ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALEJANDRO LINARES CANTILLO A LA SENTENCIA C-030/23 Ref. Expediente D-14.503 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, "[p]or medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones". Magistrados ponentes: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Comparto la totalidad de la parte resolutiva de la sentencia C-030 de 2023, en la cual se declaró la inexequibilidad de las disposiciones que, en contravía con el diseño institucional establecido por el Constituyente de 1991, atribuyeron a la Procuraduría General de la Nación (en adelante "PGN") la función jurisdiccional para destituir, suspender e inhabilitar a servidores públicos de elección popular. Dada la importancia de las cuestiones tratadas por la Sala Plena en esta oportunidad, decidí aclarar mi voto con el fin de precisar y ahondar en algunos aspectos que considero centrales para comprender de mejor manera los efectos de dicha sentencia y la relación que existe entre el derecho internacional - en particular, el derecho internacional de los derechos humanos - y el derecho constitucional colombiano. Sea lo primer anotar, que coincido plenamente con el razonamiento empleado por la mayoría de la Sala Plena para analizar los últimos dos cargos de inconstitucionalidad planteados en la demanda, referidos a la presunta vulneración de los artículos 93 de la Constitución Política (en adelante, "C.P.") y 8 y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, "CADH"). De manera especial, destaco la deferencia que mostró la Sala Plena por el diálogo judicial horizontal con la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la "Corte IDH"), mediante el diseño de fórmulas que apuntan a lograr una mayor armonización de la normativa nacional con el sistema interamericano de derechos humanos (en adelante, "SIDH) y, de esta manera, avanzar en el objetivo común de ambos regímenes, que no es otro que maximizar la protección de la dignidad de la persona humana. No sobra recordar que esta es la primera vez que la Corte Constitucional emite un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una legislación adoptada con la "finalidad esencial" de dar cumplimiento a una sentencia dictada por la Corte IDH en contra del Estado colombiano352. Como explicaré a lo largo de este escrito separado, la aplicación de la CADH - y, en esa medida, de la interpretación que de sus preceptos ha formulado la Corte IDH - no equivale a otorgar a dicho instrumento un carácter supranacional353 ni incorporar automáticamente sus normas en el orden jurídico interno. En otras palabras, la importancia toral de los derechos humanos tanto a nivel internacional como a nivel doméstico no simplifica de ninguna manera el complejo interrogante que debe resolver la Corte cada vez que analiza la aplicación del derecho internacional en el ámbito interno. Sin embargo, antes de profundizar en este aspecto, conviene hacer una breve digresión sobre las diversas teorías que han sido propuestas a efectos de explicar dicha interacción, así como de las herramientas que ha utilizado la Corte Constitucional para aliviar la tensión normativa- inherente, si se quiere - entre ambos sistemas jurídicos. Por lo tanto, este escrito concurrente se dividirá en las siguientes secciones: (i) la relación entre el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho constitucional colombiano; (ii) la aplicación de las fórmulas de incorporación del derecho internacional de los derechos humanos al ordenamiento jurídico interno; (iii) el diálogo judicial entre la Corte Constitucional y la Corte IDH y, finalmente, (iv) la naturaleza del remedio adoptado en la sentencia C-030 de 2023. A. Las relaciones entre el derecho internacional y el derecho constitucional colombiano se dan en el marco de un pluralismo jurídico Las posibles soluciones que se pueden proponer para superar los problemas suscitados con ocasión de la interacción constante entre el derecho internacional y el derecho nacional varían debido a la perspectiva - interna o global - que adopte el juez constitucional. En su jurisprudencia más temprana, la Corte Constitucional - desde su ubicación naturalmente local - partió de las teorías clásicas de monismo y dualismo para tratar de dar una explicación a las complejas relaciones entre el derecho interno y el derecho internacional. De acuerdo con la concepción dualista, basada en un entendimiento de soberanía nacional absoluta, el derecho internacional y el derecho nacional son dos órdenes jurídicos distintos, simultáneamente válidos, pero irreconciliables entre sí354. Siguiendo la lógica de esta postura, el derecho nacional es un "hecho" a la luz del derecho internacional355. A su turno, el derecho internacional no es más que un "hecho" cuya existencia a nivel interno está sujeta al reconocimiento por parte del Estado. Por ello, una regla creada en el universo del derecho internacional no existe a nivel local, a menos que, mediante un acto voluntario de reconocimiento, el Estado traduzca su contenido al lenguaje del derecho nacional -por ejemplo, a través de una ley de la República. Así, se evitan conflictos normativos que podrían llegar a ser insuperables, de suerte que se favorece la idea de un diálogo horizontal entre operadores jurídicos pertenecientes a universos separados y diferentes, con objetos de regulación y fundamentos normativos propios. Por el contrario, el paradigma monista, según el cual el derecho internacional y el derecho interno conforman una misma unidad, supone el desarrollo de un diálogo vertical soportado en idea de que el primero es supremo frente al segundo. Esta segunda noción encuentra forma en el concepto de la pirámide kelseniana, en cuya cúspide se coloca al derecho internacional356. Así, no solo se busca una coordinación entre los distintos Estados que componen la comunidad internacional, sino que también se logra la aplicación directa de las normas internacionales a nivel interno, sin necesidad de surtir procesos de transformación para convertirlas en derecho estatal. No obstante, cabe aclarar que ello no implica que las contradicciones que surjan entre el contenido del derecho interno y del derecho internacional sean irresolubles o que resulten en la nulidad automática de la norma nacional; por el contrario, constituyen simplemente hipótesis de antinomia, las cuales deberán resolverse, en últimas, mediante la modificación de la norma interna por parte de las entidades correspondientes357. No obstante, este marco conceptual rígido ha generado una "insuperable paradoja"358, pues no ha sido capaz de explicar del todo la integración del derecho internacional. De un lado, en el plano internacional, los Estados deben cumplir con sus obligaciones internacionales de buena fe y, como principio general, no invocar su derecho interno para sustraerse del cumplimiento sus obligaciones internacionales.359 Sin embargo, de otro lado, la primacía del derecho internacional se ha visto relativizada por el principio de supremacía constitucional. Por ello, a efectos de incorporar el derecho internacional a nivel local, las constituciones le han otorgado a dicho derecho, en ciertas materias y bajo ciertos requisitos, prioridad sobre las leyes ordinarias, pero no un valor supraconstitucional360. De ahí que, desde 1998, la Corte Constitucional haya optado por acoger la tesis de un monismo moderado, que favorece una relación coordinada y dinámica entre los dos regímenes361. Esta teoría, atiende a un entendimiento sistemático de la Carta Política que consagra el principio de supremacía constitucional (art. 4°), así como el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (art. 9) y el deber de promover la internacionalización sobre bases de equidad y reciprocidad (art. 226). Bajo ese entendimiento, en el plano doméstico, las disposiciones constitucionales prevalecen sobre todas las demás- incluyendo las internacionales, a las cuales la Carta, a su vez, les fija un determinado valor dentro del ordenamiento -, de suerte que, en el evento de una contradicción insuperable entre ambas-deben preferirse las primeras362, sin consideración a las repercusiones que de ello se puedan derivar en términos de responsabilidad internacional363. Ahora bien, lo cierto es que los fenómenos de la globalización, de la consolidación de redes intergubernamentales y, sobre todo, del triunfo de un discurso basado en lenguaje de la dignidad y los derechos humanos, han complejizado la relación entre el derecho internacional y el derecho nacional, al punto que hoy se habla de la "internacionalización" del derecho constitucional colombiano y, más recientemente, de la "constitucionalización" del derecho internacional de los derechos humanos364. Aunque ambos procesos están relacionados, el primero se evidencia en la constitucionalización de los tratados internacionales en la Carta Política de 1991, a través de llamadas cláusulas de apertura (v.gr., art. 93), lo que hace que ciertas garantías constitucionales traspasen las fronteras y se conviertan en verdaderas garantías internacionales. Así, hoy en día los derechos fundamentales tienen una doble fuente normativa y judicial: la constitucional y la internacional. Por su parte, la segunda corriente ha entendido que los tratados de derechos humanos tienen una dimensión constitucional365, lo que les otorga eficacia directa en el plano nacional y reconoce a los individuos, como verdaderos sujetos de derechos internacional, legitimidad para hacer valer sus derechos frente al Estado ante tribunales internacionales366. Estas circunstancias, a mi modo de ver, han ido modificando sustancialmente el concepto clásico de soberanía a tiempo que abandonaron el pretérito debate sobre la existencia de una relación jerárquica o divergente, y permitieron avanzar en una mayor integración y cohesión entre ambos ordenamientos, todo lo cual vigoriza la protección de los derechos humanos. En efecto, en la actualidad, existe un pluralismo jurídico en el que derecho internacional y derecho interno coexisten como fuentes normativas en el marco de una relación simbiótica y recíproca en la cual, sin perder su identidad propia, se influencian y complementan mutuamente367. Un claro ejemplo de lo anterior es la arquitectura institucional y normativa del SIDH368, que ha dado lugar a un andamiaje de protección multinivel, en el cual los distintos ordenamientos jurídicos conviven a la luz del principio de reconocimiento mutuo e interactúan constantemente, con base en la complementariedad, permitiendo que el lenguaje de los derechos humanos migre entre las constituciones de la región y entre los operadores jurídicos nacionales e internacionales, atendiendo al hecho de que todos confluyen en el objetivo esencial de avanzar en la protección de la dignidad humana369. Ahora bien, dicha interacción se da bajo las estrictas premisas de subsidiariedad y complementariedad al sistema de garantías nacionales; es decir, que la protección internacional entra en funcionamiento únicamente cuando la que ofrece el derecho interno de los Estados resulta ineficaz, insuficiente o falla en su totalidad370. Con todo, ello no implica la existencia de una relación jerárquica en la cual se imponga una lectura de arriba hacia abajo, puesto que cada ordenamiento es reconocido como válido sin que ninguno pretenda convertirse en fuente de validez del otro, ni que exista un intérprete final ni un solo tribunal de cierre371. Por el contrario, el reconocimiento de un pluralismo jurídico o protección multinivel, regido por la horizontalidad y la reciprocidad, es lo que ha permitido avanzar en la protección de los derechos humanos, mejorando las decisiones judiciales a través de un entendimiento y un diálogo compartido del contendido de los derechos, ajeno a coyunturas políticas. B. La sentencia C-030 de 2023 aplicó adecuadamente las fórmulas de incorporación del derecho internacional de los derechos humanos al ordenamiento interno Según las consideraciones recién expuestas, la interdependencia entre el derecho internacional de derechos humanos y el derecho constitucional colombiano permite cumplir con más determinación el rol transformador de la Corte Constitucional para fortalecer la democracia y la protección de los derechos humanos. Para tal efecto, la Corte Constitucional ha hecho uso de diversos mecanismos para privilegiar interpretaciones dinámicas que favorecen y posibilitan la recepción de los estándares convencionales interamericanos y promover el diálogo judicial transnacional. Centraré mis reflexiones en dos mecanismos en particular, dada su importancia y relevancia para este caso: (i) el bloque de constitucionalidad y (ii) el control de convencionalidad.
1. Un llamado a favor de la concepción rigurosa o estricta del bloque de constitucionalidad La Corte Constitucional introdujo desde su jurisprudencia temprana, inspirada en el "bloc de constitutionnalité" proveniente del derecho francés372, la noción de "bloque de constitucionalidad"373, como una fórmula de armonización entre el derecho internacional y el derecho interno, con la intención de resolver la antinomia entre los artículos 4º y 93 de la Carta374, la cual permite avanzar en el esfuerzo de la aplicación directa de la Constitución, en tanto amplía el catálogo de derechos fundamentales, expande su contenido y actualiza su interpretación, de acuerdo con estándares internacionales. Además, debido a su rango y jerarquía constitucional, sirve de parámetro de constitucionalidad para evaluar la constitucionalidad de las leyes375. Dicha doctrina, fue construida inicialmente con fundamento en los artículos 93 y 214 superiores. Por ello, en un primer momento, el bloque de constitucionalidad lo conformaron, de una parte, los tratados de derechos humanos cuya limitación está prohibida durante los estados de excepción (art. 93, inciso 1º) y, de otra, las normas convencionales y consuetudinarias de derecho internacional humanitario, como los Convenios de Ginebra (art. 214), las cuales también son normas ius cogens.376 Estas, entonces, eran las únicas normas externas al texto constitucional que estaban situadas a su mismo nivel jerárquico en el año 1995 y permitían a la Corte hacer control de constitucionalidad. Ahora bien, la Corte adoptó, con el paso del tiempo, una concepción más amplia del bloque de constitucionalidad, teniendo como referente los distintos preceptos constitucionales que hacen un reenvío a otras fuentes normativas bien sea con fines de integración constitucional o simplemente para que cumplan una función estrictamente hermenéutica. Entre estas disposiciones, se encuentran, los siguientes: el artículo 9°, por mandato del cual las relaciones exteriores se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto por la autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia; el artículo 44, que ordena que los niños gozarán, además de los derechos consagrados en la Constitución y en las leyes, de aquellos contenidos en los tratados internacionales ratificados por Colombia; el artículo 53, que establece que los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia, hacen parte de la legislación interna; el artículo 94 que preceptúa que los derechos inherentes a la persona, que no figuren expresamente en la Constitución y en los convenios internacionales no deben entenderse como no reconocidos y ; el artículo 101, inciso 2º, según el cual los límites territoriales señalados de conformidad con la forma prevista en la Constitución, sólo podrán modificarse en virtud de tratados internacionales aprobados por el Congreso y debidamente ratificados por el presidente de la República. Aunado a lo anterior, la interpretación amplia del concepto de bloque de constitucionalidad también encuentra su fundamento en las cláusulas constitucionales que promueven un proceso de internacionalización y de la apertura del Estado colombiano a las manifestaciones de la comunidad internacional en materias como la protección de derechos humanos. Entre ellas, por ejemplo, el artículo 226 de la Constitución Política prescribe que "[e]l Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional". En esa misma línea, el artículo 227 ibídem establece que "el Estado promoverá la integración económica, social y política con las demás naciones y especialmente, con los países de América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados que, sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones. La ley podrá establecer elecciones directas para la constitución del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano". Con motivo de esta expansión de la noción de bloque de constitucionalidad, en sentencia C-191 de 1998 la Corte escindió este concepto en dos modalidades: un bloque en sentido estricto y otro bloque en sentido lato. El primero, estaría conformado por los tratados de derecho humanos que prohíben explícitamente su restricción en estados de excepción, conforme al artículo 93.1 superior. No obstante, llama la atención que, pese al alcance restrictivo de este precepto, la Corte ha ensanchado esta noción, incorporando al bloque estricto no sólo las citadas convenciones de derechos humanos, tales como la CADH, sino otros instrumentos que, aunque no prevén ninguna prohibición sobre su limitación, en criterio de la Corte, consagran "derechos intangibles". Este es el caso, por ejemplo, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Social y Culturales, la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), el Convenio 169 de la OIT, el Tratado de Berna y la Decisión Andina 351 de 1993 sobre derechos morales de autor, entre otros. La segunda acepción, por su parte, llamada bloque en sentido lato, refiere a un conjunto normativo que combina elementos de diversa jerarquía - incluso de nivel infra constitucional -, que complementa el parámetro de control constitucional y sirve, también, de pauta hermenéutica de los derechos fundamentales377. De esta manera, además del articulado de la Constitución y los componentes del bloque en sentido estricto, se deben tener en cuenta otras normas subconstitucionales sin las cuales no sería posible apreciar el alcance pleno de los preceptos constitucionales. Estas normas "interpuestas"378, que concurren para complementar el parámetro de constitucionalidad por tener una función organizativa y competencial, son las leyes orgánicas y estatutarias, en virtud de lo dispuesto en los artículos 151, 152 y 153 superiores. Además, se deberán integrar a esta modalidad los tratados de derechos humanos en general, debido a que sirven de pauta interpretativa de los derechos y deberes constitucionales, en virtud del artículo 93º, numeral 2º. Por último, en algunos casos, se ha llegado a afirmar que los tratados de límites (art. 101)379 y ciertos instrumentos de soft law hacen parte del bloque en sentido lato380. Con fundamento en lo expuesto, considero que es posible afirmar con total convencimiento que hoy en día la Constitución colombiana, entendida como la norma de más alto rango en nuestro ordenamiento, es una constitución "multi-textual"381, que es complementada por el derecho internacional de los derechos humanos a través de la doctrina del bloque de constitucionalidad. En otras palabras, la llamada "Constitución material" no sólo comprende el texto codificado toda vez que nuestra "norma de normas" no es un texto unívoco; por el contrario, es una norma jurídica abierta e inacabada, conformada por un conjunto de disposiciones de rango superior que, a partir de las cláusulas de apertura que allí hacen presencia, sobrepasa el documento constitucional en estricto sentido, es decir, se extiende más allá de sus 380 artículos y sus disposiciones transitorias382. Por lo tanto, es precisamente este conjunto normativo que, como un todo, opera como el máximo parámetro de validez formal y material, como verdadera fuente de derecho constitucional, al cual debe sujetarse la normatividad de rango inferior383. En vista de lo anterior, considero esta una buena oportunidad para expresar mis reparos sobre la expansión de la noción de bloque de constitucionalidad y sugerir el retorno al entendimiento riguroso de la figura, lo cual supone la eliminación de la noción del bloque en sentido lato de la jurisprudencia constitucional. Como se dijo anteriormente, la finalidad de la figura del bloque de constitucionalidad no es otra distinta a armonizar el derecho internacional con el derecho interno. De ahí que su fundamento exija la identificación de un reenvío expreso en el texto de la Carta Política, que autorice al intérprete a incorporar un determinado contenido normativo de índole estrictamente constitucional. Se constata que los artículos 44, 93.1, 94 y 214 que ordenan integrar al articulado superior instrumentos internacionales que consagran derechos humanos intangibles, son los únicos que pueden consagrar verdaderas "cláusulas de apertura"; los demás, simplemente refieren a otras fuentes de derecho internacional a efectos de reconocerles un valor declarativo, interpretativo, o para incorporarlas a nivel legal - que no constitucional. Adicionalmente, el bloque en sentido lato presenta una contradicción conceptual irresoluble con la institución misma de bloque de constitucionalidad. En efecto, este último refleja la necesidad de complementar un texto constitucional inacabado sólo con disposiciones externas de índole superior. Por lo tanto, no encuentra asidero la práctica de la Corte Constitucional de utilizar normas subconstitucionales, tratados internacionales distintos a los DDHH intangibles o, incluso, soft law para llevar a cabo el control de constitucional, pues ninguna incorpora preceptos que tienen rango constitucional. Sus funciones de servir como criterios interpretativos de los derechos constitucionales o de soporte para evaluar la corrección de las leyes, de ninguna manera pueden justificar su agrupación bajo la noción de bloque de constitucionalidad. En virtud de lo anterior, hago un llamado a que, en el futuro, la Corte Constitucional suprima la figura del bloque de constitucionalidad en sentido lato, no solo por resultar innecesaria, sino porque su misma existencia resulta ser antitécnica y contradictoria, pues mina la idea de la Constitución como norma suprema, multitextual, con efecto irradiador sobre todo el sistema jurídico que vincula a todos los residentes en Colombia, y cuyos efectos no se limitan a servir simplemente de parámetro de constitucionalidad384. Además, considero necesario, con fundamento en la legitimidad democrática de las Constituciones, que se detenga también el ensanchamiento del bloque en sentido estricto, en favor del regreso al entendimiento restrictivo, que era propio de la noción original de bloque de constitucionalidad. En efecto, el carácter multi-textual o abierto de la Constitución no equivale a una indeterminación o indefinición de su contenido, ni habilita al operador jurídico para que lo modifique caprichosamente. Por ello, sin desconocer que nuestra Carta Política es un instrumento viviente, que tiene la capacidad de crecer, evolucionar y adaptarse385, y sin perjuicio de que se mantengan las interpretaciones que favorecen la recepción de los derechos humanos previstos en los tratados internacionales, el juez constitucional debe actuar con prudencia y rigurosidad al momento de incorporar preceptos al bloque de constitucionalidad, pues está en riesgo la integridad de la Carta y del principio democrático. El hecho de que hoy no se pueda señalar con certeza los elementos - tratados u otras fuentes - que conforman el bloque de constitucionalidad386, debilita la idea de Estado de Derecho y hace que la Constitución sea vulnerable a ser captada por los intereses particulares del operador jurídico de turno. Así las cosas, reitero: el bloque de constitucional debe estar limitado a su acepción estricta, y su construcción debe partir de la formulación textual de la Constitución. Por lo tanto, su contenido estaría circunscrito a los preceptos que revisten rango y valor constitucional, a saber: los tratados que consagran derechos fundamentales de los niños (art. 44), los tratados de derechos humanos que prohíben su limitación en estados de excepción (art. 93.1); los derechos fundamentales innominados (art. 94); las normas de derecho internacional humanitario (art. 214) y las normas de ius cogens. Sólo acogiendo esta concepción rigurosa o estricta de bloque de constitucionalidad, se atiende la voluntad real del Constituyente originario que, a mi entender, comprende sin ninguna complicación la CADH387, en tanto tratado internacional de derechos humanos que prohíbe su limitación en los estados de excepción.
2. La sentencia C-030 de 2023 reconoce que Colombia tiene un modelo propio para realizar el control de convencionalidad La doctrina del "control de convencionalidad"388, como mecanismo de incorporación del derecho internacional de los derechos humanos en los ordenamientos internos latinoamericanos surgió en el año 2006 en el caso Almonacid Arellano v. Chile con la finalidad de asegurar el efecto útil de la CADH y robustecer la protección de los derechos humanos en la región. En dicha construcción jurisprudencial, luego de advertir el proceso progresivo de recepción nacional de los derechos humanos que venía ocurriendo en distintos países, la Corte IDH estableció el deber en cabeza del poder judicial, como parte del aparato estatal, de ejercer un control difuso de convencionalidad, consistente en hacer un cotejo de la norma interna frente a la CADH389. En virtud de esta figura, cuandoquiera que se presentase una antinomia entre las normas nacionales y la CADH, esta debería resolverse mediante la aplicación del principio pro homine, previsto en el artículo 29 de la CADH390. Lo anterior, implica escoger la interpretación más favorable y de mayor efectividad en la tutela de los derechos y libertades y, en caso de no ser posible, inaplicar las normas internas que no estén conformes con las cláusulas de la CADH-tarea en la cual debe tenerse en cuenta la interpretación que de ellas ha realizado la Corte IDH391. Se trata de un deber derivado del principio pacta sunt servanda y fundamentado en los artículos 26392 y 27393 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, según los cuales los Estados tienen que cumplir las obligaciones internacionales de buena fe y no pueden invocar su derecho interno para justificar su incumplimiento. Asimismo, es una expresión del mandato del artículo 2º de la CADH que, como lex specialis, establece que los Estados Parte "se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades". Lo anterior, al margen de la obligación de todos los Estados de obedecer y ejecutar las sentencias de la Corte IDH en las que sean parte, que se deriva de lo dispuesto en el artículo 68.1 de la CADH394. De ahí que este mecanismo sea otra clara manifestación de lo que llamamos anteriormente la "internacionalización" del derecho constitucional, como un proceso de recepción de los estándares convencionales interamericanos en el orden interno, esta vez convirtiendo al juez nacional en juez interamericano, como el primero llamado a interpretar y hacer efectivo el corpus iuris interamericano, en el marco del sistema de protección multinivel de los derechos humanos. De esta forma, se busca asegurar la observancia de las obligaciones que se derivan de la CADH y avanzar así hacia un ius constitucionale commune en la región395. Ahora bien, la Corte IDH ha hecho expansivo el control de convencionalidad, de suerte que este debe ser ejercido no sólo por los jueces, sino por todas las autoridades públicas independientemente de su especialidad y jerarquía. Además, ha precisado que este control debe llevarse a cabo exoficio y dentro del marco de las respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes, considerando otros presupuestos formales y materiales de admisibilidad y procedencia396. Este último elemento es, en mi opinión, de una importancia mayúscula, pues del reconocimiento de un pluralismo jurídico - de la variedad institucional y de la diversidad cultural entre los Estados - se llega a la conclusión de que no existe, ni puede existir un modelo único de control de convencionalidad. De hecho, a partir de una mirada al derecho comparado se puede colegir que no existe homogeneidad en los ordenamientos jurídicos latinoamericanos sobre el carácter vinculante de la jurisprudencia de la Corte IDH. Este margen de libertad de cada Estado para determinar el modelo para ejercer el control de convencionalidad y de constitucionalidad, lo reconoció expresamente la Corte IDH en el caso Liakata Ali Alibux vs Suriname en 2014 donde señaló que "si bien [se] reconoce la importancia de [los Tribunales Constitucionales] como órganos protectores de los mandatos constitucionales y los derechos fundamentales, la Convención Americana no impone un modelo específico para realizar un control de constitucionalidad y convencionalidad".
3. El bloque de constitucionalidad es el mecanismo apropiado para incorporar los estándares convencionales interamericanos Es claro que la naturaleza de normas-principio que tienen los derechos humanos implica que su aplicación no puede estar limitada a la letra muerta de un texto; por el contrario, la textura abierta de estos preceptos invita a que su interpretación sea revisada constantemente a fin de que su contenido y alcance se mantenga, de manera evolutiva, acorde con los avances y exigencias cambiantes de las sociedades. En otras palabras, lo valioso para lograr la eficacia real de los derechos humanos es la interpretación progresiva que se haga de la normatividad contenida en ese tipo de instrumentos. Teniendo esto en cuenta, considero preciso hacer algunas precisiones adicionales sobre el entendimiento del control de convencionalidad que, aunque no quedaron plasmadas de forma expresa en la sentencia C-030 de 2023, si tuvieron, a mi juicio, una marcada incidencia en la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte. El control de convencionalidad es un mecanismo preventivo, encaminado a mantener una coherencia sustancial del derecho doméstico con el SIDH, proteger el interés general y evitar incurrir en responsabilidad internacional. No obstante, como se afirmó en el acápite anterior, la recepción e incorporación de los estándares convencionales no puede hacerse de manera acrítica o automática, ni en procura de lograr una uniformidad absoluta entre los distintos ordenamientos, sino que siempre debe tener en cuenta las circunstancias de cada Estado y las particularidades de cada sistema jurídico. De ahí que sea necesario recodar que la CADH fue suscrita en el marco de la Conferencia Especializada Interamericana de Derechos Humanos celebrada el 22 de noviembre de 1969, luego fue ratificada por el país por medio de la Ley 16 de 1972 y, finalmente, entró en vigor en 1978. Así, dado que este importante tratado fue anterior a la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, cabe preguntarse si la Constitución Política, que goza de la más amplia legitimidad democrática, puede ser modificada a través de un tratado internacional anterior, no revisado previamente por el juez constitucional. En efecto, las obligaciones internacionales derivadas de la CADH ya eran vinculantes para el Estado colombiano en esa época, de suerte que, al momento de debatir y votar el texto constitucional, sus normas ya eran conocidas por los mismos constituyentes. Esto tiene particular relevancia en el caso del artículo 23 de la CADH, pues su interpretación textual ya era clara en aquel momento. Debido a lo anterior, si bien la Corte Constitucional ha afirmado de manera consistente desde el año 2006 que no es juez de convencionalidad, en tanto este control tiene como punto de partida la supremacía de la CADH - tal y como se expuso extensamente en la sentencia C-146 de 2021-, cuando dicho control sea ejercido en Colombia por las demás autoridades, debe atender a las particularidades normativas de nuestro ordenamiento. Para tal efecto, es necesario hacer referencia al artículo 230 de la Constitución, el cual consagra el régimen de fuentes de la actividad judicial y establece que los jueces sólo están sometidos a la ley397. Por ello, si bien el control de convencionalidad no requiere de una ley que lo habilite - pues su obligatoriedad proviene de un compromiso internacional del Estado -, su ejercicio sí debe tener en consideración las leyes vigentes y en particular, el texto mismo de la Constitución Política de 1991. De esta manera, el proceso de armonización con el derecho convencional que se persigue con el mecanismo del "control de convencionalidad" debe realizarse con base en un ejercicio hermenéutico que considere el margen de apreciación de los Estados Parte, siguiendo la teoría desarrollada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos que, aunque no ha sido aún recogida en la jurisprudencia interamericana, tampoco ha sido rechazada. Como lo ha expuesto la Corte Constitucional, esta teoría refiere al "ámbito de deferencia que los órganos internacionales reconocen a las instituciones nacionales para cumplir con las obligaciones derivadas de los tratados sobre derechos humanos"398. De tal suerte que, habiendo identificado el contenido del núcleo "duro" o "fundamental" de un derecho sobre el cual no se admite limitación alguna, el Estado tiene la facultad de adaptar el estándar internacional frente a las demás facetas del derecho, en atención al contexto constitucional y a sus necesidades jurídicas propias. Así las cosas, encuentro de la mayor relevancia la precisión que efectuó la Sala Plena en los párrafos 168 a 171 de la la sentencia C-030 de 2023, en el sentido de que el control de convencionalidad en Colombia no puede realizarse de manera autónoma o separada, sino que debe entenderse incorporado en el control de constitucionalidad, cuyo parámetro incluye el bloque de constitucionalidad399. Esto mismo lo reconoció el juez interamericano Eduardo Ferrer MacGregor para quien el control de convencionalidad puede integrarse al control de constitucionalidad y realizarse de manera conjunta cuando en un Estado existe la doctrina del bloque de constitucionalidad. En esa línea, en su voto concurrente a la sentencia Cabrera García y Montiel Flores vs México señaló que "en algunas ocasiones el 'bloque de convencionalidad` queda subsumido en el 'bloque de constitucionalidad', por lo que al realizar el 'control de constitucionalidad' también se efectúa 'control de convencionalidad'"400. En suma, esta lectura de la Corte es la única que es consecuente con la existencia de un pluralismo jurídico en los términos expuestos con anterioridad, el cual admite aplicación de la normatividad interna en clave de las lógicas evolutivas y cambiantes de las sociedades, y no impone un modelo específico para realizar el control de convencionalidad. Esta fórmula, entonces, permite aplicar e interpretar de forma armonizada, a un mismo nivel normativo, la CADH con el texto constitucional y los demás componentes del bloque de constitucionalidad en sentido estricto que, de forma conjunta, prevalecen en el orden normativo interno.
C. La sentencia C-030 de 2023 incorpora los estándares convencionales interamericanos y promueve el diálogo judicial recíproco y de largo plazo con la Corte IDH
1. Entre la Corte Constitucional y la Corte IDH existe un diálogo entre iguales, abierto y progresivo el cual está guiado por el principio pro homine En desarrollo de lo antes expuesto, entre la Corte Constitucional y la Corte IDH se ha construido un diálogo judicial abierto y de doble vía, de largo plazo y más allá de coyunturas políticas, el cual ha permitido fortalecer las garantías de derechos humanos. La vocación dialógica y receptiva de la Corte Constitucional, que refleja la actitud histórica de Colombia de respetar sus compromisos internacionales y, en especial, aquellos en materia de derechos humanos, se refleja en la incorporación de los estándares interamericanos en la jurisprudencia constitucional401. Así pues, resulta claro que para esta Corte las decisiones de la Corte IDH son de obligatoria consulta y constituyen un estándar relevante para fijar la interpretación más favorable de una norma iusfundamental o para determinar que cierta garantía constituye un derecho fundamental autónomo, a pesar de no estar recogido expresamente en nuestra Constitución402. Los derechos de las víctimas a la verdad403 y el derecho a la libertad de expresión404 son algunas de las materias en las que la jurisprudencia regional ha informado el desarrollo del derecho nacional. Ahora bien, todo diálogo entre iguales parte de convergencias y divergencias, es decir, que este no es estático ni de una sola vía, sino por el contrario, evoluciona de manera progresiva para reiterar los puntos convergentes, conciliar los puntos divergentes y llegar a coincidencias y conclusiones compartidas, con el paso del tiempo. De hecho, en muchas oportunidades, las aparentes diferencias no revelan una confrontación real, sino que simplemente son el resultado natural de autoridades con competencias disímiles - la Corte Constitucional, encargada de la interpretación de la Constitución multitextual de 1991 y la Corte IDH de la interpretación de la CADH - que se complementan y llevan a que toda la institucionalidad multinivel avance progresivamente en la protección de los derechos humanos.
2. Las conquistas originadas por el diálogo judicial con la Corte IDH requieren medidas que superan la competencia de la Corte Constitucional: el caso del derecho a la doble conformidad Un claro ejemplo del diálogo fructífero entre estas dos corporaciones que vale la pena resaltar aquí es aquel relacionado con el derecho a la doble conformidad, esto es, la posibilidad que tiene una persona condenada a impugnar la primera sentencia condenatoria405. Cabe recordar que, durante un largo periodo de tiempo, la configuración del régimen de juzgamiento penal para los aforados constitucionales por parte de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en única instancia, se valoró como un sistema que, dadas sus ventajas, economía procesal y disminución del margen de error judicial, se ajustaba a la Constitución y a los tratados de derechos humanos. Ese entendimiento, le daba un valor importante al hecho de que el artículo 29 superior no exigía un mecanismo particular de impugnación respecto de la sentencia penal condenatoria, por lo cual, recursos extraordinarios como la acción de revisión o la acción de tutela, permitían satisfacer dicho mandado constitucional. En la sentencia C-792 de 2014, la Sala Plena recurrió de manera importante a los estándares fijados por la Corte IDH en el caso Liakat Ali Alibux vs. Suriname406 para actualizar su comprensión del derecho a la impugnación en materia penal. En este fallo, se determinó que el derecho a impugnar la sentencia condenatoria, previsto en el artículo 8.2.h de la CADH, también debía ser garantizado a quienes fueran juzgados, por razón de su fuero, por la máxima autoridad de justicia en materia penal. Con fundamento en ello y en el marco del bloque de constitucionalidad407, la Corte Constitucional actualizó el parámetro de constitucionalidad mediante el reconocimiento del derecho a impugnar las sentencias condenatorias proferidas en segunda instancia a través de un mecanismo amplio e integral, el cual cobija también a personas con fuero constitucional. En consecuencia, declaró la configuración de una omisión legislativa, al no preverse en el régimen procesal penal ningún recurso idóneo que satisficiera el citado derecho. Sin embargo, debido a que la corrección de dicho déficit exigía la modificación de la Constitución Política para adecuar el diseño institucional y procesal en materia penal, la Sala Plena resolvió exhortar al Congreso de la República para que, en el plazo de un año contado a partir de la notificación de la sentencia, desarrollara la faceta objetiva del derecho. Con fundamento en lo expuesto en tal decisión, cuatro años más tarde, se expidió el Acto Legislativo 01 de 2018, que introdujo modificaciones a los artículos 186, 234 y 235 de la Constitución, con miras a materializar este derecho únicamente para los aforados constitucionales y, de esta manera, acoger el estándar vinculante para el Estado colombiano, derivado de la CADH y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en los términos indicados por la Corte Constitucional408. Con todo, posteriormente, en sentencia SU-146 de 2020, la Sala Plena de la Corte amparó el derecho fundamental a la doble conformidad del exministro de agricultura, Andrés Felipe Arias, quien fue condenado en única instancia el 16 de julio de 2014, bajo el argumento de que dicha garantía era aplicable desde la fecha en que fue dictada la providencia en el caso Liakat Ali Alibux vs. Suriname, esto es, el 30 de enero de 2014 y no desde la expedición de la sentencia C-792 de 2014, esto es, el 29 de octubre de 2014. Así las cosas, en cumplimento de dicha decisión, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia concedió la impugnación presentada por el accionante409, decisión que, en virtud del derecho a la igualdad, hizo extensiva a otras personas que hubiesen sido condenadas en el periodo comprendido entre el 30 de enero de 2014 y la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2018410. Ahora bien, tanto en esa ocasión como en la más reciente sentencia SU-317 de 2023, se observó que, a pesar del avance legislativo para regular ese derecho, no hay una regulación exhaustiva al respecto. De suerte que la Sala reiteró el exhorto efectuado al legislador para que emita una regulación integral411. Así las cosas, este asunto demuestra cómo el diálogo virtuoso sostenido entre la Corte Constitucional y la Corte IDH por casi ya nueve años, ha permitido actualizar la lectura de la Carta Política a partir del sentido que se deriva de la CADH y maximizar la protección de los derechos humanos a nivel interno, a pesar de haber partido de estándares diferentes de protección. Además, aunque fue la Corte la encargada de reconocer y acoger el estándar convencional interamericano en el ámbito doméstico, correspondió a las autoridades políticas competentes, en el marco de las competencias del derecho interno, realizar todos los cambios institucionales y normativos necesarios para regular el asunto.
3. La sentencia C-030 de 2023 avanza en el proceso de armonización entre el derecho interno y la CADH En desarrollo de lo expuesto en precedencia, en la sentencia C-030 de 2023 la Sala Plena se enfrentó a la difícil tarea de armonizar el orden constitucional con las normas convencionales, en el marco del esfuerzo desplegado por todo el aparato estatal de cumplir con la decisión del caso Petro Urrego v. Colombia proferida el 8 de julio de 2020 por la Corte IDH. i. El entendimiento de la Corte Constitucional del estándar fijado en la sentencia Petro Urrego v. Colombia. En efecto, a partir del estándar adoptado en dicha decisión, se comenzó a cuestionar la potestad de la Procuraduría General de la Nación, expresamente consagrada en el artículo 277, numeral 6 de la Constitución, para sancionar disciplinariamente a los servidores públicos de elección popular, concepto que incluye a ediles, concejales, diputados, alcaldes, gobernadores y congresistas. Lo anterior, debido a la interpretación literal del artículo 23.2 de la CADH, de conformidad con la cual las sanciones que impliquen restricción para el ejercicio de derechos políticos a elegir y ser elegido sólo proceden por "condena, por juez competente en proceso penal". En sentencia C-146 de 2019, la Corte Constitucional hizo importantes precisiones sobre la recepción de ese nuevo estándar interamericano. Para empezar, advirtió que, si bien la precitada sentencia del caso Petro Urrego v. Colombia no constituía un precedente directamente aplicable, sí era un "antecedente jurisprudencial relevante" que redujo el margen de apreciación del Estado colombiano para interpretar las obligaciones derivadas del artículo 23.2 de la CADH, por haber sido este parte dentro del proceso412. De igual manera, precisó que la ratio decidendi de dicha sentencia es que "las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que restrinjan derechos políticos y, en particular, no tienen competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente". De tal suerte, sostuvo que sólo los jueces, con independencia de su especialidad, pueden imponer sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad, siempre que brinden las garantías del debido proceso. Lo anterior, toda vez que la misma Corte IDH rechazó que dicho artículo dispusiera un listado taxativo de las posibles limitaciones a los derechos políticos y que su finalidad era evitar que la garantía de estos derechos quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno o se desplieguen actos de discriminación contra individuos en el ejercicio de estos derechos. En este punto encuentro pertinente destacar que, en el referido fallo del año 2020, la Corte IDH reconoció que el Consejo de Estado, al declarar en 2017 la nulidad de la sanción impuesta por la Procuraduría General de la Nación al entonces ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego, hoy Presidente de la República, había efectuado un adecuado control de convencionalidad y había tomado debida consideración de los estándares desarrollados por ese tribunal, en relación con los límites a las restricciones permitidas por el artículo 23.2 de la CADH. En esa oportunidad, inclusive, el Consejo de Estado había rechazado una interpretación literal del referido artículo convencional, debido a que dicha hermenéutica no respondía a las características del ordenamiento jurídico colombiano, en el cual los procesos ante autoridades judiciales, aunque no sean de naturaleza penal, ofrecen el pleno de garantías del debido proceso413. De esta manera, la Corte IDH hubiera podido ser deferente con el Consejo de Estado y con la interpretación del artículo 277 de la Constitución, en virtud del principio de subsidiariedad o complementariedad del SIDH. Adicionalmente, la Corte IDH no ha formulado una argumentación clara sobre las razones por las cuales debe otorgarse un trato diferente a los funcionarios públicos de elección popular frente a otro tipo de funcionarios, pues de la redacción de la CAHD no se advierte una distinción en tal sentido. Esta falencia fue advertida por el juez interamericano Humberto Antonio Sierra Porto en su voto concurrente en el caso Cuya Lavy y Otros vs. Perú, en donde señaló que al otorgar un tratamiento diferenciado a los funcionarios públicos en razón de la forma de nombramiento, en lo que refiere a las limitaciones a sus derechos políticos, no se ha cumplido "con la carga argumentativa que corresponde satisfacer" al no haber abordado la cuestión de que "el artículo 23 CADH no reconoce diferencias entre los derechos políticos de los funcionarios públicos"414. Más aún, la interpretación literal del artículo 23 no se corresponde con la metodología evolutiva que ha aplicado la misma Corte IDH para analizar otras disposiciones del mismo Pacto de San José, sin el cual no hubiera sido posible lograr conquistas en la protección de los derechos humanos. Este ha sido el caso, por ejemplo, de la inclusión de la discriminación por razón de la orientación sexual dentro de las categorías protegidas por el artículo 1.1 de la CADH que consagra el principio de no discriminación415. Es claro entonces que la interpretación evolutiva es el antídoto a la petrificación y desuso de las normas de derechos humanos, permitiendo que estas se mantengan acordes a los cambios de valores, prácticas y concepciones sociales. ii. La interpretación armónica de la sentencia C-030 de 2023 observa el principio pro-homine y fortalece la lucha anticorrupción Si bien la decisión del caso Petro Urrego v. Colombia no supone una contradicción directa o irresoluble entre la Constitución y el artículo 23.2 de la CADH, tal y como lo sostuvo la posición mayoritaria de la cual hice parte, sí se presentaba una aparente contradicción entre los poderes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación consagrados en el artículo 277, numeral 6 y la interpretación exegética del artículo 23.2 de la CADH; contradicción que, tal y como se expuso anteriormente, debía ser resuelta aplicando la interpretación más favorable a la persona humana. Por lo tanto, reiterando el precedente de la sentencia C-146 de 2019, así como la interpretación del Consejo de Estado en el caso Petro, en esta oportunidad la Corte Constitucional prefirió una interpretación evolutiva del artículo 23.2 de la CADH que debía aplicarse en armonía con el texto superior y los otros componentes del bloque de constitucionalidad. Lo primero que debo resaltar es que la interpretación armónica tuvo en consideración una perspectiva sistemática e histórica de la Constitución. Al respecto, nótese como una lectura integral de la Carta incorpora al análisis el artículo 40 que consagra más derechos que el artículo 23 de la CADH. Efectivamente, este último precepto reconoce los siguientes derechos políticos: "(a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; (b) votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores y (c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país". Por su parte, el artículo 40 constitucional establece que, para hacer efectivo el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, todo ciudadano puede: "1. Elegir y ser elegido.
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática.
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley.
5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas
6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública". De esta forma, es claro cómo el artículo constitucional comprende un plexo de garantías mucho más amplio y robusto en favor de los derechos políticos de los ciudadanos que no se limitan únicamente al derecho de elegir y ser elegido y que, por ende, resulta más favorable que las garantías consagradas en el artículo 23 convencional. En cuanto a la perspectiva histórica, la interpretación mantiene la tradición institucional del país en la cual la Procuraduría General de la Nación goza de suma importancia, ya que sus orígenes se remontan al siglo XIX, incluso antes de constituirse lo que hoy se conoce como la República de Colombia416. Además, custodia el propósito manifiesto de los Constituyentes del 1991 de luchar decididamente contra la corrupción a efectos de resguardar los principios que guían la función administrativa, principalmente, la moralidad y la transparencia administrativa, la protección del patrimonio público y la lucha contra la corrupción417. Resulta imperioso traer a colación la discusión en el seno de la asamblea constituyente sobre la redacción del artículo 277, numeral
6. En sesión celebrada el 23 de abril de 1991, frente a la pregunta de ¿cuál era la razón de ser de introducir la expresión "incluso los de elección popular"?", los delegatarios ponentes respondieron: "es que no tienen hoy quien los fiscalice". En suma, la referencia explícita que se dejó consignada en el precitado numeral tenía como objeto evitar las interpretaciones que excluyeran a los funcionarios de elección popular del control disciplinario ejercido por la Procuraduría para erradicar y luchar contra la corrupción. Incluso, algunos estimaron importante buscar fórmulas que favorecieran la lucha anticorrupción frente a la tendencia según la cual "el desempeño de un puesto público se equipara a uno de los derechos humanos", pues la obligación de llevar a cabo un debido proceso de carácter penal para lograr separar a una persona de su cargo tiene como único efecto "hace[r] inamovibles a los funcionarios corruptos"418. En segundo lugar, la interpretación efectuada por la Corte armoniza el estándar internacional con la lucha anticorrupción y revela la compleja relación que existe entre esta cuestión y los derechos humanos. La corrupción, que implica el abuso de poder y la desviación de las normas para beneficio personal a expensas de otros, socava los derechos humanos de diferentes maneras. De un lado, afecta negativamente la aplicación imparcial de las leyes, ya que los funcionarios corruptos pueden recibir sobornos o favores a cambio de ignorar o alterar la aplicación de las normas establecidas. Esto crea un sistema injusto en el que algunos individuos pueden evadir la responsabilidad y obtener beneficios indebidos, mientras que otros son perjudicados, lo que, a su turno, genera un ambiente de impunidad que erosiona la confianza en las instituciones democráticas y en el Estado social y democrático de derecho419. Además, la corrupción atenta contra la dignidad humana, entendida como el valor inherente y la igualdad de todos los seres humanos independientemente de su posición o estatus. Lo anterior, ya que socava los principios de justicia, igualdad, no discriminación y respeto a los derechos de las personas. Cuando los recursos públicos destinados a servicios básicos como salud, educación, vivienda, agua potable o saneamiento básico son desviados o malversados por funcionarios elegidos popularmente, se viola la dignidad de quienes dependen de esos servicios sociales. De hecho, usualmente, se afecta de manera desproporcionada a los grupos más vulnerables de la sociedad, como las personas de bajos ingresos o las minorías. De otra parte, la corrupción puede debilitar incluso el control de convencionalidad, ya que implica la violación de la CADH, las leyes y normas establecidas, y en particular de los derechos fundamentales. Cuando los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se corrompen o tienen notorios conflictos de intereses, sin declararlos, se debilita la capacidad del sistema legal para garantizar la justicia y la igualdad de todos los ciudadanos. Por lo tanto, es importante combatir la corrupción y fortalecer los controles judiciales para promover la justicia y la igualdad en una sociedad. Esto implica promover la transparencia, la rendición de cuentas y fortalecer las instituciones que velan por el cumplimiento de la ley. Solo así podremos construir sociedades más justas, equitativas y respetuosas de la dignidad de todas las personas420. De todo lo expuesto en precedencia se sigue entonces que, a pesar de que la literalidad del artículo 23.2 de la CADH busca proteger la garantía de los derechos políticos de los elegidos frente a Estados autoritarios o persecuciones políticas por parte de funcionarios administrativos, lo cierto es que la armonización interpretativa que realizó la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023 buscó aplicar el principio pro homine en los términos del artículo 29 de la CADH, al tomar en cuenta esa nueva realidad en la que la corrupción representa otra de las grandes amenazas a la democracia y a la efectividad de los derechos humanos. Además, esa hermenéutica va de la mano de la función preventiva del control de convencionalidad y de la protección del interés general. No sobra recordar que, de acuerdo con el artículo 32 de la CADH, el contenido y alcance de los derechos contenidos en dicho instrumento están limitados "por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática". Así las cosas, la sentencia C-030 de 2023 no plantea sin más la prevalencia del principio de supremacía de la Constitución, sino que logra avanzar en el proceso de armonización entre el derecho interno y los compromisos internacionales asumidos por el Estado colombiano con la ratificación de la CADH y el reconocimiento de la competencia de la Corte IDH, como interprete autorizado de dicho instrumento. D. El remedio judicial adoptado en la sentencia C-030 de 2023 es una solución temporal que se ajusta con el bloque de constitucionalidad y al precedente constitucional Debido a la declaratoria de inexequibilidad de las funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación y con el fin de evitar un vacío regulatorio o una situación de incumplimiento de los intereses constitucionales relacionados con la eficiencia y transparencia de la función pública y la lucha contra la corrupción, tal y como se expuso en los apartes anteriores, la sentencia C-030 de 2023 habilitó a la Procuraduría para que continúe investigando y sancionando disciplinariamente a servidores públicos de elección popular y condicionó la ejecutoria de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad al control judicial del Consejo de Estado. Esta decisión, a mi juicio, (i) cumple con el precedente constitucional y (ii) establece una solución temporal que plantea algunos retos e interrogantes que exigen que la cuestión sea resuelta definitivamente por el Congreso de la República, como órgano político competente.
1. El remedio judicial cumple con los estándares del bloque de constitucionalidad y del precedente constitucional Como se señaló anteriormente, en la sentencia C-146 de 2019, operó un cambio de jurisprudencia sobe la interpretación constitucional el artículo 23.2 de la CADH debido a la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia. Dicho cambio, llevó a nuestro tribunal constitucional a señalar que la CADH prohíbe la persecución política a través de órganos administrativos y, en particular, a las autoridades administrativas imponer sanciones a servidores públicos de elección popular para el desempeño de funciones públicas, pues dicha función goza de reserva judicial. Por lo tanto, dado el carácter vinculante de una sentencia proferida contra el Estado y teniendo en cuenta el contexto colombiano, la Corte estableció que son los jueces, con independencia de su especialidad, las únicas autoridades que pueden imponer definitivamente dichas sanciones. A mi modo de ver, dicho precedente fue respetado por la sentencia C-030 de 2023 en tanto que se estableció que, si bien la Procuraduría mantiene la competencia para investigar y sancionar a los servidores públicos de elección popular - en atención a las facultades de dicha entidad establecidas en el artículo 277 constitucional - a través del recurso extraordinario de revisión que opera de manera automática e integral y que implica la suspensión de la ejecución de la sanción, se garantiza la intervención del juez para la determinación e imposición definitiva de la sanción. Por otra parte, en sentencia C-091 de 2022, la Corte declaró la inexequibilidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, que regulaban el trámite del control automático e integral de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal preferidos por la Contraloría General de la Republica. Constató que las dichas disposiciones vulneraban el derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, toda vez que se privaba al afectado de la posibilidad de cuestionar la decisión de responsabilidad fiscal mediante el uso de los medios de control judicial que se consideran adecuados para defender sus intereses, debido al carácter automático de la revisión judicial. En concreto, se constató que dicho control no le permitía al interesado presentar pruebas ni controvertir las que se allegasen en su contra, solicitar la suspensión del acto, ni solicitar la reparación del daño. Contrario a lo manifestado por los magistrados disidentes, las características del recurso extraordinario de revisión establecido en la sentencia C-030 de 2023, a partir de la Ley 2094 de 2021, no van en contravía de las reglas fijadas en la sentencia C-091 de 2022, pues el resolutivo cuarto es claro en señalar que "las sanciones impuestas a los funcionarios de elección popular se suspenderán en su ejecución durante el trámite judicial de revisión" y que el disciplinado "podrá ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho", tales como la de solicitar pruebas, refutarlas, presentar las alegaciones correspondientes, etc. En otras palabras, se le permite al disciplinado ejercer razonablemente su derecho de defensa.
2. El remedio judicial adoptado constituye una solución temporal Reconozco que aún persiste un distanciamiento entre (i) el estándar internacional fijado por la CADH y la interpretación realizada por la Corte IDH, por un lado, y (ii) el entendimiento de la Corte Constitucional sobre la garantía del juez natural y reserva judicial para la imposición final de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores públicos de elección popular, por el otro. En efecto, como se explicó anteriormente, mientras que para la Corte IDH es exclusivamente el juez penal la única autoridad competente para adoptar la decisión definitiva que afecta los derechos del servidor público electo popularmente -interpretación literal del artículo 23.2 CADH - la Corte Constitucional estimó que tal función puede ser realizada por un juez de la República, el Consejo de Estado, a través de un recurso extraordinario de revisión que, para estos efectos, opera de manera automática e integral, pero con la participación del disciplinado. Lo anterior es una ampliación de la garantía de reserva judicial en casos de servidores públicos de elección popular que podría generar incertidumbre en cuanto a la efectiva protección de sus derechos, pues si bien se condiciona la ejecutoria de la destitución, suspensión e inhabilitación a la decisión del Consejo de Estado, lo cierto es que la Procuraduría queda habilitada para investigar y sancionar a dichos sujetos. De este modo, persiste una concentración de las funciones de investigación y juzgamiento en un órgano de control, mientras el Legislador regula integralmente la materia. Adicionalmente, ello plantea retos frente a la aplicación concreta del recurso extraordinario de revisión, comoquiera que este se concibe como la etapa final de cierre del proceso administrativo sancionador, lo cual, en principio, podría no estar en armonía con la naturaleza constitucional del Consejo de Estado, que se desempeña como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (art. 237, CP). Sumado a lo anterior, si por vía del bloque de constitucionalidad (art. 93.1, CP), el artículo 23.2 de la CADH es parámetro de control de las normas de rango legal, surge la inquietud si la reinterpretación de tal precepto a la luz del artículo 277 constitucional, reconfigura o desdibuja el sistema de fuentes del ordenamiento interno. En estos casos, es la Corte Constitucional la que debe actuar como último intérprete para resolver las antinomias que se puedan llegar a presentar entre normas de igual rango. Con todo, se trata de un remedio temporal que debe operar hasta que el Congreso, en atención al exhorto emitido en la sentencia C-030 de 2023, adopte los cambios normativos e institucionales que se requieran para superar esta cuestión. Por lo demás, debido a que el control judicial establecido en la sentencia C-030 de 2023 está en cabeza del Consejo de Estado, es razonable preguntarse si se mantiene el "estado de cosas inconvencional" que reconoció la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs Colombia y en la Resolución de cumplimiento del 25 de noviembre de 2021, que declaró el incumplimiento de tal fallo por parte del Estado colombiano. Lo anterior, en tanto el actual ordenamiento jurídico interno y su arquitectura para luchar contra la corrupción, no garantiza que sólo un juez penal decida sobre la sanción definitiva de este tipo de sujetos (interpretación literal del artículo 23.2 de la CADH). De responderse este interrogante de forma positiva, la modificación del ordenamiento jurídico requeriría de la aprobación de un Acto Legislativo, por la medida estructural de no repetición emitida por la Corte IDH. En conclusión, la sentencia que acompañé (i) aplicó adecuadamente las fórmulas de incorporación del derecho internacional de los derechos humanos al ordenamiento jurídico interno, en concreto, las figuras de bloque de constitucionalidad y de control de convencionalidad; (ii) promovió el diálogo con la Corte IDH y (iii) adoptó un remedio judicial temporal acorde al precedente constitucional, pero que plantea algunos retos y desafíos frente a su aplicación concreta. Por lo tanto, (iv) es el Congreso de la República, el órgano político que, en atención a sus competencias constitucionales y dentro de su libertad de configuración, el llamado a adoptar las medidas institucionales y normativas a las que haya lugar, para materializar los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales421. De este modo, el Estado colombiano debería adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales, las reformas constitucionales y medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades que garantiza la CADH. En efecto, la Constitución contiene materias que han sido votadas en el momento constituyente que sólo pueden ser revisadas de acuerdo con los procedimientos de reforma por ella establecidos. En los anteriores términos dejo planteada mi