SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LAS MAGISTRADAS NATALIA ÁNGEL CABO, DIANA FAJARDO RIVERA Y CRISTINA PARDO SCHLESINGER A LA SENTENCIA C-030/23 Ref.: expediente D-14.503 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021, "[p]or medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones". Magistrados ponentes: José Fernando Reyes Cuartas Juan Carlos Cortés González Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, salvamos parcialmente nuestro voto en el asunto de la referencia. Compartimos la decisión de declarar la inexequibilidad de la atribución de funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación (PGN), por la violación del artículo 116 de la Constitución. Sin embargo, consideramos que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93 y 277.6 de la Constitución y 8 y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), resultaba equivocado, por efecto de la reviviscencia de la norma anterior y la falta de adopción de medidas adicionales, devolverle a la Procuraduría General de la Nación (PGN) la competencia administrativa disciplinaria para imponer a los servidores públicos de elección popular las sanciones de destitución, inhabilidad y suspensión. Tales restricciones constituyen la limitación más extrema e intensa de los derechos a elegir y ser elegido y del derecho de acceso al desempeño de funciones públicas. Por ello, solo pueden ser decididas por los jueces de la República, con independencia de su especialidad, siempre que brinden garantías del debido proceso, semejantes a aquellas que ofrece el proceso penal, entre ellas, las de independencia y autonomía del juez natural. En este sentido, y como se verá más adelante, la fórmula de atribuirle al recurso extraordinario de revisión el carácter de automático e integral no resuelve el problema identificado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el caso Petro Urrego vs. Colombia, que la norma estudiada pretendía cumplir. A continuación, procedemos a explicar las razones que fundamentan nuestra postura y las discrepancias con la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena.
1. La Sentencia C-030 de 2023 debió declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el entendido de que la PGN no podrá imponer a los servidores públicos de elección popular las sanciones de destitución, inhabilidad y suspensión Para comenzar, conviene precisar que esta fue la primera vez que la Corte verificó la constitucionalidad de una norma que fue tramitada ante el Congreso de la República con la "finalidad esencial" de cumplir una sentencia dictada por la Corte IDH contra el Estado colombiano296. Puntalmente, esta corporación estudió una norma que se propuso cumplir la orden de adecuar el ordenamiento jurídico interno a los parámetros establecidos en la sentencia de esa Corte. Como se sabe, se trata de la Sentencia aprobada el 8 de julio de 2020 por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia. Los mencionados parámetros, según lo dispone el numeral octavo de la parte resolutiva de dicha decisión, se encuentran en los párrafos 111 a 116297. En lo que resulta de interés para el asunto de la referencia, la Corte IDH consideró que "el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicación de [los artículos 44 y 45] del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer [las] sanciones [de destitución e inhabilidad] a funcionarios públicos democráticamente electos"298. Esto, a pesar de que, en concordancia con el citado artículo de la CADH, esas sanciones solo pueden ser impuestas por "condena, por juez competente, en proceso penal". En virtud de lo dispuesto en el artículo 68.1 del mismo instrumento internacional, a cuyo tenor "[l]os Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes", los suscritos magistrados no ponemos en duda el carácter vinculante de la sentencia dictada por la Corte IDH. Esta es una discrepancia sustancial que nos llevó a apartarnos de la decisión mayoritaria, pues, como se expondrá a lo largo de este salvamento parcial de voto, esta desconoce abiertamente la sentencia interamericana. Igualmente, no cuestionamos la necesidad de que esta sea cumplida, pero de acuerdo con los límites que fija la propia Constitución. Este imperativo se apoya en el artículo 93 de la Constitución, en el texto de la CADH y en el deber de respetar las decisiones del máximo tribunal de derechos humanos de la región. A diferencia de otras ocasiones en las que esta corporación ha analizado el carácter vinculante de la jurisprudencia de la Corte IDH sobre el artículo 23.2 de la CADH, entendemos que, en el presente caso, la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia sí redujo el margen de apreciación del Estado colombiano en la materia. Siguiendo la Sentencia C-146 de 2021, esta conclusión se fundamenta en tres razones: primera, el Estado colombiano fue parte dentro del proceso. Segunda, la sentencia contiene la interpretación de la Corte IDH sobre el alcance del artículo 23.2 de la CADH, en relación con la facultad de la PGN para separar del cargo a servidores públicos de elección popular. Es decir, contiene "una regla convención o estándar interamericano"299 que i) fue construido a partir del análisis del ordenamiento jurídico interno y ii) en el que se subsumen los supuestos fácticos y jurídicos del asunto a resolver. Y, tercera, la norma objeto de control fue aprobada, justamente, con el propósito de cumplir con la sentencia dictada por la Corte IDH. Es cierto que, en su sentencia, la Corte IDH se refirió específicamente a la inconvencionalidad de los artículos 44 y 45 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) y que la demanda de la referencia no versaba sobre dichas normas. No obstante, también lo es que, en la fase de supervisión de su cumplimiento, ese tribunal determinó que la reforma legal adelantada por el Estado mediante la Ley 2094 de 2021 para cumplir con la orden de adecuación de ordenamiento interno "es incompatible con la literalidad del artículo 23.2 de la CADH y con el objeto y fin de dicho instrumento"300. Lo anterior, porque bajo su amparo la PGN "continúa reteniendo la facultad de imponer sanciones de destitución e inhabilitación a funcionarios públicos democráticamente electos"301. En palabras de la Corte IDH, dichas funciones deben ser "impuesta[s] por sentencia de "un juez competente en el correspondiente proceso penal", [y] no por una autoridad administrativa a la que se han otorgado funciones jurisdiccionales"302. En la Sentencia C-146 de 2021, la Sala Plena de este tribunal advirtió que la regla de decisión de la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia podía resumirse así: "las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que restrinjan derechos políticos y, en particular, no tienen competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente". En otras palabras, el artículo 23.2 de la CADH permite "que los jueces, con independencia de su especialidad, impongan limitaciones a los derechos políticos, siempre que brinden las garantías del debido proceso. Pero prohíbe que estas restricciones sean impuestas por autoridades administrativas". Ahora bien, lo dicho hasta aquí no debe ser interpretado en el sentido de que asumimos que la Sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia o las resoluciones dictadas por la Corte IDH en la etapa de supervisión del cumplimiento de esa sentencia forman parte del bloque de constitucionalidad. Si bien no existe duda de que la citada Sentencia debe ser acatada, de ello no se sigue que aquella o las resoluciones de supervisión de su cumplimiento fueran el parámetro directo para juzgar la exequibilidad de la norma acusada en este caso. Es la CADH, y no las decisiones de la Corte IDH, por sí mismas, la norma que forma parte del bloque. Entendemos que la sentencia interamericana en el caso Petro Urrego es exigible para Colombia, aunque no forme parte de dicho bloque, porque el Estado aceptó la jurisdicción de la Corte IDH y, por tanto, debe cumplir esa decisión judicial. Es allí en donde radica su indiscutible fuerza vinculante y no en que se considere que la sentencia forma parte del bloque o, incluso, que esta tiene valor supraconstitucional. Tenemos claro que se trataba de dos asuntos distintos -obligatoriedad de la sentencia y bloque de constitucionalidad- que no debían ser confundidos para efectos de resolver la demanda de la referencia. La falta de claridad conceptual en este punto llevó a la mayoría a tomar una decisión abiertamente equivocada. Tampoco sería correcto asumir, con base en los argumentos expuestos, que opinamos que, en el marco de competencia de la Corte Constitucional en los procesos de control abstracto de constitucionalidad, esta Corporación pueda o deba verificar el cumplimiento de las sentencias dictadas por la Corte IDH contra Colombia. Mucho menos que la falta de acatamiento de esas decisiones judiciales sea suficiente para declarar la inconstitucionalidad de una norma de derecho interno. Comprendemos que, de conformidad con el reglamento interno de la Corte IDH, esa verificación solo les corresponde a los jueces que integran esa corporación y de ningún modo a las autoridades judiciales de los Estados parte de la CADH303. Más allá de esto, con tales planteamientos pretendemos, primero, destacar que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 68.1 de la CADH, el Estado colombiano está obligado a cumplir la sentencia interamericana. Segundo, advertir sobre la reducción del margen de apreciación nacional en esta materia. Tercero, reiterar la interpretación que la Sala Plena efectuó en la Sentencia C-146 de 2021 sobre el alcance de la Sentencia dictada por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia. Esto, sin dejar de lado las aclaraciones que ese tribunal plasmó en las resoluciones emitidas en la fase de cumplimiento de la decisión. A dicha interpretación se hará referencia con más detalle en el capítulo 3.1. del presente salvamento parcial de voto. Y, cuarto, alertar sobre la necesidad que había de contrastar la norma acusada solo con aquellas disposiciones que forman parte del bloque de constitucionalidad, pero teniendo presente, en todo momento, que los tres primeros elementos anteriores impactaban directamente la manera en que la Corte debía comprender el alcance de los artículos 8 y 23.2 de la CADH y, por tanto, resolver el presente caso. Los elementos anteriores imponían el deber para la Corte de reinterpretar las facultades que forman parte del poder disciplinario de la PGN sobre los servidores públicos de elección popular. Esta reinterpretación implicaba un cambio en la jurisprudencia hasta entonces construida sobre la competencia de la PGN para imponer a los servidores públicos de elección popular las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad para, en su lugar, afirmar que conforme al artículo 23.2 de la CADH y 93 de la CP, esta posibilidad ostenta reserva judicial304. En este orden, coincidimos con la mayoría en algunas de sus premisas, pero discrepamos de sus conclusiones y decisiones. Compartimos que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 277.6 de la Constitución, la PGN tiene tres funciones diferentes: i) ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ii) ejercer el poder disciplinario preferente y iii) imponer las sanciones "conforme a la ley". Al respecto, para empezar, resulta útil destacar que el artículo 277.6 de Constitución no determina cuáles son las sanciones a imponer ni los sujetos pasibles de estas. Esta falta de referencia expresa a los sujetos disciplinados contrasta con la primera función antes mencionada, en la cual el constituyente textualmente dispuso que la PGN tiene la función de "[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular". Por el contrario, en relación con la tercera competencia enunciada en el párrafo anterior, en este caso, el precepto constitucional delega en el legislador la tarea de precisar las sanciones y los destinarios de estas. También compartimos con la mayoría que la reserva judicial que opera sobre las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad, cuando estas son impuestas a servidores públicos de elección popular, se explica en la protección que la Constitución y la CADH le otorgan al principio democrático y al derecho a la representación política efectiva. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el carácter expansivo y universal del principio democrático implica que, "a la luz de la Constitución, la interpretación que ha de primar será siempre la que realice más cabalmente el principio democrático, ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo ámbito"305. En relación con el derecho a la representación política efectiva, la Corte ha indicado que este se encuentra íntimamente ligado al derecho a elegir y ser elegido306, de manera que su desconocimiento deja "en suspenso la realización de los principios medulares de la democracia y [afecta] el mandato constitucional del artículo 3, al no permitir que el pueblo ejerza su soberanía por medio de sus representantes"307. Así, desde esta perspectiva, "[l]a representación no queda reducida tan solo a la escogencia de ciudadanos para cargos públicos de elección, sino que su campo de acción involucra también la efectiva representación, que debe interpretarse, para no distorsionar la idea de autonomía de los representantes, como el ejercicio continuo de las funciones de quienes han sido elegidos"308. Igualmente, estamos de acuerdo con la posición mayoritaria en que la Sentencia dictada por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia no supone una contradicción directa o irresoluble entre la Constitución y el artículo 23.2 de la CADH. En efecto, el fallo interamericano se limitó a descartar la competencia de la PGN para remover del cargo a funcionarios de elección popular y las sanciones de destitución e inhabilidad que se encuentran previstas en la ley, y no en la Constitución. Por ello, el alcance de esas sanciones podía ser ajustado y reinterpretado por la Corte Constitucional. Sin embargo, discrepamos de la conclusión y la fórmula que adoptó la mayoría. Esta última consistió en declarar la inexequibilidad de la norma que atribuyó funciones jurisdiccionales a la PGN. No obstante, como efecto de la reviviscencia de la norma anterior y la falta de adopción de medidas adicionales, la Sala Plena le devolvió a la PGN la competencia administrativa para imponer sanciones disciplinarias, incluso de suspensión, destitución e inhabilidad, a los servidores de elección popular. Tal decisión no solo desconoce una sentencia vinculante para el Estado y no se ajusta al bloque de constitucionalidad, interpretado de buena fe, sino que además desconoce la misma voluntad del Congreso que buscaba superar precisamente el modelo de procesamiento disciplinario administrativo. Es cierto que la forma que escogió el legislador para superarlo no respetó la Constitución, pero su idea de retirarle a la PGN las funciones administrativas para imponer sanciones sobre los servidores de elección popular es la que verdaderamente consulta el ordenamiento constitucional, y no existían razones para volver atrás. En otros términos, no es constitucionalmente admisible -como lo permitió la mayoría- que la PGN siga tramitando los procesos en contra de servidores de elección popular como una actuación que concluye con una decisión administrativa mediante la cual se imponen sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas. Estas sanciones, a la luz del ordenamiento constitucional, que incluye el bloque de constitucionalidad, deben ser impuestas por un juez independiente, y no por la PGN, aunque la decisión quede en suspenso hasta la revisión judicial. Consideramos que no es cierto, como se afirma en la Sentencia C-030 de 2023, que la decisión de sustraerle a la PGN la competencia sancionatoria aquí reprochada hubiera afectado "la estructura orgánica dispuesta por el Constituyente y desarrollada por el Legislador para el ejercicio de la función de control disciplinario que le corresponde ejercer a la PGN"309. Esta conclusión es incongruente con dos tesis acogidas en la propia Sentencia C-030 de 2023. La primera es la relativa a que la PGN tiene tres funciones diferentes, de las cuales, en atención al bloque de constitucionalidad, no todas pueden ser ejercidas frente a todos los servidores públicos310. La segunda consiste en que ni la CADH ni la interpretación del artículo 23.2 de la CADH realizada por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia son incompatibles con la Constitución311. Esta falta de congruencia se explica en parte en que ambas tesis, así como otras tantas312, fueron tomadas de manera textual y sin ninguna reflexión del proyecto de fallo que fue derrotado por la mayoría. En cualquier caso, lo cierto es que constituye una incoherencia argumentativa y lógica evidente señalar que sustraerle a la PGN la competencia para apartar del cargo a los servidores públicos de elección popular afecta la estructura orgánica de la Constitución y, al mismo tiempo, asegurar que el texto superior no es indiferente respecto de los servidores públicos que pueden ser sancionados por la PGN.
2. En el análisis de la vulneración del artículo 116 de la Constitución, la Sentencia C-030 de 2023 omitió que la norma acusada también desconoce los principios de independencia e imparcialidad La Sentencia C-030 de 2023 argumenta que "no [existen] suficientes elementos que permitan concluir que la asignación de funciones jurisdiccionales desconoció los principios de imparcialidad e independencia". Para los magistrados disidentes, esta postura se fundamenta en una lectura parcializada e incompleta de la jurisprudencia en vigor. En efecto, la Sala Plena ha afirmado que la validez de la atribución de funciones jurisdiccionales depende de que el ejercicio de estas por parte de la autoridad administrativa concernida responda "a los principios constitucionales que caracterizan a la administración de justicia"313. En concreto, la autoridad a la cual se asigna la facultad deberá garantizar el debido proceso314, así como la efectividad de los principios de independencia e imparcialidad315. Incluso, la jurisprudencia ha advertido que, en esta materia, gobierna la siguiente "regla de infracción simultánea"316: el incumplimiento de cualquiera de las normas constitucionales adscritas al artículo 116 de la Carta, referentes a la atribución y ejercicio excepcional de funciones judiciales por autoridades administrativas, podría suponer la violación concurrente de los artículos 29 (debido proceso), 228 (independencia judicial) y 230 (autonomía judicial) ejusdem. Por tanto, el ejercicio de la función jurisdiccional atribuida gozará de la independencia e imparcialidad propia de la administración de justicia cuando:
1. Dicho ejercicio sea "ajen[o] a las interferencias de las otras ramas del poder público"317 (artículo 113 de la CP) y de las partes en controversia318.
2. Los funcionarios que tramitan la actuación i) no tengan una relación de dependencia o subordinación jerárquica o funcional frente a otros funcionarios de la entidad (artículo 228 de la CP)319, de manera que no estén obligados a seguir sus instrucciones y únicamente estén sometidos al imperio de la ley (artículo 230 de la CP)320; ii) su competencia haya sido previamente establecida por el legislador (artículos 29 de la CP y 8 de la CADH) y iii) tengan estabilidad o incluso inamovilidad en el cargo.
3. Las decisiones que toman dichos funcionarios hagan tránsito a cosa juzgada -al igual que las sentencias judiciales321- y, por tanto, no sean revocables una vez resueltos los recursos de ley322.
4. Exista un "procedimiento neutral de reparto de asuntos para conocimiento y fallo"323.
5. En la estructura de la entidad, la designación del funcionario encargado de adelantar la nueva atribución sea específica e inamovible324 y, por ende, no se "esco[ja] a dedo [la persona] que habrá de ocuparse jurisdiccionalmente de un asunto"325.
6. El recurso de apelación que se formule contra las decisiones adoptadas en virtud de funciones jurisdiccionales sea conocido y fallado por un funcionario diferente al que tomó la decisión objeto del recurso, que sea imparcial, independiente y autónomo326, o por la autoridad judicial de segunda instancia que fue desplazada por la autoridad administrativa327.
7. Las funciones jurisdiccionales sean claramente distinguibles de las funciones administrativas328, de manera que i) sean ejercidas por funcionarios diferentes329 y ii) no exista "una posición previa de la entidad en relación con las actividades que ahora tiene que juzgar"330. Es por lo anterior que los magistrados disidentes entendemos que la atribución de funciones jurisdiccionales a la PGN tampoco se ajustaba "a los principios constitucionales que caracterizan a la administración de justicia"331, en particular, a los principios de independencia, autonomía e imparcialidad. Esto es así porque, como explicaremos a continuación, los funcionarios que tramitan los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular tienen una relación de dependencia y subordinación funcional frente al procurador general de la nación y el viceprocurador general de la nación, según el caso, y, en consecuencia, están obligados a seguir sus instrucciones. En efecto, de acuerdo con de lo dispuesto en la Ley 2094 de 2021, tratándose de los procesos disciplinarios contra servidores públicos de elección popular, la PGN contará con dos salas disciplinarias: una de instrucción y otra de juzgamiento. Ambas salas estarán conformadas por tres personas. Los miembros de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular serán elegidos por concurso público de méritos y tendrán un periodo fijo de cuatro años. Para el efecto, deberán cumplir con los requisitos exigidos en el artículo 232 de la Constitución para los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Sin duda, la elección de los miembros de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular por concurso público de méritos, la permanencia en el cargo por un periodo fijo y la exigencia de condiciones similares a las que se requiere para ser magistrado de alta corte son factores que contribuyen a garantizar la independencia y autonomía en la toma decisiones. Sin embargo, estas tres circunstancias no son suficientes para proteger los principios de independencia, autonomía e imparcialidad, al menos por las siguientes cuatro razones: Primera, por mandato del artículo 275 de la Constitución, el procurador general de la nación es el "supremo director del Ministerio Público". En palabras de la Corte, esto significa que ese funcionario "orienta, dirige y señala las directrices o pautas generales que deben ser observadas"332 por los órganos que forman parte del Ministerio Público y, por tanto, de la PGN. Esto, "a efecto de asegurar la coordinación de las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones"333. En ese sentido, el procurador general de la nación tiene "la facultad de coordinar, orientar y controlar a los servidores públicos que actúen bajo su dirección, así como la de revisar sus actuaciones"334. Respecto de la naturaleza de la relación que existe entre el procurador general de la nación y sus agentes y delegados, la Sala Plena ha sido clara en sostener que aquella es de subordinación y dependencia. Por la importancia de este precedente, en seguida se transcribe in extenso el aparte pertinente de la Sentencia C-245 de 1995: El delegado es un alter ego del Procurador, hace las veces de éste, y lo vincula plena y totalmente. Aquí opera la figura de la representatividad, por cuanto el delegado actúa en nombre del delegante. Es una transferencia de la entidad propia -en nivel jurídico, no real- a otro, con tres notas: plena potestad, autonomía de ejecución y confianza intuito personae. En cambio, el agente obra en desarrollo de una función antes que, en nombre de una persona, pero siempre está bajo la subordinación de otro superior, ante quien responde y de quien puede cumplir órdenes específicas para un asunto determinado. En este orden de ideas, los procuradores delegados son agentes, pero se advierte que todo delegado tiene indirectamente una función de agente, pero no todo agente es necesariamente delegado. Advierte la Corte, que la autonomía e independencia con que actúan los delegados y agentes del Procurador se predica frente a los funcionarios ante los cuales ejercen sus funciones, más no con respecto al Procurador General de la Nación, del cual son dependientes o subordinados [negrilla fuera del texto]. Tal y como lo mencionó el Ministerio Público en su intervención, tanto los miembros de la Sala Disciplinaria de Instrucción como de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular actuarán como delegados del procurador general de la nación. Esto obedece a dos motivos, uno de índole constitucional y otro de carácter legal. En primer lugar, y en aplicación de la norma demandada, los miembros de esas salas ejercerán las funciones descritas en el artículo 277.6 de la Constitución335. Ya se ha dicho que esta norma establece que "[e]l Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: || [...]
6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; [...]". En segundo lugar, de conformidad con lo estatuido en el artículo 21 del Decreto Ley 1851 de 2021, por el cual se modificaron los Decretos Ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la PGN, las dos salas en comento "estarán conformadas, cada una, por tres (3) procuradores delegados" [negrilla fuera del texto original]. En atención al diseño constitucional previsto en el artículo 277.6 y a su desarrollo legal, es claro que los miembros de la Sala Disciplinaria Instrucción y de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular serán subordinados del procurador general de la nación y, por tanto, deberán seguir sus instrucciones. Lo anterior, aunque su cargo sea por un periodo fijo y sean elegidos por concurso público de méritos. Esta estructura jerárquica definida por la Constitución de 1991 y el legislador difiere considerable de la organización de la Rama Judicial, en la cual los jueces no se encuentran subordinados a ninguna autoridad y tienen plena autonomía para la toma de sus decisiones. Segunda, de conformidad con lo prescrito en el numeral segundo del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 2 del Decreto Ley 1851 de 2021, por el cual se establece la estructura y la organización de la PGN, el procurador general de la nación tiene competencia directa para "[f]ormular las políticas generales y criterios de intervención del Ministerio Público en materia de control disciplinario". El Decreto Ley 1851 de 2021 fue expedido seis meses después a la sanción presidencial de la Ley 2094 de 2021336, por lo que no se puede pensar que esta ley derogó tácitamente dicho decreto. Es lógico que, en consideración de la relación de subordinación ya descrita, estas políticas generales y criterios de intervención serán de obligatorio cumplimiento para los funcionarios encargados de investigar y juzgar a los servidores públicos de elección popular. Tal situación pone de presente que dichos funcionarios no estarán sometidos únicamente al imperio de la ley (artículo 230 de la CP)337, como ocurre en el caso de los jueces, sino que deberán seguir las instrucciones y pautas de actuación definidas por el procurador general de la nación338. Tercera, las tres condiciones descritas -provisión de los cargos por concurso público de méritos, permanencia en los mismos por un periodo fijo y condiciones similares a las que se requiere para ser magistrado de alta corte- solo fueron previstas para la conformación de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, y no para la Sala Disciplinaria de Instrucción. Es razonable esperar que, por esto, los miembros de la Sala Disciplinaria de Instrucción mantengan una relación de mayor dependencia y subordinación respecto del procurador general de la nación que aquella que, de ordinario, tendrán los miembros de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular con ese funcionario. Cuarta, la independencia de los procuradores delegados también resulta afectada por la regulación de aspectos administrativos. En concreto, el procurador general de la nación es quien concede permisos y licencias a los miembros de la Sala Disciplinaria de Instrucción y de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7, numerales 50 y 51, del Decreto Ley 262 de 2000. Finalmente, el parágrafo tercero del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000339, modificado por el artículo 7 del Decreto Ley 1851 de 2021, establece que el viceprocurador general de la Nación tiene competencia preferente para asumir el conocimiento de cualquier proceso disciplinario a cargo de la Sala Disciplinaria de Instrucción. En ejercicio de dicha competencia, ese funcionario tiene la facultad de desplazar del trámite de un proceso disciplinario a los miembros de esa sala. Esta posibilidad desconoce que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, el ejercicio de la función jurisdiccional atribuida gozará de la independencia e imparcialidad propia de la administración de justicia cuando, en la estructura de la entidad, la designación del funcionario encargado de adelantar la función jurisdiccional sea específica e inamovible340, como ocurre en el caso de los jueces. Por las razones expuestas, consideramos que la mayoría se equivocó al concluir que la asignación de funciones jurisdiccionales a la PGN no desconoce los principios de imparcialidad e independencia. Estimamos que, justamente, ocurre todo lo contrario y que, dado que el procedimiento se mantuvo indemne, ello lesiona el derecho al debido proceso de los servidores públicos de elección popular. Antes bien, el procedimiento administrativo disciplinario carece de condiciones de independencia y autonomía para la investigación y sanción de aquellos, quienes solo contarán con un recurso extraordinario judicial que no es adecuado ni suficiente para garantizar un juicio imparcial, transparente y garante de todas las exigencias que impone el derecho al debido proceso.
3. El remedio judicial de la Sentencia C-030 de 2023 desconoce las Sentencias C-146 de 2021 y C-091 de 2022 Como ya se indicó, la fórmula que adoptó la mayoría consistió en declarar la inexequibilidad de la norma que atribuyó funciones jurisdiccionales a la PGN. Dado que no se adoptaron medidas adicionales, operó la reviviscencia de la norma anterior. En consecuencia, la Sala Plena le devolvió a la PGN la competencia administrativa para imponer a los servidores de elección popular las sanciones disciplinarias de suspensión, destitución e inhabilidad. Por las razones que pasan a explicarse, este remedio judicial desconoce los precedentes establecidos en las Sentencias C-146 de 2021 y C-091 de 2022. 3.1. La Sentencia C-146 de 2021: interpretación del artículo 23.2 de la CADH y de la Sentencia dictada por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia La Sentencia C-146 de 2021 fue aprobada por la Corte Constitucional con posterioridad al fallo dictado por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, pero antes de que esa corporación emitiera las dos resoluciones de cumplimiento aprobadas en el marco de ese proceso. En el mismo sentido expuesto en la Sentencia C-030 de 2023, entendemos que mediante dicho fallo operó un cambio parcial -pero no por ello menos importante- en la jurisprudencia constitucional en vigor hasta ese año. Este cambio fue el resultado natural de la exigencia convencional de cumplir una decisión adoptada por la Corte IDH en un caso contra Colombia y, por tanto, de la reducción del margen de apreciación nacional en relación con la interpretación y aplicación del artículo 23.2 de la CADH. La demanda que decidió la Sentencia C-146 de 2021 se dirigió contra los artículos 43.1 y 95.1 (parcial) de la Ley 136 de 1994 y 30.1, 33.1, 37.1 y 40.1 (parcial) de la Ley 617 de 2000. Estas disposiciones prevén una inhabilidad para ser elegido alcalde, concejal, gobernador o diputado para quienes hubieren perdido la investidura de congresista, de diputado o de concejal o que hubieren sido excluidos del ejercicio de una profesión. A juicio del demandante, esas inhabilidades eran contrarias al artículo 23.2 de la CADH y a la interpretación que de él hizo la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia. Esto, en la medida en que las sanciones que permiten la configuración de las inhabilidades no son impuestas mediante "condena, por juez competente, en proceso penal". Después de analizar los pormenores de la Sentencia de la Corte IDH, la Sala aclaró que, si bien esta no constituía un precedente directamente aplicable, sí era un "antecedente jurisprudencial relevante". Esto, en la medida en que "(i) fue emitida en contra de Colombia y, por ende, es vinculante y (ii) contiene la interpretación de la Corte IDH sobre el alcance del artículo 23.2 de la CADH, en relación con el caso concreto resuelto y a la luz de algunas normas nacionales". En punto a verificar el alcance del pronunciamiento de la Corte IDH de cara al asunto que debía resolver, la Sala advirtió que la regla de decisión en el caso Petro Urrego vs. Colombia podía ser resumida así: "las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que restrinjan derechos políticos y, en particular, no tienen competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente" [negrilla fuera del texto]. Sobre el particular, la Corte destacó que esta regla debía ser tenida en cuenta para solucionar el cargo de inconstitucionalidad propuesto, solo en la medida en que las normas acusadas contenían inhabilidades que, no obstante, operan por ministerio de la ley, tienen como antecedente la existencia de una sanción. Luego de retomar la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del artículo 23.2 de la CADH respecto de ese tipo de inhabilidades, la Sala reiteró que ese artículo permite que el legislador nacional imponga restricciones de esa naturaleza para el desempeño de funciones públicas. Además, en lo que resulta pertinente para el presente caso, la Sala precisó que dicho artículo también permite "que los jueces, con independencia de su especialidad, impongan limitaciones a los derechos políticos, siempre que brinden las garantías del debido proceso. Pero prohíbe que estas restricciones sean impuestas por autoridades administrativas" [negrilla fuera del texto original]. Esta conclusión se fundó en las siguientes razones, todas ellas relacionadas con las consideraciones desarrolladas por la Corte IDH en la Sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia: En primer lugar, en esa sentencia, la Corte IDH advirtió que "el artículo 23.2 de la CADH busca evitar [...] que la limitación de los derechos políticos "quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno, con el fin de proteger que la oposición política pueda ejercer su posición sin restricciones indebidas"". En segundo lugar, "en la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia, la Corte IDH reconoció que el Consejo de Estado hizo un adecuado control de convencionalidad y acogió la interpretación que la Corte IDH ha hecho del referido artículo convencional, según la cual solo los jueces pueden limitar los derechos políticos, por cuanto son autoridades independientes y sus procesos brindan las garantías del debido proceso". En tercer lugar, "en la sentencia Petro Urrego vs. Colombia, la Corte IDH determinó que las sanciones impuestas al exalcalde vulneraron sus derechos políticos y garantías procesales, porque (i) desconocieron el principio de jurisdiccionalidad, debido a que fueron emitidas por autoridades administrativas, que no por juez competente y (ii) no fueron el producto de un proceso "en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana"". En cuarto lugar, "la Constitución Política admite expresamente la limitación de derechos políticos con fundamento en decisiones de autoridades judiciales que no pertenecen a la especialidad penal. En concreto, el artículo 179.4 dispone que "[n]o podrán ser congresistas: [...] [q]uienes hayan perdido la investidura de congresista" que, de acuerdo con el artículo 184, "será decretada por el Consejo de Estado"". En quinto lugar, en contraste con las limitaciones institucionales propias de las autoridades administrativas, "los jueces (i) no son nombrados por el "gobernante de turno", (ii) son independientes y autónomos para ejercer sus funciones y (iii) deben asegurar el respeto de las garantías del debido proceso". Con el propósito de reforzar estas conclusiones, la Sala Plena argumentó que, en razón de la Sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, el margen de apreciación nacional para interpretar las obligaciones derivadas del artículo 23.2 de la CADH se había reducido341. Esto, porque "(i) [Colombia] tiene la obligación convencional expresa de cumplir con las sentencias emitidas en su contra y (ii) el estándar [fue] formulado en atención al contexto fáctico y jurídico propio". Al respecto, agregó que, frente a los supuestos de la demanda que se analizó en la Sentencia C-146 de 2021, el margen de apreciación nacional era intermedio porque, no obstante que el estándar fue enunciado en una sentencia contra Colombia, tales supuestos no podían subsumirse completamente en dicho estándar. Lo anterior, toda vez que en esa oportunidad la Corte IDH no se pronunció sobre las inhabilidades que operan por ministerio de la ley, sino sobre la prohibición que recae sobre las autoridades administrativas para "imponer sanciones que limiten derechos políticos, en razón a su naturaleza no judicial y, en particular, [...] respecto de funcionarios públicos elegidos popularmente". Visto lo anterior, opinamos que, por virtud de la decisión de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, mediante la Sentencia C-146 de 2021 operó un cambio importante en la jurisprudencia sobre la interpretación constitucional del artículo 23.2 de la CADH. Ese cambió consistió en considerar, por primera vez, que la citada norma convencional sí prohíbe a las autoridades administrativas imponer sanciones temporales o definitivas a servidores públicos de elección popular para el desempeño de funciones públicas. Dichas sanciones solo pueden ser impuestas por jueces, con independencia de su especialidad. Como ya se dijo, siguiendo la Sentencia C-146 de 2021, este cambio únicamente se explica a partir de dos circunstancias, ambas relacionadas con la variación del margen de apreciación nacional en esta materia: i) el carácter vinculante de la sentencia interamericana y ii) que "la regla o estándar [de esa decisión fue] formulado en atención al contexto fáctico y jurídico [colombiano]". No obstante, en franco desconocimiento de este precedente jurisprudencial, al aprobar la Sentencia C-030 de 2023, la mayoría de la Sala Plena consideró que la PGN sí puede imponer a los servidores públicos de elección popular las sanciones de destitución, inhabilidad y suspensión. Para ello, no tuvo en cuenta que, en aplicación de las reglas fijadas en la Sentencia C-146 de 2021, el margen de apreciación nacional para interpretar las obligaciones derivadas del artículo 23.2 de la CADH se había reducido y que los supuestos fácticos y jurídicos que prevé la norma acusada sí son subsumibles en la Sentencia dictada por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia. En consecuencia, al soslayar la vinculatoriedad de la sentencia interamericana para resolver el caso, la mayoría violó su propio precedente jurisprudencial. En el acápite siguiente se explicarán no solo las razones por las cuales la Sentencia C-030 de 2023 desconoce el precedente fijado en la Sentencia C-091 de 2022. También se indicarán los motivos por los que atribuirle naturaleza automática e integral al recurso extraordinario de revisión no es suficiente para cumplir con el estándar de la Corte IDH. 3.2. La Sentencia C-091 de 2022: el control automático e integral de las sanciones administrativas En la Sentencia C-091 de 2022, la Corte declaró la inexequibilidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, que regulaban el trámite del control automático e integral de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal (CAI). Para fundamentar su decisión, argumentó que tales artículos vulneraban el derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y las garantías del debido proceso. Esto, porque privaban a los responsables fiscales de la posibilidad de cuestionar el fallo a través de los medios de control judiciales que consideraran adecuados para defender sus intereses, en razón del carácter automático e integral de la sanción. En este sentido, la Corte constató que, mediante auto de unificación del 29 de junio de 2021, la Sala Plena del Consejo de Estado confirmó la posición de inaplicar los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 por ser incompatibles con los artículos 29, 229 y 238 de la Constitución y los artículos 2, 8.1, 23.2, 24 y 25.1 de la CADH. A juicio de esa corporación, el CAI no cumplía con los parámetros previstos en el caso Petro Urrego vs Colombia sobre la prohibición que recae sobre las autoridades administrativas para limitar el ejercicio de derechos políticos, pues esa facultad, a la luz de lo dispuesto en el artículo 23.2 de la Convención, solo está habilitada para los jueces penales. Tal incompatibilidad surgía de, entre otras, las siguientes circunstancias impuestas por el legislador al responsable fiscal: i) no podía presentar pruebas ni controvertir las que se alleguen en su contra; ii) no tenía oportunidad de formular pretensiones de restablecimiento de derechos ni solicitar la indemnización de perjuicios; iii) no podía pedir la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos y iv) "se disminuyen notoriamente [sus] garantías procesales [...] en un juicio sumario con grave desequilibrio procesal ante el potencial número de intervinientes". Nuevamente, en contravía de la jurisprudencia en vigor, en la Sentencia C-030 de 2023, la mayoría de la Sala Plena se arrogó de la potestad legislativa para otorgar naturaleza automática e integral al recurso extraordinario de revisión, el cual procede contra los actos administrativos sancionatorios dictados por la PGN contra servidores públicos de elección popular. Es decir, le atribuyó a dicho recurso las mismas características declaradas inexequibles en la Sentencia C-091 de 2022. Sin duda, se trata en un intento fallido por restaurar el orden constitucional, que menoscaba la obligatoriedad del precedente porque le atribuye a un control judicial posterior las cualidades que en la Sentencia C-091 la Corte encontró contrarias a la Constitución. Para los magistrados disidentes, es claro que este remedio no responde a las exigencias constitucionales contenidas en los artículos 29 y 93 de la Constitución y 8 y 23.2 de la CADH. No respeta el principio del juez natural porque, en cualquier caso, la sanción es impuesta por una autoridad administrativa como lo es la PGN. Y, además, la suspensión de la sanción, mientras la jurisdicción contenciosa verifica la decisión del órgano de control, no responde al estándar fijado en la Sentencia C-146 de 2021, en la cual la Corte fue clara en determinar la regla de decisión en el caso Petro Urrego vs. Colombia. Es evidente que existe una diferencia sustancial entre la imposición de la sanción por parte de un juez, sin intermediarios, y la refrendación judicial posterior de esa sanción, cuando esta es decidida por una autoridad administrativa. Mientras el primer supuesto respeta el principio de reserva judicial que gobierna esta materia, el segundo es apenas una revisión judicial posterior que, aunque la Sentencia C-030 de 2023 diga lo contrario, tampoco tiene las garantías procesales que la Sala Plena echó de menos en la citada Sentencia C-091 de 2022. La situación es más grave aún si se tienen en cuenta dos elementos adicionales. Primero, como ya se dijo, dicha refrendación judicial será propiciada por un recurso confeccionado por la Corte sin rigor; recurso que, en realidad, no será tal porque seguirá las reglas de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero que tampoco será una acción porque operará de manera automática e integral. Un verdadero galimatías jurídico. Y, segundo, el recurso extraordinario de revisión tuvo algún sentido en el marco de las funciones jurisdiccionales que se preveían para la PGN en la ley parcialmente cuestionada. Tenía sentido porque aquel procedía contra una decisión que, formalmente, pero de manera equivocada, tenía la calidad de una sentencia judicial. Una de las consecuencias lógicas de la declaratoria de inexequibilidad de esa competencia consiste, justamente, en que, en la actualidad, el recurso extraordinario de revisión carece por completo y sin duda de corrección alguna porque la decisión que adopta la PGN es de naturaleza administrativa, y no judicial. De ordinario, solo es posible interponer recursos judiciales extraordinarios contra providencias de igual índole, y no contra actos administrativos. Contra estos proceden los recursos de la vía gubernativa y los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este sentido, la decisión que tomó la mayoría sobre el alcance del recurso extraordinario de revisión solo es una forma de mejorarle la imagen a una situación abiertamente inconstitucional.
4. La Sentencia C-030 de 2023 impacta negativamente la lucha contra la corrupción Estimamos que la mayoría de la Sala Plena prohijó una solución que impacta negativamente en la efectiva sanción de quienes cometen infracciones disciplinarias muy graves y, en consecuencia, afectan el correcto funcionamiento de la función pública. La Corte Constitucional, en jurisprudencia consolidada, ha reconocido el compromiso nacional e internacional por la lucha contra la corrupción342. Para esto, el Estado debe prever mecanismos que, si bien garanticen al máximo los derechos de los sujetos disciplinados, conduzcan a decisiones oportunas y efectivas. La solución que brindó la mayoría de la Sala Plena también desatiende esta finalidad constitucional. La decisión que permite a la PGN en sede administrativa adelantar todo el procedimiento disciplinario sancionatorio, sin que su resultado pueda ejecutarse, conduce a una intervención que seguramente será tardía por parte del Estado en la defensa del comportamiento correcto de los servidores públicos de elección popular. Para evitar este efecto indeseable, la solución no era sostener que la decisión sancionatoria administrativa era ejecutable una vez quedara en firme en la PGN. Por el contrario, se debía reconocer que conservar la competencia sancionatoria en esa entidad era inconstitucional. Una oportuna función disciplinaria sobre los servidores de elección popular exige la intervención judicial, incluso, si se piensa en la posibilidad de decretar medidas cautelares de suspensión en el marco de procesos disciplinarios, con sujeción al debido proceso. Por ello, consideramos que en razón de la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada, la Sala debió tomar una medida adicional de carácter transitorio y con un plazo preclusivo, para que el legislador regulara la materia de forma inmediata. Así, debió garantizar que la PGN instruyera los procesos disciplinarios contra servidores públicos de elección popular y pudiera sancionarlos con amonestación o multa. Pero, si las faltas ameritaban las sanciones de destitución, inhabilidad o suspensión, la PGN debía presentar el pliego de cargos ante el Consejo de Estado, para que allí se surtiera el juzgamiento de esos servidores, conforme al Código Disciplinario y en atención a los derechos de acceso a la administración de justicia, defensa y contradicción, doble instancia y doble conformidad, sin perjuicio del ejercicio de los recursos ordinarios y extraordinarios a que hubiera lugar. Esta decisión conciliaba de una mejor manera el procedimiento disciplinario con la Constitución, la CADH y la jurisprudencia interamericana porque conservaba las competencias de instrucción que el texto superior le asigna a la PGN, sin desconocer la ratio decidendi de la Sentencia C-091 de 2022. Además, porque, en todo caso, hubiera sido una medida temporal, mientras el Congreso de la República regulaba las siguientes materias: i) el reparto de competencias entre la PGN y los jueces para la investigación y juzgamiento de los servidores públicos de elección popular; ii) la adecuación procesal de los procesos en curso a la nueva normativa, de manera que las actuaciones adelantadas por la PGN, antes de la imposición de las sanciones de destitución, inhabilidad y suspensión, preservaran validez y iii) el tránsito procesal del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019) a la ley que se expidiera en cumplimiento del exhorto. Aunque la Sentencia C-030 de 2023 prevé un exhorto al Congreso de la República para adecuar el régimen disciplinario de los servidores de elección popular a los más altos estándares nacionales e internacionales -estándares que la misma sentencia desconoció-, lo hizo como una mera invitación. Su decisión, con la improvisada reestructuración del recurso extraordinario de revisión que promovió, será, por ahora, definitiva, pese a las complejidades que ello tiene en materia de debido proceso y, además, de persecución oportuna y eficaz de las faltas disciplinarias por parte de los servidores públicos de elección popular.
5. La Sentencia C-030 de 2023 desprotege el derecho al debido proceso de los servidores públicos de elección popular y mantiene el diseño del proceso disciplinario creado en la Ley 2094 de 2021 Advertimos que la mayoría de la Corte Constitucional acogió una vía que es deficitaria en términos de protección de la garantía del derecho al debido proceso de los funcionarios de elección popular, al punto que incumple el estándar que, aunque equivocadamente, pretendió reconocer la Ley 2094 de 2021. Al respecto, nótese que bajo la idea de que la PGN actuaría como juez, la Ley 2094 de 2021 adoptó un régimen disciplinario garante de la doble instancia y de la doble conformidad (artículos 3, 14, 17, entre otros). En este contexto, el primer fallo disciplinario y jurisdiccional sancionatorio tendría bajo ese esquema la revisión por una instancia que, dentro de la PGN, era diferente a la que impuso la sanción y que operaba antes de darle paso al recurso extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado. Ahora, con la decisión mayoritaria, al parecer, será en sede administrativa, y no en sede judicial, que se garantizarán los derechos a la doble instancia y a la doble conformidad, pues la Corte mantuvo todo el andamiaje procedimental. Solo una vez se produzca el fallo disciplinario administrativo, procederá el recurso extraordinario de revisión, cuya dificultad no está solamente en el estropeado rediseño de su naturaleza, sino, como ya se dijo en páginas anteriores, en su ineficiencia para garantizar el debido proceso. En esta misma dirección, notamos que esta configuración sui generis del recurso extraordinario de revisión ubica en desigualdad de condiciones a los servidores de elección popular. Estos solo tendrán un recurso jurisdiccional, frente a los demás sujetos de investigación disciplinaria, quienes sí podrán acudir a un verdadero proceso judicial mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con instancias y garantías plenas. Finalmente, advertimos que la ley acusada concedió facultades extraordinarias al presidente de la República en cuyo desarrollo el Gobierno nacional creó un amplio cuerpo burocrático, una institucionalidad especial y destinó unos determinados recursos, con el objetivo de que la PGN ejerciera funciones jurisdiccionales disciplinarias. La Corte Constitucional, con esta decisión, invalidó las funciones jurisdiccionales por su objetiva inconstitucionalidad, pero dejó en pie el cuerpo burocrático, la institucionalidad, inclusive un recurso pensado para algo distinto, y le devolvió una función que le había retirado el Congreso de la República, en ejercicio de su competencia como órgano por excelencia de la democracia representativa.
6. Las partes motiva y resolutiva de la Sentencia C-030 de 2023 incurren en una incongruencia insalvable En el numeral segundo de su parte resolutiva, la Sentencia C-030 de 2023 declara la exequibilidad condicionada de la norma demandada, "en el entendido de que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma" [negrilla fuera del texto original]. El diccionario de la Real Academia de la Lengua Española indica que el verbo determinar tiene, entre otras acepciones, la de establecer o fijar algo. El diccionario cita, a manera de ejemplo, el siguiente: "La Constitución determina la igualdad de todos ante la ley". Es decir, razonablemente se puede interpretar que el numeral segundo de la Sentencia C-030 de 2023 dispone que las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular serán establecidas o fijadas por el juez de lo contencioso administrativo. No obstante, en la parte motiva de dicha sentencia, se indica una y otra vez que la PGN continuará estableciendo o fijando esas sanciones contra los servidores públicos de elección popular. Al margen de que el ejercicio de esa competencia por parte de la PGN no suponga la imposición definitiva de la sanción, como se indica en la Sentencia C-030, es claro que el numeral segundo de su parte resolutiva no se acompasa y es incongruente con su parte motiva. Más grave aún, no refleja de ninguna manera la regla de decisión precisada en relación con el análisis de los artículos 29 y 93 de la Constitución y 8 y 23.2 de la CADH.
7. La Sentencia C-030 de 2023 lesiona el bloque de constitucionalidad y el Estado de derecho La Sentencia C-030 de 2023 tiene varios problemas conceptuales. Algunos de ellos ya fueron reseñados en las páginas anteriores. No obstante, es preciso resaltar otras cuestiones allí referidas que tienen implicaciones ya no respecto del cuerpo mismo de la sentencia, sino sobre la manera en que en un futuro se comprenderá la forma en que interactúan el principio de supremacía constitucional y la prevalencia del derecho internacional de los derechos humanos. 7.1. La Sentencia C-030 de 2023 no promueve el diálogo con la Corte IDH Los magistrados disidentes compartimos la idea general en virtud de la cual la Corte Constitucional y la Corte IDH deben establecer un diálogo cuya finalidad sea la armonización de estándares de protección de los derechos humanos343. Sin embargo, observamos que esto no fue lo que sucedió en este caso. La Corte Constitucional no promueve dicho diálogo cuando hace un llamado a desobedecer las sentencias de la Corte IDH y no busca hacer una interpretación armónica entre las normas de la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y la Constitución. Este ejercicio hermenéutico tenía una única solución: las sanciones de destitución, inhabilitación y suspensión solo pueden ser impuestas por los jueces de la República, con independencia de su especialidad, siempre que brinden garantías del debido proceso, semejantes a aquellas que ofrece el proceso penal. Esta solución era la única posible porque, además de las razones ya expuestas en páginas anteriores, cuando el margen de apreciación nacional se ha reducido, como sucede en el presente caso, la idea de establecer un diálogo debe ser prudente y estar acorde con la necesidad de dar cumplimiento a la sentencia que condena al Estado colombiano. En este contexto, es claro que dicho diálogo debe empezar por reconocer que existe una sentencia y que esta debe ser cumplida con sujeción a los límites que fija la propia Constitución. Con su decisión, la Sala Plena estableció un precedente que le podría permitir al Estado obviar sus compromisos internacionales en materia de derechos humanos y desconocer abiertamente las decisiones del máximo tribunal de derechos humanos de la región. La posición de la mayoría supone la idea de que las sentencias de la Corte IDH solo pueden ser cumplidas si respetan la historia institucional de Colombia y se ajustan a la interpretación que la Corte Constitucional haga de la CADH. De lo contrario, se podría entender que el Estado se encuentra legitimado para desobedecerlas y, por esta vía, desconocer la CADH. En este sentido, la Sentencia C-030 de 2023 no se funda en "una conversación entre iguales en la que el objetivo no es buscar la autoridad con mayor jerarquía, la prevalencia normativa o la imposición de un estándar sobre otro"344. Todo lo contrario. Se trata de un monólogo interpretado por la Corte Constitucional cuya meta consiste en dejar en claro la superioridad jerárquica de la corporación frente a la Corte IDH, así como la competencia de aquella para imponer su particular interpretación de la CADH345. La conclusión no puede ser otra cuando se constata que, en virtud de la decisión de la mayoría, tomada sin tener en cuenta el artículo 68.1 de la CADH, la PGN conservó las mismas competencias que reprochó la Corte IDH en la Sentencia del Caso Petro Urrego vs. Colombia y en la resolución de supervisión de cumplimiento del 25 de noviembre de 2021. 7.2. La Sentencia C-030 de 2023 impacta la vigencia del Estado de derecho Los magistrados disidentes estimamos que la decisión mayoritaria reviste de una gravedad particular que impacta la vigencia del Estado de derecho. Este tribunal venía manifestando, hasta esta oportunidad, que "[e]l respeto al Estado de Derecho inicia con el cabal cumplimiento de las sentencias emitidas por autoridad judicial"346. Con similar orientación, había señalado que "el cumplimiento de las decisiones judiciales es una de las más importantes garantías para la existencia y funcionamiento del Estado Social de Derecho, pues no solo constituye un imperativo constitucional en aras de materializar el valor de la justicia, sino que también permite hacer efectivos los principios constitucionales de la buena fe y la confianza legítima, en las relaciones que se establecen entre los ciudadanos y el Estado"347. Igualmente, había sostenido que el cumplimiento de las sentencias judiciales permite la preservación institucional del Estado social de derecho y constituye un instrumento para alcanzar un orden social justo348. Además, había considerado que el respeto por las decisiones judiciales protege los principios constitucionales de buena fe, confianza legítima y cosa juzgada y el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia349. Por consiguiente, aquello que desconoce la mayoría de la Sala Plena no es otra cosa que el imperativo de salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución, incluso cuando para eso sea imprescindible armonizar su texto con los mandatos derivados de los instrumentos internacionales que vinculan al Estado colombiano. El norte que debe guiar este ejercicio interpretativo es la maximización de la garantía de los derechos humanos. En este caso, este deber supremo se pasó por alto al restringir el ámbito de protección que el artículo 23.2 de la CADH irradia sobre el ordenamiento jurídico interno. La Sentencia C-030 de 2023 no tuvo en cuenta que el alcance de los derechos comprometidos se fijó en una decisión jurisdiccional que es vinculante para el Estado colombiano. 7.3. La Sentencia C-030 de 2023 contradice la jurisprudencia constitucional en materia de tutela De otro lado, el precedente sentado en la decisión mayoritaria es incoherente con la jurisprudencia en vigor en materia de tutela que, desde hace varios años, establece que el incumplimiento de una sentencia dictada por la Corte IDH por parte del Estado constituye una vulneración de derechos fundamentales. Igualmente, ignora el hecho de que, no en pocas oportunidades, la Corte Constitucional ha empleado la jurisprudencia dictada por la Corte IDH, en casos en los que Colombia no es parte, para establecer estándares vinculantes en el ordenamiento jurídico interno. Por tanto, la Sentencia C-030 de 2023 y su innecesaria, excesiva e infundada hostilidad hacia la Corte IDH y la CADH son extrañas a la manera en que, históricamente, la Corte Constitucional ha comprendido e incorporado la jurisprudencia interamericana. En efecto, en la Sentencia T-367 de 2010, la Sala Primera de Revisión identificó obstáculos en el cumplimiento de la sentencia de la Corte IDH en el caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia, que se originaban en la apreciación e interpretación de los diferentes funcionarios con responsabilidades en materia de desplazamiento forzado. La importancia de esta providencia radica en que no solo se adoptaron medidas para la protección de los derechos fundamentales, sino que, adicionalmente, se conminó al Ministerio de Relaciones Exteriores a ejercer una función de coordinación efectiva en la que se ilustrara de manera adecuada y oportuna a las diferentes entidades del Estado responsables en la materia de la necesidad de cumplir con los fallos judiciales de los organismos internacionales. Así mismo, en la Sentencia T-653 de 2012, la Sala Quinta de Revisión estudió una tutela acerca del presunto incumplimiento de una orden de reparación simbólica en el caso 19 comerciantes vs. Colombia. En esta providencia, se incluyó un acápite acerca de la procedencia de la acción de tutela para obtener el cumplimiento de órdenes impartidas por la Corte IDH, en el cual se resaltó que era posible exigir el cumplimiento de una medida de reparación consistente en una obligación de hacer. En similar sentido, en la Sentencia T-564 de 2016, la Sala Novena de Revisión estudió una tutela que puso de presente el incumplimiento del Estado Colombiano de realizar un acto público de reconocimiento de su responsabilidad, tal como lo había ordenado la Corte IDH en el caso Masacre de Santo Domingo Vs. Colombia. Por último, respecto de los derechos a la doble conformidad y a la doble instancia, en las Sentencias C-792 de 2014 y SU-146 de 2020, se acogió, sin dudar, la jurisprudencia interamericana en ese tema350. De hecho, la primera de ellas fue el sustento de una reforma constitucional posterior y la segunda fijó el límite temporal para la reclamación del derecho. Las dos decisiones se apoyan en sentencias interamericanas que no son vinculantes para Colombia, por no ser una de las partes en contienda351. En conclusión, el análisis y remedios adoptados por la mayoría en este caso desconocen los estándares interamericanos que, presuntamente, interpretó y aplicó en virtud del cumplimiento de buena fe de las obligaciones derivadas de los instrumentos internacionales. Retóricamente, afirmó entablar un diálogo para armonizar los dos niveles normativos comprometidos, pero lo hizo para obviar que en esta interacción había ya una condena al Estado, con una regla de decisión reconocida en la Sentencia C-146 de 2021. Así mismo, construyó un remedio que, además de surgir de su comprensión absolutamente subjetiva y dualista de las fuentes de derecho comprometidas, impactó el acceso a la administración de justicia y el debido proceso de un grupo de servidores del Estado, los de elección popular, quienes no tendrán un medio de control en toda la extensión del término -con sus garantías e instancias-, sino un recurso extraordinario al que se le atribuyó la misión de convalidar o refutar una sanción disciplinaria de destitución, inhabilidad o suspensión adoptada previamente por una autoridad sin competencia para ello. En este camino, la mayoría frustró otras finalidades que en el marco de la Constitución son relevantes, como la persecución efectiva de la corrupción, y en el escenario de un Estado constitucional de derecho son cruciales, como la consistencia y coherencia en la toma de decisiones del tribunal constitucional. La decisión de la que nos separamos, pese a sus metafóricas inspiraciones, socava, entonces, la labor de esta Corte de promover y garantizar la protección más amplia posible de los derechos humanos. En los anteriores términos, dejamos expresadas las razones de nuestra discrepancia parcial con la Sentencia C-030 de 2023. Fecha ut supra DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada