debe incluir en el EGCAP o que, en t�rminos generales, deben ser reguladas por aquel, porque tienen esa reserva y (ii) los asuntos del orden contractual que, en consecuencia, desbordan la potestad reglamentaria del presidente (car�cter derivado y limitado).
236. Debe destacarse que la Constituci�n Pol�tica pr�cticamente guarda silencio sobre el contenido del EGCAP[243]; pese a que encomienda al legislador su expedici�n. En efecto, solo algunas disposiciones se refieren de manera tangencial a asuntos vinculados con la contrataci�n estatal. Por ejemplo, los art�culos 122, 126, 127 y 179 determinan algunas inhabilidades para celebrar contratos con el Estado; los numerales 9 y 14 del art�culo 150 establecen que, mediante una ley, el Congreso conceder� al Gobierno una autorizaci�n general para celebrar contratos, y aprobar� o improbar� los contratos celebrados sin autorizaci�n previa; los art�culos 300.9 y 313.3 se refieren a las autorizaciones de las asambleas departamentales y los concejos municipales para la celebraci�n de contratos por parte de los gobernadores y alcaldes, respectivamente; y el art�culo 273 prev� el mecanismo de selecci�n de licitaci�n p�blica y la posibilidad de que, durante su desarrollo, se celebre una audiencia p�blica a petici�n del contralor general de la Rep�blica y dem�s autoridades de control fiscal. Este �ltimo art�culo aclara que �[l]os casos en que se aplique el mecanismo de audiencia p�blica, la manera como se efectuar� la evaluaci�n de las propuestas y las condiciones bajo las cuales se realizar� aquella, ser�n se�alados por la ley�. Por su parte, el art�culo 355 inciso 2 deja al Gobierno Nacional la reglamentaci�n de los contratos que celebren el gobierno nacional, departamental, distrital y municipal con recursos de sus respectivos presupuestos, con entidades privadas sin �nimo de lucro de reconocida idoneidad, para impulsar programas y actividades de inter�s p�blico acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo.
237. La ausencia de un listado espec�fico de materias que el legislador debe incluir en el EGCAP supone, en principio, la dificultad de establecer, con sustento en el texto fundamental, los asuntos que a priori tienen reserva de ley. De ah� que esta Corporaci�n haya sostenido de manera pac�fica y reiterada que el legislador es titular de un amplio margen de configuraci�n en esta materia[244]. La Corte ha concluido que, prima facie, dicho margen estar�a limitado por los principios que gobiernan la funci�n administrativa, la prevalencia del inter�s general y los principios de proporcionalidad y racionalidad[245].
238. Ante la dificultad anotada, en el ejercicio casu�stico de resolver caso por caso, esta Corporaci�n ha se�alado algunos temas que, trat�ndose de la contrataci�n estatal, dado su car�cter esencial o medular, tienen reserva material de ley y, por consiguiente, deben formar parte del EGCAP.
239. El EGCAP debe contener los principios y las normas fundamentales que gu�an la contrataci�n estatal. La finalidad del EGCAP consiste en materializar los objetivos del Estado social de derecho y, en particular, garantizar la prevalencia del inter�s general[246]. Para alcanzar este prop�sito, el EGCAP est� llamado a recoger �los principios universales�[247] y �las normas fundamentales que guiar�n la actividad contractual del Estado para el adecuado cumplimiento de sus fines en procura de la obtenci�n del inter�s general�[248]. Esto incluye definir: (i) el alcance de la autonom�a contractual de las partes y, en particular, de las entidades estatales[249] y (ii) la noci�n general de lo que se ha de entender por contrato estatal[250].
240. El EGCAP debe regular �los aspectos m�s significativos de la contrataci�n p�blica�[251] y �las normas generales aplicables a los contratos�[252]. En principio, tales aspectos y normas son, entre otros, �la determinaci�n de la capacidad contractual, tanto de las entidades p�blicas, como de los particulares, incluido el r�gimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar[253]; �la determinaci�n de los elementos esenciales del contrato del Estado, sus condiciones de validez y de eficacia; la enunciaci�n de los derechos y deberes de las partes del contrato, as� como la enunciaci�n de categor�as contractuales gen�ricas[254]�[255]. Igualmente, de esta regulaci�n b�sica tambi�n formar�an parte �las cl�usulas excepcionales y la manera de liquidar los contratos y de resolver las controversias que surjan entre las partes[256]�[257], adem�s de las causales de nulidad de los contratos, el control de la gesti�n contractual y la responsabilidad contractual[258]. Partiendo de lo anterior, la regulaci�n m�nima de los asuntos referidos formar�a parte del �n�cleo propio del Estatuto de Contrataci�n� [259]. En esa medida, tiene reserva de ley y �no podr�a ser un asunto regulado mediante actos administrativos[260]�[261].
241. Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia, lo anterior no significa que el EGCAP est� llamado a ser una norma omnicomprensiva o excesivamente pormenorizada. El inciso final del art�culo 150 de la Constituci�n no obliga al legislador a dictar �un estatuto contractual que desarrolle la materia en forma integral y casu�stica�[262]. Aceptar la existencia de dicha obligaci�n implicar�a �desconocer el campo de acci�n que le corresponde a la Administraci�n respecto de los contenidos normativos que, al estar expuestos a las cambiantes circunstancias, demandan una regulaci�n �gil y expedita que permita lograr la debida ejecuci�n de la ley�[263].
242. Desde esta perspectiva, el reglamento no debe ser �una reiteraci�n textual de la ley, pues tal ser�a un ejercicio inane del Ejecutivo que contrariar�a principios superiores del ordenamiento�[264]. Antes bien, dado el contenido general del EGCAP ��[n]o sin raz�n se ha sostenido recurrentemente que Ley 80 de 1993 es una ley de principios m�s que de reglas detalladas de la actividad contractual de la Administraci�n P�blica�[265]�, �el Gobierno nacional cuenta con un amplio margen para [su] reglamentaci�n�[266].
243. El EGCAP debe definir las modalidades de selecci�n del contratista, las causales que dan lugar a cada una de ellas y las reglas b�sicas del procedimiento para esa selecci�n. Esto es as� porque de ello �depende en gran medida el �xito de la gesti�n contractual del Estado y, por ende, la debida satisfacci�n de las necesidades p�blicas�[267]. Para cumplir esta tarea, en aplicaci�n de los principios que rigen la funci�n administrativa (art�culo 209 de la CP) y con la finalidad de preservar el inter�s general, el legislador debe prever los mecanismos generales para que la selecci�n sea objetiva[268] y contrarrestar la corrupci�n[269]. En efecto, el legislador debe garantizar que en el proceso de selecci�n del contratista compitan �quienes tengan la real posibilidad de ofrecer lo que demanda la Administraci�n�[270]; esto sin perjuicio de que �el Congreso puede incluir criterios de ponderaci�n, mecanismos de distinci�n y tratos diferenciados razonables�[271].
244. En este contexto, son �aspectos b�sicos y generales� que tienen reserva de ley[272]: (i) la consagraci�n de una regla general en la definici�n de las modalidades de selecci�n del contratista, as� como de las excepciones que se estimen pertinentes[273]; (ii) las modalidades de selecci�n del contratista y las causales que dan lugar a cada una de ellas[274]; (iii) las reglas generales del procedimiento para esa selecci�n[275]; (iv) �la regulaci�n [de] los requisitos habilitantes y los elementos que cada entidad debe valorar para la escogencia de quien celebrar� el contrato estatal�[276]; y (v) las reglas b�sicas de imperativo cumplimiento para dar plena aplicaci�n al principio de la transparencia en el proceso de selecci�n del contratista.
245. En desarrollo de lo anterior, esta Corporaci�n ha se�alado que el establecimiento de los procedimientos de selecci�n es un ��mbito reservado constitucionalmente al Legislador�, �puesto que ello forma parte del n�cleo propio del Estatuto de Contrataci�n�[277]. De forma similar, en la sentencia C-949 de 2001 la Corte expres� que �[l]a determinaci�n de los procedimientos para el ejercicio de la actividad contractual como ya se dijo, son materia de reserva de ley�. Finalmente, en la Sentencia C-119 de 2020 se indic� que �adem�s de la obligaci�n de selecci�n objetiva, la regulaci�n de dichos procedimientos tiene reserva de ley, con amplia facultad de configuraci�n por parte del Legislador� (cursiva fuera del original).
246. Ahora, si se constata que el legislador defini� �los aspectos generales y b�sicos� de una espec�fica modalidad de selecci�n, es decir, si existe �un contenido material legislativo� previo, �el Gobierno nacional, en ejercicio de la facultad que le confiere el numeral 11 del art�culo 189 superior, [podr�] reglamentar los aspectos atinentes a esa forma o manera de contratar, como parte de la funci�n inherente a la Administraci�n, cual es la de ejecutar las leyes para su efectivo cumplimiento�[278].
247. El EGCAP debe determinar �la competencia y la capacidad de los sujetos p�blicos y privados para celebrar contratos�[279], as� como los requisitos para suscribir determinados tipos de contratos. Esta es una materia �propia y de obligada regulaci�n dentro de un estatuto de contrataci�n estatal�[280]. En efecto, la competencia y la capacidad jur�dica para celebrar contratos estatales �ata�en a las calidades o atributos espec�ficos que deben tener dichos sujetos, con el fin de que puedan ser titulares y hacer efectivos los derechos y obligaciones que emanan de la relaci�n contractual�[281]. Igualmente, el EGCAP debe contener los requisitos, las exigencias y la modalidad de selecci�n para celebrar determinados contratos �como, por ejemplo, los de prestaci�n de servicios profesionales[282] y los acuerdos marco de precios[283]�, pues esta regulaci�n es propia del legislador y, por ende, ajena a la potestad reglamentaria.
248. El EGCAP debe fijar el procedimiento administrativo especial para la cesi�n de los contratos cuando se produzca la inhabilidad o incompatibilidad sobreviniente del contratista[284]. Esta Corporaci�n ha expresado que los procedimientos administrativos especiales solo pueden ser regulados por el legislador[285]. As�, �mediante acto administrativo no es posible crear procedimientos administrativos que regulen las relaciones entre la Administraci�n y el ciudadano, esto es, con efectos extra-org�nicos, y si la ley no regula estos m�nimos procedimentales ser� preciso acudir al procedimiento general consignado en el art�culo 2� del CPACA, como norma supletoria para estos casos�[286].
249. Las entidades estatales pueden expedir manuales de contrataci�n y pliegos de condiciones que est�n sometidos a la Constituci�n, al EGCAP y al reglamento. La reserva de ley que opera sobre la contrataci�n p�blica no impide que las entidades estatales puedan �expedir actos administrativos reglamentarios que, en ejercicio de la potestad administrativa de autoorganizaci�n[287], precisen los �rganos internos, los responsables, las actividades, procesos y procedimientos que deben desarrollarse[288], para el adecuado cumplimiento de la Ley y de los principios de la funci�n administrativa, previstos en el art�culo 209 de la Constituci�n�[289].
250. En la actualidad, esos actos administrativos se conocen como manuales de contrataci�n[290]. Como es natural, estos actos administrativos no pueden desconocer o modificar el EGCAP �y, por lo tanto, entre otras cosas, no pueden crear procedimientos de selecci�n de contratistas o modificar la regulaci�n legal de los existentes[291]�[292]. As� mismo, las entidades p�blicas tambi�n son titulares de la facultad reglamentaria para expedir actos administrativos de car�cter general que rijan los elementos particulares en cada procedimiento de selecci�n de contratista. Dentro de estos, uno de los m�s destacables son los pliegos de condiciones[293].
251. La potestad de expedir manuales de contrataci�n y pliegos de condiciones se encuentra sometida a los decretos reglamentarios que expida el presidente de la Rep�blica. En consecuencia, la ley no puede delegar en los �rganos de direcci�n de la entidad la reglamentaci�n de su r�gimen contractual, pues esta es una competencia exclusiva del presidente de la Rep�blica[294]. La validez de dicha reglamentaci�n depender�, en todos los casos, de �la preexistencia de un contenido material legislativo�[295].
252. Los decretos reglamentarios, los manuales de contrataci�n y los pliegos de condiciones �se diferencian en cuanto a su jerarqu�a normativa, amplitud de la competencia y �mbitos de aplicaci�n�[296]. Sin embargo, estos tres tipos de actos administrativos tienen en com�n que, para todos los efectos, est�n sujetos a la Constituci�n y a la ley.
7. Soluci�n del cargo por la presunta violaci�n de las competencias del Congreso y del Ejecutivo en materia de contrataci�n estatal (reserva de ley y potestad reglamentaria)
253. Los demandantes sostienen que los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 violan las competencias que la Constituci�n asigna al Congreso y al Ejecutivo en materia de contrataci�n estatal. Esto, por dos razones. Primera, no definen expresiones como �econom�a popular�, �instrumentos asociativos de origen comunitario� y �unidades de econom�a popular� y, por tanto, los destinatarios de las medidas son indeterminados. Y, segunda, no establecen las capacidades t�cnicas, los requisitos y las condiciones para celebrar los contratos all� establecidos. A su juicio, las normas demandadas delegan en el Gobierno nacional esa regulaci�n o, en otras palabras, la determinaci�n del �r�gimen de contrataci�n p�blica aplicable a un sin n�mero no precisado de sujetos�[297]. Esto, a pesar de que tales elementos tienen reserva de ley.
254. En el numeral 5.1.1. supra, la Sala analiz� el alcance de las normas demandadas. Con base en lo all� expuesto y de acuerdo con lo indicado en el cargo admitido, procede a determinar si aquellas desconocen las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contrataci�n estatal y, puntualmente, el principio de reserva de ley y los l�mites de la potestad reglamentaria. Para el efecto, comprobar� si, como lo afirman los demandantes, el legislador deleg� en el Ejecutivo la reglamentaci�n de materias objeto de la mencionada reserva, que deb�an estar contenidas y desarrolladas en la ley.
7.1. El art�culo 100 de la Ley 2294 de 2023 vulnera la reserva de ley en materia de contrataci�n estatal y excede los l�mites constitucionales de la potestad reglamentaria
255. La Sala encuentra que el art�culo 100 de la Ley 2294 de 2023 desconoce la reserva de ley prevista en el inciso final del art�culo 150 de la Constituci�n y, correlativamente, los l�mites de la potestad reglamentaria del presidente de la Rep�blica, consagrada en el numeral 11 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica. Lo anterior, porque dicha disposici�n introduce un nuevo evento de contrataci�n directa cuya procedencia depende principalmente de una condici�n subjetiva relacionada con la calidad del contratista, sin definir con la precisi�n constitucionalmente exigible, qui�nes son los sujetos habilitados para contratar directamente con las entidades estatales bajo tal modalidad.
256. Como se explic� en precedencia �num. 6 supra�, el EGCAP debe regular los aspectos b�sicos, generales y estructurales de la actividad contractual del Estado. Dentro de esos aspectos se encuentran las modalidades de selecci�n del contratista, las causales que habilitan el uso de cada una de ellas, las reglas generales del procedimiento de selecci�n, la capacidad de los sujetos p�blicos y privados para contratar con el Estado y los requisitos esenciales para la celebraci�n de los contratos estatales. En relaci�n con lo anterior, conviene reiterar que la Corte Constitucional ha establecido que la determinaci�n de las modalidades o procedimientos de selecci�n de los contratistas es un asunto que tiene reserva de ley[298]. Ahora bien, uno de los aspectos centrales relacionado con dichos procedimientos de selecci�n consiste en la definici�n de las causales o eventos que dan lugar a emplear determinada modalidad, las cuales est�n reservadas al legislador.
257. La reserva de ley en esta materia no significa que el Congreso deba regular exhaustivamente todos los aspectos operativos de cada modalidad contractual. La Constituci�n no exige que el EGCAP sea un cuerpo normativo casu�stico ni impide que el Gobierno nacional, en ejercicio de la potestad reglamentaria, adopte medidas dirigidas a asegurar la cumplida ejecuci�n de la ley, tal como tambi�n se explic� en precedencia. Sin embargo, esa potestad presupone la existencia de una regulaci�n legal previa, suficiente y materialmente determinada. El reglamento puede desarrollar, concretar y hacer operativa la ley, pero no sustituirla, completarla en sus elementos esenciales ni definir por primera vez aspectos que la Constituci�n reserv� al legislador.
258. En el caso del art�culo 100 demandado, la Sala advierte que la norma habilita a las entidades estatales para celebrar directamente contratos hasta por la m�nima cuant�a con �personas naturales o entidades sin �nimo de lucro que hagan parte de la econom�a popular y comunitaria�, esto es, las APPo. De este modo, la disposici�n incorpora una nueva hip�tesis de contrataci�n directa cuya procedencia depende, de manera principal, de la identificaci�n del sujeto potencial contratista. En tal sentido, este asunto no corresponde simplemente a una regla accesoria o instrumental, sino que hace parte del presupuesto mismo que habilita a la entidad estatal para acudir a esta modalidad de selecci�n.
259. Esta circunstancia es constitucionalmente relevante. Las causales de contrataci�n directa constituyen excepciones a la regla general de selecci�n mediante procedimientos competitivos. Por esa raz�n, su configuraci�n legal debe ser clara, precisa y suficiente, concretamente, en lo relacionado con el evento o causal que determina su utilizaci�n. Cuando el legislador decide permitir la contrataci�n directa con determinado grupo de sujetos, debe establecer con certeza razonable qui�nes integran ese grupo, cu�les son los criterios que permiten identificarlos y bajo qu� condiciones pueden contratar con el Estado. La falta de determinaci�n del sujeto habilitado no constituye un vac�o menor, sino una omisi�n sobre un elemento estructural de la modalidad de selecci�n.
260. La expresi�n �personas naturales o entidades sin �nimo de lucro que hagan parte de la econom�a popular y comunitaria� no satisface esa exigencia constitucional. Aunque la norma excluye a las personas jur�dicas con �nimo de lucro y limita formalmente el universo de destinatarios a personas naturales y entidades sin �nimo de lucro, no define con precisi�n qu� significa hacer parte de la �econom�a popular y comunitaria�. Tampoco establece criterios normativos suficientes para identificar, con un alto grado razonable de certeza, cu�les personas naturales o entidades sin �nimo de lucro pueden ser destinatarias de la contrataci�n directa all� prevista. Incluso, esta indeterminaci�n puede, adem�s, generar una tensi�n con el art�culo 355 de la Constituci�n Pol�tica, en la medida en que impide establecer con certeza si las entidades privadas sin �nimo de lucro y de reconocida idoneidad a las que se refiere el inciso segundo de esa disposici�n constitucional pueden quedar comprendidas dentro de la categor�a de �econom�a popular y comunitaria� prevista en el art�culo 100 sub examine.
261. Si la norma involucrase en su concepto de �econom�a popular y comunitaria� a las entidades privadas sin �nimo de lucro y de reconocida idoneidad, se desconocer�a el segundo inciso del art�culo 355 de la Constituci�n. Esto, porque los contratos que pueden celebrarse con esas entidades deben ce�irse a los precisos t�rminos de la referida disposici�n constitucional [299], y el art�culo 100 demandado los sustraer�a de dicho r�gimen para habilitar su celebraci�n a trav�s de la modalidad de contrataci�n directa. No obstante, el nivel de indeterminaci�n de la norma impide definir con certeza si las entidades a las que se refiere la norma son equivalentes a las que se alude en el art�culo 355 Constitucional.
262. La indeterminaci�n advertida no se supera por la referencia general a la econom�a popular en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo. Dicho documento permite comprender la finalidad de pol�tica p�blica que inspir� la medida y su relaci�n con los objetivos del Plan. No obstante, una cosa es que las Bases del Plan sirvan para establecer la conexidad de la disposici�n con los objetivos generales del PND y otra distinta es que puedan suplir la regulaci�n legal de los elementos esenciales de una modalidad de selecci�n de contratistas del Estado. El hecho de que la promoci�n de la econom�a popular pueda ser un objetivo leg�timo y constitucionalmente admisible no exonera al legislador de definir, con la precisi�n exigida por la reserva de ley, los sujetos y condiciones que habilitan acudir a esta modalidad contractual, esto es, a las APPo.
263. La noci�n de econom�a popular contenida en las Bases del Plan cumple una funci�n principalmente program�tica, diagn�stica y de pol�tica p�blica. Dicha categor�a permite identificar un universo social y econ�mico amplio que el Estado pretende reconocer, caracterizar, fortalecer e incluir en distintos instrumentos de fomento. Sin embargo, esa misma amplitud impide que dicha noci�n pueda operar, sin una delimitaci�n legal adicional, como criterio jur�dico suficiente para habilitar una causal de contrataci�n directa. Con esto se quiere se�alar que una categor�a puede ser adecuada para orientar pol�ticas p�blicas de inclusi�n econ�mica y, al mismo tiempo, resultar insuficiente para definir los sujetos habilitados para contratar directamente con el Estado.
264. La amplitud de la categor�a empleada por el art�culo 100 es especialmente problem�tica porque la econom�a popular, de conformidad con las Bases del Plan, se refiere a los oficios y ocupaciones mercantiles y no mercantiles desarrollados por �unidades econ�micas de baja escala�, e indica adem�s que tales actores �pueden realizar sus actividades de manera individual, en unidades econ�micas, u organizados de manera asociativa�[300]. As� entendida, la categor�a comprende actividades productivas, distributivas, comerciales, dom�sticas y comunitarias, desarrolladas por personas, familias, micronegocios, microempresas o formas asociativas, en cualquier sector econ�mico. Por tanto, no se delimita con suficiencia un grupo determinado de sujetos, sino que se describe un �mbito econ�mico heterog�neo, amplio y, especialmente, impreciso.
265. Esa excesiva amplitud genera un problema constitucional espec�fico: el art�culo 100 no utiliza la econom�a popular como simple referente de pol�tica p�blica, sino como presupuesto de procedencia de una modalidad exceptiva de selecci�n. En efecto, la pertenencia a la econom�a popular y comunitaria es el criterio que permite a una entidad estatal celebrar directamente contratos hasta por la m�nima cuant�a. Por ello, la falta de precisi�n sobre qui�nes integran esa categor�a no constituye una indeterminaci�n menor, sino un vac�o sobre el elemento que activa la causal de contrataci�n directa.
266. Teniendo en cuenta lo anterior, las Bases del Plan no establecen criterios normativos suficientes para resolver asuntos indispensables para aplicar la disposici�n acusada. En particular, no precisan: (i) qu� debe entenderse por �baja escala�; (ii) cu�les par�metros permiten identificar una unidad econ�mica personal, familiar, micronegocio o microempresa para efectos de contrataci�n directa; (iii) qu� nivel de organizaci�n o formalizaci�n resulta exigible; (iv) c�mo se acredita la pertenencia a la econom�a popular y comunitaria. En tal sentido, no es posible advertir l�mites precisos que impidan que la categor�a sea aplicada de manera expansiva por la entidad contratante o por el reglamento, lo que ser�a efecto del alto grado de indeterminaci�n.
267. En tales t�rminos, la categor�a carece de un nivel suficiente de delimitaci�n para operar como criterio normativo de habilitaci�n de una causal de contrataci�n directa. La consecuencia pr�ctica de esta indeterminaci�n es que la delimitaci�n material del universo de posibles contratistas queda diferida, en una medida constitucionalmente excesiva, al Ejecutivo y, eventualmente, a cada entidad estatal al momento de estructurar los documentos del proceso contractual. Esto desconoce la reserva legal en materia de contrataci�n p�blica, pues el legislador no puede crear una modalidad exceptiva de selecci�n fundada en la calidad subjetiva del contratista y, al mismo tiempo, dejar sin definici�n suficiente el criterio que permite identificar a los sujetos beneficiarios o destinatarios de esa excepci�n. Esta falta de precisi�n, como se indic�, traslada al reglamento �y, eventualmente, a cada entidad contratante� la definici�n de los sujetos que podr�n contratar directamente con el Estado. En consecuencia, el Gobierno nacional no quedar�a limitado a desarrollar aspectos operativos de una regulaci�n legal previamente determinada, sino que tendr�a que completar el contenido normativo de la causal, precisar el universo de beneficiarios, definir los requisitos de pertenencia a la econom�a popular y comunitaria y establecer los elementos que permiten acreditar esa condici�n.
268. Tal habilitaci�n desconoce la diferencia entre reglamentar una ley y sustituir la funci�n legislativa. La potestad reglamentaria del art�culo 189.11 de la Constituci�n permite al presidente de la Rep�blica expedir los decretos, resoluciones y �rdenes necesarios para la cumplida ejecuci�n de las leyes. Pero esa competencia no autoriza al Ejecutivo a definir los elementos estructurales de una modalidad de selecci�n contractual ni a determinar, con amplio margen de configuraci�n, qui�nes son los sujetos habilitados para contratar directamente con las entidades estatales.
269. En este caso, la remisi�n reglamentaria contenida en el inciso segundo del art�culo 100 no recae sobre aspectos meramente instrumentales. Por el contrario, tiene lugar en un contexto en el que la ley no defini� suficientemente el criterio subjetivo que determina la procedencia de la causal de contrataci�n directa. Por ello, el reglamento no estar�a llamado �nicamente a precisar la forma de aplicaci�n de una regla legal completa, sino a colmar un vac�o relativo al n�cleo mismo de la habilitaci�n contractual, esto es, a completar la causal de contrataci�n directa.
270. La Sala reitera que el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci�n para adoptar medidas afirmativas o de fomento en favor de sectores econ�micos tradicionalmente excluidos del mercado de compras p�blicas. Tambi�n puede establecer modalidades de contrataci�n o reglas especiales dirigidas a promover la participaci�n de determinados sectores. Sin embargo, cuando esas medidas inciden en elementos estructurales del EGCAP �como ocurre con la creaci�n de una causal de contrataci�n directa�, el legislador debe definir los elementos esenciales de la medida y no puede remitir su configuraci�n sustantiva al reglamento, so pena de desconocer la reserva de ley, en los t�rminos expuestos en el numeral 6 supra de esta providencia.
271. �As�, la inconstitucionalidad del art�culo 100 no deriva de la finalidad perseguida por la norma, ni de la decisi�n del legislador de promover la participaci�n de actores de la econom�a popular en las compras p�blicas. La vulneraci�n constitucional se configura porque el legislador cre� una causal que activa una modalidad de selecci�n exceptiva fundada en un criterio subjetivo insuficientemente determinado y, por tanto, remiti� al reglamento la definici�n de elementos que hacen parte del n�cleo reservado al legislador.
272. Por lo tanto, la Sala concluye que el art�culo 100 de la Ley 2294 de 2023 vulnera el inciso final del art�culo 150 de la Constituci�n, en tanto no regula de manera suficiente un aspecto esencial de la contrataci�n estatal sujeto a reserva legal. A su vez, desconoce el numeral 11 del art�culo 189 de la Carta, porque habilita al Gobierno nacional para completar mediante reglamento la configuraci�n sustantiva de una causal de contrataci�n directa. En consecuencia, el art�culo 100 ser� declarado inexequible.
7.2. El art�culo 101 de la Ley 2294 de 2023 vulnera la reserva de ley en materia contractual y desconoce los l�mites de la potestad reglamentaria
273. La Sala llega a la misma conclusi�n respecto del art�culo 101 de la Ley 2294 de 2023. Incluso, en este caso la problem�tica constitucional es m�s compleja, pues la disposici�n no solo presenta una indeterminaci�n similar en relaci�n con los sujetos destinatarios de la medida, sino que adem�s establece que las Asociaciones de Iniciativa P�blico Popular se regir�n exclusivamente por lo previsto en ese art�culo y por su reglamentaci�n.
274. El art�culo 101 crea una modalidad denominada AIPPo. De acuerdo con su inciso primero, estas constituyen un instrumento contractual de vinculaci�n entre entidades p�blicas y �los diferentes instrumentos asociativos de origen comunitario tales como las unidades de la econom�a popular, organismos de acci�n comunal, social o comunitaria u otras formas de organizaci�n social, grupos y/o comunidades �tnicas, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, mujeres y v�ctimas�. La norma a�ade que estas asociaciones se regir�n exclusivamente por lo previsto en el mismo art�culo y en su reglamentaci�n. Esta formulaci�n plantea dos problemas constitucionales concurrentes. El primero se refiere a la indeterminaci�n de los sujetos privados que pueden celebrar los contratos. El segundo consiste en la creaci�n de un r�gimen contractual especial o exceptivo cuya regulaci�n queda, en buena medida, diferida al reglamento.
275. En cuanto al primer aspecto, la Sala advierte que la expresi�n �instrumentos asociativos de origen comunitario� es abierta y carece de una delimitaci�n normativa suficiente. La propia estructura gramatical de la disposici�n confirma esa amplitud, pues utiliza la locuci�n �tales como�, seguida de una enumeraci�n de sujetos que no parece taxativa. En consecuencia, la norma no define de manera cerrada qui�nes son los contratistas habilitados, sino que introduce una categor�a general dentro de la cual podr�an incluirse m�ltiples formas organizativas.
276. La amplitud de la expresi�n se acent�a porque el art�culo 101 alude, adem�s, a �otras formas de organizaci�n social�. Esta cl�usula aumenta el margen de discrecionalidad en la identificaci�n de los destinatarios de la medida. En efecto, no se establecen criterios legales suficientes para determinar cu�les organizaciones sociales pueden ser consideradas instrumentos asociativos de origen comunitario, qu� condiciones deben cumplir, c�mo se acredita esa calidad ni cu�les son los l�mites de la habilitaci�n contractual.
277. Al igual que ocurre con el art�culo 100, esta indeterminaci�n es constitucionalmente inadmisible porque la calidad del sujeto contratista es el presupuesto central para aplicar la figura creada por la disposici�n, esto es, el supuesto que habilita acudir a la modalidad de selecci�n abreviada prevista por la disposici�n. Pese a ello, el enunciado normativo acusado introduce cl�usulas abiertas para la identificaci�n de los sujetos, al aludir a los �instrumentos asociativos de origen comunitario�. En este punto, cabe reiterar las consideraciones efectuadas frente al art�culo 100, toda vez que el art�culo 101 introduce un concepto incluso m�s amplio, debido a que, a partir de la configuraci�n del inciso primero, las �unidades de la econom�a popular�, concepto que per se introduce un alto grado de indeterminaci�n, ser�a apenas una especie dentro de un g�nero a�n mayor que ser�an los �diferentes instrumentos asociativos de origen comunitario�. En relaci�n con este asunto, se resalta nuevamente que no se trata de un elemento secundario, sino del elemento que define qui�n puede acceder a un instrumento contractual especial para celebrar determinado contrato estatal, esto es, qui�nes podr�an concurrir a participar en el proceso de selecci�n abreviada y, por tanto, del supuesto mismo que determina la modalidad de selecci�n. Por ello, el legislador deb�a precisar los destinatarios o posibles contratistas o, al menos, fijar criterios normativos suficientes para que el reglamento desarrollara aspectos operativos o de detalle sin sustituir materialmente la funci�n legislativa.
278. En esta orientaci�n, dado que la disposici�n acusada emplea sujetos o categor�as altamente indeterminadas, como son los �instrumentos asociativos de origen comunitario�, las �unidades de la econom�a popular� y �otras formas de organizaci�n social�, la norma no define de manera clara y determinada el universo de potenciales contratistas habilitados para participar en el procedimiento de selecci�n y celebrar las AIPPo. En realidad, establece un marco normativo abierto cuya delimitaci�n queda trasladada al reglamento y, en buena medida, a la apreciaci�n de las entidades estatales encargadas de aplicar la disposici�n. De este modo, la ley omite regular con el grado de precisi�n exigido por la reserva legal uno de los elementos estructurales del instrumento contractual que crea, esto es, la determinaci�n de los sujetos que pueden acceder a la modalidad especial de contrataci�n prevista en el art�culo 101 de la Ley 2294 de 2023.
279. El segundo problema constitucional del art�culo 101 es igualmente relevante, m�xime cuando se le suma a la problem�tica que se acaba de advertir. La disposici�n establece que las AIPPo se regir�n exclusivamente por lo previsto en ese art�culo y por su reglamentaci�n. Con ello, el legislador crea un instrumento contractual especial que se aparta parcialmente del r�gimen general de contrataci�n estatal, pero no desarrolla de manera suficiente los elementos estructurales de ese r�gimen exceptivo.
280. El art�culo 101 contiene algunas reglas sobre las AIPPo. Entre ellas, prev� que podr�n comprender el dise�o, construcci�n, renovaci�n, reparaci�n, mejoramiento, equipamiento, gesti�n, operaci�n y mantenimiento de ciertos proyectos de infraestructura; fija un l�mite de inversi�n de seis mil salarios m�nimos legales mensuales vigentes; dispone que el aporte de la entidad p�blica no podr� superar el cincuenta por ciento del valor de la inversi�n; se�ala que la selecci�n se realizar� mediante selecci�n abreviada; exige capacidad, experiencia e idoneidad; remite a normas presupuestales; exige identificar riesgos; y somete los recursos a vigilancia y control.
281. No obstante, esas reglas no agotan los elementos esenciales del r�gimen contractual que la misma disposici�n dice crear. La norma no define con precisi�n el alcance de los sujetos contratistas, como se explic� extensamente; no determina suficientemente los requisitos y condiciones de celebraci�n del contrato o algunas condiciones esenciales asociadas a la remuneraci�n y ejecuci�n del esquema contractual, dada la forma de vinculaci�n de recursos p�blicos y privados; y tampoco define el alcance de la aplicaci�n del EGCAP en aquello que no fue expresamente previsto por el art�culo 101 y, en armon�a con ello, el alcance que podr�a tener la reglamentaci�n al expresar que dichos contratos se regir�an exclusivamente por lo dispuesto en dicho art�culo y en la reglamentaci�n por parte del Gobierno nacional.
282. Por el contrario, el inciso final de la disposici�n atribuye al Gobierno nacional, en cabeza del Departamento Nacional de Planeaci�n, con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico y la ANCP-CCE, la reglamentaci�n de �los requisitos y condiciones que deber�n cumplirse para la celebraci�n y ejecuci�n de dichas Asociaciones, la duraci�n de los contratos, las condiciones a las cuales se encuentra sujeto el derecho a la remuneraci�n, entre otros�. Esta remisi�n confirma que aspectos sustanciales de la figura contractual fueron diferidos al reglamento, incluyendo, claro est�, la determinaci�n de los destinatarios de la medida, como ya se explic�.
283. De este modo, el art�culo 101 no se limita a ordenar la reglamentaci�n de aspectos t�cnicos o administrativos necesarios para ejecutar una regulaci�n legal completa. Por el contrario, crea una figura contractual que declara sometida exclusivamente a dicha disposici�n y al reglamento, pero solo regula algunos de sus componentes y deja al Ejecutivo la definici�n de materias que, por su naturaleza, forman parte de las que corresponde regular al legislador, en desarrollo de su atribuci�n de expedir el EGCAP. Esto es especialmente problem�tico, dado que uno de esos aspectos est� mediado por la indeterminaci�n o imprecisi�n respecto del sujeto contratista, que es uno de los elementos centrales que determina esta nueva causal de selecci�n abreviada.
284. La expresi�n seg�n la cual las AIPPo se regir�n �exclusivamente� por lo previsto en el art�culo 101 y su reglamentaci�n agrava el problema constitucional. Esa cl�usula puede entenderse como una exclusi�n del r�gimen general de contrataci�n estatal respecto de este instrumento contractual, salvo en aquello que el propio art�culo menciona y los contenidos que decida regular el reglamento. En tal escenario, todo lo no previsto por la ley quedar�a sujeto a la regulaci�n reglamentaria, incluso en aspectos que corresponden al legislador por mandato del inciso final del art�culo 150 de la CP.
285. La Sala considera que una habilitaci�n de esa naturaleza desconoce la estructura constitucional de competencias en materia de contrataci�n p�blica. El Congreso no puede crear una modalidad contractual especial, exceptuarla del r�gimen general y, simult�neamente, remitir al reglamento la definici�n de los elementos b�sicos que permiten hacerla operativa. Una cosa es que el Ejecutivo reglamente los detalles necesarios para la ejecuci�n de una ley suficientemente determinada, y otra distinta es que el reglamento asuma la funci�n de completar el r�gimen legal de una figura contractual especial.
286. Tambi�n debe resaltarse que el art�culo 101 adopta una modalidad de selecci�n abreviada para la escogencia del adjudicatario. Aunque la norma enuncia esa modalidad y remite a la Ley 1150 de 2007, la procedencia misma de esta v�a depende de la identificaci�n de los sujetos habilitados y de las condiciones especiales de los �instrumentos asociativos de origen comunitario�. En consecuencia, la determinaci�n de los destinatarios, requisitos y condiciones de celebraci�n no puede ser vista como un asunto marginal. Se trata de elementos que inciden directamente en la procedencia de la modalidad de selecci�n y en el alcance de la excepci�n o especialidad creada por la ley.
287. La Sala insiste en que el legislador puede dise�ar instrumentos contractuales orientados a promover la participaci�n comunitaria, la inclusi�n productiva, la econom�a popular y el desarrollo de proyectos de infraestructura con participaci�n de comunidades. Tales finalidades, en principio, son constitucionalmente leg�timas. Sin embargo, el dise�o de esos instrumentos debe respetar la reserva de ley en materia contractual y los l�mites de la potestad reglamentaria. La promoci�n de fines sociales o de inclusi�n social y econ�mica no autoriza a trasladar al Ejecutivo la definici�n de los elementos estructurales de un r�gimen contractual especial.
288. En suma, el art�culo 101 desconoce la reserva de ley por dos razones concurrentes. Primero, porque define los sujetos contratistas mediante categor�as abiertas e insuficientemente determinadas, como �instrumentos asociativos de origen comunitario�, �unidades de la econom�a popular� y �otras formas de organizaci�n social�. Segundo, porque crea un r�gimen contractual especial que se rige exclusivamente por la norma y su reglamentaci�n, pero deja al reglamento la definici�n de materias esenciales del contrato sometidas a reserva de ley.
289. Lo anterior tambi�n implica el desconocimiento de los l�mites de la potestad reglamentaria. La ley no estableci� un contenido normativo material suficiente para que el Ejecutivo se limitara a asegurar su cumplida ejecuci�n. En cambio, le atribuy� la regulaci�n de asuntos que hacen parte del n�cleo estructural del EGCAP, entre ellos, los sujetos destinatarios de las AIPPo. Por tanto, bajo este contexto, la remisi�n al reglamento prevista en el art�culo 101 excede lo permitido por el numeral 11 del art�culo 189 de la Constituci�n.
290. Por estas razones, la Sala concluye que el art�culo 101 de la Ley 2294 de 2023 vulnera el inciso final del art�culo 150 de la Constituci�n y el numeral 11 del art�culo 189 de la Carta. En consecuencia, tambi�n ser� declarado inexequible.
7.3. Conclusiones frente al segundo cargo
291. Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Sala encuentra configurado el segundo cargo de la demanda. Los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 desconocen la reserva legal prevista en el inciso final del art�culo 150 de la Constituci�n para la expedici�n del Estatuto General de Contrataci�n de la Administraci�n P�blica, as� como los l�mites constitucionales de la potestad reglamentaria del presidente de la Rep�blica previstos en el numeral 11 del art�culo 189 de la Carta.
292. En relaci�n con el art�culo 100, la vulneraci�n se configura porque la norma adiciona un nuevo evento de contrataci�n directa determinado principalmente por el factor subjetivo, sin definir de manera determinada y suficiente los sujetos destinatarios de la medida. En relaci�n con el art�culo 101, la inconstitucionalidad se presenta porque la disposici�n establece una excepci�n o r�gimen contractual especial para las AIPPo, cuya regulaci�n se sujetar�a exclusivamente a lo previsto en esa norma y en su reglamentaci�n, pese a que la ley solo regul� algunos de los aspectos esenciales del instrumento y dej� al reglamento la definici�n de materias propias del n�cleo reservado al EGCAP.
293. En ambos casos, la indeterminaci�n de los sujetos destinatarios de las normas y la remisi�n amplia al reglamento trasladan al Ejecutivo la definici�n de temas que deb�an ser regulados directamente por el legislador. Por consiguiente, las disposiciones acusadas vulneran el principio de reserva de ley en materia contractual y alteran el reparto constitucional de competencias entre el Congreso y el Gobierno nacional.
294. Teniendo en cuenta la prosperidad del segundo cargo que conduce a la inexequibilidad de los dos art�culos demandados, la Sala considera innecesario pronunciarse sobre el tercer cargo relativo al presunto desconocimiento de las libertades econ�micas y la libre competencia. En consecuencia, declarar� inexequibles los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023.
En m�rito de lo expuesto,
RESUELVE
�nico. DECLARAR INEXEQUIBLES los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 �por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida��.
Comun�quese, c�mplase y publ�quese,
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
CLARA MARIA GONZALEZ ZABALA
Conjuez
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR
Magistrado
Con aclaraci�n de voto
JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ
Magistrado
Con Salvamento de voto
LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Con aclaraci�n de voto
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Conjuez
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
ACLARACI�N DE VOTO DE LA MAGISTRADA
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Referencia: Sentencia C-033 del 25 de febrero de 2026
Conjuez ponente: Ruth Stella Correa Palacio
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, suscribo la presente aclaraci�n de voto en relaci�n con la sentencia de la referencia. En particular, en lo relativo al an�lisis efectuado frente al cargo relacionado con el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia. En este sentido, aunque comparto la decisi�n de declarar inexequibles los art�culos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023, considero que dicha decisi�n debi� fundamentarse tambi�n en la prosperidad del primer cargo formulado en la demanda, esto es, en la vulneraci�n del principio de unidad de materia. A mi juicio, las disposiciones acusadas desconocieron dicha garant�a, por las siguientes razones.
Primero, por la inexistencia de conexidad directa e inmediata. Si bien podr�a sostenerse que las disposiciones acusadas eran normas instrumentales para la ejecuci�n del Plan Nacional de Desarrollo y que pod�a existir una relaci�n tem�tica entre aquellas y los contenidos de la parte general del Plan, no satisfac�an el est�ndar de conexidad �directa e inmediata�, exigido por la jurisprudencia constitucional. A lo sumo, cabr�a predicar una conexidad �eventual o hipot�tica�. Esto se debe a que, por un lado, los art�culos 100 y 101 introdujeron mecanismos de asociaci�n �asociaciones p�blico-populares y asociaciones de iniciativa p�blico-popular� cuya utilizaci�n no constitu�a un deber jur�dico para las entidades estatales, sino una habilitaci�n o autorizaci�n. En esa medida, su aplicaci�n depend�a de una decisi�n discrecional de las entidades p�blicas, que pod�an acudir a otros mecanismos contractuales para la ejecuci�n de los mismos objetos. Por ello, el nexo entre dichas disposiciones y la materializaci�n de la parte general del PND no era directo ni inmediato, sino contingente, pues estaba mediado por la voluntad unilateral de las entidades destinatarias. Por esta raz�n, no comparto la conclusi�n de la mayor�a seg�n la cual la efectividad de las disposiciones se obten�a �indefectible e inevitablemente� de su ejecuci�n: precisamente por tratarse de mecanismos de utilizaci�n facultativa, su incorporaci�n al ordenamiento no aseguraba su empleo ni, por consiguiente, la realizaci�n de los objetivos del Plan.
De otro lado, la aplicaci�n pr�ctica de los art�culos 100 y 101 estaba supeditada a un desarrollo reglamentario intenso por parte del Gobierno nacional, en aspectos estructurales y esenciales de la regulaci�n. La remisi�n expresa a la potestad reglamentaria para definir elementos sustanciales del r�gimen confirmaba que las disposiciones no conten�an una regulaci�n autosuficiente que permitiera afirmar una conexidad directa e inmediata con la parte general del Plan. Esta circunstancia era especialmente clara respecto del art�culo 101, que remit�a al reglamento la definici�n de los requisitos y condiciones para la celebraci�n y ejecuci�n de las asociaciones, la duraci�n de los contratos y las condiciones a las que estaba sujeto el derecho a la remuneraci�n. En tal sentido, la necesidad de una condici�n normativa adicional para su operatividad desvirtuaba su car�cter instrumental inmediato.
Segundo. Las normas demandadas invad�an las competencias ordinarias del Congreso de la Rep�blica y establec�an una regulaci�n permanente. En armon�a con lo anterior y con la necesidad de adelantar un escrutinio de mayor intensidad, en los t�rminos de la Sentencia C-244 de 2025 y de la jurisprudencia actual, la Sala Plena debi� concluir que las normas acusadas no persegu�an un fin planificador y de impulso al plan cuatrienal. Por el contrario, las disposiciones acusadas pretend�an introducir una modificaci�n estructural en materia de contrataci�n estatal, al introducir un nuevo evento de contrataci�n directa �art�culo 100� y un r�gimen contractual especial o exceptivo sujeto a selecci�n abreviada �art�culo 101�, incluyendo una regulaci�n sui generis para su aplicaci�n. Este tipo de modificaciones deber�a surtirse mediante las competencias ordinarias del legislador, a quien el inciso final del art�culo 150 de la Constituci�n Pol�tica le encomend� expedir el Estatuto General de Contrataci�n de la Administraci�n P�blica. Esto es relevante, toda vez que respecto de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo existen restricciones al principio democr�tico en su aprobaci�n, ya que se trata de una ley de iniciativa gubernamental, los temas sobre los cuales el Congreso puede presentar modificaciones son limitados y su tr�mite legislativo es m�s breve.
Tercero. Las normas acusadas no cumpl�an con el est�ndar jurisprudencial de contar con una carga argumentativa cualificada por parte del Gobierno Nacional. As�, ni en la exposici�n de motivos o en las bases del plan se encontraban razones espec�ficas y cualificadas, que satisficieran la carga argumentativa aludida, esto es, que permitieran evidenciar con claridad que las disposiciones: i) constitu�an una expresi�n de la funci�n de planeaci�n, ii) eran normas instrumentales destinadas a permitir la ejecuci�n del plan favoreciendo la consecuci�n de los objetivos generales, iii) fueran un mecanismo id�neo para la puesta en marcha del plan de inversiones o una medida indispensable para impulsar el cumplimiento del PND y iv) no buscaban llenar vac�os e inconsistencias de otro tipo de leyes. Aunque la Sentencia C-244 de 2025 matiza el alcance de esta exigencia (fj. 121), dicho est�ndar se mantendr�a en los eventos en que se requiriera un escrutinio m�s intenso, como ocurre cuando se incorporan disposiciones de vocaci�n estructural y permanente en una ley del Plan, como era el caso de las normas acusadas.
Fecha ut supra,
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
[2] El magistrado sustanciador invit� a intervenir en el proceso a la Superintendencia de Econom�a Solidaria, a la Superintendencia de Sociedades, a la Unidad de Planeaci�n de Infraestructura de Transporte del Ministerio de Transporte, al Departamento Nacional de Estad�stica (DANE), al Departamento Nacional de Planeaci�n (DNP), a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), a la Agencia de Defensa Jur�dica del Estado (ANDJE), a Colombia Compra Eficiente-CCE, a Fedesarrollo, a la C�mara de Servicios Legales de la ANDI, a la C�mara Colombiana de la Infraestructura-CCI, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas; a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario; a la Facultad de Derecho de la Universidad de La Sabana; a la Facultad de Ciencias Jur�dicas de la Universidad Javeriana y al Centro de Estudios en Derecho de la Competencia (CEDEC) de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana; a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia; a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre; a la Facultad de Ciencias Jur�dicas y Sociales de la Universidad de Caldas; a la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca; a la Facultad de Derecho, Ciencia Pol�tica y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte; a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional y a la Facultad de Derecho de la Universidad de Nari�o.
[5] Cfr. Autos dictados el 22 de septiembre (fundamentos jur�dicos 9 a 11) y el 17 de octubre de 2023 (fundamento jur�dico 8), en el proceso de la referencia.
[6] Demanda, p. 82.
[8] Ibidem. Los demandantes citan la Sentencia C-439 de 2016.
[9] Ibidem, p. 8.
[10] Ibidem.
[11] Ibidem, p. 74.
[12] Ibidem, p. 49.
[13] Ibidem, p. 51.
[14] El t�rmino de fijaci�n en lista transcurri� entre el 22 de marzo y el 11 de abril de 2024. El 12 de abril de 2024, la Secretar�a General recibi� la intervenci�n de la Asociaci�n Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI).
[15] P�g. 23 de la intervenci�n.
[16] Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, p�g. 63 y 64.
[17] P�g. 24 de la intervenci�n.
[18] Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, p�g. 118.
[19] P�g. 28 y 29 de la intervenci�n.
[20] P�g. 27 de la intervenci�n.
[21] P�g. 6 de la intervenci�n.
[22] Ibidem.
[23] P�g. 11 de la intervenci�n.
[24] Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, p�g. 117.
[25] P�g. 20 de la intervenci�n.
[26] P�g. 6 de la intervenci�n.
[27] P�g. 13 de la intervenci�n.
[28] P�g. 15 de la intervenci�n.
[29] P�g. 25 de la intervenci�n.
[30] P�g. 28 y 29 de la intervenci�n.
[31] P�g. 9 de la intervenci�n.
[32] P�g. 10 de la intervenci�n.
[33] P�g. 11 de la intervenci�n.
[34] P�g. 12 de la intervenci�n.
[35] Ibidem.
[36] P�g. 14 de la intervenci�n.
[37] P�g. 48 de la demanda.
[38] P�g. 49 de la demanda.
[39] P�g. 21 de la intervenci�n.
[40] P�g. 3 de la intervenci�n.
[41] P�g. 6 y 7 de la intervenci�n.
[42] P�g. 26 de la intervenci�n.
[43] P�g. 16 de la intervenci�n.
[44] P�g. 17 de la intervenci�n.
[45] P�g. 22 de la intervenci�n.
[46] P�g. 2 de la intervenci�n.
[47] P�g. 3 de la intervenci�n.
[48] P�g. 8 de la intervenci�n.
[49] P�g. 4 de la intervenci�n.
[50] Ibidem.
[51] P�g. 8 de la intervenci�n.
[52] P�g. 20 de la intervenci�n.
[53] Ibidem.
[54] P�g. 14 de la intervenci�n.
[55] P�g. 13 de la intervenci�n. El interviniente cita la Sentencia C-508 de 2002.
[56] P�g. 15 de la intervenci�n.
[57] P�g. 10 de la intervenci�n.
[58] P�g. 15 de la intervenci�n.
[59] Ibidem.
[60] Ibidem.
[61] Ibidem.
[62] P�g. 16 de la intervenci�n.
[63] Ibidem.
[64] Ibidem.
[65] Ibidem.
[66] Ibidem.
[67] El Ministerio P�blico se refiere a la expedici�n del Decreto 874 de 2024, �Por el cual se adiciona el T�tulo 16 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, con el fin de reglamentar el art�culo 100 de la Ley 2294 de 2023, sobre las Asociaciones P�blico-Populares� (p�g. 9 de la intervenci�n).
[68] P�g. 9 de la intervenci�n.
[69] P�g. 11 de la intervenci�n.
[70] P�g. 12 de la intervenci�n.
[71] Ibidem.
[72] P�g. 13 de la intervenci�n.
[73] Ibidem.
[74] P�g. 14 de la intervenci�n. El Ministerio P�blico cita la Sentencia C-126 de 2016.
[75] Estos documentos se encuentran disponibles en los siguientes enlaces: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=74081, https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=74227 y https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=74228.
[76] Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 2024. Al respecto, tambi�n se pueden consultar, entre muchas otras, las sentencias C-306 y C-153 de 2022, C-167 de 2021, C-608 de 2020, C-133 de 2012, C-277 de 2011 y C-486 de 2009.
[77] Reiterada en las sentencias C-398 de 2024 y C-406, C-387, C-197 y C-194 de 2023, entre otras.
[78] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-226, C-189 y C-173 de 2021, C-472, C-133 y C-123 de 2020, C-572 y C-191 de 2019, y C-309 de 2017.
[79] Los criterios se�alados en esta sentencia han sido reiterados en muchas decisiones posteriores de la Sala Plena. Entre otras, ver, por ejemplo, las sentencias C-550 y C-236 de 2019, C-189 de 2017, C-088 de 2016, C-694 de 2015, C-081 de 2014, C-304 de 2013, C-333 de 2012, C-243 de 2012, C-128 de 2011, C-942 de 2010, C-459 de 2010, C-351 de 2009 C-028 de 2009, C-980 de 2005, C-371 de 2004 y C-874 de 2002 y los autos 527 de 2015, 367 de 2015, 324 de 2014, 145 de 2014, 243 de 2014, 105 de 2013, A71 de 2013, 070 de 2011, 112 de 2009, 091 de 2008, 267 de 2007, 033 y 128 de 2005 y 031 de 2006.
[80] Sentencia C-1052 de 2001.
[81] Ibidem.
[82] P�g. 6 del escrito de intervenci�n de la Secretar�a Jur�dica de la Presidencia de la Rep�blica.
[83] Ibidem.
[84] P�g. 6 de la intervenci�n.
[85] P�g. 13 de la intervenci�n.
[86] P�g. 48 de la demanda.
[87] P�g. 49 de la demanda.
[88] Corte Constitucional, Sentencia C-815 de 2001.
[89] Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2009.
[90] Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020.
[91] Corte Constitucional, Sentencia C-438 de 2024.
[92] Ibidem.
[93] Corte Constitucional, sentencias C-668 de 2006 y C-025 de 1993.
[94] Corte Constitucional, Sentencia C-1025 de 2001.
[95] Corte Constitucional, Sentencia C-126 de 2020.
[96] Ibidem.
[97] Ibidem. Tambi�n se puede consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-453 de 2016.
[98] Ibidem.
[99] Numeral 3 del art�culo 150 de la Constituci�n: �Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: || [�] 3. Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones p�blicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci�n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci�n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos�.
[100] Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020.
[101] Ibidem.
[102] Corte Constitucional, Sentencia C-438 de 2024.
[103] Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 2025. La providencia explic� que: �pareciera que, con los a�os, el escrutinio s� ha adoptado un nivel de dificultad importante. Adem�s, por momentos puede resultar complejo identificar los pasos del mismo. Por ejemplo, no es evidente si la conexidad directa e inmediata solo se debe exigir respecto de los programas incluidos en el Plan Nacional de Inversiones, o si aquella tambi�n es imperativa respecto de los objetivos del PND. Tampoco es evidente si siempre, y en todos los casos, se ha de pedir una justificaci�n importante del Gobierno Nacional, respecto de la necesidad de incorporar al Plan una medida instrumental�.
[104] Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 2025.
[105] En la Sentencia C-244 de 2025, la Corte identific� cuatro �pocas respecto de la aplicaci�n del principio de unidad de materia en las normas del PND: (i) flexibilizaci�n (1996 a 2024); (ii) restricci�n (2004 a 2014); (iii) consolidaci�n de la restricci�n (2014 a 2020); y (iv) endurecimiento de la restricci�n y, por lo tanto, del escrutinio (a partir de 2020).
[106] Este nivel de exigencia se ha sustentado en las siguientes razones: �(i) la iniciativa estrictamente gubernamental, (ii) la ley tiene un contenido prefigurado o predefinido por la Constituci�n y la Ley 152 de 199[4], Org�nica de Planeaci�n, (iii) las posibilidades limitadas del Congreso para modificar el proyecto de acuerdo con lo expuesto, (iv) el t�rmino reducido para la aprobaci�n del plan en virtud de lo previsto en el art�culo 341 de la Constituci�n, (v) la especial prevalencia del plan nacional de inversiones; y, (vi) el car�cter multitem�tico y heterog�neo de la ley�.
[107] Las etapas del juicio de constitucionalidad fueron definidas en la Sentencia C-415 de 2020. No obstante, en la reciente Sentencia C-038 de 2025, la Corte precis�: �la Sentencia C-063 de 2021 avanz� en la jurisprudencia constitucional en relaci�n con la regla que en su momento determin� la Sentencia C-415 de 2020. En general, precis� las reglas fijadas en el precedente constitucional relativo al principio de unidad de materia. En particular, indic� que aquel juicio no se eval�a en funci�n de la conexidad de la disposici�n acusada �nicamente con las bases del Plan Nacional de Desarrollo. Al contrario, el punto nodal de escrutinio son los proyectos y programas espec�ficos y los instrumentos financieros previstos en el Plan Nacional de Inversiones el cual es aprobado y expedido en los t�rminos del art�culo 341 de la Constituci�n y que tienen por finalidad materializar los objetivos, estrategias y metas del Plan Nacional de Desarrollo. || Esta misma posici�n fue reiterada en las sentencias C-095 de 2021 y C-049 de 2022�.
[108] Corte Constitucional, Sentencia C-438 de 2024.
[109] Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2025.
[110] Ibidem.
[111] Corte Constitucional, sentencias C-126, C-068 y C-026 de 2020.
[112] Art�culo 339 de la Constituci�n. Al respecto, se debe consultar el art�culo 5 de la Ley 152 de 1994.
[113] Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016.
[114] Corte Constitucional, sentencias C-370 y C-037 de 2024, y C-063 y C-030 de 2021, entre otras.
[115] Corte Constitucional, sentencias C-415 y C-026 de 2020.
[116] Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021: �son los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones, los que permiten determinar de forma t�cnica y objetiva si las disposiciones instrumentales que se prev�n para su ejecuci�n en la misma Ley del Plan Nacional de Inversiones, respetan el principio de coherencia previsto en el art�culo 3 de la Ley 152 de 1994, y satisfacen el mandato contenido en el art�culo 150.3 seg�n el cual la ley debe contener las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan�. Sobre este punto, tambi�n se puede consultar la Sentencia C-370 y C-037 de 2024.
[117] Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021.
[118] Ibidem.
[119] Corte Constitucional, Sentencia C-305 de 2004.
[120] Ibidem.
[121] Corte Constitucional, sentencias C-063 de 2021, C-464 de 2021 y C-415, C-126, C-068 y C-026 de 2020.
[122] Corte Constitucional, Sentencia C-068 de 2020.
[123] Corte Constitucional, Sentencia C-126 de 2020.
[125] Ibidem. Tambi�n se pueden consultar, Corte Constitucional, sentencias C-430, C-370 y C-037 de 2024.
[126] Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021.
[127] Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020.
[128] Ibidem.
[129] Corte Constitucional, sentencias C-038 de 2025, C-095 de 2021 y C-464 de 2020.
[130] Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020.
[131] Corte Constitucional, Sentencia C-438 de 2024.
[132] Corte Constitucional, sentencias C-493 de 2020 y C-415 de 2020.
[133] Corte Constitucional, sentencias C-117 de 2024, C-161 de 2022, y C-493, C-464 y C-415 de 2020.
[134] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2024.
[135] Corte Constitucional, Sentencia C-493 de 2020, que reitera la Sentencia C-415 de 2020. Tambi�n se puede consultar la Sentencia C-464 de 2020.
[136] Corte Constitucional, sentencias C-161, C-158 y C-084 de 2022; C-276, C-047, C-095 y C-030 de 2021; y C-493, C-464, C-440, C-415, C-068 y C-026 de 2020.
[137] Corte Constitucional, sentencias C-038 de 2025; C-489, C-438, C-430, C-370, C-143, C-117 y C-037 de 2024; y C-537 de 2023.
[138] Corte Constitucional, sentencias C-143 de 2024, C-537 de 2023, C-276 de 2021, C-068 de 2020 y C-219 de 2019.
[139] Corte Constitucional, sentencias C-158 y C-049 de 2022.
[140] Corte Constitucional, sentencias C-370 de 2024 y C-047 de 2021.
[141] Corte Constitucional, Sentencia C-489 de 2024.
[142] Corte Constitucional, Sentencia C-030 de 2021.
[143] Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2022.
[144] Corte Constitucional, Sentencia C-440 de 2020.
[145] Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2025.
[146] Corte Constitucional, Sentencia C-438 de 2024.
[147] Es preciso tener en cuenta dos sentencias adicionales en las que la Corte ha declarado la exequibilidad de la norma demandada en estos dos periodos. En la Sentencia C-126 de 2020, la Corte declar� la exequibilidad del art�culo 240 de la Ley 1955 de 2019. Esta norma estatuye que los servicios y tecnolog�as en salud no financiados con cargo a los recursos de la UPC ser�n gestionados por las EPS, quienes los financiar�n con cargo al techo o presupuesto m�ximo que les transfiera para tal efecto la ADRES. La Sala determin� que la norma contemplaba una medida de car�cter instrumental y temporal, orientada a impulsar el cumplimiento del plan. Sobre el car�cter temporal de la norma, la Sala indic� que esta �es de orden t�ctico, no estructural, y tiene vocaci�n de temporalidad, pues no interviene las fuentes de financiaci�n del sistema de salud, sino [en] la oportunidad y la forma de pago�. En la Sentencia C-095 de 2020, la corporaci�n declar� la exequibilidad del art�culo 140 de la Ley 1955 de 2019, que prorrogaba la entrada en vigencia del C�digo General Disciplinario (Ley 1952 de 2019) hasta el 1 de julio de 2021. Para el efecto, la Corte explic� que exist�a una relaci�n causal inequ�voca entre los objetivos generales y estrategias del PND y la norma acusada. Adicionalmente, destac� que la pr�rroga se hab�a dado por un tiempo determinado y, por tanto, la norma s� ten�a una vocaci�n transitoria.
[148] Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 2025.
[149] Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 2025.
[150] Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 2025.
[151] Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 2025.
[152] Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 2025.
[153] Tomado de la Sentencia C-244 de 2025.
[154] Corte Constitucional, sentencia C-489 de 2024.
[155] Ibid.
[156] Ibid.
[157] El art�culo 3 de la Ley 549 de 1999 permit�a la contrataci�n con administradoras de fondos de pensiones y cesant�as privadas, sociedades fiduciarias privadas y compa��as de seguros de vida privadas o p�blicas �facultadas para administrar los recursos del Sistema General de Pensiones y de los reg�menes pensionales excepcionados del Sistema por ley�.
[158] Ver Gacetas del Congreso de Senado y C�mara 033 de 2019, que contiene la exposici�n de motivos. As� como las Gacetas en el Senado de la Rep�blica 315 de 2019. Lo propios sucedi� en la C�mara de Representantes, Gaceta 293 de 2019
[159] La Sala considera necesario adelantar el an�lisis de los requisitos jurisprudenciales para la modificaci�n de normas permanentes mediante disposiciones contenidas en la ley del PND. Ello, por cuanto la Sentencia C-244 de 2025 dispuso que, cuando se aplica el escrutinio de mayor intensidad, es necesario que se verifique que la norma demandada cumple con �los criterios exigidos por la jurisprudencia actual�, esto es, los par�metros definidos a partir de la Sentencia C-415 de 2020.
[160] Numeral 1 del art�culo 2 de la Ley 80 de 1993: �Se denominan entidades estatales: || a) La Naci�n, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las �reas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios ind�genas y los municipios; los establecimientos p�blicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de econom�a mixta en las que el Estado tenga participaci�n superior al cincuenta por ciento (50%), as� como las entidades descentralizadas indirectas y las dem�s personas jur�dicas en las que exista dicha participaci�n p�blica mayoritaria, cualquiera sea la denominaci�n que ellas adopten, en todos los �rdenes y niveles. || b) El Senado de la Rep�blica, la C�mara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscal�a General de la Naci�n, la Contralor�a General de la Rep�blica, las contralor�as departamentales, distritales y municipales, la Procuradur�a General de la Naci�n, la Registradur�a Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos�.
[161] Literal b del art�culo 2 de la Ley 1150 de 2007: �La contrataci�n de menor cuant�a. Se entender� por menor cuant�a los valores que a continuaci�n se relacionan, determinados en funci�n de los presupuestos anuales de las entidades p�blicas expresados en salarios m�nimos legales mensuales. || Para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 1.200.000 salarios m�nimos legales mensuales, la menor cuant�a ser� hasta 1.000 salarios m�nimos legales mensuales. || Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 850.000 salarios m�nimos legales mensuales e inferiores a 1.200.000 salarios m�nimos legales mensuales, la menor cuant�a ser� hasta 850 salarios m�nimos legales mensuales. || Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 400.000 salarios m�nimos legales mensuales e inferior a 850.000 salarios m�nimos legales mensuales, la menor cuant�a ser� hasta 650 salarios m�nimos legales mensuales. || Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 120.000 salarios m�nimos legales mensuales e inferior a 400.000 salarios m�nimos legales mensuales, la menor cuant�a ser� hasta 450 salarios m�nimos legales mensuales. || Las que tengan un presupuesto anual inferior a 120.000 salarios m�nimos legales mensuales, la menor cuant�a ser� hasta 280 salarios m�nimos legales mensuales;�.
[162] Esto sin perjuicio de que existan eventos de contrataci�n directa contemplados en otras leyes especiales.
[163] Corte Constitucional, Sentencia C-004 de 2017: �la concurrencia de causales de contrataci�n directa con la selecci�n de m�nima cuant�a, el primer decreto reglamentario del procedimiento de selecci�n de m�nima cuant�a resolvi� el asunto en los siguientes t�rminos: �Las previsiones del presente decreto no ser�n aplicables cuando la contrataci�n se deba adelantar en aplicaci�n de una causal de contrataci�n directa, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del art�culo 2� de la Ley 1150 de 2007�. Esta regla fue reiterada por el Decreto 734 de 2012, decreto �nico reglamentario que sistematiz� las normas en la materia. A pesar de que dicho decreto fue derogado y, las posteriores reglamentaciones no reprodujeron dicha regla, estos antecedentes permitieron entender que la expresi�n aqu� demandada: �independientemente de su objeto�, deb�a interpretarse sin perjuicio del an�lisis de procedencia de otros mecanismos especiales de selecci�n de contratista. As�, la prevalencia del mecanismo de contrataci�n directa, respecto del procedimiento de m�nima cuant�a, contrario a la interpretaci�n adoptada por los demandantes, resulta justamente de los principios de la funci�n administrativa (art�culo 209 de la Constituci�n Pol�tica). De esta manera, resultar�a justamente contrario a los principios de eficiencia y eficacia administrativa que, por ejemplo, la contrataci�n directa por la causal de urgencia manifiesta, debiera ser sometida al procedimiento de invitaci�n a ofrecer propio de la contrataci�n de m�nima cuant�a, lo que pondr�a en riesgo la posibilidad de afrontar la emergencia de manera eficiente y eficaz. Tambi�n, en otras hip�tesis de contrataci�n directa, el legislador tom� en consideraci�n la necesidad de celebrar el contrato con determinada persona, por ejemplo, en materia de actividades art�sticas, o la especialidad y necesidad de confidencia en cuanto al objeto, como en el caso de la contrataci�n de bienes para la defensa y seguridad nacional. Esto quiere decir que una interpretaci�n sistem�tica del Estatuto de Contrataci�n Estatal, permite concluir que la expresi�n �independientemente de su objeto�, no determina el recurso ciego a la contrataci�n de m�nima cuant�a, cuando se configura una causal de contrataci�n directa, la que, en todo caso, debe respetar los principios de la contrataci�n estatal�.
[164] Art�culo 4, numerales 8 y 9, de la Ley 1523 de 2012: �Definiciones. Para efectos de la presente ley se entender� por: || 8. Desastre: || Es el resultado que se desencadena de la manifestaci�n de uno o varios eventos naturales o antropog�nicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestaci�n de servicios o los recursos ambientales, causa da�os o p�rdidas humanas, materiales, econ�micas o ambientales, generando una alteraci�n intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitaci�n y reconstrucci�n. || 9. Emergencia: || Situaci�n caracterizada por la alteraci�n o interrupci�n intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operaci�n de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacci�n inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicaci�n y de la comunidad en general�.
[165] Ver intervenci�n presentada en el presente proceso por la Agencia Nacional de Defensa Jur�dica del Estado, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, y el Departamento Nacional de Planeaci�n, p�g. 12. Documento disponible en el siguiente enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=79976.
[166] Ibidem.
[167] Cfr. art�culo 313 de la Ley 2294 de 2023.
[168] Al respecto, se pueden consultar, entre otros, los art�culos 6 de la Ley 80 de 1993, 5 y 6 de la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015.
[169] Una primera versi�n de este cuadro se encuentra en la Sentencia C-398 de 2024.
[170] Este primer catalizador consta de varios pilares, entre ellos, el �[s]istema de protecci�n social universal y adaptativo�. Este pilar contiene varios elementos. Uno de ellos se titula �[s]eguridad y protecci�n social en la econom�a popular y comunitaria�. Este elemento determina que los trabajadores de la econom�a popular y comunitaria tendr�n acceso a los siguientes beneficios: (i) protecci�n para la vejez, los riesgos laborales y la salud; (ii) asistencia social y atenci�n de emergencia; (iii) los servicios que formar�n parte del Sistema Nacional de Cuidado; y (iv) condiciones de trabajo saludables y seguras. Igualmente, el documento bases indica que, adem�s, �[e]l Gobierno Nacional gestionar� el acceso a trabajos asalariados de los trabajadores de la econom�a popular y comunitaria, mediante acciones que promuevan: (i) la movilidad laboral; (ii) la formaci�n en el trabajo, la certificaci�n de competencias y el acceso a la educaci�n en todos los niveles; y (iii) la promoci�n de pactos por el empleo con el sector privado�.
[171] Los pilares de este catalizador son: bienestar f�sico, mental y social de la poblaci�n; garant�a del disfrute y ejercicio de los derechos culturales para la vida y la paz; derecho al deporte, la recreaci�n y la actividad f�sica para la convivencia y la paz; Sistema de Cuidado para la vida y la paz; educaci�n, formaci�n y reconversi�n laboral como respuesta al cambio productivo; trabajo digno y decente; reconocimiento e impulso a la Econom�a Popular y Comunitaria (EP); sostenibilidad y crecimiento empresarial; y democratizaci�n del conocimiento: aprovechamiento de la propiedad intelectual y reconocimiento de los saberes tradicionales.
[172] Este elemento forma parte del pilar denominado �[g]arant�a del disfrute y ejercicio de los derechos culturales para la vida y la paz�.
[173] Este elemento forma parte del pilar denominado �[d]erecho al deporte, la recreaci�n y la actividad f�sica para la convivencia y la paz�.
[174] Este elemento forma parte del pilar denominado �[s]istema de cuidado para la vida y la paz�.
[175] Este elemento forma parte del pilar denominado �[s]ostenibilidad y crecimiento empresarial�.
[176] El pilar espec�fico �[r]econocimiento e impulso a la Econom�a Popular y Comunitaria (EP)� contiene estos elementos: pol�tica p�blica para la econom�a popular; sostenibilidad y crecimiento de las unidades econ�micas y formas de asociatividad de la econom�a popular; fomento y fortalecimiento a la comercializaci�n, los circuitos cortos y los mercados locales de la econom�a popular; apoyos para la formaci�n, financiamiento y sostenibilidad de las unidades econ�micas de la econom�a popular; econom�a popular en el campo colombiano; consolidar la productividad y sostenibilidad del sector artesanal; y asociatividad solidaria para la paz.
[177] Bases del PND 2022 � 2026, p�g. 163 y 164: �La Pol�tica de Reindustrializaci�n buscar� cerrar brechas de productividad, fortalecer encadenamientos productivos, diversificar la oferta interna y exportable, as� como profundizar la integraci�n con Am�rica Latina y el Caribe. La pol�tica desarrollar� las siguientes apuestas estrat�gicas: [�] (ii) [�] aumentar la productividad y reconocer la econom�a popular como fuente de valor; La econom�a popular, as� como la micro y peque�a empresa tendr�n un papel fundamental en el desarrollo de estas apuestas�.
[178] Bases del PND 2022 � 2026, p�g. 167: �b. Cierre de brechas tecnol�gicas en el sector productivo: || [�] La adopci�n y transferencia de estas innovaciones deber� llegar al sector agropecuario a las MiPymes y a la econom�a popular�.
[179] Bases del PND 2022 � 2026, p�g. 172: �b. Banca de desarrollo e instrumentos alternativos de financiamiento para la reindustrializaci�n: || [�] Se potenciar� la banca p�blica para favorecer la econom�a popular, urbana y rural y se obtendr� eficiencia administrativa y operacional�.
[180] Bases del PND 2022 � 2026, p�g. 264: �La juventud tendr� un rol activo en el ordenamiento comunitario del territorio en torno al agua, la naturaleza, en la ejecuci�n de infraestructuras por medio de alianzas p�blico populares y en la participaci�n de juntas de acci�n en contextos urbanos y rurales�.
[181] Plan Plurianual de Inversiones 2022 � 2026, p�g. 7: �En cuanto a los usos indicativos previstos, la Figura 2 presenta el gasto del PPI distribuido por las transformaciones del PND, con su correspondiente valor estimado dentro del total del plan de inversiones. || En primer lugar, se encuentra la transformaci�n de seguridad humana y justicia social que garantiza la dignidad humana, el ejercicio de las libertades y el desarrollo de las capacidades necesarias para que las personas y los hogares puedan llevar a cabo su plan de vida. Para este fin, el valor proyectado de forma preliminar equivale a $744,2 billones (64%)�.
[182] Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021.
[183] Cfr. Plan Plurianual de Inversiones 2022 � 2026, p�g. 48, 52, 61, 66, 70, 74, 79, 86, 90, 95, 99, 105, 109, 114, 118, 123, 126, 130, 135, 138, 143, 149, 155, 160, 165, 168, 172, 175, 180, 184, 190, 195 y 199.
[184] Art�culos 20 y 21 de la Ley Org�nica 152 de 1994, �[p]or la cual se establece la Ley Org�nica del Plan de Desarrollo�: �Art�culo 20. Presentaci�n y primer debate. El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo ser� presentado ante el Congreso de la Rep�blica y se le dar� primer debate en las comisiones de asuntos econ�micos de ambas C�maras en sesi�n conjunta, en un t�rmino improrrogable de cuarenta y cinco d�as. || Art�culo 21. Segundo debate. Con base en el informe rendido en el primer debate, cada una de las C�maras en sesi�n plenaria discutir� y decidir� sobre el proyecto presentado en un t�rmino improrrogable de cuarenta y cinco d�as�. Gacetas del Congreso n.� 180 y 183 de 2023.
[185] Gacetas del Congreso n.� 386 y 388 de 2023.
[186] Gaceta del Congreso n.� 427 y 429 de 2023.
[187] Gaceta del Congreso n.� 173 del 17 de marzo de 2023, p�g. 3.
[188] Ibidem.
[189] Gaceta del Congreso n.� 173 del 17 de marzo de 2023, p�g. 12.
[190] Ibidem, p�g. 12: �[S]e considera esta nueva modalidad de asociaciones p�blico populares como un posible foco de corrupci�n, en el entendido que se estar�an suprimiendo todos los mecanismos encaminados a demostrar la idoneidad y capacidad t�cnica y financiera para que la selecci�n se haga de manera objetiva. En igual sentido no se determina con claridad cu�les ser�an las calidades y requisitos que deben ostentar tales asociaciones, permitiendo as� que f�cilmente los recursos p�blicos puedan ser adjudicados de manera discrecional. || Adicional a lo anterior, hay que resaltar lo que se menciona en el art�culo 76 respecto de la eliminaci�n del RUP como requisito, omitiendo los criterios de la Ley 1150 de 2007. Sobre esto, la representante Carolina Arbel�ez considera que al crear una nueva figura de contrataci�n directa a trav�s de modelos de Asociaciones P�blico Populares, sin definir qu� son y c�mo es la estructura de contrataci�n, se vulnera la Ley 80 de 1993 [�]. || A su turno el representante Hern�n Dar�o Cadavid comparte las anteriores posturas manifestando que se podr�n dirigir recursos discrecionalmente, disminuyendo requisitos en la contrataci�n p�blica con el dinero de los colombianos. �Qui�n vigilar�?, �Qui�n controlar� y qu� capacidad t�cnica tendr�n estos colectivos? [�]. || En este mismo sentido se manifiesta la H.R. Catherine Juvinao Clavijo, quien expone que es necesario que no solo se valoren los eventuales beneficios en t�rminos de inclusi�n y apoyo de la econom�a popular, sino que deben evaluarse tambi�n los riesgos que supone establecer una causal de contrataci�n directa para que las Alianzas P�blico Populares desarrollen proyectos de esta �ndole ya que no es claro que este tipo de sujetos de la econom�a popular cuenten con una adecuada gobernanza que garantice la adecuada destinaci�n de los recursos [�]�.
[191] Gaceta del Congreso n.� 180 del 19 de marzo de 2023.
[192] Ibidem.
[193] Gaceta del Congreso n.� 180 del 19 de marzo de 2023, p�g. 5. El art�culo propuesto para su votaci�n en primer debate por las comisiones econ�micas conjuntas de Senado y C�mara fue el siguiente: �Art�culo 82. participaci�n en contrataci�n y compras p�blicas mediante asociaciones p�blico populares. Las Entidades Estatales podr�n celebrar directamente contratos hasta por la m�nima cuant�a con personas naturales o entidades sin �nimo de lucro que hagan parte de la econom�a popular y comunitaria. Estos contratos se denominar�n asociaciones P�blico Populares y podr�n celebrarse para la ejecuci�n de obras, o la adquisici�n de bienes y servicios relacionados con infraestructura social, vivienda rural, v�as terciarias y caminos vecinales, cultura, infraestructura productiva local, proyectos de eficiencia energ�tica, producci�n de alimentos, suministro de bienes y servicios, gesti�n comunitaria del agua, saneamiento b�sico, econom�a del cuidado, fortalecimiento ambiental y comunitario y adquisici�n de productos de origen o destinaci�n agropecuarios. || El Gobierno nacional, a trav�s del Departamento Nacional de Planeaci�n, reglamentar� el presente art�culo. || Par�grafo primero. La entidad contratante apoyar� y acompa�ar� el tr�mite de la facturaci�n electr�nica mediante los canales gratuitos habilitados por la Direcci�n de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, as� como los tr�mites de la expedici�n, seguimiento y control en caso de exigir registros y certificados fitosanitarios. Con el prop�sito de facilitar el desarrollo de las unidades y actores mencionados en este art�culo, la DIAN dispondr� de una clasificaci�n y un mecanismo gratuito de f�cil acceso y comprensi�n a la factura electr�nica. || Par�grafo segundo. En situaciones de emergencia y desastres, las entidades p�blicas podr�n comprar de manera directa productos agropecuarios de peque�os productores agr�colas y campesinos que hayan sido afectados y donarlos al Fondo Nacional de Gesti�n del Riesgo de Desastres� (p�g. 28). El pliego de modificaciones de este art�culo se encuentra en la misma Gaceta del Congreso, en la p�g. 82.
[194] Gaceta del Congreso n.� 180 del 19 de marzo de 2023, p�g. 138, 143, 160, 172, 176, 184, 190, 335, 386, 414, 467 y 469.
[195] Gaceta del Congreso n.� 180 del 19 de marzo de 2023, p�g. 437.
[196] Gaceta del Congreso n.� 274 del 10 de abril de 2023, p�g. 24.
[197] Gaceta del Congreso n.� 858 del 14 de julio de 2023, p�g. 39.
[198] Gaceta del Congreso n.� 858 del 14 de julio de 2023, p�g. 64.
[199] Gaceta del Congreso n.� 858 del 14 de julio de 2023, p�g. 44.
[200] Gaceta del Congreso n.� 859 del 14 de julio de 2023, p�g. 12.
[201] Gaceta del Congreso n.� 859 del 14 de julio de 2023, p�g. 12 a 14.
[202] Gacetas del Congreso n.� 386 y 388 del 26 de abril de 2023, p�g. 3.
[203] Ibidem.
[204] Gaceta del Congreso n.� 417 del 4 de mayo de 2023.
[205] Gaceta del Congreso n.� 889 del 19 de julio de 2023, p�g. 61, 156, 157 y 159.
[206] Gaceta del Congreso n.� 889 del 19 de julio de 2023, p�g. 159.
[207] Gaceta del Congreso n.� 889 del 19 de julio de 2023, p�g. 98, 99, 156 y 158.
[208] Gaceta del Congreso n.� 889 del 19 de julio de 2023, p�g. 157, 203, 204, 205, 206.
[209] Gaceta del Congreso n.� 889 del 19 de julio de 2023, p�g. 159, 204, 205, 206.
[210] Art�culo 135 de la Ley 5 de 1992.
[211] Gaceta del Congreso n.� 902 del 25 de julio de 2023.
[212] Gaceta del Congreso n.� 428 del 4 de mayo de 2023.
[213] Gaceta del Congreso n.� 1143 del 25 de agosto de 2023, p�g. 32.
[214] Gaceta del Congreso n.� 1143 del 25 de agosto de 2023, p�g. 32, 33, 34, 37 y 38, 40 y 41.
[215] Gaceta del Congreso n.� 1143 del 25 de agosto de 2023, p�g. 33, 34, 35, 36, 37, 38 y 41.
[216] Gaceta del Congreso n.� 1143 del 25 de agosto de 2023, p�g. 45: �Subsecretario General, Ra�l Enrique �vila Hern�ndez: se�or presidente, tambi�n para este art�culo, proposici�n avalada de la representante Carolina Giraldo, que pide adicionar un par�grafo nuevo al art�culo que dice as�: || Proposici�n avalada || El proceso de contrataci�n y compras para el cumplimiento del presente art�culo se regir� por el principio de meritocracia, transparencia, publicidad, celeridad, y estar� sometido al r�gimen de inhabilidades e incompatibilidades previstos en la ley. La informaci�n relacionada con la modalidad de contrataci�n dispuesta en el presente art�culo ser� p�blica para la ciudadan�a en espacios institucionales de amplia difusi�n en todo el territorio nacional, se tendr� especial cuidado en que no se participe en el fraccionamiento de contratos por parte de las entidades. ||Firman, Carolina Giraldo. || Duvalier S�nchez�.
[217] Gaceta del Congreso n.� 1143 del 25 de agosto de 2023, p�g. 71 a 73 y 78.
[218] Gacetas del Congreso n.� 923 del 25 de julio de 2023 (p�g. 12 y 13) y 427 del 4 de mayo de 2023 (p�g. 1).
[219] Gaceta del Congreso n.� 427 y 429 del 4 de mayo de 2023, p�g. 1: �Al Art. 356 C�mara � 99 Senado, los Representantes El�as Salazar, Oscar Dar�o P�rez, los Senadores Juan Felipe Lemos y Liliana Vitar manifiestan que se oponen a este art�culo�.
[220] Gaceta del Congreso n.� 923 del 25 de julio de 2023, p�g. 18, 20 y 25.
[221] Gacetas del Congreso n.� 1143 y 2072 de 2024.
[222] Gaceta del Congreso n.� 180 del 19 de marzo de 2023, p�g. 2.
[223] Ibidem.
[224] Gaceta del Congreso n.� 1143 del 25 de agosto de 2023, p�g. 35: �Intervenci�n del se�or ministro del interior, Luis Fernando Velasco Chaves: se�ores representantes, en estos espacios uno a veces no dimensiona el alcance que puede tener las frases, porque aqu� est� lleno de l�deres y tenemos que ser muy cuidadosos. A m� me molesta profundamente cuando en el marco de un debate nos tratamos de paramilitares, guerrilleros, porque yo no reconozco en este sal�n a nadie distinto que a un ciudadano que con alguna ideolog�a, con una historia de vida, ha llegado a este espacio, pero tambi�n con el mayor, con la mayor tranquilidad le pido que dimensionemos el alcance de las afirmaciones, muchos de ustedes, de todos los partidos, de todos los partidos haciendo campa�a regional, acudieron a la Acci�n Comunal, y tienen amigos l�deres, conservadores, liberales, de Centro Democr�tico, del Pacto, que son miembros de la Acci�n Comunal, la Acci�n Comunal es una creaci�n mundial pero particularmente en Colombia ha servido para much�simas cosas, hoy por ejemplo, en las zonas aleda�as al volc�n del Ruiz, al volc�n nevado del Ruiz, ah� est� la Acci�n Comunal ayud�ndonos a alistar a la gente para una emergencia, por ello no es prudente que frente a alguna intenci�n de un ilegal que evidentemente condenamos, pongamos a la Acci�n Comunal como el espacio en donde se est� organizando grupos ilegales para tomarse el pa�s, porque si los ponemos de esa manera, estamos colocando en su cabeza acciones de mucho peligro, entendamos el alcance de una afirmaci�n de esas. Se�ores Representantes, a ustedes les va a sorprender saber que el art�culo que permite contratar con la Acci�n Comunal fue fruto en la Comisi�n Primera del Senado hace m�s de diez a�os, liderado desde el Ministerio del Interior por Germ�n Vargas Lleras en la reforma al C�digo de R�gimen Departamental, del cual yo fui autor y me acompa�� con la firma Roberto Gerlein, Senador Conservador; me acompa�� con la firma Ang�lica Lozano, Senadora del Partido Verde; los Senadores de Cambio Radical acompa�aron esa decisi�n, y fue votado por unanimidad el art�culo que hoy, y le pido, he pedido a Fernando Henao, mi asistente, no s� d�nde estar�, que por favor est� aqu�, porque les voy a entregar la copia de ese art�culo, hoy ya se permite hacer esa contrataci�n, no nos estamos inventando nada nuevo, el art�culo 95, perd�n un segundo, yo les pido el mayor respeto como el respeto que he tenido con ustedes, les pido que escuchen este debate: Art�culo 95. Convenio Solidarios. Se autorizan los entes territoriales del orden nacional, departamental, distrital y municipal, para celebrar directamente convenios solidarios con los organismos de Acci�n Comunal con el fin de ejecutar hasta por la menor cuant�a� Perd�n Gustavo, �usted me entreg� el C�digo de R�gimen o me est� pasando?, esta es la ley, esta es la veintiuno sesenta y seis aprobada hace dos a�os en el Gobierno del se�or Presidente Duque, pero he pedido que me traigan la m�s antigua que es el C�digo de R�gimen Departamental, fue un acuerdo de todos los partidos, �qu� es lo que estamos haciendo en el Plan de Desarrollo?, ampliando el espectro de algo que hoy se puede hacer, no es una acci�n mal�vola ni electorera no, es algo que existe en nuestra legislaci�n. Termino diciendo, yo soy respetuoso de los debates, pero, por favor, se�ores, por favor, tengan la prudencia al saber que cuando uno, en un pa�s con las dificultades que tenemos en Colombia, se se�ala a alguien de paramilitar, le estamos poniendo una l�pida, se se�ala a alguien de guerrillero, le estamos poniendo una l�pida, hagamos el debate como se ha venido haciendo, sin necesidad de macartizar, hagamos el debate de las propuestas, que el Gobierno sabe reconocer cuando las mayor�as lo acompa�an y cuando no lo acompa�an, y respete esas decisiones, pero no irrespetemos a los l�deres comunales de Colombia�.
[225] Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2009: �La norma citada fue aprobada en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 con el prop�sito de que la funci�n de expedir un estatuto contractual para el Estado quedara expresamente consagrada en cabeza del Congreso de la Rep�blica, sin la intenci�n de imprimirle al r�gimen contractual un especial rango legal, puesto que no qued� incluido en la relaci�n taxativa prevista en los art�culos 150-19 y 152 de la Constituci�n, que consagran las leyes marco y las leyes estatutarias, respectivamente�. En el mismo sentido, se puede consultar las sentencias C-119 de 2020, C-439 de 2016, C-949 de 2001 y C-633 de 1996.
[226] Corte Constitucional, sentencias C-119 de 2020, C-713 de 2009 y C-949 de 2001.
[227] Corte Constitucional, Sentencia C-439 de 2016.
[228] Corte Constitucional, Sentencia C-633 de 1996: �[�] al tenor del art�culo 150 de la Constituci�n, la competencia para expedir las normas sobre contrataci�n de la Administraci�n P�blica corresponde, en principio, al Congreso. || Sin embargo, la misma Constituci�n autoriza a la Rama Legislativa para revestir de manera temporal al Ejecutivo de precisas facultades extraordinarias para expedir, mediante decretos con fuerza de ley, normas que por regla general encajan dentro de las atribuciones del Congreso, siempre que lo exija la necesidad o lo aconseje la conveniencia p�blica y que las facultades correspondientes sean expresamente solicitadas por el Gobierno y aprobadas por la mayor�a absoluta de los miembros de una y otra C�mara (art�culo 150, numeral 10, C.P.). || Las excepciones a esa posibilidad constitucional son taxativas y la propia Carta se ha ocupado de enunciarlas: las facultades extraordinarias no se pueden conferir para expedir o reformar c�digos, leyes estatutarias, leyes org�nicas, leyes marco, ni tampoco en materia de impuestos. || Como las normas de contrataci�n administrativa no hacen parte de ninguna de dichas categor�as, la Corte Constitucional considera que, para su expedici�n o reforma, el presidente de la Rep�blica puede ser revestido de facultades extraordinarias�.
[229] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2021.
[230] Corte Constitucional, Sentencia C-1262 de 2005, reiterada en la Sentencia C-037 de 2021.
[231] Corte Constitucional, Sentencia C-1262 de 2005.
[232] Corte Constitucional, sentencias C-188 de 2022 y C-197 de 2012.
[233] Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 1993, reiterada en la Sentencia C-805 de 2001.
[234] Corte Constitucional, Sentencia C-748 de 2011.
[235] Corte Constitucional, Sentencia C-894 de 2006.
[236] Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2002. Al respecto, tambi�n se pueden consultar las sentencias C-136 de 2024, C-188 de 2022 y C-1005 de 2008.
[237] Corte Constitucional, Sentencia C-372 de 2009.
[238] Consejo de Estado, Secci�n Tercera, expediente n.� 1100-10-326-000-2005-0003-00 (29.393), sentencia del 27 de marzo de 2008.
[239] Corte Constitucional, sentencias C-508 de 2002, C-805 de 2001 y C-066 de 1999.
[240] Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2002.
[241] Ibidem.
[242] Corte Constitucional, Sentencia C-894 de 2006.
[243] Corte Constitucional, Sentencia C-949 de 2001: �cuando en la Asamblea Nacional Constituyente se discuti� la disposici�n constitucional en comento [se refiere al inciso final del art�culo 150 superior] no se realiz� debate alguno sobre su significado normativo. Simplemente el precepto superior en menci�n se aprob� considerando la pertinencia de que la funci�n de expedir un estatuto contractual para el Estado quedara expresamente consagrada en cabeza del Congreso de la Rep�blica, sin la intenci�n de imprimirle al r�gimen contractual un especial rango legal que, de as� haberse querido, seguramente habr�a conducido a la inclusi�n de esta competencia dentro de la relaci�n taxativa de los art�culos 150-19 y 152 de la Ley Suprema, que consagran las leyes marco y las leyes estatutarias, respectivamente�.
[244] Corte Constitucional, sentencias C-462 y C-154 de 2023, C-163 y C-119 de 2020, C-595 de 2014, C-555 de 2013, C-618 de 2012, C-713 de 2009, C-887 de 2002 y C-1514 de 2000, entre muchas otras. Sentencia C-713 de 2009: �El mandato otorgado al Congreso de la Rep�blica, en el art�culo 150 de la Carta, para que dicte un estatuto general de contrataci�n de la administraci�n p�blica y en especial de la administraci�n nacional, implica el reconocimiento de una amplia libertad de configuraci�n del legislador para dise�ar un r�gimen legal cuya finalidad sea la de propender por el logro de los objetivos constitucionales del Estado Social de Derecho, toda vez que el cumplimiento de estas metas requiere del aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los �rganos p�blicos mediante la contrataci�n. En este orden de ideas, es innegable el car�cter instrumental que ostenta el contrato estatal, puesto que no es un fin en s� mismo sino un medio para la consecuci�n de los altos objetivos del Estado�.
[245] Corte Constitucional, sentencias C-163 de 2020, C-207 de 2019, C-555 de 2013, C-618 de 2012, C-713 de 2009, C-932 de 2007, C-887 de 2002 y C-949 de 2001. En la Sentencia C-154 de 2023, la Corte indic�: �La amplitud de las competencias del legislador para regular la contrataci�n p�blica no es incompatible con algunos l�mites [Sentencia C-555 de 2013]. Adem�s de los diques generales que ha determinado la Corte (principios de la funci�n administrativa y prevalencia del inter�s general) tambi�n se han establecido par�metros espec�ficos como: la igualdad [sentencias C-595 de 2014, C-887 de 2002 y C-400 de 1999], la buena fe [sentencias C-207 de 2019, C-790 de 2011, C-887 de 2002 y C-892 de 2001], la defensa del patrimonio p�blico [sentencias C-648 de 2002 y C-154 de 1996] y la autonom�a de las entidades territoriales [Sentencia C-119 de 2020]. De igual modo, se han enunciado postulados que rigen la funci�n administrativa como los de publicidad [sentencias C-016 de 2013 y C-711 de 2012], econom�a, celeridad [Sentencia C-300 de 2012] y transparencia [sentencias C-887 de 2002 y 508 de 2002]�.
[246] Corte Constitucional, sentencias C-439 de 2016, C-618 de 2012, C-713 de 2009 y C-949 de 2001.
[247] Corte Constitucional, Sentencia C-949 de 2001.
[248] Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2002.
[249] Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2009: �precisamente en lo referente a la contrataci�n p�blica, la Constituci�n le impone al legislador la tarea de dise�ar un modelo que tenga en cuenta la limitada autonom�a contractual del Estado y la finalidad de la contrataci�n p�blica�.
[250] Ibidem.
[251] Ibidem.
[252] Corte Constitucional, Sentencia C-738 de 2001.
[253] �La competencia y la capacidad de los sujetos p�blicos y privados para celebrar contratos es una materia propia y de obligada regulaci�n dentro de un estatuto de contrataci�n estatal, porque tales materias ata�en a las calidades o atributos espec�ficos que deben tener dichos sujetos, con el fin de que puedan ser titulares y hacer efectivos los derechos y obligaciones que emanan de la relaci�n contractual�: Sentencia C-178 de 1996.
[254] Sentencia C-738 de 2001. La reserva de Ley en materia de los procedimientos de selecci�n de contratistas se confirma en el art�culo 273 de la Constituci�n, donde se prev� que, �[a] solicitud de cualquiera de los proponentes, el Contralor General de la Rep�blica y dem�s autoridades de control fiscal competentes, ordenar�n que el acto de adjudicaci�n de una licitaci�n tenga lugar en audiencia p�blica. Los casos en que se aplique el mecanismo de audiencia p�blica, la manera como se efectuar� la evaluaci�n de las propuestas y las condiciones bajo las cuales se realizar� aquella, ser�n se�alados por la ley�.
[255] Corte Constitucional, Sentencia C-119 de 2020. All� tambi�n se expres� que �Todo lo anterior implica que la regulaci�n transversal, de los aspectos generales de la contrataci�n administrativa, tiene reserva de ley, por lo que no podr�a ser un asunto regulado mediante actos administrativos�.
[256] Estos elementos fueron desarrollados en la Ley 80 de 1993, a trav�s de la cual �[�] el legislador expidi� un ordenamiento general que recogiera las normas fundamentales que guiaran la actividad contractual del Estado para el adecuado cumplimiento de sus fines en procura de la obtenci�n del inter�s general�: Sentencia C-508 de 2002.
[257] Corte Constitucional, Sentencia C-119 de 2020.
[258] Corte Constitucional, Sentencia C-949 de 2001, reiterada en las sentencias C-439 y C-126 de 2016, C-618 de 2012 y C-713 de 2009.
[259] Corte Constitucional, Sentencia C-738 de 2001.
[260] �La ratio iuris del estatuto contractual estriba en el hecho de que en un r�gimen democr�tico es preciso asegurar la intervenci�n de un �rgano colegiado de representaci�n popular en un proceso que compromete la responsabilidad y el patrimonio nacional�. Sentencia C-449 de 1992.
[261] Corte Constitucional, Sentencia C-119 de 2020.
[262] Corte Constitucional, Sentencia C-949 de 2001, reiterada en las sentencias C-119 de 2020 y C-439 de 2016.
[263] Corte Constitucional, Sentencia C-949 de 2001.
[264] Consejo de Estado, Secci�n Tercera, expediente n.� 11001-03-26-000-2008-00040-00 (35.362), sentencia del 10 de septiembre de 2014.
[265] Ibidem.
[266] Ibidem.
[267] Corte Constitucional, Sentencia C-949 de 2001.
[268] Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2002 y Consejo de Estado, Secci�n Tercera, expediente n.� 11001-03-26-000-1996-3771-01 (12037), sentencia del 19 de julio de 2001.
[269] Corte Constitucional, sentencias C-618 de 2012 y C-713 de 2009. Consejo de Estado, Secci�n Tercera, expediente n.� 11000-03-26-000-2009-00041-00 (36760), sentencia del 12 de marzo de 2015: �[n]o desconoce la Sala que las directivas presidenciales que ahora se examinan se expidieron en el importante asunto de la lucha anticorrupci�n en la contrataci�n estatal; sin embargo, una mirada desde la legislaci�n aplicable en dicho asunto permite corroborar la aplicaci�n de la reserva de ley que consagr� la Constituci�n Pol�tica. En efecto, para ese entonces hab�a sido expedida la Ley 190 de 1995, [�]. Seg�n se advirti� en la exposici�n de motivos de la Ley 190 de 1995, la contrataci�n estatal est� ampliamente expuesta al riesgo de la corrupci�n que se materializa en los delitos contra la administraci�n p�blica. All� se explic� que el estatuto de contrataci�n estatal, expedido por el legislador al amparo de la Constituci�n de 1991 �la Ley 80 de 1993� era uno de los instrumentos legislativos que, entre otros aspectos, apoy� la lucha frente al grave problema de la corrupci�n. [�]. Por ello se advierte que en la expedici�n de los actos administrativos reglamentarios de la contrataci�n estatal �aun en el escenario orientado a la lucha anticorrupci�n� tiene cabida la disposici�n de los asuntos sometidos a la reserva de ley, establecida en Colombia dentro del ordenamiento jur�dico interno, con fuerza constitucional�.
[270] Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2009.
[271] Corte Constitucional, Sentencia C-154 de 2023. Cfr. Corte Constitucional sentencias C-037 de 2021, C-119 de 2020, C-887 de 2002, C-508 de 2002, C-949 de 2001 y C-738 de 2001.
[272] Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2002.
[273] Consejo de Estado, Secci�n Tercera, expediente 1100-10-326-000-2005-0003-00 (29.393), sentencia del 27 de marzo de 2008.
[274] Consejo de Estado, Secci�n Tercera, expediente n.� 11001-03-26-000-2009-00116-00 (37.785), sentencia del 29 de agosto de 2012. En esta oportunidad, la corporaci�n resolvi� una demanda de nulidad presentada contra los art�culos 1 y 2 del Decreto 3576 de 2009, los cuales reglamentaban el procedimiento de selecci�n para la adquisici�n de bienes y servicios cuyo valor no superara el 10% de la menor cuant�a establecida por la entidad para procesos contractuales. Para ello, se estableci� una modalidad de contrataci�n no dispuesta en la ley. La Secci�n Tercera consider� que, si bien la Ley 80 de 1993 establece principios para el ejercicio de la actividad contractual del Estado, la potestad reglamentaria �no puede ir m�s all� de su �mbito estrictamente administrativo para pretender entrar en los predios de acci�n de la ley.� Asimismo, agreg� que, a pesar de que esta puede utilizarse para reglamentar las modalidades de selecci�n de contratistas, �no puede so pretexto de ello, invadir el �mbito propio del legislador para crear un mecanismo nuevo no previsto por la ley.�
[275] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2021. En sentencia del 16 de julio de 2021, la Secci�n Tercera del Consejo de Estado (expediente n.� 11001-03-26-000-2018-00061-00 (61.463) estudi� una demanda de nulidad contra el numeral 3� del art�culo 2.2.1.2.1.3.2 del Decreto 1082 de 2015 (Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo de Planeaci�n Nacional). Esta norma reglamentaba el procedimiento del concurso de m�ritos y establec�a que �[l]a entidad estatal debe revisar la oferta econ�mica y verificar que est� en el rango del valor estimado consignado en los documentos y estudios previos y del presupuesto asignado para el contrato.� En ese sentido, el cargo propuesto en la demanda consist�a en un exceso en la potestad reglamentaria, debido a que la Ley 1150 de 2007, en su art�culo 5, dispuso que �[e]n ning�n caso se podr� incluir el precio, como factor de escogencia para la selecci�n de consultores.� En este caso, la Secci�n Tercera consider� que el Gobierno no incurri� en exceso alguno en el ejercicio de la potestad reglamentaria, por lo que neg� las pretensiones de la demanda. Para la Secci�n Tercera, el procedimiento establecido para el concurso de m�ritos se rige por los principios de la contrataci�n estatal, entre los que se encuentra el principio de planeaci�n. Este principio implica que, previo a la realizaci�n del concurso de m�ritos, la entidad estatal realice un an�lisis al objeto a contratar, el cual incluye la determinaci�n de la existencia de recursos y la afectaci�n preliminar del presupuesto. En ese sentido, la norma reglamentaria no le otorgaba valor al precio, sino que impon�a la obligaci�n de las entidades a revisar que dicho precio se encontrara dentro de los rangos establecidos en la etapa de planeaci�n.
[276] Corte Constitucional, Sentencia C-154 de 2023.
[277] Corte Constitucional, Sentencia C-738 de 2001.
[278] Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2002. En esta oportunidad, la Sala Plena declar� la exequibilidad del par�grafo 2 del art�culo 24 de la Ley 80 de 1993, el cual establece que el Gobierno expedir� un reglamento de contrataci�n directa. Al respecto, la corporaci�n precis�: �Resulta claro para la Corte que el legislador en ejercicio de la cl�usula general de competencia expidi� la Ley 80 de 1993 y, como se vio, defini� en ella los aspectos generales y b�sicos de la contrataci�n directa y, con el fin de efectivizar los principios en ella contenidos, dispuso en el par�grafo acusado que el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad que le confiere el numeral 11 del art�culo 189 superior, reglamentara los aspectos atinentes a esa forma o manera de contratar, como parte de la funci�n inherente a la administraci�n, cual es la de ejecutar las leyes para su efectivo cumplimiento. Se observa por la Corte, al punto, que fue el legislador, de manera espec�fica, quien se�al� que uno de los modos de contratar la administraci�n, es el de la contrataci�n directa, pero no en todos los casos sino �nicamente en aquellos que se�al� de manera espec�fica en el art�culo 24 de la Ley 80 de 1993, a los cuales le son aplicables los principios generales que rigen la contrataci�n p�blica, pues as� lo dispuso la propia ley desde su art�culo primero y lo se�al�, adem�s, en el art�culo 23. Agr�gase, adem�s, que el marco para la expedici�n del reglamento respectivo se encuentra circunscrito, como ya se dijo, por la Constituci�n y las leyes, lo que indica a las claras que no se trata de que el legislador se haya desprendido de su funci�n de hacer la ley en esa materia, sino que, al regularla como lo hizo dej� un margen de acci�n al reglamento, pero desde luego en los precisos t�rminos que al efecto se�ala el art�culo 189, numeral 11 de la Carta Pol�tica. || No le asiste entonces raz�n al demandante cuando afirma que se atribuye al Ejecutivo una competencia que es exclusiva del Congreso al regular la contrataci�n directa, pues resulta clara la existencia de un elemento esencial para ejercer la facultad reglamentaria, como es la preexistencia de un contenido material legislativo. Con todo, esa potestad reglamentaria del Gobierno nacional se encuentra sujeta a los par�metros establecidos expresamente en el par�grafo referido que no son otros que los de garantizar y desarrollar los principios de econom�a, transparencia, selecci�n objetiva y responsabilidad, definidos plenamente en el Estatuto General de la Contrataci�n P�blica, en armon�a con los principios que orientan la funci�n administrativa consagrados en el art�culo 209 de la Carta, pues en ejercicio de dicha facultad, el Presidente no puede ir m�s all�, sin violar la Constituci�n, de lo previsto en la ley ni de las pautas generales que ella se�ala�.
[279] Corte Constitucional, Sentencia C-178 de 1996.
[280] Ibidem.
[281] Ibidem.
[282] Consejo de Estado, Secci�n Tercera, expediente n.� 11000-03-26-000-2009-00041-00 (36.760), sentencia del 12 de marzo de 2015.
[283] Consejo de Estado, Secci�n Tercera, expediente n.� 11001-03-26-000-2016-00015-00 (56.165), sentencia del 22 de octubre de 2022.
[284] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2021.
[285] Corte Constitucional, Sentencia C-510 de 2004.
[286] Consejo de Estado, Secci�n Tercera, Subsecci�n C. Auto 2014-00017/49948 del septiembre 9 de 2015. En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias 2012-00028 del 27 de septiembre de 2018 y 2014-00101 del 14 de marzo de 2018, ambas de la Subsecci�n A de la Secci�n Tercera del Consejo de Estado.
[287] Consejo de Estado, Secci�n Tercera, Sentencia del 14 de abril de 2010, expediente 11001-03-26-000-2008-00101-00 (36054B): �Los denominados manuales de contrataci�n pueden enmarcarse dentro de la potestad de autoorganizaci�n reconocida a cada entidad estatal, toda vez que los mismos tienen un campo de aplicaci�n que se restringe a cada organismo administrativo. En otras palabras, es una norma de car�cter interno ya que regula relaciones de car�cter interorg�nico�.
[288] Consejo de Estado, Secci�n Tercera, Sentencia del 14 de abril de 2010, expediente 11001-03-26-000-2008-00101-00 (36054B): �[�] su objeto no es otro distinto a reglamentar temas administrativos del manejo de la contrataci�n estatal ―funcionarios que intervienen en las distintas etapas de la contrataci�n, en la vigilancia y ejecuci�n del negocio jur�dico, entre otros―, es decir aspectos administrativos del tr�mite y desarrollo contractual�.
[289] Corte Constitucional, Sentencia C-119 de 2020.
[290] Art�culo 2.2.1.2.5.3 del Decreto 1082 de 2015, �nico Reglamentario del Sector Administrativo de Planeaci�n Nacional: �Manual de contrataci�n. Las Entidades Estatales deben contar con un manual de contrataci�n, el cual debe cumplir con los lineamientos que para el efecto se�ale Colombia Compra Eficiente�.
[291] Consejo de Estado, Secci�n Tercera, Sentencia del 14 de abril de 2010, expediente 11001-03-26-000-2008-00101-00 (36054B): �La raz�n aducida por el demandante como concepto de la violaci�n se puede resumir de la siguiente forma: el reglamento expedido por el ejecutivo excedi� su competencia, al otorgar competencia a las entidades estatales para regular otros procedimientos selectivos a trav�s de los manuales de contrataci�n. A todas luces, esta clase de regulaciones es violatoria de los art�culos 1, 6, 150.25, 211 de la Constituci�n pol�tica, porque, la definici�n de los procedimientos de selecci�n corresponde al legislador a trav�s de la expedici�n del Estatuto de Contrataci�n estatal�.
[292] Corte Constitucional, Sentencia C-119 de 2020.
[293] Ibidem. Ello, sin perjuicio de que tales actos administrativos adopten una denominaci�n distinta, como sucede en la modalidad de m�nima cuant�a, donde el ordenamiento jur�dico colombiano alude a una invitaci�n.
[294] Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2011: �es necesario advertir, como se hizo en las sentencias C-193 y C-194 de 2011, que las facultades otorgadas al Consejo Directivo del Fondo Adaptaci�n, en el sentido de reglamentar las cuant�as y casos en los cuales ser� necesario adelantar procesos de selecci�n que garanticen la participaci�n p�blica, es contrario a la Constituci�n, por cuanto la facultad reglamentaria corresponde, por regla general, al Presidente de la Rep�blica y excepcionalmente a otros �rganos del Estado expresamente facultados para ello en la Constituci�n Pol�tica, como sucede, por ejemplo, con la Contralor�a General de la Rep�blica, el Consejo Nacional Electoral, entre otros�. Ver la Sentencia C-508 de 2002.
[295] Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2002.
[296] Ibidem.
[297] P�g. 71 de la demanda.
[298] Corte Constitucional, Sentencias C-738 de 2001, C-949 de 2001 y C-119 de 2020.
[299] Corte Constitucional, Sentencia C-372/94
[300] El documento Bases del PND contiene la siguiente definici�n de la econom�a popular: �La econom�a popular se refiere a los oficios y ocupaciones mercantiles (producci�n, distribuci�n y comercializaci�n de bienes y servicios) y no mercantiles (dom�sticas o comunitarias) desarrolladas por unidades econ�micas de baja escala (personales, familiares, micronegocios o microempresas), en cualquier sector econ�mico. Los actores de la EP pueden realizar sus actividades de manera individual, en unidades econ�micas, u organizados de manera asociativa�.