ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-032/21 PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Votación por mayoría absoluta (Aclaración de voto) De haber una duda legítima sobre el trámite legislativo y la voluntad de los congresistas, pienso que lo adecuado habría sido devolver el asunto a dicho cuerpo legislativo para absolver la duda. De lo contrario, la Corte Constitucional estaría adquiriendo una nueva facultad: colegislar, reemplazando al Congreso de la República en la definición de su propia voluntad. La decisión mayoritaria le atribuye así a la Sala Plena una suerte de facultad legislativa extraordinaria que no tiene, y que la convierte en un actor adicional dentro del trámite legislativo, con el poder de reemplazar al cuerpo legislativo en caso de duda sobre su voluntad. DEBATE Y VOTACION-Importancia para la validez del trámite legislativo (Aclaración de voto) Creo que era necesario un pronunciamiento más enfático de la Corte en relación con las graves irregularidades ocurridas en este caso. El problema no se limita exclusivamente al "error involuntario" del Secretario General. Tampoco es cierto que la principal afectación de lo ocurrido recaiga única o primordialmente sobre los congresistas que de buena fe pensaron que el resultado anunciado por el Secretario General durante la sesión era el verdadero. El problema central, más bien, es la afectación sobre la sociedad colombiana en general, pues la regla de la mayoría absoluta ha sido establecida por la Constitución para "someter a mayor discusión democrática y control la regulación de ciertas materias que cuentan con un trámite legislativo cualificado, debido a su importancia para el Estado Social de Derecho, por ejemplo los derechos fundamentales"; como ocurre en este caso con los derechos al habeas data, al buen nombre, al trabajo, y al mínimo vital, entre otros. Referencia: Expediente PE-047 Revisión de constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria 213 de 2018 Senado -091 de 2018 Cámara, "por medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones". Magistrada ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado
1. Mediante sentencia C-032 de 2021,274 la Corte llevó a cabo la revisión previa e integral sobre el Proyecto de Ley Estatutaria que creó el "Registro de deudores alimentarios morosos." A pesar de la importancia de esta iniciativa que atiende uno de los problemas recurrentes de nuestra sociedad, que afecta desproporcionadamente a las mujeres, el trámite ante el Congreso de la República puso en evidencia una grave irregularidad y negligencia en el conteo de la votación. Este asunto ocupó, en buena medida, el análisis de la Sala Plena. Y aunque acompañé la decisión mayoritaria de exequibilidad, mi aproximación al asunto era diferente y es la razón por la cual presento esta aclaración de voto.
2. La Secretaría General de la Cámara de Representantes cometió una grave irregularidad al acreditar la votación con la que se aprobó el artículo 6º del proyecto de ley en la plenaria. En un primer momento anunció que se había alcanzado el número mínimo de 86 votos en favor. Sin embargo, tiempo después, el Secretario General de la Cámara de Representantes presentó una "nota aclaratoria de votación", en la cual manifestó que hubo un "error involuntario", dado que se registró doblemente el voto de un parlamentario que ya había votado electrónicamente. En consecuencia, el conteo real para la aprobación del artículo 6º fue de 85 votos, por lo que no se alcanzó la mayoría necesaria para este tipo de normas estatutarias.
3. Frente a esta particular situación, la posición mayoritaria concluyó que la Corte enfrentaba "una duda fundada sobre la mayoría con la que se aprobó el artículo 6",275 por lo que le correspondía "definir qué contabilización debe preferirse: la realizada durante la sesión o la que se explica en la nota aclaratoria."276 Invocando el principio in dubio pro legislatore y de conservación del derecho, concluyó que: "La Sala resalta que llegar a una conclusión diferente, esto es, resolver la duda planteada a favor de lo consignado en la nota aclaratoria, quebrantaría el principio de mayoría que guía la actividad del Congreso. En efecto, otorgar a dicha nota los efectos propios de la anulación de una votación significaría dotar al Secretario General de un poder omnímodo para definir, con posterioridad al debate, el alcance del principio de mayoría dentro del trámite legislativo, pues estaría, por sí y ante sí, en capacidad de alterar la contabilización de los votos y de espaldas al control de la Cámara de Representantes. Un poder de esta naturaleza, sobra indicar, es abiertamente incompatible con los postulados básicos de la democracia representativa y no encuentra asidero en norma jurídica alguna, por lo que también contradeciría el principio de legalidad que guía las diferentes actuaciones del Estado, entre ellas el trámite legislativo. [...] No obstante, la Sala considera oportuno aclarar que la verificación aquí realizada no se refiere a alguna modalidad de subsanación del trámite legislativo, puesto que en el presente caso no se evidenció la existencia de un vicio en ese procedimiento. En cambio, lo que se advierte es que respecto de la votación del artículo 6º del PLE la plenaria de la Cámara expresó unívocamente su voluntad democrática y la misma fue constatada durante la sesión respectiva por parte del Secretario General, funcionario que está investido de esa precisa facultad por el Reglamento del Congreso. Esta comprobación no resulta afectada por la existencia de la nota aclaratoria posteriormente incluida, pues la misma no tuvo lugar en el marco de la sesión plenaria, de modo que no está llamada a alterar los resultados de la votación objeto de examen."277
4. No puedo compartir este análisis. Para empezar, resulta contradictorio afirmar que existía una "duda" sobre la voluntad del Congreso de la República, pero al mismo tiempo concluir que la Cámara de Representantes expresó unívocamente su voluntad. No resulta lógico hablar de certeza y duda frente a un mismo suceso.
5. Tampoco considero que, luego de las pruebas recaudadas por la Magistrada ponente, sea plausible seguir argumentando que persistía una duda sobre la votación. El Acta 029 de 2018 contenida en la Gaceta del Congreso 66 de 2020, señala de forma expresa y clara que el voto del Representante a la Cámara Alonso José del Río Cabarcas fue contabilizado dos veces, dado que votó en forma manual y por medio electrónico.278 De manera que no existía duda, sino una falencia grave al interior del cuerpo legislativo. Falencia que, como también expondré en esta aclaración, no se limita al comportamiento del Secretario General de la Cámara de Representantes.
6. Incluso, si se admitiera en gracia de discusión que se presentó una duda sobre la votación del proyecto -y que ésta se mantuvo a pesar de las pruebas requeridas por la Corte Constitucional- la regla de decisión ahora adoptada es cuestionable y eventualmente contraproducente para el principio democrático que la sentencia pretende garantizar. De haber una duda legítima sobre el trámite legislativo y la voluntad de los congresistas, pienso que lo adecuado habría sido devolver el asunto a dicho cuerpo legislativo para absolver la duda. De lo contrario, la Corte Constitucional estaría adquiriendo una nueva facultad: colegislar, reemplazando al Congreso de la República en la definición de su propia voluntad. La decisión mayoritaria le atribuye así a la Sala Plena una suerte de facultad legislativa extraordinaria que no tiene, y que la convierte en un actor adicional dentro del trámite legislativo, con el poder de reemplazar al cuerpo legislativo en caso de duda sobre su voluntad.
7. La propuesta que formulé en Sala -y que no fue acogida por la mayoría- consistía en entender subsanado este vicio procedimental a partir de la votación final en bloque que se hizo ese mismo día, al final de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, en los siguientes términos: "Dirección de Presidencia Atilano Alonso Giraldo Arboleda: Muy bien señor Secretario, nos queda entonces el título favor leer el título para someterlo a consideración y la pregunta. Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano: Título y pregunta, dice lo siguiente el título: "Por medio de la cual se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos REDAM y se dictan otras disposiciones". Y la pregunta, ¿quiere la plenaria de esta Cámara que este proyecto continúe su trámite para ser Ley de la República?"279
8. Aunque nuevamente se presentó un error en la votación -el Secretario anunció en un primer momento 87 votos favorables-, el resultado final y debidamente constatado fue de 86 votos a favor de continuar con esta iniciativa legislativa, con los ajustes introducidos. Tal votación cumple con la mayoría cualificada que requiere el trámite de un proyecto de ley estatutaria. Este camino me parecía menos intrusivo y más respetuoso del principio democrático, ya que no es la Corte Constitucional quien termina definiendo autónomamente cuál es la intención real del Congreso de la República ante un hipotético escenario de duda; sino que reconoce el error que se presentó en el trámite legislativo y luego establece si existen actuaciones posteriores del propio Congreso que permitan subsanar el vicio que se presentó.
9. Comparto que no se debe conceder un poder omnímodo a los secretarios generales del Congreso de la República, pero con esta interpretación de la mayoría, la Corte estaría haciendo precisamente eso, pues daría la razón a la primera constancia expedida por el Secretario General, aunque la misma no resulte acorde con la realidad del debate. Imaginemos que pasaría el día de mañana si un Secretario General no quisiera que se apruebe determinada iniciativa, para lo cual decide anunciar en plenaria que -contrario a la votación real- no se obtuvieron los votos necesarios. ¿Significa esto que el Congreso de la República queda irremediablemente atado a lo que informe en la plenaria el Secretario General? Espero que no. Más allá de respaldar a la posición mayoritaria o minoritaria de la Cámara de Representantes, lo que la Corte debió supervisar es el respeto por el resultado real de la votación. Así también lo señala uno de los principios rectores de la Ley 5ª de 1992, según el cual "el Reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión." No se trata de la voluntad presunta sino de la voluntad real de los asistentes a la sesión parlamentaria.
10. Tampoco comparto la afirmación de la mayoría respecto a que los Congresistas fueron asaltados en su buena fe y no pudieron realizar ningún escrutinio eficaz sobre la votación. Es cierto que la Ley 5ª de 1992 prevé que uno de los deberes del Secretario General es "informar sobre los resultados de toda clase de votación" (Art. 47, num. 4), pero también lo es que esa misma norma define la votación como "un acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general" (Art. 122). Además, señala que los Congresistas tienen deberes puntuales en este asunto, tales como emitir el voto por una única vez (Art. 123, num. 1) y estar pendientes de que "el número de votos, en toda votación, debe ser igual al número de Congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, con derecho a votar. Si el resultado no coincide, la elección se anula por el Presidente y se ordena su repetición" (Art. 123, num 4).
11. Esta labor de verificación no supone una carga excesiva sobre los congresistas, sobre todo, si se trata de una votación pública y nominal en la que es más transparente y fácil hacer seguimiento a la votación. En caso de que surjan serias dudas, la Ley 5ª faculta a cualquier autoridad o particular a solicitar ante el Secretario General las certificaciones que estime necesarias (Art. 47, num. 12). A partir de lo anterior, es claro que los Congresistas no son meros convidados de piedra durante el acto colectivo de la votación, sino que les corresponde estar vigilantes del proceso, por ejemplo, cuando se obtienen más votos que parlamentarios presentes. Incluso, después de la votación, los congresistas también pueden pedir las constancias y certificados que requieran y no -como ocurrió esta vez- esperar más de un año para que se publique la Gaceta correspondiente.
12. Creo que era necesario un pronunciamiento más enfático de la Corte en relación con las graves irregularidades ocurridas en este caso. El problema no se limita exclusivamente al "error involuntario" del Secretario General. Tampoco es cierto que la principal afectación de lo ocurrido recaiga única o primordialmente sobre los congresistas que de buena fe pensaron que el resultado anunciado por el Secretario General durante la sesión era el verdadero. El problema central, más bien, es la afectación sobre la sociedad colombiana en general, pues la regla de la mayoría absoluta ha sido establecida por la Constitución para "someter a mayor discusión democrática y control la regulación de ciertas materias que cuentan con un trámite legislativo cualificado, debido a su importancia para el Estado Social de Derecho, por ejemplo los derechos fundamentales";280 como ocurre en este caso con los derechos al habeas data, al buen nombre, al trabajo, y al mínimo vital, entre otros. Se trata entonces de una regla dispuesta por la propia Carta Política y que debe ser celosamente vigilada por la Corte para que este tipo de materias que se regulan a través de leyes estatutarias cuenten con el debate necesario y la aprobación por mayoría absoluta.
13. A pesar de que acompañé la decisión porque considero que la irregularidad presentada fue subsanada por el mismo Congreso, debo advertir las dificultades en el camino finalmente acogido por la mayoría de la Sala Plena en esta ocasión. Fecha ut supra DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada