ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-030/22 Expediente: D-14190 M.P.: Alberto Rojas Ríos Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, me permito señalar que, aunque acompaño la decisión adoptada por la Sala Plena en este caso, en mi opinión el análisis de este asunto exigía a la Corte analizar de forma detallada el deber que tiene el Estado respecto de la gestión, atención y prevención de desastres naturales, y el derecho que tienen las personas a no sufrir los daños derivados de calamidades públicas causadas por estos desastres. El deber estatal de prevenir, gestionar y atender los desastres naturales se deriva de lo previsto en el artículo 2 de la Constitución Política de Colombia, que establece como fines esenciales del Estado el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general y la garantía de los principios, derechos y deberes constitucionales. Por efecto de este mandato constitucional, las autoridades de la República deben proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, derechos y libertades, y deben asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. A su turno, el artículo 79 de la Constitución Política de Colombia prevé el derecho de todas las personas a disfrutar de un ambiente sano y la obligación del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente. De modo que la regulación de un asunto tan importante como el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones capaces de resistir un evento sísmico, no solo hace parte de la amplia libertad de configuración del legislador, sino que constituye un imperativo para cumplir el deber estatal de prevenir y atender los daños que se pueden causar por desastres naturales, y garantizar el derecho que tienen todas las personas en Colombia a ser protegidas en su vida, honra, bienes, derechos y libertades. Ante la frecuencia con que Colombia ha enfrentado eventos naturales adversos, se ha desarrollado un sistema integral de prevención y respuesta a desastres, del que la Ley 400 de 1997 forma parte. Esta ley regula un asunto de la mayor importancia social, y por esa vía atiende a la necesidad de adoptar soluciones globales para afrontar catástrofes naturales. La exclusión de los ingenieros geólogos de ciertas tareas en el marco de la Ley 400 de 1997 no es solo una decisión que el legislador podía adoptar en ejercicio del amplio margen de configuración que la Constitución Política reconoce para la regulación de las profesiones que involucran riesgos sociales, sino que responde a la necesidad de garantizar la mayor idoneidad de los profesionales que intervienen en el diseño de construcciones sismo resistentes. La Corte debió enfatizar más decididamente que la regulación contenida en la Ley 400 de 1997 representa una manifestación concreta del deber estatal de formular normas adecuadas para contrarrestar los efectos negativos de los desastres naturales, y por lo mismo su análisis no está sujeto únicamente a los límites que impone el artículo 26 de la Constitución Política. En contraste, su validez debe ser juzgada teniendo también como referentes los mandatos constitucionales que obligan al legislador a abordar cuestiones de relevancia social universal, tales como la prevención y mitigación de daños ocasionados por eventos sísmicos. Fecha ut supra. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado 1 Auto de Sala Plena 246 del 20 de mayo de 2021. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera. FJ # 14 y parte resolutiva. 2 Auto de Admisión del 9 de julio de 2021. FJ # 5 y parte resolutiva. 3 Ley 400 de 1997. ARTICULO 4o. DEFINICIONES. Para los efectos de esta ley se entiende por: (...)
22. Ingeniero geotecnista. Es el ingeniero civil, quien firma el estudio geotécnico y bajo cuya responsabilidad se realizan los estudios geotécnicos o de suelos, por medio de los cuales se fijan los parámetros de diseño de la cimentación, los efectos de ampliación de la onda sísmica causados por el tipo y estratificación del suelo subyacente a la edificación, y la definición de los parámetros del suelo que se deben utilizar en la evaluación de los efectos de interacción suelo-estructura. 4 Auto de Rechazo del 28 de abril de 2021. 5 Mecánica de Rocas, Mecánica de Suelos, Estabilidad de Taludes y Geotecnia Aplicada. 6 [Cita de la C-193 de 2006] Gaceta del Congreso, miércoles 13 de diciembre de 1995, No. 465, p. 9. 7 [Cita de la C-193 de 2006] La zona donde se ubica inicialmente la liberación de energía ha sido llama foco o hipocentro del terremoto. La proyección del sismo sobre la superficie terrestre, se conoce con el nombre de epicentro 8 [Cita de la C-193 de 2006] "Es indudable que Colombia es uno de los países donde se utiliza de una manera más intensa el sistema estructural de pórtico de concreto reforzado. El pórtico tiene una serie de ventajas desde el punto de vista arquitectónico y de facilidad constructiva. Por el otro lado, el pórtico tiene inconvenientes importantes debido a su excesiva flexibilidad ante solicitaciones horizontales, lo cual conduce a una desprotección de los acabados muy frágiles que se utilizan a nivel nacional, como ha sido probado una y otra vez con los sismos ocurridos en el país. Este aspecto ha sido resuelto a nivel mundial con el uso de muros estructurales, con el fin de limitar la flexibilidad de la estructura". Gaceta del Congreso, miércoles 13 de diciembre de 1995, No. 465, p. 11. 9 [Cita de la C-193 de 2006] "Las edificaciones en las cuales se disponen estructuras regulares, sin cambios abruptos de resistencia o de rigidez, tienen tendencia a comportarse mejor ante la ocurrencia de un sismo que aquellas que tienen estructuras irregulares." Ibidem, p. 11. 10 [Cita de la C-193 de 2006] "Tales como fachadas, muros divisorios, instalaciones interiores etc." Este tipo de asuntos no fue regulado por el Decreto-Ley 1400 de 1984 aun cuando se constató la importancia de regular también este tema." Ibidem, p. 11. 11 [Cita de la C-193 de 2006] "El Decreto-ley 1400 de 1984 contiene requisitos para estructuras de concreto reforzado, acero estructural y mampostería estructural. Acerca de otros materiales estructurales tales como la madera, el aluminio, etc., no existían en ese momento precedentes de su uso generalizado. Esta situación ha cambiado radicalmente desde 1984." Ibidem p. 11 12 [Cita de la C-193 de 2006] Exposición de Motivos. 13 Le correspondió a la Corte juzgar acerca de la constitucionalidad de varios artículos de la Ley 657 de 2001 "Por la cual se reglamenta la especialidad médica de la radiología e imágenes diagnósticas y se dictan otras disposiciones." Respecto del cargo relacionado con el articulo 26 superior, el demandante alegó que excluir a todos los médicos desprovistos de títulos de la posibilidad de ejercer la actividad ultrasonográfica era injustificada desde el punto de vista constitucional tanto más cuanto, de conformidad con estudios realizados por la Organización Mundial de la Salud, "en condiciones de trabajo correspondientes al nivel I de equipos de visualización, los servicios de ultrasonografía se realizarán probablemente en una clínica u hospital, a cargo de un médico general o, en algunos casos, de una partera." A juicio del actor, en ese caso se configura el denominado por la doctrina "supuesto típico de 'clasificación demasiado amplia' (overinclusive statute)" y termina, en consecuencia, el Legislador por incluir en el mismo ámbito de prohibición tanto a personas de las que, en efecto, puede derivarse un riesgo social como a personas por entero idóneas para realizar la actividad. La Corte Constitucional resuelve, sin embargo, declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas por los cargos estudiados en la sentencia. [C-193 de 2006] 14 [Cita de la C-193 de 2006] C-031 de 1999. 15 C-193 de 2006: A propósito de lo anterior, la Corte citó la sentencia C-964 de 1999 mediante la cual le correspondió verificar a esta Corporación la constitucionalidad de los artículos 1, 3, 5, 6, 10, 12, 14 y 15 de la Ley 14 de 1975, "por la cual se reglamenta la profesión de Técnico Constructor en el territorio nacional. La Corte Constitucional formuló de la siguiente manera el problema jurídico bajo examen en aquella ocasión: ¿está el Legislador facultado para profesionalizar la labor de los auxiliares de la construcción o (...) por el contrario esa decisión vulnera el núcleo esencial del derecho a ejercer oficio? 16 C-964 de 1999. 17 C-193 de 2006. 18 Ibídem 19 Ibídem 20 Ibídem 21 Ibídem 22 [Cita de la C-193 de 2006] C-337 de 1994 23 [Cita de la C-193 de 2006] T-408 de 1992 24 C-193 de 2006 25 Según la Corte, "no existe violación a la igualdad cuando la ley regula de manera diferenciada la situación de quienes obtuvieron la formación académica para desarrollar un trabajo que genera riesgo social, y quienes no lo hicieron, pues ese trato diferente es un medio claramente eficaz para alcanzar una finalidad constitucional de gran importancia, como es prevenir (...) riesgos sociales (CP art. 26)" [ C-964 de 1999] 26 C-226 de 1994. 27 [Cita de la C-193 de 2006] El convenio 111 relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación fue incorporado al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 22 de 1967. En su artículo 1º define qué debe entenderse por discriminación. En este orden de ideas, el término "discriminación" comprende, por una parte, "cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación;" abarca, por otra parte, "[c]ualquier otra distinción, exclusión o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupación, que podrá ser especificada por el Miembro interesado previa consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, cuando dichas organizaciones existan, y con otros organismos apropiados." 28 C-193 de 2006 29 Cr. Intervención del Ingeniero Geólogo Javier Vargas Robles quien apoya la inexequibilidad de las normas. 30 Cr., las más de (10) diez intervenciones en dicho sentido, también resumidas en los antecedentes de esta providencia 31 Cr., Intervención de la Ingeniera Geóloga Laura Sabina Vahos Agudelo, Profesora de la Universidad Nacional de Medellín -de la asignatura de geología para ingenieros, en la facultad de ingeniería civil, quien solicita la inexequibilidad de las normas acusadas en los términos de la demanda. 32 Por la extensión de la explicación técnica la cita completa se encuentra en el anexo 2 de esta sentencia denominado "citas técnicas". 33 Por la extensión de la explicación técnica la cita completa se encuentra en el anexo 2 de esta sentencia denominado "citas técnicas". 34 Por la extensión de la explicación técnica la cita completa se encuentra en el anexo 2 de esta sentencia denominado "citas técnicas". 35 Por la extensión de la explicación técnica la cita completa se encuentra en el anexo 2 de esta sentencia denominado "citas técnicas". 36 Por la extensión de la explicación técnica la cita completa se encuentra en el anexo 2 de esta sentencia denominado "citas técnicas". 37 C-193 de 2006: "El demandante alegó, entre otras cosas, que la manera como estaba reglamentado el oficio de la construcción en la Ley 14 de 1975 desconocía lo dispuesto en el artículo 13 superior, por cuanto, según él, presentaba un trato diferencial injustificado entre aquellos que obtienen un título que los certifica para desempeñar la labor y quienes empíricamente han llevado a cabo tales actividades con muy altos niveles de eficiencia y desempeñan de modo correcto su labor. La Corte examinó, si esa distinción podía hallar alguna justificación desde el punto de vista constitucional y llegó a la conclusión de que en este caso la distinción estaba plenamente justificada. Los técnicos constructores, afirmó el Tribunal constitucional en aquel momento, tienen a su cargo el control operativo de la construcción y su tarea abarca no sólo la inspección de la labor realizada por los obreros en la etapa de cimentación sino que se extiende también a actividades relacionadas con los acabados de la obra: Por consiguiente, el técnico constructor deberá interpretar y desarrollar diseños arquitectónicos, estructurales, hidráulicas, eléctricos, intercomunicaciones y mecánicos; deberá supervisar la medición de áreas; revisar sistemas de drenaje y suministro de agua, vías, bases y estructuras; supervisar o llevar a cabo la inspección y prueba de materiales de construcción; supervisar e inspeccionar proyectos de construcción". Insistió la Corte, sin embargo, en que los técnicos constructores "ejercen actividades propias distintas de los arquitectos [y de los] ingenieros, pues tienen a su cargo competencias independientes y fundamentales en la búsqueda de la adecuada realización de la obra". (Subrayas fuera de texto). Según lo expuesto por la Corte en la sentencia C-964 de 1999, a los ingenieros así como a los arquitectos les corresponde realizar los diseños generales y proporcionar las orientaciones globales de la construcción. Los técnicos constructores ejercen, entretanto, "el control concreto de la ejecución de la obra." (Subrayas fuera de texto). De lo anterior se desprende, la necesidad de que los técnicos constructores reciban una formación idónea para desempeñar las tareas a su cargo pues, aun cuando éstas actividades se distinguen de las realizadas por los ingenieros y por los arquitectos, también involucran un alto contenido de riesgo social, razón por la cual es imprescindible que los técnicos constructores acrediten la idoneidad para desempeñar sus tareas. De manera relevante en la citada C-964 de 1999 se distinguió entre el concepto de riesgo social y el concepto de responsabilidad civil. Estos son conceptos jurídicos autónomos que no deben ser equiparados. El concepto de riesgo social está ligado a una serie de criterios objetivos y su naturaleza es preventiva. El concepto de responsabilidad obedece, más bien, a criterios subjetivos y su naturaleza es reparadora: quien incurre en un descuido o es negligente en el diseño o en la demarcación de los criterios orientadores de la obra debe asumir la responsabilidad. Quien está a cargo, a su turno, de realizar una actividad que implica un riesgo social entonces debe demostrar que es apto para asumir tal tarea. "En este orden de ideas, insiste la jurisprudencia de la Corte Constitucional, "la exigencia (...) de formación académica para aquellas actividades que impliquen un riesgo social no pretende sancionar al responsable del mismo, sino que busca prevenir y proteger los intereses de la colectividad que podrían resultar afectados por las impericias profesionales." 38 "Es factible sostener que la amenaza sísmica en el territorio colombiano representa, como se ha sostenido una y otra vez, "un silencioso, pero grave peligro para muchos millones de colombianos." Cierto es que los terremotos no se pueden prevenir. No lo es menos, sin embargo, que la capacidad destructiva de un terremoto puede mitigarse cuando se combinan una serie de variables dentro de las que se encuentra "la resistencia de los elementos físicos sometidos a las fuerzas generadas por el temblor." Justamente en esa dirección se orienta la distinción realizada por el Legislador en la Ley 400 de 1997 y ella se ajusta por entero a lo dispuesto en el ordenamiento constitucional". [C-193 de 2006] 39 [Cita de la sentencia C-193 de 2006] Gaceta del Congreso número 465, miércoles 13 de diciembre de 1995, p.p. 10-11: "no acudir a las mínimas precauciones que permite la tecnología constituye un evento claro de imprevisión de lo previsible (...) En nuestro caso, el riesgo sísmico, es decir las potenciales consecuencias económicas y sociales que pueden causar los terremotos, depende no sólo de los indicios de que se presenten sismos intensos en un sitio, es decir, de la probabilidad de ocurrencia obtenida del estudio del mecanismo generador y de los eventos del pasado, lo que es calculable, sino también de la vulnerabilidad o condiciones de resistencia o fragilidad de las construcciones expuestas al fenómeno, lo que también es posible de estimar o definir con el estado actual del conocimiento". 40 Principalmente en la intervención referenciada en la nota al pie número 29; y en la intervención de la Sala de Evaluación de la CONCAES referenciada en la nota al pie número 34 y explícitamente transcrita, por tratarse su contenido de un concepto técnico, en los respectivos anexos. 41 Énfasis del último texto hecho por el Magistrado Sustanciador. 42 Gaceta del Congreso, miércoles 13 de diciembre de 1995, No. 465, p. 9. 43[Cita del aparte transcrito] https://drive.google.com/file/d/1GqEhHmPm3kRo5iCL_-qGvv5M-z1Glz0L/view 44 Aclara el interviniente en su escrito lo siguiente: "En primer lugar, cabe señalar que si bien, como consta en el expediente, mediante Oficio No. 1786 dirigido al correo electrónico asosismica@gmail.com, la Corte Constitucional solicitó concepto a la Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo Resistentes sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas, dicha solitud nunca llegó al correo electrónico mencionado. No obstante, esta Comisión tuvo conocimiento tanto de la iniciación del proceso como de la solicitud de concepto por información otorgada por las partes invitadas a participar, razón por la cual, se emite respuesta en la presente fecha". 45 F. j. 2.3 46 Sentencia C-223 de 2017. 47 Sentencia C-428 de 2020. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 80