REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-028 DE 2026

 

Referencia: expediente PE-058.

 

Asunto: revisi�n de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria n�mero 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado �Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones�.

 

Magistrado ponente:

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

 

Bogot� D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintis�is (2026).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales previstas en el numeral 8� del art�culo 241 de la Constituci�n Pol�tica y cumplidos los tr�mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:

�

SENTENCIA.

 

S�ntesis de la decisi�n

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional efectu� el control previo, autom�tico e integral del Proyecto de Ley Estatutaria n�mero 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, �Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones�, en ejercicio de la competencia prevista en el art�culo 241.8 de la Constituci�n Pol�tica.

 

En primer lugar, al examinar la naturaleza del proyecto, la Corte concluy� que este regula, en t�rminos generales, una materia sometida a reserva de ley estatutaria, conforme al art�culo 152 literal d) superior, pues desarrolla el derecho fundamental a la participaci�n ciudadana en su dimensi�n de control pol�tico y fiscalizaci�n de la gesti�n congresual. La Sala destac� que la rendici�n de cuentas no constituye un deber meramente formal, sino un instrumento estructural de la democracia participativa que fortalece la soberan�a popular, el mandato representativo y la responsabilidad pol�tica. En esa medida, el proyecto configura un mecanismo integral orientado a robustecer la transparencia, el acceso a la informaci�n p�blica y el v�nculo entre representantes y ciudadan�a.

 

No obstante, la Corte advirti� que el proyecto de ley no est� compuesto exclusivamente por disposiciones de naturaleza estatutaria, pues incorpora tambi�n normas de car�cter org�nico, en particular las asociadas al r�gimen del Congreso y al estatuto de sus integrantes, as� como disposiciones de naturaleza ordinaria de car�cter instrumental y operativo. En tal virtud, la Sala reiter� que la inclusi�n de normas org�nicas y ordinarias en un proyecto de ley estatutaria es constitucionalmente admisible cuando existe conexidad material razonable con la regulaci�n principal y se ha surtido el tr�mite legislativo m�s exigente, sin que ello altere la naturaleza jur�dica de cada disposici�n ni su r�gimen propio de reforma. Bajo este entendimiento, precis� que el n�cleo estatutario del PLE se concentra en la definici�n del mecanismo de rendici�n de cuentas y en la estructuraci�n de los espacios de di�logo p�blico como formas de participaci�n orientadas al control ciudadano de la actividad congresual.

 

En segundo lugar, sobre el an�lisis del tr�mite legislativo, la Corte verific� que el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado cumpli� con todas las exigencias constitucionales y reglamentarias aplicables. La iniciativa tuvo origen leg�timo en congresistas (arts. 154 y 156 C.P.) y fue publicada en la Gaceta del Congreso antes de su discusi�n (art�culo 157.1 C.P. y art�culo 144 Ley 5 de 1992). El tr�mite se inici� en la Comisi�n Primera de la C�mara, �rgano competente por la materia (art�culo 163 C.P., art�culos 169 y 191 de la Ley 5 de 1992, y art�culo 2 de la Ley 3 de 1992), y los informes de ponencia fueron oportunamente publicados (art�culos 160 y161 C.P., y art�culos 156, 157 y 185 de la Ley 5 de 1992).

 

Asimismo, durante el procedimiento legislativo se cumplieron los anuncios previos (art�culo 160 C.P.), el qu�rum deliberatorio y decisorio, y las votaciones fueron nominales y p�blicas, con la mayor�a absoluta exigida para las leyes estatutarias (art�culos 133, 145 y 153 C.P., y art�culos 116, 117, 119, 129 y 130 de Ley 5 de 1992). El proyecto surti� los cuatro debates exigidos (art�culo 157 C.P.), dentro de una sola legislatura (art�culo 153 C.P., y art�culos 119.4 y 208 Ley 5 de 1992), con los lapsos previstos entre cada debate (art�culo 160 C.P. y art�culo 183 de la Ley 5 de 1992), y la conciliaci�n fue aprobada conforme al art�culo 161 superior.

 

Adem�s, la Sala constat� el respeto de los principios de consecutividad e identidad flexible, al verificar que las disposiciones que integran el proyecto fueron debatidas y consideradas en las distintas etapas del tr�mite, y que las modificaciones introducidas no desbordaron el �mbito de deliberaci�n definido desde el inicio. En cuanto al principio de unidad de materia, la Corte identific� como n�cleo tem�tico del proyecto la regulaci�n de un mecanismo de rendici�n de cuentas y di�logo p�blico entre los congresistas y la ciudadan�a, y concluy� que el articulado mantiene coherencia interna con dicho objeto, salvo la expresi�n �el art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015 y� contenida en el art�culo 9, la cual fue declarada inconstitucional por carecer de conexidad tem�tica con ese eje regulatorio. Asimismo, se estableci� que el proyecto no requer�a consulta previa, al no generar afectaci�n directa sobre comunidades �tnicas, y que no implicaba impacto fiscal adicional, en la medida en que sus disposiciones se ejecutan con los recursos institucionales preexistentes.

 

En el an�lisis material, la Corte concluy� que, en t�rminos generales, el proyecto desarrolla de manera adecuada los principios de transparencia, publicidad y participaci�n ciudadana, al fortalecer leg�timamente el deber funcional de rendici�n de cuentas de los congresistas y precisar mecanismos que favorecen el control ciudadano informado. Por esta raz�n, declar� constitucionales los art�culos 1, 2, 3, 5, 6 y 7 del PLE, al considerar que consolidan un marco normativo integral de rendici�n de cuentas congruente con la democracia participativa y el acceso a la informaci�n p�blica.

 

En relaci�n con el art�culo 4, referido al informe de gesti�n del congresista, la Corte declar� constitucional su contenido, salvo el par�grafo 4, que fue declarado inconstitucional por no superar el principio de necesidad dentro del juicio de proporcionalidad de intensidad estricta aplicado a la medida. En esencia, la Sala advirti� que la garant�a de un acceso libre y gratuito de los congresistas a medios p�blicos y comunitarios, sometido a una reglamentaci�n general del Gobierno Nacional, no se mostraba necesaria frente a alternativas menos restrictivas y ya existentes para promover la difusi�n de los informes de gesti�n, y resultaba problem�tica en t�rminos de autonom�a de los medios, equilibrio informativo y neutralidad en el uso de canales estatales.

 

Respecto del art�culo 8, la Corte declar� su constitucionalidad, salvo la expresi�n �quienes deber�n garantizar los recursos para tal fin�, pues consider� que no es constitucionalmente admisible trasladar directamente a los congresistas o a las bancadas la obligaci�n de asegurar los recursos econ�micos para la realizaci�n de los espacios de di�logo p�blico, en consideraci�n de que la organizaci�n y financiaci�n de estos mecanismos debe enmarcarse en la estructura institucional y presupuestal existente, bajo los principios que rigen la funci�n p�blica y la gesti�n del gasto.

 

Finalmente, en lo atinente al art�culo 9, la Corte declar� su constitucionalidad, con excepci�n de la expresi�n �el art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015 y�, por desconocer el principio de unidad de materia al introducir una derogatoria carente de conexidad con el n�cleo participativo del PLE. En consecuencia, la Sala Plena declar� la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, con las salvedades indicadas, y orden� remitir el texto del proyecto de ley al Congreso de la Rep�blica para su ajuste formal y posterior env�o al Presidente de la Rep�blica para su sanci�n y promulgaci�n.

 

Tabla de contenido

I.����� ANTECEDENTES. 5

1.���� Texto de la norma objeto de control 6

2.���� Intervenciones. 9

3.���� Concepto del Viceprocurador General de la Naci�n. 22

II.��� CONSIDERACIONES. 25

1.���� Competencia. 25

2.���� Formulaci�n del problema jur�dico y metodolog�a de la decisi�n. 25

3.���� Verificaci�n del car�cter estatutario del proyecto de ley objeto de revisi�n. 25

3.1.������ Aspectos generales sobre la ley estatutaria y su relevancia en el ordenamiento jur�dico. 26

3.2.������ El principio y derecho constitucional de participaci�n ciudadana: desarrollo jurisprudencial sobre la reserva de ley estatutaria en esta materia. 29

3.3.������ La regulaci�n prevista en el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, �Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, se etablecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los congresistas, y se dictan otras disposiciones�, desde una perspectiva general, s� est� sometida a la reserva de ley estatutaria (art. 152, literal d), de la Constituci�n Pol�tica) 39

4.���� Examen del tr�mite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, �Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los congresistas, y se dictan otras disposiciones�. 49

4.1.������ Iniciativa legislativa. 51

4.2.������ Publicaci�n del proyecto de ley y de su exposici�n de motivos, e inicio del procedimiento (asignaci�n de Comisi�n) 51

4.3.������ Publicaci�n previa de los informes de ponencia en cada etapa del tr�mite legislativo. 52

4.4.������ Anuncios previos a la votaci�n en cada etapa legislativa. 54

4.5.������ Verificaci�n de qu�rum, mayor�as y tipo de votaci�n. 58

A.���� Debate en la Comisi�n Primera de la C�mara de Representantes. 60

B.���� Debate en la Plenaria de la C�mara de Representantes. 61

C.���� Debate en la Comisi�n Primera del Senado de la Rep�blica. 63

D.���� Debate en la Plenaria del Senado de la Rep�blica. 64

E.���� Fase de conciliaci�n � armonizaci�n de los textos. 66

i. Conciliaci�n en el Senado de la Rep�blica. 68

ii. Conciliaci�n en la C�mara de Representantes. 69

F.����� S�ntesis de la verificaci�n de qu�rum, mayor�as y tipo votaci�n. 71

4.6.������ Verificaci�n de los plazos entre debates, n�mero de debates y duraci�n total del tr�mite. 71

4.7.������ Cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. 74

Art�culo 1 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 77

Art�culo 2 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 79

Art�culo 3 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 81

Art�culo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 84

Art�culo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 89

Art�culo 6 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 93

Art�culo 7 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 99

Art�culo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 102

Art�culo 9 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 105

4.8.������ Constataci�n del principio de unidad de materia. 108

a.����� Identificaci�n de la materia dominante o n�cleo tem�tico del PLE.. 111

b.����� Verificaci�n de conexidad � coherencia interna del PLE.. 112

4.9.������ Garant�a de la consulta previa. 114

4.10.���� An�lisis de impacto fiscal 115

4.11.���� Conclusiones sobre el estudio del tr�mite legislativo. 122

5.���� Examen material del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado� 122

5.1.������ Transparencia e informaci�n p�blica en la gesti�n del Congreso como pilares de la participaci�n ciudadana� 122

5.2.������ An�lisis material de constitucionalidad de los art�culos que integran el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 139

5.2.1.���� Art�culo 1 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 139

5.2.2.���� Art�culo 2 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 142

5.2.3.���� Art�culo 3 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 147

5.2.4.���� Art�culo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 155

5.2.5.���� Art�culo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 166

5.2.6.���� Art�culo 6 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 171

5.2.7.���� Art�culo 7 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 175

5.2.8.���� Art�culo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 179

5.2.9.���� Art�culo 9 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. 183

 

 

I.           ANTECEDENTES

 

1.       Por medio de oficio SLE-880-2024 de 18 de octubre de 2024, recibido en la Corte Constitucional el 21 de octubre de 2024, la Secretar�a General del Senado de la Rep�blica de Colombia remiti� el expediente del Proyecto de Ley n�mero 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado �Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones� Lo anterior, en cumplimiento de lo dispuesto en los art�culos 153 de la Constituci�n Pol�tica, 208 de la Ley 5� de 1992 y 39 del Decreto Ley 2067 de 1991.

 

2.       En sesi�n de Sala Plena de la Corte Constitucional, celebrada el 6 de noviembre de 2024, el asunto de la referencia fue sorteado y repartido al magistrado Vladimir Fern�ndez Andrade.

 

3.       Mediante auto de 25 de noviembre de 2024[1], el despacho sustanciador asumi� el conocimiento del proyecto de ley. En la misma providencia, el magistrado ponente orden� a los secretarios generales de la C�mara de Representantes y del Senado de la Rep�blica remitir copia del expediente legislativo del proyecto de ley, incluyendo las gacetas con los textos radicados y aprobados, con los informes de ponencia, las actas de los debates y de las certificaciones sobre los anuncios previos, qu�rum deliberatorio, decisorio, mayor�as, formas y resultados de las votaciones y tiempos entre debates. A su vez, el magistrado ofici� al Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico para que informara si formul� el concepto sobre impacto fiscal del que trata el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003 para el proyecto de ley estatutaria (en adelante, tambi�n podr�a llamarse PLE) de la referencia.

 

1.            Texto de la norma objeto de control

 

4.       A continuaci�n, se transcribe el texto original del Proyecto de Ley Estatutaria No. 273 de 2024 Senado � 157 De 2023 C�mara, seg�n se consign� en el informe de conciliaci�n publicado en las Gacetas del Congreso No. 892 y No. 906 del 17 de julio de 2024:

 

�Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones.

 

El Congreso de la Rep�blica de Colombia

 

Decreta:

 

Art�culo 1�. Objeto. La presente ley en el marco del principio de transparencia, tiene por objeto promover una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, estableciendo mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los Congresistas; lo cual permite fortalecer los mecanismos de participaci�n ciudadana generando con ello un congreso abierto e inclusivo con la ciudadan�a.

 

Art�culo 2�. Rendici�n de cuentas de los Congresistas. Consiste en el conjunto de acciones, pr�cticas y procedimientos mediante los cuales los Congresistas de la Rep�blica informan, explican y dan a conocer, en lenguaje claro y comprensible, los avances y resultados de su gesti�n congresual a los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil.

Los congresistas rendir�n cuentas a la ciudadan�a sobre su gesti�n congresual, conforme a los t�rminos establecidos en la presente Ley, la Ley 1757 de 2015, la Ley 1828 de 2017 y las dem�s disposiciones normativas que regulen la materia.

 

Art�culo 3�. Modif�quese el literal j) del art�culo 8 de la Ley 1828 de 2017, el cual quedará as�́:

 

ARTÍCULO 8�. DEBERES DEL CONGRESISTA. Adem�s de los consagrados en la Constituci�n Pol�tica y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de los Congresistas en ejercicio de sus funciones, los siguientes:

(�)

j) Rendir cuentas a la ciudadan�a de las acciones relacionadas con las obligaciones y responsabilidades congresuales, por medio de un informe de gesti�n por cada legislatura y el deber de realizar un espacio de di�logo p�blico, virtual o presencial, que versaran sobre la informaci�n relativa a la funci�n legislativa y constituyente que las Secretarias de cada Comisi�n y las secretarias de cada C�mara certifican, as�́ como la gesti�n individual de cada congresista frente a sus funciones de control pol�tico, judicial, disciplinaria, electoral, control p�blico y de protocolo.

 

Art�culo 4�. Informe de Gesti�n del Congresista. Cada congresista deber� remitir a la Secretaria General de la respectiva C�mara el informe de gesti�n, de forma digital, en formato de datos abiertos y en lenguaje claro, dentro de los diez (10) d�as h�biles siguientes a la finalizaci�n de cada legislatura. En caso de que hayan sido convocadas sesiones extraordinarias, el t�rmino comenzará a contar a partir del �ltimo d�a h�bil siguiente de dichas sesiones.

 

Las Secretarias Generales de cada C�mara, mediante el uso de herramientas tecnol�gicas de la informaci�n y la comunicaci�n, deber�n publicar en formato de datos abiertos el informe de rendici�n de cuentas en el Sistema de Informaci�n Parlamentaria previsto en la Ley 1147 de 2007, dentro de los diez (10) d�as h�biles siguientes al recibido del mismo, as�́ mismo, deber�n publicar en el perfil de cada congresista en sus p�ginas web las citaciones a debates de control pol�tico o audiencias p�blicas de comisiones o plenaria de autor�a o coautor�a de cada congresista.

 

En caso de que el congresista cuente con canales de comunicaci�n oficiales habilitados a trav�s de redes sociales para la comunicaci�n de su gesti�n legislativa, deber� publicar el presente informe en alguna de dichas redes sociales, a su elecci�n. Para lo anterior, podr� adaptar su informe de gesti�n a la respectiva red social.

 

Par�grafo 1�. Los Congresistas podr�n apoyar su informe utilizando formatos audiovisuales, sistemas de lectura y escritura basados en signos, im�genes y ejemplos ilustrativos, que podr�n incluir lenguaje de se�as y lenguaje incluyente.

 

Par�grafo 2�. En los eventos de declaraci�n de nulidad de la elecci�n; la renuncia justificada y aceptada por la respectiva corporaci�n; la sanci�n disciplinaria consistente en destituci�n, y la perdida de investidura, los congresistas deber�n remitir el informe de gesti�n a la Secretaria General correspondiente dentro de los diez (10) d�as h�biles siguientes a la notificaci�n de la resoluci�n que haga efectiva la desvinculaci�n del cargo.

 

Par�grafo 3�. La Mesa Directiva del Congreso de la Rep�blica, con el apoyo de las secretar�as Generales de cada C�mara, promover� y realizará espacios de participaci�n efectiva con la ciudadan�a para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley, se adopte el dise�o y formato �nico del informe de gesti�n de los Congresistas.

 

Par�grafo 4�. Se garantizará a los Congresistas el libre y gratuito acceso a los medios p�blicos y comunitarios de comunicaci�n tanto nacionales, regionales y locales, para dar a conocer sus informes de gesti�n, de conformidad con la reglamentaci�n expedida por el Gobierno Nacional para tal fin.

 

Par�grafo 5�. Este informe reemplaza al previsto en el par�grafo 2o del art�culo 14 de la Ley 1147 de 2007.

 

Par�grafo 6�. El informe de Gesti�n del Congresista deber� estar planteado en lenguaje claro, sencillo, accesible y comprensible para la ciudadan�a.

 

El informe de Gesti�n del Congresista podr� presentarse junto con una versi�n de lectura f�cil, para mejorar la comprensi�n de la ciudadan�a de la labor congresual.

 

Art�culo 5�. Contenido del Informe de Gesti�n del Congresista. El informe de gesti�n anual contendr� como m�nimo:

 

a) Los Proyectos de Ley y/o Proyectos de Acto Legislativo de los cuales es autor, y/o ponente con su t�tulo, el estado en que se encuentran, la descripci�n del proyecto, la materia o tem�tica sobre la cual versa, discriminando aquellos proyectos sobre asuntos de g�nero, y fecha de presentaci�n.

 

b) Las proposiciones y constancias presentadas en las sesiones de Comisiones Constitucionales Permanentes, legales, accidentales y de las Plenarias.

 

c) Las actividades o actuaciones en cumplimiento de sus funciones constituyentes, legislativas, judiciales, ético-disciplinarias, electorales, de control pol�tico y de protocolo.

 

d) Los debates de control pol�tico y mociones de censura promovidos, especificando los citantes, citados y sus conclusiones.

 

e) Las audiencias p�blicas y mesas t�cnicas convocadas o para las cuales ha sido designado(a), y sus conclusiones.

 

f) La gesti�n ante las entidades del Estado y organismos de control en favor de satisfacer el inter�s general y/o las necesidades de la poblaci�n de la circunscripci�n territorial por el cual fueron elegidos.

 

g) Los viajes internacionales realizados bajo sus funciones congresuales indicando el motivo, la fecha, el origen de la financiaci�n y las conclusiones del viaje.

 

h) Los dem�s contenidos adicionales que determine la Mesa Directiva del Congreso, mediante acto administrativo.

 

Par�grafo. El reporte de las actividades o actuaciones relacionadas con la funci�n electoral se realizará de conformidad con las disposiciones contenidas en el art�culo 131 de la Ley 5 de 1992 sobre votaci�n secreta.

 

Art�culo 6�. Convocatoria de espacios de di�logo p�blico. Con posterioridad a la entrega del informe de rendici�n de cuentas al Secretario General de la C�mara correspondiente, cada congresista deber� convocar, organizar y desarrollar dentro de los treinta (30) d�as calendario siguientes a la fecha de publicaci�n del informe de gesti�n de la legislatura respectiva, un espacio de di�logo p�blico en el que se dar� a conocer el informe de la gesti�n realizada y sus resultados, con la intervenci�n de ciudadanos y organizaciones sociales.

 

Par�grafo 1�. Los espacios de di�logo p�blico deber�n ser convocados por cada Congresista con diez (10) d�as calendario de antelaci�n, y podr�n realizarse de forma presencial o virtual mediante las herramientas de transmisi�n de la respectiva Corporaci�n o mediante el uso de las tecnolog�as de la informaci�n que cada congresista posea. Será discrecionalidad del congresista determinar la modalidad, metodolog�a y forma de los espacios de di�logo p�blico, los cuales podr�n ser audiencias p�blicas, encuentros territoriales, mesas de trabajo virtuales o presenciales, transmisiones en redes sociales, o cualquiera que se adapte a sus necesidades y electores.

 

En aquellos casos en que los espacios de di�logo p�blico se realicen de manera presencial, los congresistas podr�n coordinar la realizaci�n de estos espacios con las autoridades territoriales, con la finalidad de hacer uso de las instalaciones de las corporaciones p�blicas territoriales, asambleas o concejos municipales o distritales, en aras de acercarse a los territorios y la ciudadan�a.

 

Cada Congresista deber� comunicar a la Secretaría General, de su c�mara respectiva, la realizaci�n del espacio p�blico de di�logo de que trata el presente art�culo, con el fin de llevar una relaci�n p�blica de dichas actividades y publicitar su realizaci�n en los medios de difusi�n oficiales de la C�mara que corresponda (Senado de la Rep�blica o C�mara de Representantes).

 

Par�grafo 2�. Se faculta a los Congresistas para realizar los espacios de di�logo p�blico conjuntamente en bancadas, grupos, bloques, regionalizadas o en territorios, de manera que estos sean visibles en el territorio nacional y/o al que representan, siempre que se garantice que cada congresista pueda informar, explicar y dar a conocer de forma suficiente su informe de gesti�n. Estos deber�n ser puestos a disposici�n de la ciudadan�a por medios virtuales, con las caracter�sticas dispuestas en la presente Ley.

 

Par�grafo 3�. Los espacios de di�logo p�blico deber�n contar con los ajustes razonables para la accesibilidad de las personas con discapacidad. Cada congresista podr� coordinar con las Secretarías Generales de C�mara y Senado, seg�n sea el caso, el apoyo log�stico para la realizaci�n de dichos ajustes conforme a la reglamentaci�n que expida cada Corporaci�n.

 

Par�grafo 4�. En todo caso, no se podr� hacer uso de las instalaciones de las asambleas o concejos municipales o distritales seis meses antes a la celebraci�n de elecciones.

 

Art�culo 7�. Espacios de di�logo p�blico promovidos por las bancadas. De acuerdo a los estatutos y reglamentos vigentes de las organizaciones pol�ticas, los miembros del Congreso de la Rep�blica, elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos, que constituyan una bancada, podr�n propiciar la realizaci�n y generaci�n de espacios de di�logo p�blico presenciales o virtuales para informar, explicar y dar a conocer a los ciudadanos y las organizaciones sociales, las decisiones, determinaciones y directrices fijadas por la bancada.

 

Estos espacios deber�n ser visibles por los medios de comunicaci�n institucional del Congreso de la Rep�blica en todo el territorio nacional y accesibles para toda la ciudadan�a, garantizando su transparencia y promoviendo una participaci�n activa en el proceso pol�tico.

 

Par�grafo. La mesa directiva del Congreso de la Rep�blica propiciará, al menos una vez cada periodo legislativo, un espacio destinado a que cada bancada parlamentaria presente su rendici�n de cuentas. Durante este espacio, cada bancada dispondr� de un tiempo determinado para exponer ante la ciudadan�a sus logros, actividades, gestiones y cumplimiento de promesas electorales, as�́ como los obst�culos y retos encontrados en el ejercicio de su funci�n legislativa. La mesa directiva establecer� los lineamientos y el cronograma correspondiente para garantizar la adecuada organizaci�n y desarrollo de este espacio.

 

Art�culo 8�. Las disposiciones contenidas en la presente ley respecto de la realizaci�n de espacios de di�logo p�blico estar�n a cargo de cada congresista o de la respectiva bancada, seg�n sea el caso, quienes deber�n garantizar los recursos para tal fin. No obstante, las direcciones administrativas de C�mara y Senado podr�n prestar su colaboraci�n tecnol�gica para la transmisi�n del evento de rendici�n de cuentas a trav�s de los canales virtuales institucionales, garantizando el cumplimiento de los mecanismos de acceso a la informaci�n para personas con discapacidad de que trata la Ley 1618 de 2013 y dem�s normas concordantes.

 

Las direcciones administrativas de cada una de las C�maras, garantizar�n los recursos necesarios para la publicaci�n de los informes de gesti�n de los Congresistas.

 

Art�culo 9�. Vigencia y Derogatoria. La presente ley entrar� en vigencia a partir de su promulgaci�n y deroga el art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015 y todas las disposiciones que le sean contrarias.�

 

2.            Intervenciones

 

5.       En el tr�mite de control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, �por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a�, intervinieron, conforme a lo previsto en el art�culo 13 del Decreto 2067 de 1991, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Tecnolog�as de la Informaci�n y las Comunicaciones (MinTIC), el Departamento Administrativo de la Funci�n P�blica, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Libre y la Universidad Santo Tom�s. En general, las intervenciones coincidieron en considerar que el proyecto se ajusta a la Constituci�n, al desarrollar los principios de transparencia, participaci�n ciudadana y rendici�n de cuentas previstos en los art�culos 40, 103, 152 y 270 de la Carta Pol�tica. Algunas presentaron observaciones dirigidas a precisar el alcance de la reserva de ley estatutaria, fortalecer la implementaci�n de los mecanismos de rendici�n de cuentas y armonizar el proyecto con la legislaci�n vigente sobre acceso a la informaci�n p�blica por lo que, a continuaci�n, se rese�a el contenido de cada una de las intervenciones recibidas.

 

a.                 Ministerio de Justicia y del Derecho

 

6.       El Ministerio de Justicia y del Derecho, por conducto de la directora (e) de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jur�dico, present� ante la Corte Constitucional su intervenci�n en el expediente PE-058, dentro del control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara - 273 de 2024 Senado. En su escrito, el Ministerio manifest� que, en t�rminos generales, el tr�mite legislativo del proyecto cumpli� con las exigencias formales previstas en la Constituci�n Pol�tica y en la Ley 5 de 1992, conforme al procedimiento especial de las leyes estatutarias. No obstante, precis� que, a juicio de esa cartera, las disposiciones incluidas en la iniciativa no son necesariamente de naturaleza estatutaria, pues no regulan el n�cleo esencial de los derechos fundamentales a la informaci�n, la transparencia o la rendici�n de cuentas, sino aspectos instrumentales y operativos sobre su implementaci�n en la actividad parlamentaria.

 

7.       En ese sentido, el Ministerio resalt� que el proyecto introduce principalmente dos mecanismos de rendici�n de cuentas de los congresistas, (i) la presentaci�n de un informe anual de gesti�n, en formato digital y con lenguaje claro, que detalle su actividad legislativa, de control pol�tico y de gesti�n territorial, y (ii) la realizaci�n de espacios p�blicos de di�logo con la ciudadan�a, presenciales o virtuales, dentro de los treinta d�as siguientes a la entrega del informe. A su vez, subray� que estas medidas promueven la inclusi�n de personas con discapacidad, el uso de formatos accesibles y la posibilidad de rendici�n de cuentas por bancadas.

 

8.       Desde el punto de vista competencial, la entidad explic� que la jurisprudencia constitucional, en especial las sentencias C-373 de 1995, C-811 de 2011 y C-153 de 2022, ha interpretado de manera restrictiva la reserva de ley estatutaria. Conforme a esta doctrina, no toda norma vinculada con un derecho fundamental requiere tr�mite estatutario, sino �nicamente aquellas que inciden directamente en su n�cleo esencial o establecen una regulaci�n integral de su contenido. Por ello, el Ministerio consider� que la iniciativa regula aspectos administrativos y de transparencia, y no mecanismos de participaci�n ciudadana en sentido estricto, raz�n por la cual corresponde a la Corte definir cu�les de sus disposiciones pertenecen al �mbito estatutario y cu�les podr�an tramitarse por v�a de ley ordinaria, sin que ello afecte la validez del procedimiento adelantado.

 

9.       En cuanto a los requisitos formales, el Ministerio efectu� un recuento detallado del tr�mite legislativo en ambas c�maras, desde la radicaci�n del proyecto el 23 de agosto de 2023, hasta la aprobaci�n del informe de conciliaci�n el 18 de junio de 2024. Confirm� que la iniciativa fue debatida en las comisiones primeras y plenarias de C�mara y Senado, aprobada por mayor�a absoluta y dentro de una sola legislatura, en cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. Asimismo, verific� que la Secretar�a del Senado remiti� oportunamente el texto aprobado a la Corte Constitucional para su control previo, que no se configuraron vicios de procedimiento, y que el proyecto no requer�a concepto fiscal ni consulta previa, al no generar gasto p�blico ni afectar directamente los derechos de comunidades �tnicas.

 

10.   Sobre el an�lisis material, el Ministerio estim� que el proyecto se ajusta plenamente a los art�culos 1, 2, 23, 40, 74, 103, 132 y 270 de la Constituci�n, por cuanto fortalece la transparencia en la gesti�n p�blica, fomenta la rendici�n de cuentas y ampl�a los canales de interacci�n entre los congresistas y la ciudadan�a. Se�al� que cada uno de los art�culos del proyecto guarda conexidad tem�tica con el objeto de la iniciativa y respeta el principio de unidad de materia, al perseguir de manera coherente la promoci�n de una cultura de apertura legislativa.

 

11.   En particular, destac� que las obligaciones de los congresistas de presentar informes de gesti�n, realizar espacios de di�logo p�blico y garantizar la accesibilidad mediante formatos inclusivos contribuyen a materializar los derechos a la informaci�n y a la igualdad, as� como a consolidar una democracia participativa y deliberativa. Igualmente, resalt� que las medidas propuestas no interfieren con la autonom�a del Congreso ni con el principio de representaci�n pol�tica, sino que lo complementan mediante pr�cticas de transparencia y control ciudadano.

 

12.   En conclusi�n, el Ministerio de Justicia y del Derecho solicit� a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara - 273 de 2024 Senado, al considerar que cumple con los requisitos formales y materiales exigidos por la Carta Pol�tica, se encuentra debidamente sustentado en los principios de transparencia y participaci�n democr�tica, y contribuye al fortalecimiento institucional del Estado social y democr�tico de derecho.

 

b.                �Ministerio de las Tecnolog�as de la Informaci�n y las Comunicaciones

 

13.            En su intervenci�n, el MinTIC indic� que el proyecto de ley no involucra de manera directa las competencias funcionales del sector TIC, pues las materias relativas a la transparencia legislativa, la rendici�n de cuentas de los congresistas y la relaci�n entre el Congreso y la ciudadan�a corresponden principalmente a la funci�n legislativa y a entidades como la Secretar�a General del Congreso, el Departamento Administrativo de la Funci�n P�blica, la Procuradur�a General de la Naci�n y la Defensor�a del Pueblo. Por tanto, precis� que su participaci�n se limita a un an�lisis t�cnico y jur�dico de car�cter informativo, sin formular un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del texto.

 

14.            El Ministerio tambi�n present� un examen normativo sobre la evoluci�n del marco jur�dico en materia de transparencia y acceso a la informaci�n p�blica, destacando los siguientes hitos: (i) la Constituci�n de 1991, que en sus art�culos 74, 112 y 113 garantiza la publicidad de los actos p�blicos; (ii) la Ley 57 de 1985, sobre acceso a documentos p�blicos; (iii) la Ley 1712 de 2014, Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Informaci�n P�blica, como eje central del sistema; (iv) la Ley 1909 de 2018, Estatuto de la Oposici�n, que refuerza las obligaciones de transparencia legislativa; (v) la Ley 1437 de 2011, que regula el derecho de petici�n; y (vi) la pertenencia de Colombia a la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) desde 2011, que ha impulsado la adopci�n de pol�ticas de parlamento abierto.

 

15.            Asimismo, expuso las garant�as necesarias para asegurar una adecuada comunicaci�n y rendici�n de cuentas entre los congresistas y la ciudadan�a, que incluyen (i) la publicaci�n de informaci�n clara, actualizada y accesible; (ii) la utilizaci�n efectiva de portales web institucionales; (iii) la transmisi�n p�blica de sesiones legislativas; (iv) la realizaci�n de audiencias ciudadanas y veedur�as; (v) la implementaci�n de estrategias de comunicaci�n mediante redes sociales con lenguaje claro; y (vi) el cumplimiento de los deberes de transparencia y �tica previstos en la Ley 1828 de 2017 (C�digo de �tica del Congresista). Afirm� que la rendici�n de cuentas no constituye un acto discrecional, sino una obligaci�n jur�dica derivada de la Constituci�n y las leyes de participaci�n ciudadana.

 

16.            La entidad identific� tambi�n los principales desaf�os para el acceso ciudadano a mecanismos de transparencia y di�logo con el Congreso, entre ellos, el desconocimiento de los derechos de participaci�n, la baja educaci�n c�vica, la falta de promoci�n de herramientas participativas, la publicaci�n incompleta o tard�a de informaci�n legislativa, la ausencia de protocolos uniformes para rendici�n de cuentas y la limitada accesibilidad tecnol�gica en zonas rurales. Consider� que superar estos obst�culos requiere voluntad pol�tica, fortalecimiento institucional y alfabetizaci�n digital de la ciudadan�a.

 

17.            De igual manera, analiz� la importancia de fomentar la transparencia y el acceso a la informaci�n en la consolidaci�n de la confianza entre el Congreso y los ciudadanos, destacando su impacto en la legitimidad institucional, el empoderamiento ciudadano, la prevenci�n de la corrupci�n, la calidad del debate p�blico y la rendici�n de cuentas efectiva. Se�al� que la confianza p�blica se construye sobre la apertura, la coherencia y la responsabilidad institucional.

 

18.            El MinTIC tambi�n present� un an�lisis comparado de la regulaci�n sobre acceso a la informaci�n y transparencia legislativa en otros pa�ses, como M�xico, Chile, Reino Unido, Uruguay y Finlandia, resaltando sus experiencias en materia de parlamento abierto, transparencia activa y trazabilidad de los procesos legislativos. Con base en estas experiencias, propuso medidas que pueden aplicarse al caso colombiano, como (i) adoptar est�ndares de parlamento abierto como pol�tica institucional permanente; (ii) unificar plataformas digitales legislativas; (iii) promover la participaci�n ciudadana en todas las etapas del ciclo legislativo; y (iv) crear mecanismos de evaluaci�n y auditor�a ciudadana del cumplimiento de la Ley 1712 de 2014 por parte del Congreso.

 

19.            Finalmente, el Ministerio concluy� que el proyecto de ley promueve la transparencia y la rendici�n de cuentas, pero reiter� que su contenido no genera obligaciones directas para el sector TIC ni incide en sus competencias espec�ficas. Por ello, solicit� declarar la constitucionalidad del proyecto de ley, al mismo tiempo que puso de presente que el Congreso ya cuenta con un marco normativo robusto que impulsa la apertura informativa, y que la efectividad del proyecto depender� de su implementaci�n pr�ctica y de la consolidaci�n de una cultura institucional de transparencia.

 

c.                 Departamento Administrativo de la Funci�n P�blica

 

20.            En su escrito, la entidad se�al� que, si bien no tiene competencia para pronunciarse de fondo sobre el contenido del proyecto en virtud del Decreto 430 de 2016, su experiencia en materia de transparencia, participaci�n y rendici�n de cuentas le permite aportar informaci�n t�cnica y contextual relevante.

 

21.            En primer lugar, el DAFP se refiri� al desarrollo normativo y legal en materia de transparencia legislativa, destac� que desde la Ley 1147 de 2007 se establecieron mecanismos de modernizaci�n del Congreso, como la creaci�n de la Comisi�n Especial de Modernizaci�n y de las Unidades Coordinadoras de Asistencia T�cnica Legislativa y Atenci�n Ciudadana, encargadas de divulgar informaci�n legislativa y de promover la relaci�n entre el Congreso y la ciudadan�a. Posteriormente, la Ley 1757 de 2015 defini� la rendici�n de cuentas como una expresi�n de control social y orden� la elaboraci�n del Manual �nico de Rendici�n de Cuentas (MURC) a cargo de la Funci�n P�blica y el DNP, con lineamientos para todos los organismos p�blicos, incluidos los de otras ramas. Tambi�n record� la Ley 1828 de 2017, que incorpor� como deber �tico de los congresistas la obligaci�n de presentar un informe anual de gesti�n con informaci�n legislativa certificada por las secretar�as del Congreso.

 

22.            En relaci�n con las garant�as para una adecuada comunicaci�n y rendici�n de cuentas, la entidad resalt� que, seg�n el Conpes 3654 de 2010 y la Ley 1757 de 2015, este proceso debe estructurarse sobre tres elementos esenciales: informaci�n, di�logo y responsabilidad. Explic� que los congresistas deben divulgar su gesti�n de manera proactiva, en lenguaje claro, mediante formatos accesibles para distintos grupos poblacionales y con canales de comunicaci�n regionales como radios comunitarias o boletines locales. Adem�s, los espacios de di�logo p�blico deben garantizar la interacci�n real entre representantes y ciudadan�a, permitiendo preguntas, evaluaciones y propuestas. La responsabilidad, a su vez, exige mecanismos de seguimiento, evaluaci�n y respuesta institucional a los compromisos adquiridos.

 

23.            El DAFP recomend� que los congresistas adopten metodolog�as inspiradas en el Manual �nico de Rendici�n de Cuentas, que prev� etapas de aprestamiento, dise�o, preparaci�n o capacitaci�n, ejecuci�n y seguimiento y evaluaci�n. Destac� la importancia de que las secretar�as de las c�maras acompa�en, adem�s, acompa�en y supervisen los ejercicios de rendici�n de cuentas y que se implementen sistemas de evaluaci�n participativa y canales de quejas y reclamos abiertos a la ciudadan�a.

 

24.            En cuanto a los principales desaf�os para el acceso a la transparencia y el di�logo con el Congreso, la entidad identific� barreras tecnol�gicas, sociales y culturales. Entre ellas, la limitada alfabetizaci�n digital, la falta de conectividad, la escasa actualizaci�n de la informaci�n institucional, la debilidad de las veedur�as ciudadanas, la desconfianza en las instituciones, la violencia contra l�deres sociales y la persistencia de la brecha digital. Cit� el Conpes 4070 de 2021 sobre Estado Abierto, que reconoce la d�bil garant�a del derecho de acceso y uso de la informaci�n p�blica y la necesidad de fortalecer la transparencia focalizada hacia grupos poblacionales espec�ficos.

 

25.            Respecto a la importancia de la transparencia y el acceso a la informaci�n en la construcci�n de confianza, el DAFP sostuvo que la visibilidad de las actuaciones legislativas legitima la funci�n p�blica y fortalece el control ciudadano. La apertura informativa permite que la ciudadan�a conozca y eval�e el trabajo del Congreso, participe en la agenda legislativa y prevenga pr�cticas de corrupci�n.

 

26.            Finalmente, al analizar algunas experiencias internacionales, el Departamento present� ejemplos de Argentina, Brasil, Chile, M�xico y Espa�a, donde las leyes de acceso a la informaci�n incluyen obligaciones espec�ficas para los parlamentos. Tambi�n destac� buenas pr�cticas de Parlamento Abierto, impulsadas por redes internacionales como ParlAmericas y la Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa, y propuso su adopci�n en Colombia, mediante plataformas digitales de seguimiento legislativo, trazabilidad de votaciones y mecanismos de participaci�n ciudadana en la formulaci�n de leyes.

 

27.            En conclusi�n, el Departamento Administrativo de la Funci�n P�blica respald� el prop�sito del proyecto en cuanto promueve la apertura legislativa y la rendici�n de cuentas, enfatizando que su �xito depender� de la implementaci�n efectiva de mecanismos de informaci�n, di�logo y responsabilidad, ajustados a los est�ndares del Estado abierto y al enfoque participativo del control social.

 

d.                Academia Colombiana de Jurisprudencia

 

28.   La Academia Colombiana de Jurisprudencia, a trav�s del acad�mico Juan Manuel Charry Urue�a, remiti� concepto en el marco del control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara - 273 de 2024 Senado, en el que manifest� que la iniciativa es ajustada a la Constituci�n Pol�tica y que desarrolla de manera adecuada los principios de participaci�n, transparencia y rendici�n de cuentas.

 

29.   La Academia sostuvo que el proyecto regula una materia de naturaleza estatutaria, conforme al precedente establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-074 de 2021, en la que se precis� que la regulaci�n sobre la rendici�n de cuentas de congresistas y la creaci�n de espacios de di�logo con la ciudadan�a se relacionan directamente con el modelo de democracia participativa previsto en la Carta. De acuerdo con esta doctrina, el proyecto ser�a constitucionalmente viable y encaja dentro de los mecanismos de participaci�n ciudadana previstos en los art�culos 40, 103, 152 y 270 superiores.

 

30.   De esta manera, el interviniente expuso, en primer lugar, un recorrido normativo sobre la transparencia legislativa, destacando la Ley 1147 de 2007, la Ley 1757 de 2015 y la Ley 1828 de 2017, las cuales establecen deberes de rendici�n de cuentas de los congresistas y mecanismos para garantizar el acceso a la informaci�n sobre su gesti�n. Posteriormente, analiz� las garant�as necesarias para asegurar una adecuada comunicaci�n y rendici�n de cuentas, con fundamento en la jurisprudencia constitucional, especialmente la Sentencia SU-369 de 2024, subrayando que la democracia participativa tiene un car�cter universal y expansivo que permea todas las funciones estatales, incluidas las legislativas y que la transparencia constituye una condici�n esencial para el ejercicio del principio de soberan�a popular.

 

31.   En relaci�n con los principales desaf�os para el acceso ciudadano a la informaci�n y al control del Congreso, la Academia identific� factores estructurales como el desconocimiento de las funciones parlamentarias, la falta de educaci�n c�vica, la deficiente disponibilidad de informaci�n clara y oportuna, la debilidad de los mecanismos de control social, la desconfianza institucional, la cooptaci�n pol�tica, la brecha digital y la persistencia de pr�cticas clientelistas. Afirm� que superar estas dificultades requiere fortalecer la pedagog�a c�vica, ampliar la transparencia institucional y promover la participaci�n mediante herramientas tecnol�gicas accesibles.

 

32.   Al referirse a la importancia de la transparencia y el acceso a la informaci�n, la Academia destac� que estas pr�cticas fortalecen la legitimidad del Congreso, facilitan el control ciudadano, previenen la corrupci�n, estimulan la participaci�n informada y reducen la apat�a y la desconfianza hacia las instituciones p�blicas. La transparencia, afirm�, no es solo un principio abstracto, sino una herramienta concreta para recuperar la confianza y consolidar una democracia deliberativa.

 

33.   Finalmente, al examinar el contenido material del proyecto, la Academia indic� que sus art�culos desarrollan directamente los mandatos constitucionales de participaci�n y control pol�tico. El art�culo 1 fija el objeto de la ley dentro del marco de la transparencia y el di�logo entre el Congreso y la ciudadan�a; el art�culo 2 regula la rendici�n de cuentas como manifestaci�n del derecho a la informaci�n y del principio de responsabilidad p�blica; los art�culos 3 a 8 establecen los procedimientos, plazos y contenidos de los informes de gesti�n, las modalidades de di�logo p�blico y las obligaciones log�sticas y tecnol�gicas para su cumplimiento; y el art�culo 9 dispone la vigencia y derogatorias.

 

34.   Con base en ese an�lisis, la Academia Colombiana de Jurisprudencia defendi� la constitucionalidad del proyecto al considerar que, en general, desarrolla los principios de participaci�n ciudadana, responsabilidad y transparencia, y constituye un avance institucional hacia la consolidaci�n de un Congreso m�s abierto y responsable frente a la ciudadan�a.

 

e.                 Universidad Externado de Colombia

 

35.   La Universidad Externado de Colombia, a trav�s de su Departamento de Derecho Constitucional (Observatorio de Intervenci�n Ciudadana Constitucional), present� concepto dentro del tr�mite de control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara - 273 de 2024 Senado, �por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a�.

 

36.   En su intervenci�n, la Universidad sostuvo que el proyecto en su conjunto se ajusta a la Constituci�n Pol�tica, en tanto desarrolla los principios de publicidad, transparencia, participaci�n ciudadana, responsabilidad democr�tica y rendici�n de cuentas, previstos en los art�culos 1, 2, 40, 103, 133 y 270 superiores. Destac� que la iniciativa constituye un paso importante en la consolidaci�n del modelo de democracia participativa, al establecer mecanismos institucionales que fortalecen la relaci�n entre los congresistas y la ciudadan�a mediante la rendici�n de cuentas y el di�logo p�blico.

 

37.   La instituci�n parti� de la premisa seg�n la cual la transparencia legislativa es una manifestaci�n directa del principio democr�tico, en cuanto garantiza que las decisiones p�blicas se adopten de manera abierta, informada y sujeta al control ciudadano. En esa medida, valor� positivamente que el proyecto disponga obligaciones expresas para los congresistas, tales como la elaboraci�n de informes p�blicos de gesti�n y la realizaci�n de espacios de di�logo con la ciudadan�a en lenguaje claro y formatos accesibles. Estas herramientas, a juicio de la instituci�n, promueven una cultura pol�tica m�s deliberativa, inclusiva y responsable, que contribuye a legitimar la funci�n representativa y a robustecer la confianza social en el Congreso.

 

38.   No obstante, la Universidad advirti� que la iniciativa comprende disposiciones de diversa naturaleza jur�dica, algunas propias del �mbito de la ley estatutaria, otras del de la ley org�nica y otras de la ley ordinaria. Por ello, solicit� a la Corte Constitucional delimitar expresamente el alcance de cada reserva legislativa, con el fin de evitar solapamientos y preservar la coherencia del sistema normativo. Explic� que, mientras las normas que desarrollan directamente los derechos de participaci�n, informaci�n y control ciudadano corresponden a la reserva de ley estatutaria, las disposiciones de car�cter administrativo o log�stico, referidas a la organizaci�n interna del Congreso y a la gesti�n de los ejercicios de rendici�n de cuentas, se inscriben en el �mbito de la ley org�nica del Congreso (art�culo 151 de la Constituci�n).

 

39.   Tras ese marco general, la Universidad efectu� un examen, art�culo por art�culo, formulando solicitudes espec�ficas sobre la constitucionalidad de algunas disposiciones, como se rese�a enseguida.

 

40.   En primer lugar, respecto de los art�culos 1, 2, 3 y 4, solicit� a la Corte declarar su constitucionalidad, al considerar que recogen de manera arm�nica los principios de transparencia y participaci�n ciudadana. A su juicio, estas normas desarrollan de forma directa los mandatos de los art�culos 40 y 270 de la Carta Pol�tica, al organizar mecanismos de control ciudadano sobre la gesti�n parlamentaria y fortalecer la relaci�n entre representantes y representados.

 

41.   En segundo t�rmino, sobre el art�culo 5, que fija el contenido m�nimo de los informes de rendici�n de cuentas, la Universidad pidi� declarar su constitucionalidad condicionada, en el entendido de que el cat�logo all� previsto no tiene car�cter taxativo, sino enunciativo y susceptible de ampliaci�n por el Congreso o por otras instancias competentes. Consider� que una lectura restrictiva de ese art�culo podr�a debilitar el ejercicio del control social, al limitar los temas o indicadores de los que los congresistas deben rendir cuenta.

 

42.   En tercer lugar, se refiri� conjuntamente sobre el art�culo 6 y 7, pero concentr� su intervenci�n sobre este �ltimo, respecto del cual la Universidad solicit� declarar la constitucionalidad condicionada de las expresiones �movimiento social� y �grupo significativo de ciudadanos�, en el entendido de que estas �no pueden constituir bancadas en los t�rminos establecidos por la Constituci�n y la ley�, pues explic� que el reconocimiento formal de las bancadas corresponde exclusivamente a los partidos y movimientos pol�ticos con personer�a jur�dica, conforme a los art�culos 107 y 108 de la Constituci�n.

 

43.   Finalmente, plante� una solicitud de inconstitucionalidad parcial frente al art�culo 9 del proyecto, espec�ficamente respecto de la expresi�n �deroga el art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015�. A su juicio, dicha derogatoria elimina un instrumento esencial del control pol�tico rec�proco entre las ramas del poder p�blico, pues el art�culo derogado obligaba al Congreso a evaluar los informes de rendici�n de cuentas del Gobierno Nacional. Sostuvo que su eliminaci�n constituye un retroceso en materia de transparencia y participaci�n ciudadana, contrario a los art�culos 40, 103 y 270 de la Constituci�n y al principio de progresividad en el desarrollo de los mecanismos de control social.

 

44.   La Universidad tambi�n indic� que el tr�mite del proyecto respet� los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible, salvo la expresi�n �el art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015 y� que, en su criterio, es totalmente ajena al contenido y finalidad del PLE. Asimismo, la instituci�n educativa insisti� en que es importante precisar los l�mites entre la ley estatutaria, la ley org�nica y la ley ordinaria, a fin de evitar ambig�edades competenciales y preservar la estructura jer�rquica del orden jur�dico.

 

45.   En conclusi�n, la Universidad Externado de Colombia solicit� a la Corte Constitucional: (i) declarar la constitucionalidad de los art�culos 1, 2, 3, 4 y 6; (ii) declarar la constitucionalidad condicionada del art�culo 5, en el entendido de que su contenido m�nimo no es taxativo; (iii) declarar la constitucionalidad condicionada de las expresiones �movimiento social� y �grupo significativo de ciudadanos� contenidas en el art�culo 7, para precisar que no siempre configuran bancadas parlamentarias; y (iv) declarar la inconstitucionalidad de la expresi�n �deroga el art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015 y� del art�culo 9, por desconocer los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia.

 

f.                  Universidad Libre de Colombia

 

46.   La Universidad Libre de Colombia, por intermedio del Observatorio de Intervenci�n Ciudadana Constitucional de su Facultad de Derecho, present� intervenci�n en el tr�mite de control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, �por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a�. El escrito ofreci� un an�lisis detallado del proyecto y plante� algunas solicitudes concretas a la Corte Constitucional.

 

47.   Por un lado, el Observatorio consider� que la iniciativa constituye un avance sustantivo en la materializaci�n de los principios de democracia participativa, transparencia y acceso a la informaci�n p�blica, en la medida en que fortalece el control ciudadano sobre la gesti�n del Congreso. En su concepto, el proyecto consolida el deber de rendici�n de cuentas como una obligaci�n jur�dica, �tica y pol�tica de los congresistas, al transformar lo que antes eran disposiciones facultativas en mandatos concretos, verificables y sujetos a plazos determinados.

 

48.   No obstante, advirti� que el proyecto presenta aspectos que ameritan intervenci�n de la Corte Constitucional. En particular, se�al� que el nuevo r�gimen de rendici�n de cuentas desarrollado en el PLE no se articula con un r�gimen sancionatorio espec�fico, por lo que sugiri� que la Corte Constitucional exhorte al Congreso para que establezca un marco �tico-disciplinario que sancione el incumplimiento de estos deberes, garantizando su plena exigibilidad.

 

49.   La Universidad Libre tambi�n formul� dos solicitudes concretas a la Corte Constitucional. En primer lugar, pidi� declarar la constitucionalidad condicionada de la expresi�n �virtual o presencial� contenida en el art�culo 3 del proyecto, en el entendido de que los espacios de di�logo p�blico deben realizarse en ambas modalidades (virtual y presencial) o, en su defecto, en forma mixta, de manera que se asegure la participaci�n de toda la ciudadan�a, incluyendo poblaciones rurales y personas con limitaciones de conectividad. Sostuvo que permitir una opci�n excluyente entre una modalidad y otra podr�a generar barreras de acceso y discriminaci�n tecnol�gica, contrarias al principio de universalidad de los derechos de participaci�n y de acceso a la informaci�n.

 

50.   En segundo lugar, solicit� declarar la inconstitucionalidad de la expresi�n �deroga el art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015� contenida en el art�culo 9 del proyecto, al considerar que dicha disposici�n suprime la obligaci�n del Congreso de evaluar y responder los informes de rendici�n de cuentas del Gobierno, sin prever un mecanismo equivalente. Esta derogatoria, seg�n indic�, constituye un retroceso en los instrumentos de control rec�proco entre las ramas del poder p�blico, contrario a los art�culos 40 y 270 de la Constituci�n.

 

51.   El Observatorio tambi�n desarroll� un extenso an�lisis del marco normativo previo sobre transparencia legislativa (Leyes 5 de 1992, 1147 de 2007, 1757 de 2015 y 1828 de 2017) para explicar que, si bien estas normas sentaron bases relevantes, sus disposiciones eran en gran parte facultativas o de cumplimiento discrecional. En contraste, el proyecto bajo revisi�n introduce deberes claros, plazos definidos y mecanismos participativos que elevan el est�ndar de la rendici�n de cuentas.

 

52.   Finalmente, el Observatorio analiz� la relaci�n del proyecto con los art�culos 40, 103, 152 y 270 de la Constituci�n y destac� su contribuci�n al fortalecimiento del derecho a la participaci�n, la transparencia legislativa y el control ciudadano, pero insisti� en la necesidad de modular y ajustar las disposiciones que podr�an generar efectos regresivos o excluyentes.

 

53.   En conclusi�n, la Universidad Libre solicit� a la Corte Constitucional: (i) declarar la constitucionalidad condicionada del art�culo 3 en el sentido de exigir la doble modalidad de los espacios de di�logo p�blico (presencial y virtual); (ii) declarar la inconstitucionalidad de la derogatoria del art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015, contenida en el art�culo 9 del PLE; y (iii) exhortar al Congreso para que incorpore un r�gimen sancionatorio que asegure la exigibilidad de los deberes de rendici�n de cuentas. En su criterio, estas particularidades son indispensables para asegurar que el proyecto cumpla efectivamente su prop�sito de fortalecer la democracia participativa y la transparencia del Congreso de la Rep�blica.

 

g.                 Universidad Santo Tom�s

 

54.   La Universidad Santo Tom�s, a trav�s de su Consultorio Jur�dico de la Facultad de Derecho - sede Bogot�, present� intervenci�n en el tr�mite de control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara - 273 de 2024 Senado. El documento tuvo como prop�sito examinar los alcances constitucionales del proyecto desde la perspectiva de la democracia participativa y el control ciudadano, evaluando si las medidas propuestas armonizan con los art�culos 40, 103, 152 y 270 de la Constituci�n Pol�tica. El an�lisis identific�, as�, que la iniciativa fortalece los canales institucionales de participaci�n y transparencia, al establecer mecanismos obligatorios de rendici�n de cuentas, informes de gesti�n en lenguaje claro y espacios de di�logo p�blico entre congresistas y ciudadan�a, lo cual materializa el principio de participaci�n democr�tica.

 

55.   La Universidad resalt� que el proyecto encuentra fundamento en el art�culo 1 de la Constituci�n, que define a Colombia como un Estado social de derecho fundado en la participaci�n de todos en las decisiones que los afectan. En esa l�nea, cit� la jurisprudencia constitucional, en particular las sentencias C-150 de 2015, C-891 de 2002 y C-274 de 2013, para demostrar que el derecho a participar en el control del poder pol�tico constituye una manifestaci�n esencial de la soberan�a popular, y que los principios de publicidad, acceso a la informaci�n y transparencia son elementos indispensables para su ejercicio efectivo.

 

56.   De acuerdo con la Sentencia C-150 de 2015, la intervenci�n record� que la participaci�n ciudadana no se agota en el sufragio, sino que exige la creaci�n de mecanismos de control, vigilancia y di�logo con los poderes p�blicos. En este sentido, el proyecto analizado no interfiere con la funci�n representativa del Congreso, sino que la complementa mediante instrumentos deliberativos que fortalecen el v�nculo entre representantes y representados. Asimismo, el proyecto contribuye a hacer efectivo el mandato del art�culo 270 de la Carta, al organizar formas mediante las cuales la ciudadan�a puede ejercer control sobre la gesti�n p�blica.

 

57.   El Consultorio Jur�dico enfatiz� adem�s que el proyecto no restringe derechos fundamentales, sino que los garantiza y ampl�a, en especial el derecho de acceso a la informaci�n p�blica. En apoyo de este planteamiento, hizo referencia a la Sentencia C-891 de 2002, en la que se plante� que a las entidades estatales les corresponde divulgar informaci�n p�blica completa, coherente y verificable, y mencion� tambi�n la Sentencia C-274 de 2013, para hacer alusi�n al papel del acceso a la informaci�n en la prevenci�n de la corrupci�n y el fortalecimiento del control ciudadano.

 

58.   De igual manera, el concepto valor� positivamente la incorporaci�n del uso de lenguaje claro y accesible, as� como la diversificaci�n de medios de comunicaci�n f�sicos, digitales y comunitarios para difundir los informes de gesti�n, por considerar que tales medidas aseguran la inclusi�n y la igualdad en el acceso a la informaci�n. Estas herramientas, a su juicio, fortalecen la capacidad de la ciudadan�a para comprender y evaluar la gesti�n legislativa.

 

59.   Finalmente, la Universidad concluy� que el proyecto equilibra dos imperativos constitucionales complementarios, por un lado, la participaci�n ciudadana en el control del poder pol�tico y por otro, la consolidaci�n de una cultura de transparencia y rendici�n de cuentas en el Congreso. Se�al� que la iniciativa, entonces, se ajusta a los art�culos 40, 103, 152 y 270 de la Constituci�n, desarrolla positivamente la reserva de ley estatutaria y constituye un instrumento id�neo para acercar el Congreso a la ciudadan�a.

 

60.   En consecuencia, la Universidad Santo Tom�s solicit� a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara - 273 de 2024 Senado, por estimar que sus disposiciones fortalecen la democracia participativa, garantizan el acceso a la informaci�n p�blica y consolidan un Congreso m�s transparente, pedag�gico y responsable ante la sociedad.

 

61.   Descritas as� las intervenciones allegadas, en el siguiente esquema se sintetizan gr�ficamente la posici�n de cada interviniente, a efectos de mayor claridad:

 

 

3.            Concepto del Viceprocurador General de la Naci�n

 

62.   El 17 de septiembre de 2025, el Viceprocurador General de la Naci�n, doctor Silvano G�mez Strauch, rindi� concepto dentro del tr�mite de control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara - 273 de 2024 Senado. Su comunicaci�n se present� en virtud de la aceptaci�n del impedimento manifestado por el Procurador General de la Naci�n, doctor Gregorio Eljach Pacheco, quien se declar� impedido por haber participado en la formaci�n del proyecto de ley durante su desempe�o como Secretario General del Senado de la Rep�blica.

 

63.   El funcionario se�al� que la Corte Constitucional es competente para conocer del control previo, integral y autom�tico del proyecto, de conformidad con el art�culo 241, numeral 8, de la Constituci�n Pol�tica, y con los art�culos 153 y 241 del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992). Destac� que este tipo de control tiene las caracter�sticas de ser jurisdiccional, previo, integral, definitivo y participativo, seg�n lo definido por la jurisprudencia constitucional, en particular la Sentencia C-484 de 2017.

 

64.   Sobre el an�lisis formal, el Viceprocurador verific� que el proyecto fue tramitado conforme al procedimiento especial previsto para las leyes estatutarias, cumpliendo con los requisitos de publicaci�n, debate, aprobaci�n por mayor�a absoluta y sanci�n dentro de una sola legislatura. Comprob� que el texto inicial fue publicado en la Gaceta del Congreso N.� 1189 de 2023 y que todas las ponencias y votaciones se desarrollaron con observancia de los principios de consecutividad e identidad flexible. Igualmente, constat� que el proyecto fue aprobado en las comisiones primeras y plenarias de ambas c�maras con el qu�rum exigido y que se surti� la conciliaci�n final dentro del t�rmino constitucional.

 

65.   El concepto se�al� que el proyecto no requer�a consulta previa, por no afectar directamente a comunidades �tnicas, y que no generaba impacto fiscal, ya que las medidas previstas, en especial la organizaci�n de los espacios de rendici�n de cuentas y los informes anuales de los congresistas, no implican la creaci�n de nuevos gastos p�blicos, sino que se realizan con los recursos y estructuras existentes del Congreso. Por tanto, no era necesario exigir concepto del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico en los t�rminos del art�culo 7 de la Ley 819 de 2003.

 

66.   El Viceprocurador tambi�n se refiri� al cumplimiento del principio de unidad de materia, al advertir que todas las disposiciones del proyecto guardan conexidad teleol�gica con su objeto general, consistente en promover la transparencia y la rendici�n de cuentas parlamentaria.

 

67.   En cuanto al examen material, el Ministerio P�blico parti� del reconocimiento de que la democracia participativa constituye uno de los pilares del Estado social de derecho, y que la rendici�n de cuentas es una expresi�n concreta del derecho ciudadano a participar en la conformaci�n, ejercicio y control del poder pol�tico, consagrado en los art�culos 40, 103, 133 y 270 de la Carta Pol�tica. Subray� que el proyecto de ley representa un avance normativo en la implementaci�n de los est�ndares de Parlamento Abierto, al promover la publicidad activa de la gesti�n legislativa, el uso de tecnolog�as de informaci�n y comunicaci�n, y la inclusi�n de formatos accesibles y lenguaje claro.

 

68.   Adicionalmente, el Viceprocurador realiz� una evaluaci�n, art�culo por art�culo, con las precisiones que se rese�an en seguida.

 

69.   En relaci�n con los art�culos 1, 2, 4, 6 y 7, consider� que su contenido es plenamente constitucional, pues desarrollan de manera razonable los principios de transparencia, rendici�n de cuentas y participaci�n ciudadana. Se�al� que estos preceptos fortalecen la legitimidad democr�tica y materializan el mandato del art�culo 270 superior, que impone al legislador el deber de organizar los mecanismos mediante los cuales la ciudadan�a puede ejercer control sobre la gesti�n p�blica.

 

70.   Respecto de los art�culos 3 y 5, solicit� declarar la constitucionalidad condicionada. En el caso del art�culo 3, se�al� que los informes de gesti�n que deben presentar los congresistas no pueden incluir informaci�n sometida a reserva constitucional o legal, como la relacionada con procesos judiciales, disciplinarios o fiscales, y que las obligaciones de divulgaci�n deben interpretarse conforme a las limitaciones del derecho de acceso a la informaci�n previstas en el art�culo 74 de la Constituci�n y en la Ley 1712 de 2014. En cuanto al art�culo 5, advirti� que su par�grafo, al enumerar los contenidos m�nimos del informe de rendici�n de cuentas, no debe interpretarse en forma restrictiva ni excluir informaci�n de car�cter pol�tico o legislativo, como las votaciones y posturas p�blicas de los congresistas, que forman parte del n�cleo del principio de responsabilidad pol�tica. Record� que, seg�n la Sentencia C-1017 de 2012, la publicidad de las votaciones constituye una condici�n esencial del control ciudadano en un r�gimen representativo.

 

71.   Sobre el art�culo 8, el Viceprocurador solicit� declarar inconstitucional la expresi�n �quienes deber�n garantizar los recursos para tal fin�, al considerar que vulnera los art�culos 121, 122 y 123 de la Constituci�n, que consagran los principios de legalidad, funci�n p�blica y responsabilidad estatal. Explic� que trasladar a los congresistas la obligaci�n de financiar, con recursos propios, la log�stica de los espacios de di�logo p�blico constituye una carga desproporcionada e inconstitucional, pues el ejercicio de la funci�n p�blica no puede depender de aportes personales, sino de asignaciones presupuestales legalmente aprobadas.

 

72.   En relaci�n con el art�culo 9, pidi� declarar inconstitucional la expresi�n �deroga el art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015�, por desconocer los principios de unidad de materia e identidad flexible. Argument� que la disposici�n derogada regulaba la rendici�n de cuentas del Gobierno Nacional ante el Congreso, mientras que el proyecto examinado se refiere a la rendici�n de cuentas del Congreso ante la ciudadan�a, por lo que no existe conexidad tem�tica. A�adi� que esta derogatoria constituye un retroceso en el control pol�tico rec�proco entre las ramas del poder p�blico y afecta el principio de progresividad en materia de transparencia y participaci�n ciudadana.

 

73.   El concepto tambi�n analiz� la coherencia del texto con el bloque de constitucionalidad, en particular con los compromisos internacionales derivados de la Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol�ticos, en cuanto garantizan el derecho a participar en los asuntos p�blicos y el acceso a la informaci�n. En ese marco, concluy� que el proyecto contribuye al cumplimiento de los est�ndares internacionales de gobierno abierto y transparencia legislativa.

 

74.   Finalmente, el Viceprocurador General de la Naci�n concluy� que el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara - 273 de 2024 Senado es, en su mayor�a, compatible con la Constituci�n Pol�tica y que materializa los valores del Estado social y democr�tico de derecho al reforzar la responsabilidad institucional del Congreso ante la ciudadan�a.

 

75.   En conclusi�n, el Viceprocurador General de la Naci�n solicit� a la Corte Constitucional (i) declarar la constitucionalidad simple de los art�culos 1, 2, 4, 6 y 7; (ii) declarar la constitucionalidad condicionada de los art�culos 3 y 5 (parcial); y (iii) declarar inconstitucional la expresi�n �quienes deber�n garantizar los recursos para tal fin� del art�culo 8 y la frase �deroga el art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015� del art�culo 9.

 

II.                   CONSIDERACIONES

 

1.   Competencia

 

76.   De conformidad con lo previsto por los art�culos 153 y 241.8 de la Constituci�n Pol�tica, corresponde a esta Corte el examen de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci�n. En consecuencia, esta Corporaci�n es competente para decidir sobre el proyecto de ley de la referencia.

 

2.   Formulaci�n del problema jur�dico y metodolog�a de la decisi�n

 

77.   En consideraci�n de que, a la luz de lo dispuesto en el art�culo 241 superior, �el control de constitucionalidad de una ley estatutaria es un control jurisdiccional, autom�tico, previo, integral, definitivo�[2], cuya competencia recae exclusivamente sobre esta Corporaci�n, en este caso a la Sala Plena le corresponde establecer si el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado �por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los congresistas, y se dictan otras disposiciones�, cumple con los requisitos formales y materiales previstos en la Constituci�n Pol�tica y en la Ley 5 de 1992, y desarrollados por la jurisprudencia constitucional.

 

78.   Para efectuar este examen de constitucionalidad, la Corte (i) verificar� el car�cter estatutario del contenido normativo objeto de estudio; (ii) desarrollar� el examen del tr�mite legislativo surtido en el Congreso de la Rep�blica, con el fin de verificar el cumplimiento de los requisitos formales exigidos, esencialmente, por los art�culos 153 y 157 de la Constituci�n; y finalmente, en caso de superarse satisfactoriamente el examen procedimental, (iii) efectuar� el control material de constitucionalidad sobre el contenido del proyecto, a la luz de los principios, derechos y mandatos superiores aplicables.

 

3.   Verificaci�n del car�cter estatutario del proyecto de ley objeto de revisi�n

 

79.   Para verificar la naturaleza estatutaria del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, la Sala seguir� una metodolog�a estructurada en tres etapas. En primer lugar, se har� referencia a los aspectos generales y caracter�sticas constitucionales de las leyes estatutarias, con el fin de recordar su alcance y funci�n dentro del sistema de fuentes dentro del ordenamiento jur�dico. En segundo lugar, la Sala se referir� al principio y derecho constitucional de participaci�n ciudadana, para dar cuenta de la evoluci�n jurisprudencial sobre la reserva de ley estatutaria en esta materia. Finalmente, con base en esas consideraciones, se estudiar� la naturaleza de los contenidos normativos previstos en el proyecto de ley objeto de estudio, con miras a determinar si los mismos tienen una relaci�n directa con el contenido esencial del derecho a la participaci�n ciudadana y, en consecuencia, s� eran susceptibles de sometimiento a la reserva estatutaria.

 

3.1.          Aspectos generales sobre la ley estatutaria y su relevancia en el ordenamiento jur�dico

 

80.   La reserva de ley estatutaria constituye una garant�a constitucional destinada a proteger materias que por su especial trascendencia en la estructura democr�tica del Estado y en la efectividad de los derechos fundamentales exigen un procedimiento legislativo reforzado. Este r�gimen particular, previsto esencialmente en los art�culos 152 y 153 de la Constituci�n, busca asegurar que la regulaci�n de temas estructurales del orden constitucional, como los derechos y deberes fundamentales, la administraci�n de justicia, los partidos y movimientos pol�ticos, estatuto de la oposici�n, los mecanismos de participaci�n, algunas funciones y asuntos electorales, y estados de excepci�n sea fruto de un debate amplio, deliberado y dotado de estabilidad normativa.

 

81.   De esta manera, el control jurisdiccional que ejerce esta corporaci�n sobre los proyectos de ley estatutaria es autom�tico, previo y de car�cter integral y definitivo[3], en tanto comprende tanto los aspectos formales del tr�mite legislativo como la conformidad material de las disposiciones con la Constituci�n. Este control refleja la funci�n institucional de la Corte como garante de la supremac�a y unidad de la Carta Pol�tica, y la importancia que el constituyente atribuy� a la deliberaci�n p�blica en la aprobaci�n de estas leyes.

 

82.   As�, el art�culo 152 Superior delimita las materias sujetas a este r�gimen especial, mientras que el art�culo 153 establece las condiciones para su aprobaci�n, como lo son, en t�rminos generales, (i) votaci�n por la mayor�a absoluta de los integrantes de cada c�mara, (ii) tr�mite en una sola legislatura y (iii) revisi�n previa de constitucionalidad antes de la sanci�n presidencial; procedimiento que, valga decir, ser� detallado m�s adelante. De esta manera, el constituyente quiso dotar a las leyes estatutarias de un marco jur�dico de validez m�s exigente que el de las leyes ordinarias, en atenci�n a la relevancia institucional de las materias que regulan.

 

83.   De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporaci�n, este car�cter diferenciador y especial de las leyes estatutarias en el ordenamiento jur�dico colombiano est� relacionado, en �ltimas, con el cumplimiento de al menos dos finalidades centrales. Por un lado, garantizar la estabilidad y coherencia normativa de las leyes que desarrollan aspectos esenciales del Estado constitucional; y por otro lado, asegurar un consenso pol�tico m�s robusto en torno a materias que inciden directamente en el ejercicio de los derechos y en la organizaci�n democr�tica del poder.

 

84.   En relaci�n con la primera finalidad mencionada, es necesario tener presente que la regulaci�n de materias especiales mediante leyes estatutarias busca otorgarles mayor estabilidad y permanencia jur�dica, al ser concebidas como una prolongaci�n de la Constituci�n, destinadas a establecer normas que no puedan ser modificadas o derogadas con la misma facilidad que las leyes ordinarias.[4] A partir de este criterio, como lo ha se�alado esta Corte, las leyes estatutarias se concibieron para fijar �normas estables, que no deber�an cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constituci�n�[5].

 

85.   La estabilidad se encuentra, entonces, estrechamente vinculada con los requisitos de formaci�n reforzados, impuestos para su aprobaci�n, modificaci�n o derogaci�n. Tales exigencias, sumadas al principio de unidad de materia y a la publicidad de todas las etapas del tr�mite, que son propios del tr�mite legislativo, racionalizan el proceso de creaci�n legislativa y promueven la coherencia normativa, al garantizar una deliberaci�n cuidadosa. Esta coherencia facilita la aplicaci�n de las normas, reduce conflictos interpretativos y preserva la integridad de los temas esenciales para la comunidad.

 

86.   Respecto de la segunda finalidad identificada, es claro que la previsi�n de un procedimiento cualificado para las leyes estatutarias busca, tambi�n, que las regulaciones sobre temas fundamentales para el Estado social de derecho y el r�gimen democr�tico sean fruto del mayor nivel de acuerdo posible dentro del Congreso. La exigencia de mayor�a absoluta, por ejemplo, responde a la necesidad de un mayor consenso y deliberaci�n p�blica, de manera que las leyes estatutarias resulten del debate m�s representativo y pluralista posible.[6]

 

87.   Este proceso reforzado garantiza, a�n m�s, una discusi�n amplia, participativa y transparente, en la cual concurran las distintas fuerzas pol�ticas y se expresen los diversos intereses sociales. Como lo ha resaltado la jurisprudencia de la Corte, la calidad democr�tica del procedimiento legislativo depende en gran medida de la existencia de condiciones deliberativas suficientes, la publicidad de las decisiones y la participaci�n de m�ltiples voces[7], aspectos que legitiman la regulaci�n de materias esenciales como los derechos fundamentales, las funciones electorales o la participaci�n ciudadana.

 

88.   Con todo, sobre lo anterior no puede perderse de vista que la Corte tambi�n ha precisado que el juez constitucional no est� llamado a medir la calidad o la intensidad de la deliberaci�n legislativa, pues una exigencia de esta naturaleza, relativa a la profundidad o suficiencia de los argumentos,� podr�a traducirse en una restricci�n injustificada de los derechos pol�ticos de los congresistas. En consecuencia, el control de constitucionalidad se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales que aseguran un est�ndar m�nimo de deliberaci�n y la garant�a de los derechos de las minor�as pol�ticas, sin que corresponda a esta Corporaci�n valorar el contenido o la calidad del debate surtido en el Congreso.[8]

 

89.   Adem�s, es claro que la reserva de ley estatutaria act�a como una garant�a adicional de los derechos fundamentales, en cuanto impide que el legislador los modifique o restrinja sin pasar por un debate reforzado y por el control previo de constitucionalidad. Desde esta perspectiva, las leyes estatutarias integran y desarrollan normas destinadas a hacer efectivos contenidos sensibles de la Constituci�n[9], pero al mismo tiempo sirven como una barrera institucional frente a eventuales limitaciones injustificadas o indebidas, provenientes de la regulaci�n ordinaria.

 

90.   En ese contexto, y en consideraci�n del contenido del proyecto de ley que ahora se analiza, resulta pertinente destacar que una de las materias expresamente sometidas a la reserva de ley estatutaria es la relativa a las instituciones y mecanismos de participaci�n ciudadana (art. 152 literal d) de la Constituci�n). Este mandato superior refleja que la participaci�n no constituye un aspecto accesorio del dise�o democr�tico, sino uno de sus ejes estructurales, inseparable de la soberan�a popular y del principio de democracia participativa proclamados, especialmente, en los art�culos 1 y 3 de la Carta.

 

91.   No obstante, en este punto es importante no perder de vista que esta corporaci�n ha sostenido que la reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva,[10] pues no toda disposici�n que se relacione con las materias previstas en el art�culo 152 superior exige tramitarse mediante este tipo de ley. De ah� que la Corte advierta pac�ficamente que una interpretaci�n extensiva podr�a vaciar de contenido la competencia del legislador ordinario y, por esa v�a, comprometer el amplio margen de configuraci�n legislativa[11] que est� constitucionalmente protegido.[12]

 

92.   En consideraci�n de lo anterior, y con el fin de identificar el margen de interpretaci�n que esta Corte ha fijado sobre la reserva de ley estatutaria en materia de participaci�n ciudadana, a continuaci�n, la Sala se referir� a los pronunciamientos jurisprudenciales que permiten observar los criterios aplicables al an�lisis del proyecto de ley objeto de estudio, en desarrollo de lo dispuesto en el literal d) del art�culo 152 de la Constituci�n Pol�tica.

 

3.2.          El principio y derecho constitucional de participaci�n ciudadana: desarrollo jurisprudencial sobre la reserva de ley estatutaria en esta materia

 

93.   Para empezar, en la Sentencia C-180 de 1994 la Corte Constitucional adelant� el control previo del Proyecto de Ley Estatutaria 92/1992 Senado - 282/1993 C�mara, que dio origen a la importante Ley 134 de 1994 sobre los mecanismos de participaci�n ciudadana. En dicho pronunciamiento, la Corte reiter� que la regulaci�n sobre las instituciones y mecanismos de participaci�n ciudadana pertenece estrictamente al �mbito de la ley estatutaria, en virtud de lo dispuesto en el literal d) del art�culo 152 de la Constituci�n. Ese fundamento se convirti�, sin duda, en un punto de partida interpretativo relevante para determinar el alcance de la reserva estatutaria en materia participativa.

 

94.   La Corte explic�, entonces, que mecanismos como la iniciativa popular legislativa, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto hacen parte del n�cleo esencial del derecho pol�tico de participaci�n ciudadana. Por esta raz�n, su dise�o, regulaci�n y condiciones de ejercicio requieren una ley estatutaria, puesto que configuran las reglas que permiten a la ciudadan�a incidir directamente en la formaci�n y control del poder pol�tico.

 

95.   Ahora bien, en el desarrollo de dicha revisi�n constitucional, la Corte tambi�n precis� el alcance conceptual de cada uno de esos mecanismos para sustentar la naturaleza estatutaria de su regulaci�n. Distingui�, as�, el referendo como un pronunciamiento ciudadano sobre un texto normativo particular, el plebiscito como la expresi�n ciudadana respecto de una decisi�n pol�tica del Ejecutivo y la consulta popular como la opini�n obligatoria de la ciudadan�a sobre un asunto de inter�s general, convocada por la autoridad competente. Tal planteamiento reforz� la idea de que el dise�o de los mecanismos de participaci�n sin duda hace parte esencial del r�gimen jur�dico de los derechos pol�ticos y en consecuencia debe someterse al tr�mite estatutario.

 

96.   Finalmente, resulta especialmente pertinente recordar que, en dicho pronunciamiento, la Corte examin� la decisi�n del Legislador de asignar a la ley ordinaria la regulaci�n de las veedur�as ciudadanas y de la participaci�n en la gesti�n administrativa (arts. 99 y 100 del proyecto de ley examinado). Al respecto, la Sala decidi� declarar inconstitucional esa habilitaci�n, tras considerar que la vigilancia ciudadana de la gesti�n p�blica hace parte del conjunto de instituciones que operativizan la democracia participativa. Conforme a esa lectura, resultar�a claro que la supervisi�n y el control social ejercidos por la ciudadan�a tienen una relaci�n directa con el derecho pol�tico de participaci�n y, por tanto, tambi�n est�n sometidos a la reserva de ley estatutaria. En palabras de la Corte:

 

�La trascendencia que tiene la regulaci�n de los mecanismos de participaci�n en planos distintos del pol�tico o electoral ha sido previa e inequ�vocamente decidida por el Constituyente. Este no restringi� en el art�culo 152, literal d) de la Carta la reserva de ley estatutaria para los mecanismos pol�ticos. En ning�n campo, sea social, administrativo, econ�mico o cultural, tales mecanismos o instituciones son del resorte de la ley ordinaria. Todos lo son de rango estatutario, de manera �nica y exclusiva. || Por manera que su regulaci�n tampoco puede ser materia de delegaci�n en el Ejecutivo, por la v�a de las facultades extraordinarias�[13] (�nfasis propio).

 

97.   Pocos a�os despu�s, la Corte volvi� a pronunciarse sobre el alcance del car�cter estatutario en materia de participaci�n ciudadana, esta vez con ocasi�n del estudio de las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 88 de 1993 Senado - 206 de 1993 C�mara, que fueron examinadas en la Sentencia C-103 de 1996. En dicha oportunidad, el legislador hab�a decidido crear un Consejo Nacional Permanente de Concertaci�n Econ�mica, que se hab�a concebido como un espacio institucional de di�logo, definici�n de posiciones y eventual adopci�n de acuerdos entre los sectores econ�micos y el Gobierno, sobre decisiones de corto y mediano plazo en materia econ�mica.

 

98.   Al adelantar el an�lisis, la Corte indic� que el proyecto pretend�a regular una instancia general de participaci�n sectorial que impactaba directamente procesos decisorios no electorales. Ese prop�sito, se dijo, est� vinculado con el principio de participaci�n democr�tica que, seg�n se�al� la Sala, no se limita al sufragio ni a los mecanismos tradicionales a los que se refiere el art�culo 103 superior,[14] sino que irradia tambi�n �mbitos como los econ�micos, administrativos, sociales y comunitarios.[15] Por esa raz�n, se reiter� que la regulaci�n sobre instituciones que habiliten la participaci�n ciudadana, incluso a aquellos relacionados con la concertaci�n econ�mica, hace parte de la materia participativa a la que se refiere el literal d) del art�culo 152 de la Constituci�n.[16]

 

99.   M�s adelante, en la Sentencia C-1338 de 2000, la Corte profundiz� el alcance de la reserva de ley estatutaria en materia de participaci�n ciudadana cuando examin� la Ley 563 de 2000, que busc� regular las veedur�as ciudadanas. En esa oportunidad, la Sala Plena advirti� que la participaci�n ciudadana no solo constituye un principio fundante del Estado social de derecho, sino tambi�n un derecho-deber, cuya dimensi�n se proyecta hacia todos los �mbitos de la vida colectiva, como lo es el pol�tico, el administrativo, el econ�mico, el social y el comunitario.[17] Desde esa perspectiva amplia, la Corte record� que el art�culo 152, literal d), de la Constituci�n, exige que las instituciones y mecanismos de participaci�n ciudadana se regulen mediante leyes estatutarias, precisamente porque buscan estructurar espacios a trav�s de los cuales la ciudadan�a ejerce control, vigilancia e intervenci�n en las decisiones p�blicas.

 

100.       El estudio de la Ley 563 de 2000, entonces, llev� a que la Corte se�alara que en dicha normatividad el Legislador hab�a dise�ado un estatuto integral sobre las veedur�as, pues la ley defin�a la instituci�n, sus finalidades, sus principios, los procedimientos de constituci�n, sus funciones, los derechos y deberes de los veedores, los impedimentos, los principios de funcionamiento, los �mbitos de vigilancia e incluso las redes de veedur�as a nivel territorial. En consecuencia, esta estructura normativa evidenciaba una regulaci�n integral de un mecanismo de participaci�n ciudadana, lo que activaba inmediatamente la reserva estatutaria.

 

101.       Adem�s, la Sala record� que en el control previo de la Ley Estatutaria 134 de 1994 (Sentencia C-180 de 1994, citada anteriormente), se hab�an declarado inexequibles expresiones que pretend�an habilitar la regulaci�n de las veedur�as mediante ley ordinaria, precisamente porque la vigilancia ciudadana de la gesti�n p�blica constituye un mecanismo constitucional de participaci�n a la luz de los art�culos 103 y 270 superiores y debe someterse al tr�mite reforzado previsto en el art�culo 153.

 

102.       A partir de lo anterior, es posible establecer que la Corte estructur� dos subreglas jurisprudenciales relevantes, referentes a la valoraci�n de la reserva estatutaria de las materias propias de la participaci�n ciudadana; a saber: (i) opera cuando la ley regula aspectos que compromete el n�cleo esencial derecho de participaci�n, especialmente, cuando establece l�mites, prohibiciones, restricciones o condiciones espec�ficas al ejercicio del control ciudadano; y (ii) tambi�n opera cuando el legislador adopta una regulaci�n integral o estructural de una instituci�n prevista en el art�culo 152 Superior, incluso si algunos elementos normativos individualmente considerados no inciden de manera directa en el n�cleo esencial[18]. En aplicaci�n de estos dos presupuestos, la Sala concluy� que la Ley 563 de 2000 era inconstitucional, pues el Congreso hab�a expedido mediante tr�mite ordinario una regulaci�n sobre participaci�n ciudadana que deb�a someterse al procedimiento estatutario.

 

103.       Despu�s, en la Sentencia C-580 de 2001, esta Corporaci�n robusteci� esta l�nea jurisprudencial, al examinar las objeciones presidenciales a un proyecto de ley destinado a desarrollar el art�culo 38 de la Constituci�n Pol�tica[19], particularmente a los �organismos de acci�n comunal�. En aquella ocasi�n, el debate gir� en torno a si estas organizaciones, derivadas del derecho de libre asociaci�n, tambi�n integraban mecanismos de participaci�n ciudadana, los cuales exigen regulaci�n mediante ley estatutaria.

 

104.       Al respecto, la Corte reconoci� que, en efecto, la acci�n comunal nace como ejercicio del derecho de libre asociaci�n. Sin embargo, record� que las organizaciones civiles mencionadas en el art�culo 103 de la Constituci�n, como lo son las asociaciones c�vicas y comunales, cumplen sin duda un papel de mecanismos de participaci�n en distintas instancias de representaci�n, control y vigilancia de la gesti�n p�blica. En esa medida, se indic� que, cuando el Legislador regula funciones de intervenci�n, vigilancia o concertaci�n en la gesti�n p�blica, su labor est� enmarcada en el �mbito propio del literal d) del art�culo 152 superior que, como ha quedado claro, establece la reserva de ley estatutaria para las instituciones y mecanismos de participaci�n ciudadana.

 

105.       A partir de lo anterior, y en desarrollo de lo establecido especialmente en la Sentencia C-1338 de 2000, la Corte reiter� algunos criterios importantes que determinan el an�lisis de la reserva estatutaria y que, en un ejercicio de sistematizaci�n, es posible agrupar en los siguientes cuatro postulados: (i) opera cuando la regulaci�n compromete el n�cleo esencial del derecho de participaci�n, especialmente cuando establece l�mites, prohibiciones, restricciones o condiciones espec�ficas al ejercicio del control ciudadano; (ii) tambi�n opera cuando el legislador asume una regulaci�n integral, estructural o completa de una instituci�n que forma parte de los mecanismos de participaci�n reconocidos en el art�culo 103, aun si algunos contenidos no afectan directamente ese n�cleo esencial; (iii) el car�cter estatutario no se activa cuando el legislador regula aspectos meramente organizativos o funcionales de una asociaci�n civil, siempre que no incidan en la participaci�n ciudadana en la gesti�n p�blica; y (iv) esta interpretaci�n evita petrificar la funci�n legislativa y mantiene un equilibrio entre la reserva estatutaria y la libertad de configuraci�n democr�tica del Congreso.

 

106.       De este modo, al abordar el caso concreto, la Corte declar� infundada la objeci�n presidencial seg�n la cual todo el proyecto deb�a tramitarse como ley estatutaria, pues consider� que la ley propon�a un estatuto sectorial sobre la acci�n comunal como forma de asociaci�n, sin configurar un marco general de participaci�n ciudadana. Con todo, se declararon fundadas las objeciones respecto de varias disposiciones del proyecto, tras advertir que aquellas s� invad�an la reserva estatutaria, al asignar a las organizaciones comunales funciones de participaci�n, control, vigilancia, representaci�n de usuarios y concertaci�n obligatoria con autoridades p�blicas.[20] Para esta Corporaci�n, dichos contenidos incid�an directamente en el n�cleo esencial del derecho de participaci�n ciudadana, por lo que requer�an regulaci�n mediante ley estatutaria, no mediante ley ordinaria.

 

107.       Con posteridad, en la Sentencia C-292 de 2003, la Corte se pronunci� nuevamente sobre las veedur�as ciudadanas, al revisar el Proyecto de Ley Estatutaria 022 de 2001 Senado - 149 de 2001 C�mara, que regulaba esa instituci�n. A diferencia del escenario previo, analizado en la Sentencia C-1338 de 2000, esta vez el Congreso de la Rep�blica s� hab�a acudido al procedimiento estatutario. Al abordar el asunto, la Corte reiter� que las veedur�as ciudadanas son un mecanismo democr�tico de representaci�n y una forma de intervenci�n directa en la vigilancia de la gesti�n p�blica, a la luz de los art�culos 103 y 270 de la Constituci�n. De all� que su regulaci�n sistem�tica e integral pertenezca al �mbito exclusivo de las leyes estatutarias, especialmente porque habilita a la ciudadan�a para ejercer control. En ese marco, la Corte reafirm� que la reserva de ley estatutaria no se restringe a los mecanismos de participaci�n pol�tica o electoral, sino que tambi�n se extiende a las formas de participaci�n en �mbitos como el social, econ�mico, cultural y administrativo, pues la ciudadan�a interviene en ellos para incidir en la definici�n de asuntos colectivos.[21]

 

108.       As�, la Sentencia C-292 de 2003, en consideraci�n del contenido del proyecto de ley que se analiz�, reiter� dos criterios importantes para la valoraci�n de la reserva en materia participativa. Por un lado, (i) se activa cuando la regulaci�n compromete el n�cleo esencial del derecho de participaci�n ciudadana, incluyendo sus dimensiones de vigilancia, intervenci�n y control; y por otro lado, (ii) opera tambi�n cuando el legislador adopta una regulaci�n integral, estructural o sistem�tica de una instituci�n prevista en el art�culo 103 de la Constituci�n. En este �ltimo caso, se activa la reserva de ley estatutaria, incluso, como ya se dijo, cuando algunas disposiciones no toquen directamente el contenido esencial del derecho, pero s� se trate de una regulaci�n integral.

 

109.       M�s adelante[22] la Corte volvi� a referirse a la reserva de ley estatutaria en materia de participaci�n, con ocasi�n del Proyecto de Ley Estatutaria 169/11 Senado - 014/11 C�mara (Estatuto de la Ciudadan�a Juvenil), cuyo control constitucional se ejerci� a trav�s de la Sentencia C-862 de 2012. All�, la Sala Plena confirm� que este proyecto deb�a tramitarse como ley estatutaria porque creaba y desarrollaba mecanismos de participaci�n ciudadana de las juventudes, lo cual lo ubicaba plenamente en el �mbito del art�culo 152 literal d) de la Constituci�n. La Corte, entonces, se�al� que el Estatuto incorporaba un subsistema de participaci�n, compuesto por los Consejos de Juventud, las plataformas juveniles, las asambleas juveniles y las comisiones de concertaci�n, elementos que, al regular canales de incidencia y control ciudadano, exigen el tr�mite estatutario.

 

110.       Asimismo, la Corte reiter� que la democracia participativa no se limita al �mbito electoral, sino que se proyecta, tambi�n, a instancias de vigilancia ciudadana de la gesti�n p�blica en todos los niveles administrativos, lo que activa la reserva estatutaria cuando la ley dise�a o regula estos espacios. En desarrollo de ello, la Sala distingui� entre disposiciones propiamente estatutarias, referidas a los mecanismos de participaci�n previstos en el Estatuto (arts. 34 a 72 del PLE analizado), y disposiciones de naturaleza ordinaria relativas a definiciones, principios, pol�ticas o aspectos administrativos, que estaban contenidas en la misma normatividad. A partir de esta importante distinci�n, la Sala Plena record� que la inclusi�n de normas ordinarias dentro de una ley estatutaria es constitucionalmente v�lida cuando se busca hacer una regulaci�n integral, coherente y sistem�tica del tema, y siempre que se entienda que su incorporaci�n no altera su naturaleza ordinaria ni ampl�a indebidamente el alcance de la reserva.[23]

 

111.       Ahora bien, un pronunciamiento que, por su especial pertinencia en esta ocasi�n, resulta relevante tener en cuenta es la Sentencia C-150 de 2015.[24] All�, la Corte adelant� la revisi�n del Proyecto de Ley Estatutaria 153/14 C�mara - 156/14 Senado, dirigido a regular diversos mecanismos de participaci�n ciudadana y, en cuanto a la reserva estatutaria, naturalmente el an�lisis se centr� en lo dispuesto en el art�culo 152 literal d) de la Constituci�n.

 

112.       La Corte, entonces, parti� de una premisa central seg�n la cual la participaci�n ciudadana constituye un derecho con car�cter universal y expansivo, cuyo desarrollo exige la adopci�n de medidas legislativas que faciliten y optimicen su ejercicio real.[25] Desde esta perspectiva, subray� que la democracia participativa no admite obst�culos innecesarios, cargas excesivas ni formalismos que vac�en de contenido los mecanismos constitucionales, por lo que recalc� que el Estado tiene la responsabilidad de potenciar, no de restringir, el ejercicio de estos instrumentos[26].

 

113.       As�, con base en el estudio adelantado en dicho pronunciamiento, es posible identificar, al menos, los siguientes cuatro criterios que resulta relevante tener en cuenta en el an�lisis de la reserva de ley estatutaria en materia participativa:

 

a.      Sobre el margen de configuraci�n legislativa, depende del nivel de densidad constitucional, pues la Corte parti� de considerar que el Legislador tiene un margen m�s amplio cuando la Constituci�n solo enuncia el mecanismo (como ocurre con la revocatoria del mandato) y un margen m�s reducido cuando existe una norma constitucional m�s detallada (como en los referendos constitucionales). No obstante, en ambos escenarios, toda regulaci�n integral o estructural del mecanismo queda comprendida en la reserva estatutaria.

 

b.     Es indispensable tener en cuenta la prohibici�n de retroceso en la protecci�n de la participaci�n ciudadana. La Corte fue enf�tica en que el legislador estatutario no puede adoptar medidas que reduzcan o deterioren injustificadamente el nivel de garant�a ya alcanzado por los mecanismos de participaci�n. Cualquier limitaci�n debe ser razonable, proporcional y orientada a la eficacia del mecanismo, nunca a su debilitamiento.

 

c.      No es posible establecer delegaci�n de materias estatutarias a leyes ordinarias o a ordenamientos inferiores. Por ello, en este pronunciamiento la Corte declar� inexequibles remisiones a leyes ordinarias (como por ejemplo la remisi�n a la Ley 142 de 1994 para regular el control social[27]), al considerar que la participaci�n y sus l�mites deben estar �ntegramente regulados en la ley estatutaria, sin delegaciones normativas que vac�en la reserva del art�culo 152 literal d).

 

d.     Necesidad de reglas claras, eficaces y proporcionadas para la participaci�n directa. La Corte evalu� cada mecanismo al que se dirig�a el proyecto de ley (revocatoria, referendo, consulta e iniciativa popular) para verificar que las restricciones, requisitos y procedimientos garantizaran la eficacia del derecho y no introdujeran cargas innecesarias ni l�mites impl�citos e injustificados.

 

114.       Finalmente, en este recorrido jurisprudencial, la Sentencia C-074 de 2021 ocupa un lugar especialmente importante para el an�lisis del Proyecto de Ley Estatutaria que ahora ocupa la atenci�n de la Sala Plena. La coincidencia tem�tica es evidente, pues en ambos casos se trata de regular formas de control ciudadano sobre la gesti�n de autoridades elegidas. Por esa raz�n, dicho precedente ofrece postulados relevantes para comprender c�mo la Corte ha interpretado el alcance de la participaci�n ciudadana cuando el legislador decide estructurar mecanismos de vigilancia, transparencia y rendici�n de cuentas.

 

115.       En efecto, en la sentencia C-074 de 2021, la Corte examin� el Proyecto de Ley Estatutaria 146 de 2018 Senado � 255 de 2018 C�mara, cuyo prop�sito consist�a, seg�n advirti� la Corte, en crear un r�gimen de rendici�n de cuentas para congresistas, diputados, concejales y ediles. La Sala afirm� que esta materia necesariamente pertenece al �mbito propio de la reserva estatutaria, porque desarrolla la dimensi�n de control ciudadano sobre el poder pol�tico que consagran los art�culos 40, 103 y 270 de la Constituci�n. Se�al�, entonces, que la rendici�n de cuentas constituye una expresi�n directa del principio de democracia participativa, al habilitar a la ciudadan�a para fiscalizar a sus representantes y exigirles informaci�n suficiente, verificable y oportuna sobre su actuaci�n p�blica. En ese sentido, la Corte entendi� que el proyecto configuraba una regulaci�n integral de un mecanismo de participaci�n ciudadana, lo que reforzaba su naturaleza estatutaria.

 

116.       Ahora bien, en ese caso la Corte identific� que algunos preceptos normativos (como los art�culos 8, 9 y el par�grafo del 15 del entonces Proyecto de Ley) ten�an naturaleza org�nica por referirse, entre otras cosas, al r�gimen disciplinario de congresistas. No obstante, consider� v�lida su inclusi�n porque el procedimiento estatutario resulta m�s exigente que el org�nico y porque exist�a una conexidad material razonable con el objetivo de fortalecer el control ciudadano.[28]

 

117.       Al final, la Corte Constitucional declar� la inconstitucionalidad de la totalidad del proyecto por vicios en el tr�mite de su formaci�n, lo que no obst� para destacar que la regulaci�n que desarrolle de manera sistem�tica y estructural la dimensi�n del control del poder pol�tico, a trav�s de la rendici�n de cuentas, por ser un mecanismo de participaci�n ciudadana fundamental, se somete necesariamente a la reserva de ley estatutaria, a la luz de lo dispuesto en el literal d) del art�culo 152 de la Constituci�n.[29]

 

118.       En suma, del recuento jurisprudencial realizado hasta este punto emerge una l�nea clara que permite identificar algunos criterios que orientan la interpretaci�n y aplicaci�n del literal d) del art�culo 152 de la Constituci�n, relativo a la reserva de ley estatutaria frente a instituciones y mecanismos de participaci�n ciudadana. En ese sentido, sin �nimos de taxatividad, la Sala sistematiza a continuaci�n las subreglas que resulta importante tener en cuenta sobre la materia:

 

(i)     La reserva estatutaria se activa cuando la regulaci�n compromete el n�cleo esencial del derecho de participaci�n. En particular, la Corte ha indicado que corresponde a la ley estatutaria definir las condiciones, l�mites y alcances de los mecanismos que permiten a la ciudadan�a intervenir, vigilar y controlar la gesti�n p�blica.

 

(ii)   La reserva tambi�n opera cuando el legislador adopta una regulaci�n integral, estructural o sistem�tica de un mecanismo o instituci�n participativa; incluso si algunos contenidos no inciden directamente en el n�cleo esencial, la regulaci�n completa de un mecanismo perteneciente al �mbito del art�culo 103 de la Constituci�n y activa el procedimiento estatutario.

 

(iii)La participaci�n ciudadana es un contenido constitucional de car�cter universal y expansivo, de manera no se reduce �nicamente escenarios electorales, sino que comprende tambi�n �mbitos como el administrativo, econ�mico, social y comunitario. En ese sentido es claro que la democracia participativa no se agota en el sufragio, sino que incluye, sin duda, espacios de concertaci�n, control y vigilancia ciudadana, los cuales, por tanto, tambi�n est�n cobijados por la reserva estatutaria.

 

(iv) La reserva de ley estatutaria no admite delegaciones materiales a leyes ordinarias ni remisiones que desplacen la reserva del art�culo 152 literal d) de la Constituci�n.

 

(v)   El legislador debe respetar la prohibici�n de retroceso y asegurar la eficacia real de los mecanismos participativos, de manera que las limitaciones deben ser razonables y proporcionales. Por ello, el Legislador no puede imponer obst�culos o cargas irrazonables o injustificadas, que hagan inocua la participaci�n.

 

(vi) El margen de configuraci�n legislativa depende del nivel de densidad constitucional. �ste se ampl�a cuando la Constituci�n solo enuncia el mecanismo (como la revocatoria del mandato) y se reduce cuando contiene reglas detalladas (como en ciertos referendos). En ambos casos, toda regulaci�n integral queda comprendida en la reserva estatutaria.

 

(vii)                      La incorporaci�n de disposiciones ordinarias dentro de una regulaci�n estatutaria no necesariamente acarrea un vicio de inconstitucionalidad. La Corte ha explicado que, cuando el Congreso opta por hacer una regulaci�n integral de un mecanismo participativo, puede incluir normas de naturaleza ordinaria siempre que su car�cter no cambie ni se ampl�e indebidamente la reserva estatutaria.

 

(viii)                   La inclusi�n de disposiciones de naturaleza org�nica dentro de una ley estatutaria tampoco es necesariamente inconstitucional. La Corte ha admitido que, en contextos de regulaci�n integral, el legislador puede incorporar disposiciones propias de leyes org�nicas cuando exista una conexidad material suficiente y en consideraci�n de lo exigente y reforzado que resulta el tr�mite de una ley estatutaria.

 

119.       Estos criterios evidencian, en �ltimas, que la reserva de ley estatutaria en materia de participaci�n ciudadana cumple una funci�n constitucional de resguardo frente a la manera como el Legislador debe desarrollar, normativamente, las condiciones de acceso al poder pol�tico, de su control y de su sujeci�n al escrutinio ciudadano. La reserva, entonces, garantiza que las reglas que permiten a la ciudadan�a intervenir, vigilar e incidir en los asuntos p�blicos surjan de procesos deliberativos reforzados y de consensos democr�ticos cualificados. Tambi�n asegura que el dise�o normativo de los mecanismos participativos no quede sometido a regulaciones fragmentadas o aisladas y, adem�s, confirma que la participaci�n, concebida en la Constituci�n como un principio axial y un derecho-deber de car�cter expansivo requiere un marco normativo que preserve su eficacia real, limite los retrocesos indebidos y evite que la intervenci�n ciudadana se restrinja con obst�culos o barreras injustificadas. Con base en lo expuesto, a continuaci�n la Sala proceder� a verificar la naturaleza estatutaria de la regulaci�n contenida en el proyecto de ley objeto de estudio.

 

3.3.          La regulaci�n prevista en el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, �Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los congresistas, y se dictan otras disposiciones�, desde una perspectiva general, s� est� sometida a la reserva de ley estatutaria (art. 152, literal d), de la Constituci�n Pol�tica)

 

120.       �Revisado el contenido del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, la Sala considera que el mismo se inscribe en la reserva establecida en el literal d) del art�culo 152 de la Constituci�n Pol�tica, pues regula de forma sistem�tica e integral un conjunto de mecanismos orientados a garantizar la participaci�n ciudadana mediante el fortalecimiento del control pol�tico ejercido por la ciudadan�a y los congresistas. La materia desarrollada por el proyecto, relacionada con la transparencia, apertura de informaci�n legislativa y rendici�n de cuentas obligatoria por parte de congresistas, se articula con las disposiciones superiores que consagran la participaci�n como principio estructural del Estado social de derecho (art�culos 1 y 3 de la Constituci�n), pero tambi�n como derecho fundamental (art�culo 40 de la Constituci�n), as� como con los mandatos que asignan a la ciudadan�a funciones de vigilancia y control de la gesti�n p�blica (art�culos 103 y 270 de la Constituci�n).

 

121.       En efecto, para la Sala Plena, el PLE incorpora una estructura normativa que, le�da en su conjunto, configura un r�gimen jur�dico completo y estructurado sobre la rendici�n de cuentas de quienes integran el Congreso de la Rep�blica, con el fin de robustecer la participaci�n de la ciudadan�a en los asuntos p�blicos. Para evidenciarlo, es necesario considerar que el art�culo 1 fija el objeto de la ley y establece que su finalidad consiste en promover una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso y la ciudadan�a, con el prop�sito expl�cito de fortalecer la participaci�n ciudadana. A partir de ese mandato general, y a modo de descripci�n general, se tiene que el art�culo 2 define normativamente la rendici�n de cuentas como un conjunto de �acciones, pr�cticas y procedimientos� mediante los cuales los congresistas deben informar, explicar y dar a conocer, en lenguaje claro y comprensible, los avances y resultados de su gesti�n ante los ciudadanos y las organizaciones sociales; adem�s, precisa que esta obligaci�n se ejerce de acuerdo con los t�rminos del PLE, de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, la Ley 1828 de 2017 y las dem�s que resulten pertinentes.

 

122.       Asimismo, el Proyecto de Ley no se limita a describir esa obligaci�n, sino que el art�culo 3 modifica el literal j) del art�culo 8 de la Ley 1828 de 2017 para convertir la rendici�n de cuentas en un deber jur�dico reforzado, que exige presentar un informe de gesti�n por cada legislatura y realizar al menos un espacio de di�logo p�blico, virtual o presencial, sobre la funci�n legislativa, constituyente, de control pol�tico, judicial, disciplinaria, electoral y de representaci�n que desarroll� cada congresista. De esta manera, se sistematiza la obligaci�n estatutaria con el r�gimen org�nico que en materia �tico-disciplinaria rige a los miembros del Congreso.

 

123.       A su turno, el art�culo 4 del PLE establece un procedimiento detallado para la elaboraci�n, presentaci�n y publicaci�n del informe de gesti�n. De este modo, (i) obliga a los congresistas a remitirlo en formato digital y en datos abiertos, dentro de los diez d�as h�biles siguientes a la finalizaci�n de la legislatura; (ii) ordena a las Secretar�as Generales de cada c�mara divulgarlo en el Sistema de Informaci�n Parlamentaria; (iii) prev� su publicaci�n en las p�ginas web oficiales; y (iv) exige la divulgaci�n por redes sociales cuando el congresista cuente con canales activos. Tambi�n fija par�metros sobre accesibilidad comunicativa, formatos audiovisuales, lenguaje claro y versiones de lectura f�cil, lo que refuerza los est�ndares de publicidad y accesibilidad.

 

124.       El art�culo 5, por su parte, desarrolla uno de los aspectos centrales de la normatividad prevista en el PLE, como lo es el contenido m�nimo del informe de gesti�n. Este incluye, entre otros elementos, la totalidad de los proyectos de ley o de acto legislativo de los cuales el congresista respectivo sea autor o ponente, las proposiciones y constancias presentadas, las actividades en funciones legislativas, constituyentes, judiciales, disciplinarias, de control pol�tico y electorales, las audiencias p�blicas y mesas t�cnicas en las que haya participado, la gesti�n ante entidades estatales y �rganos de control, y los viajes internacionales realizados en cumplimiento de sus funciones. Para la Corte, este contenido normativo confirma que el proyecto de ley procura dise�ar un mecanismo institucional integral de transparencia, orientado a permitir la verificaci�n ciudadana en cada dimensi�n de la actividad congresual.

 

125.       El art�culo 6, a su vez, desarrolla la obligaci�n de realizar un espacio de di�logo p�blico, dentro de los treinta d�as siguientes a la publicaci�n del informe, con participaci�n de ciudadanos y organizaciones sociales. La norma define reglas sobre su convocatoria, modalidades (virtual o presencial), ajustes razonables para personas en condici�n de discapacidad, articulaci�n con autoridades territoriales y deberes de publicidad a cargo de las secretar�as de cada c�mara. Los art�culos 7 y 8, por su parte, complementan este esquema al regular los espacios promovidos por las bancadas, la sesi�n especial de rendici�n de cuentas ante el pleno del Congreso y las obligaciones log�sticas y tecnol�gicas necesarias para garantizar la transparencia y el acceso ciudadano. Finalmente, el art�culo 9 incorpora la regla de vigencia de la Ley y sus derogatorias.

 

126.       Ahora bien, en este punto conviene recordar que, como se indic� previamente, la Corte ha se�alado que una iniciativa estatutaria puede contener disposiciones de distinto rango normativo, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando ello responde a la necesidad de regular de manera integral un mecanismo de participaci�n ciudadana. Sin embargo, esta circunstancia no releva a la Corte de identificar, de manera general, la naturaleza jur�dica que, en principio, tendr�an las disposiciones examinadas, con el fin de evitar el vaciamiento de las competencias org�nicas y ordinarias del Legislador y permitir su eventual modificaci�n mediante procedimientos legislativos menos rigurosos. En tal sentido, siguiendo la metodolog�a adoptada en la Sentencia C-074 de 2021, la Sala procede a identificar, de manera general, el tipo de competencia legislativa que sustenta las disposiciones del proyecto objeto de control.

 

127.       Para empezar, la Sala parte de delimitar previamente las tres esferas de competencia legislativa que concurren en la materia regulada en el PLE objeto de revisi�n. En primer lugar, la competencia estatutaria, que en este caso encuentra su fundamento, esencialmente, en el literal d) del art�culo 152 de la Constituci�n Pol�tica. Como qued� expuesto en la reconstrucci�n jurisprudencial hecha en el ac�pite anterior, �esta reserva comprende toda regulaci�n que incida en el n�cleo esencial del derecho a la participaci�n ciudadana (especialmente, cuando establece l�mites, prohibiciones, restricciones o condiciones espec�ficas al ejercicio del control ciudadano) o que configure de manera integral, estructural y sistem�tica una instituci�n o mecanismo a trav�s del cual la ciudadan�a ejerce el control pol�tico sobre sus representantes. En el �mbito concreto de la rendici�n de cuentas de los congresistas, pertenecen a esta esfera las disposiciones que crean, definen o regulan los espacios institucionales en que la ciudadan�a interviene particularmente para conocer, evaluar y discutir la gesti�n de sus representantes, pues esas normas son las que configuran el mecanismo participativo y habilitan el ejercicio real del derecho reconocido en los art�culos 40, 103 y 270 de la Constituci�n, entre otros.

 

128.       En segundo lugar, la competencia org�nica, cuya fuente constitucional se encuentra, esencialmente, en los art�culos 151 y 185 de la Carta. El primero establece que mediante leyes org�nicas el Congreso regular�, entre otras, el ejercicio de la funci�n legislativa; y el segundo dispone que el r�gimen disciplinario de los congresistas est� regulado por la ley. A partir de esas bases, la Corte precis� en la sentencia C-482 de 2008, y reiter� en la sentencia C-074 de 2021, que �toda norma cuyo objeto sea regular el funcionamiento del Congreso, debe estar incorporada al reglamento, independientemente de que el mismo se desarrolle en uno o en varios cuerpos normativos, y est� sujeta a la reserva de ley org�nica�[30]. Bajo este entendimiento, la Ley 1828 de 2017, denominada C�digo de �tica y Estatuto del Congresista, fue expedida con ese car�cter org�nico. En consecuencia, para la Sala es claro que las disposiciones del PLE que intervengan directamente ese cuerpo normativo, por ejemplo para regular los deberes disciplinarios de los congresistas, pertenecen a la esfera org�nica, sin que por ello pierdan su validez al estar incorporadas en una ley estatutaria.

 

129.       En tercer lugar, se encuentra la competencia ordinaria del Legislador, derivada de la cl�usula general de competencia prevista en el art�culo 150 de la Constituci�n. Esta esfera competencial comprende, por ejemplo, todas las disposiciones de car�cter instrumental, operativo o log�stico que, sin incidir en el n�cleo esencial del mecanismo participativo ni en el r�gimen org�nico del Congreso, resultan necesarias para hacer funcional y ejecutable la regulaci�n principal. Se trata, en palabras de la jurisprudencia constitucional, de normas que no crean ni redefinen la instituci�n participativa, sino que establecen las condiciones, formatos, plazos, canales de publicaci�n y apoyos administrativos que permiten su adecuado desarrollo. Como lo advirti� la Corte expresamente en la Sentencia C-862 de 2012, reiterada en la Sentencia C-074 de 2021, la inclusi�n de este tipo de disposiciones dentro de una ley estatutaria no altera su naturaleza ordinaria; por el contrario, conservan ese car�cter y, por tanto, podr�n ser modificadas por el Legislador ordinario sin necesidad de acudir al tr�mite reforzado del art�culo 153 superior, siempre que esa modificaci�n no afecte el n�cleo estatutario u org�nico del cuerpo normativo del que hacen parte.

 

130.       Con base en esta delimitaci�n, a continuaci�n la Sala proceder� a identificar la que, en principio, corresponder�a a la naturaleza jur�dica de las disposiciones que integran el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, objeto de revisi�n.

 

131.       Como ya se ha puesto de presente, el art�culo 1 fija el objeto del PLE y declara que su finalidad consiste en promover una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, con el prop�sito de fortalecer los mecanismos de participaci�n ciudadana. Esta disposici�n tiene naturaleza estatutaria, en tanto define el objeto y finalidad del mecanismo de participaci�n ciudadana que el PLE busca instaurar. En ese sentido, constituye la cl�usula de habilitaci�n que activa la reserva del art�culo 152 literal d) de la Constituci�n. Adem�s, su contenido no es meramente declarativo, sino que determina el alcance teleol�gico del r�gimen que se construye y sirve de par�metro interpretativo para todas las dem�s disposiciones del PLE.

 

132.       El art�culo 2, a su vez, contiene la definici�n normativa de la rendici�n de cuentas, entendi�ndola como el conjunto de �acciones, pr�cticas y procedimientos� mediante los cuales los congresistas informan, explican y dan a conocer los avances y resultados de su gesti�n ante los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil. Precisa, adem�s, que esta obligaci�n se ejerce de conformidad con los t�rminos del PLE, la Ley Estatutaria 1757 de 2015 y la Ley 1828 de 2017. Esta disposici�n tambi�n tiene naturaleza estatutaria, pues la definici�n de un mecanismo de participaci�n ciudadana (su concepto, su alcance funcional y sus obligados) forma parte del n�cleo esencial de la instituci�n participativa que el literal d) del art�culo 152 reserva al Legislador estatutario. En �ltimas, definir qu� es la rendici�n de cuentas, qui�nes est�n obligados y cu�les son sus finalidades, configura el elemento central del mecanismo que permite a la ciudadan�a ejercer el control pol�tico sobre sus representantes.

 

133.       Por su parte, el art�culo 3 modifica el literal j) del art�culo 8 de la Ley 1828 de 2017, de manera que actualiza el contenido del deber del congresista de rendir cuentas a la ciudadan�a, en los t�rminos all� previstos. Para la Sala, esta disposici�n tiene naturaleza org�nica porque, como ya qued� expuesto, la Ley 1828 de 2017 (C�digo de �tica y Estatuto del Congresista) fue expedida con car�cter org�nico, en los t�rminos de los art�culos 151 y 185 de la Constituci�n, al regular los deberes, las faltas y el r�gimen disciplinario de quienes integran el Congreso de la Rep�blica. El art�culo 8 de dicha Ley enuncia los deberes del congresista y, por tanto, cualquier modificaci�n a su contenido, incluyendo la que introduce el art�culo 3 del PLE al actualizar el literal j), incide directamente en el r�gimen org�nico que regula el funcionamiento del Congreso y el comportamiento de sus integrantes. Siendo ello as�, es claro que esta disposici�n corresponde a una materia comprendida por la reserva de ley org�nica. Sin embargo, esto no afecta su constitucionalidad, pues como lo se�al� la Corte en las sentencias C-018 de 2018 y C-074 de 2021 ya citadas, la inclusi�n de normas org�nicas dentro de un proyecto de ley estatutaria es v�lida cuando existe conexidad material razonable con el objeto de regulaci�n estatutaria principal y cuando el procedimiento seguido es el m�s estricto, como efectivamente ocurre en este caso.

 

134.       A su turno, los incisos primero, segundo y tercero del art�culo 4 regulan la elaboraci�n, remisi�n, publicaci�n y difusi�n del informe de gesti�n del congresista. Para la Sala, estas disposiciones poseen una naturaleza predominantemente estatutaria, puesto que desarrollan un componente estructural del mecanismo de rendici�n de cuentas dise�ado por el PLE. Para empezar, debe advertirse que el deber de elaborar y divulgar el informe de gesti�n no constituye un aspecto meramente accesorio o administrativo del modelo de participaci�n previsto en el proyecto, sino una condici�n indispensable para el ejercicio efectivo del control ciudadano sobre la gesti�n parlamentaria. El informe de gesti�n representa el soporte material a partir del cual la ciudadan�a puede conocer, examinar y posteriormente controvertir la actuaci�n de sus representantes, de manera que su existencia y publicidad se encuentran estrechamente vinculadas con los art�culos 40, 103 y 270 de la Constituci�n.

 

135.       Ahora bien, aunque estos incisos tienen una naturaleza predominantemente estatutaria, la Sala advierte que dentro de ellos tambi�n concurren contenidos instrumentales u operativos de naturaleza ordinaria, relacionados con aspectos t�cnicos de implementaci�n, tales como el uso de formatos digitales y de datos abiertos, el empleo de herramientas tecnol�gicas de informaci�n y comunicaci�n, la publicaci�n en redes sociales o la fijaci�n de determinados plazos para la remisi�n y divulgaci�n del informe. Estas previsiones poseen una finalidad eminentemente operativa y buscan asegurar la eficacia y accesibilidad del mecanismo de rendici�n de cuentas. En consecuencia, la Sala considera que los incisos primero, segundo y tercero del art�culo 4 se insertan v�lidamente dentro de la regulaci�n estatutaria integral del mecanismo de rendici�n de cuentas previsto en el PLE, sin perjuicio de que varios de sus contenidos espec�ficos conserven naturaleza ordinaria por su car�cter t�cnico e instrumental.

 

136.       De igual manera, en el caso de los cuatro par�grafos del art�culo 4, la Sala considera que tienen igualmente naturaleza ordinaria. El par�grafo 1, que permite apoyar el informe con formatos audiovisuales, lenguaje de se�as y lenguaje incluyente, establece, en principio, una regla de accesibilidad instrumental. El par�grafo 2, que regula la entrega del informe en casos de desvinculaci�n del cargo, es una regla de transici�n operativa. El par�grafo 3, que encarga a la Mesa Directiva del Congreso la definici�n de un formato �nico del informe dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de la ley, es una regla de habilitaci�n normativa de naturaleza organizativa. El par�grafo 5, que dispone que el informe reemplaza al previsto en el par�grafo 2 del art�culo 14 de la Ley 1147 de 2007, es una regla de sustituci�n de una norma ordinaria, de alcance instrumental. El par�grafo 6, que exige que el informe est� redactado en lenguaje claro, sencillo y comprensible, incluida una versi�n de lectura f�cil, es una pauta relevante de comunicaci�n p�blica de car�cter operativo que puede ser tramitada a trav�s de una disposici�n ordinaria. Todas estas son, entonces, reglas que facilitan y hacen funcional la obligaci�n de rendici�n de cuentas, pero no constituyen el mecanismo participativo en s� mismo. Se trata de regulaci�n instrumental que puede ser adaptada o actualizada por el Legislador ordinario.

 

137.       El art�culo 5, por su parte, establece el contenido m�nimo que debe tener el informe de gesti�n del congresista, siendo esta una disposici�n que tiene naturaleza ordinaria. El contenido del informe, esto es, la enumeraci�n de los elementos que lo integran (proyectos de ley de los que es autor o ponente, proposiciones y constancias, actividades en funciones legislativas, constituyentes, judiciales, disciplinarias, electorales y de control pol�tico, audiencias p�blicas, gesti�n ante entidades del Estado y viajes internacionales, etc.) constituye la regulaci�n del soporte documental a trav�s del cual se materializa la rendici�n de cuentas, pero no configura en s� misma el mecanismo de participaci�n ciudadana. Dicho de otro modo, es el objeto del informe, no el canal de participaci�n. Adem�s, es importante tener en cuenta que la ciudadan�a no ejerce su derecho de control pol�tico dependiendo del contenido formal del documento, sino a trav�s de los espacios institucionalizados de di�logo que el PLE crea en los art�culos 1, 2, 6 y 7. En ese sentido, el art�culo 5 determina qu� debe contener ese insumo informativo, lo que es una decisi�n instrumental que, para la Sala, puede ser modificada por el Legislador ordinario sin comprometer el n�cleo del mecanismo participativo.

 

138.       Por su parte, el par�grafo del art�culo 5 establece que el reporte de las actividades o actuaciones relacionadas con la funci�n electoral deber� realizarse de conformidad con las disposiciones contenidas en el art�culo 131 de la Ley 5� de 1992 sobre votaci�n secreta. Para la Sala, esta disposici�n tiene una naturaleza predominantemente org�nica, en tanto remite directamente a reglas del Reglamento del Congreso relacionadas con el ejercicio de la funci�n electoral y con los procedimientos internos de votaci�n de las c�maras legislativas. No obstante, siguiendo las reglas que ya se han puesto de presente su incorporaci�n en el PLE resulta constitucionalmente admisible, pues mantiene una conexidad material directa con el r�gimen de rendici�n de cuentas que estructura el proyecto de Ley. En particular, se observa que el par�grafo no regula aut�nomamente la funci�n electoral ni modifica las reglas org�nicas sobre votaci�n secreta, sino que establece un criterio de armonizaci�n entre el deber de transparencia y las reservas institucionales derivadas de determinados procedimientos electorales del Congreso. En ese sentido, esta disposici�n asegura que el deber de rendici�n de cuentas sobre las actuaciones relacionadas con la funci�n electoral se ejerza de manera compatible con las garant�as y l�mites previstos en el Reglamento del Congreso, particularmente respecto de las votaciones sometidas a reserva. Por esta raz�n, aun cuando en principio se trata de un contenido de naturaleza org�nica, su inclusi�n dentro de una regulaci�n estatutaria integral sobre rendici�n de cuentas resulta v�lida, en la medida en que contribuye a la coherencia y operatividad del mecanismo participativo dise�ado por el legislador.

 

139.       El art�culo 6 (inciso 1 y par�grafo 1) regula la obligaci�n de realizar espacios de di�logo p�blico con posterioridad a la entrega del informe de gesti�n. El inciso primero establece la obligaci�n de cada congresista de convocar, organizar y desarrollar un espacio de di�logo p�blico dentro de los treinta d�as siguientes a la fecha de publicaci�n del informe, con participaci�n de ciudadanos y organizaciones sociales, se trata, en consecuencia, de una disposici�n de naturaleza estatutaria, pues junto con los art�culos 1 y 2 del PLE, configura el n�cleo central del mecanismo de participaci�n ciudadana; es all� donde la ciudadan�a interviene activamente en el escrutinio de la gesti�n congresual. El espacio de di�logo p�blico previsto en esta disposici�n es el punto de encuentro entre representante y representados, en donde la rendici�n de cuentas se convierte en un verdadero mecanismo de control pol�tico. En esa medida, al instituir esa obligaci�n como un deber exigible, el PLE concreta la dimensi�n de control del poder pol�tico a la que se refieren los art�culos 40, 103 y 270 de la Constituci�n.

 

140.       Asimismo, el par�grafo 1 del art�culo 6 del PLE, en tanto precisa que estos espacios deber�n ser convocados con diez d�as de anticipaci�n y describe las distintas modalidades de realizaci�n (presencial o virtual, audiencias p�blicas, encuentros territoriales, transmisiones en redes sociales), tiene igualmente naturaleza estatutaria, pues delimita las condiciones m�nimas de ejercicio del mecanismo participativo que determinan su eficacia real, sin cuya regulaci�n la garant�a de participaci�n ser�a meramente nominal.

 

141.       Por su parte, sobre los par�grafos 2, 3 y 4 del art�culo 6, la Sala Plena considera que, en principio, tienen naturaleza ordinaria. Para empezar, el par�grafo 2 faculta a los congresistas con la posibilidad de realizar los espacios de di�logo p�blico conjuntamente en bancadas, grupos o bloques, y establece reglas sobre visibilidad territorial y difusi�n virtual, por lo que se trata de una modalidad alternativa y log�stica de cumplimiento de la obligaci�n estatutaria que se crea. El par�grafo 3 exige que los espacios de di�logo cuenten con ajustes razonables para la accesibilidad de personas con discapacidad y regula el apoyo log�stico de las Secretar�as Generales; es una regla de garant�a operativa derivada de las obligaciones de accesibilidad previstas en la Ley 1618 de 2013. El par�grafo 4 proh�be el uso de instalaciones de asambleas o concejos municipales en los seis meses previos a las elecciones, es una regla instrumental de gesti�n de espacios f�sicos en contextos electorales. En consecuencia, para la Sala ninguno de estos par�grafos crea ni define la centralidad del mecanismo de participaci�n, sino que complementan su funcionamiento con reglas organizativas y de accesibilidad, cuyo contenido es propio del legislador ordinario.

 

142.       El art�culo 7 (incisos 1 y 2) regula los espacios de di�logo p�blico promovidos por las bancadas parlamentarias. El inciso primero permite a los miembros del Congreso que integran una misma bancada propiciar espacios de di�logo p�blico, para dar a conocer a los ciudadanos las decisiones, determinaciones y directrices de la bancada; esta regla tiene naturaleza estatutaria, pues, al igual que primer inciso del art�culo 6, configura un nuevo espacio institucionalizado de encuentro entre los representantes y la ciudadan�a, orientado al ejercicio del control pol�tico colectivo sobre una expresi�n organizada del poder legislativo, lo que lo sit�a dentro del n�cleo del mecanismo participativo amparado por la reserva del art�culo 152 literal d) de la Constituci�n. De igual manera, el inciso segundo, en tanto ordena que estos espacios sean visibles por los medios de comunicaci�n institucional del Congreso y accesibles para toda la ciudadan�a, tambi�n tiene naturaleza estatutaria, puesto que garantiza la efectividad m�nima y el alcance del mecanismo participativo que el art�culo 7 posibilita.

 

143.       Por su parte, el par�grafo del art�culo 7, que encarga a la Mesa Directiva del Congreso la programaci�n peri�dica de sesiones especiales de rendici�n de cuentas por bancadas y la fijaci�n del cronograma correspondiente, tiene en principio una naturaleza ordinaria, al ser una regla de organizaci�n institucional que instrumentaliza el mecanismo sin crear ni definir el derecho de participaci�n ciudadana.

 

144.       El art�culo 8 distribuye responsabilidades institucionales en relaci�n con los espacios de di�logo p�blico y la publicaci�n de los informes de gesti�n. La primera parte del inciso primero, que asigna a cada congresista o bancada la responsabilidad de garantizar los recursos para la realizaci�n de los espacios de di�logo p�blico, tiene naturaleza estatutaria, pues se trata de una condici�n que incide directamente en la eficacia del mecanismo de participaci�n ciudadana, ya que sin ella la obligaci�n de realizar los espacios de di�logo podr�a convertirse en una simple formalidad.

 

145.       No ocurre lo mismo con la segunda parte del inciso primero, relativo a la colaboraci�n tecnol�gica de las direcciones administrativas y la garant�a de accesibilidad conforme a la Ley 1618 de 2013, pues para la Sala esta tiene naturaleza ordinaria, al constituir una regla operativa y log�stica de apoyo institucional. De igual manera, el inciso segundo, que obliga a las direcciones administrativas de cada C�mara a garantizar los recursos necesarios para la publicaci�n de los informes de gesti�n, tiene igualmente naturaleza ordinaria, en tanto regula un aspecto instrumental de car�cter presupuestal y administrativo que no incide en el n�cleo central del mecanismo participativo.

 

146.       Finalmente, el art�culo 9 contiene la cl�usula de vigencia del PLE y una derogatoria espec�fica, por lo que, en principio, tiene naturaleza estrictamente ordinaria, al tratarse de una disposici�n de t�cnica legislativa sin incidencia en el contenido sustantivo del mecanismo participativo. La cl�usula de derogaci�n de "todas las disposiciones que le sean contrarias" es igualmente ordinario.

 

147.       A partir de lo anterior, la Sala concluye que el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado contiene disposiciones de diversa naturaleza jur�dica; algunas de rango estatutario, una de naturaleza org�nica y varias de car�cter ordinario. Esta coexistencia no genera ning�n vicio de inconstitucionalidad, pues, como ya ha quedado suficientemente claro, una misma ley puede tener naturaleza mixta, siendo constitucionalmente v�lido que en un proyecto de ley estatutaria confluyan disposiciones ordinarias y org�nicas, siempre que (i) mantengan una conexi�n material razonable con la regulaci�n estatutaria principal, (ii) el procedimiento seguido haya sido el m�s exigente disponible (como ocurre en este caso, en que se agot� el tr�mite estatutario), y (iii) no se altere la naturaleza jur�dica de cada disposici�n por el simple hecho de su incorporaci�n al texto de una ley estatutaria.

 

148.       Ese tercer elemento merece una precisi�n adicional, pues tiene consecuencias pr�cticas relevantes para el legislador futuro. En concreto, es importante tener en cuenta que las disposiciones de naturaleza ordinaria y org�nica que integran el PLE no mutan su car�cter por estar incluidas en una ley estatutaria. Por el contrario, conservan plenamente su naturaleza jur�dica y, en consecuencia, podr�n ser modificadas, derogadas o sustituidas por el Legislador mediante el procedimiento que corresponda a su rango. Esta posibilidad de modificaci�n ulterior mediante procedimiento menos riguroso no afecta la estructura del mecanismo participativo consagrado en el PLE, en tanto las disposiciones estatutarias �nicamente podr�n ser modificadas mediante el tr�mite reforzado del art�culo 153 de la Constituci�n.

 

149.       De este modo, al revisar en su completitud el cuerpo normativo, es posible advertir que el PLE no se limita, de ninguna manera, a fijar lineamientos administrativos, sino que dise�a, de manera estructurada y completa, un mecanismo de rendici�n de cuentas (con informes de gesti�n obligatorios, espacios de di�logo p�blico, deberes de publicidad, par�metros de contenido, reglas de trazabilidad) que habilita a la ciudadan�a para supervisar, evaluar y exigir transparencia a sus representantes, como un aut�ntico mecanismo de participaci�n ciudadana, como ya se dijo, en su dimensi�n de control pol�tico.

 

150.       Lo anterior conduce, en este punto, a dar respuesta a una objeci�n particular, planteada por el Ministerio de Justicia y del Derecho, seg�n la cual el proyecto, en realidad, no desarrollar�a un mecanismo de participaci�n ciudadana.[31] Para la Sala, esta postura descansa en una comprensi�n absolutamente restringida de la participaci�n, que no se ajusta al marco constitucional sobre la materia. Como ha quedado suficientemente claro en las consideraciones previas de esta providencia, la jurisprudencia de esta Corte ha reiterado que la participaci�n ciudadana no se reduce �nicamente a los mecanismos decisorios previstos en el art�culo 103 de la Constituci�n^[32]. Por el contrario, dada su naturaleza abierta y expansiva, comprende tambi�n aquellos espacios institucionales que permiten vigilar, intervenir y controlar las actuaciones de las autoridades p�blicas,^[33] tal como lo disponen los art�culos 40, 103 y 270 superiores. Bajo ese entendimiento, los deberes de rendici�n de cuentas y los espacios de di�logo p�blico contemplados en el proyecto de ley no pueden catalogarse como simples instrumentos operativos. Configuran, en realidad, un mecanismo participativo que busca fortalecer la vigilancia ciudadana, habilitar el examen cr�tico de la gesti�n y desarrollar la dimensi�n social-popular del control pol�tico.

 

151.       Esta caracterizaci�n coincide plenamente con el precedente fijado en la Sentencia C-074 de 2021, en la que la Corte examin� un proyecto de ley estatutaria cuyo objeto consist�a, precisamente, en regular la rendici�n de cuentas de los integrantes de las corporaciones de elecci�n popular. En ese pronunciamiento, la Sala Plena sostuvo con claridad que la regulaci�n sistem�tica de estos instrumentos pertenece inequ�vocamente al �mbito de la ley estatutaria, puesto que configura un aut�ntico mecanismo de participaci�n ciudadana destinado a permitir el control pol�tico informado y permanente sobre quienes ejercen funciones p�blicas por mandato electoral.

 

152.       A partir del an�lisis realizado sobre el contenido del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, la Sala Plena concluye que esta iniciativa legislativa dise�a un r�gimen integral que articula un verdadero mecanismo de participaci�n ciudadana en su dimensi�n de control y vigilancia de la gesti�n congresual. La obligaci�n de rendici�n de cuentas, los informes p�blicos de gesti�n y los espacios institucionalizados de di�logo con la ciudadan�a, vistos en su conjunto, configuran un instrumento participativo que permite el escrutinio informado, actualizado y cr�tico de quienes ejercen funciones de representaci�n,^[34] en l�nea con dispuestos en los art�culos 1, 3, 40, 103 y 270 de la Constituci�n.

 

4.   Examen del tr�mite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, �Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los congresistas, y se dictan otras disposiciones�

 

153.       Para su formaci�n, las leyes estatutarias deben cumplir con los requisitos generales aplicables a todas las leyes (art�culos 157 a 169 C.P.) y con los requisitos especiales propios de las leyes estatutarias (Art�culos 153 y 241.8 C.P.) debido a su importancia jer�rquica y funcional, a la que ya se hizo referencia.[35] As�, en el siguiente esquema se sintetizan las etapas y requisitos correspondientes:

 

 

154.       A partir de lo anterior, y habiendo establecido previamente el car�cter estatutario del Proyecto de Ley 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, corresponde ahora a la Corte verificar el cumplimiento del tr�mite legislativo adelantado en el Congreso de la Rep�blica. Este examen tiene por objeto constatar que el procedimiento se haya ajustado a las exigencias constitucionales aplicables, siendo ello condici�n necesaria para proceder con el an�lisis material del PLE.

 

4.1.          Iniciativa legislativa

�

155.       De conformidad con lo dispuesto en el art�culo 154 de la Constituci�n Pol�tica y el art�culo 140.1 de la Ley 5 de 1992, los congresistas est�n facultados para presentar proyectos de ley, ya sea de manera individual o a trav�s de sus bancadas. En este caso, el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado fue presentado por congresistas, por lo que su origen se ajusta a la competencia de iniciativa prevista por la Constituci�n.

 

156.       En efecto, el Proyecto de Ley 157 de 2023 se radic� el 23 de agosto de 2023 ante la Secretar�a General de la C�mara de Representantes^[36]. Sus autores fueron las y los congresistas Catherine Juvinao Clavijo, David Racero Mayorca, Germ�n Blanco �lvarez, Julios C�sar Triana Quintero, Andr�s David Calle Aguas, Ang�lica Lozano Correa, Alejandro Garc�a R�os, Daniel Carvalho Mej�a, Carolina Giraldo Botero, Duvalier S�nchez Arango, David Luna S�nchez, Elkin Rodolfo Ospina Ospina, W�lder �berson Escobar Ortiz y Juan Sebasti�n G�mez Gonzales,[37] lo que confirma el origen congresual de la iniciativa.

 

4.2.          Publicaci�n del proyecto de ley y de su exposici�n de motivos, e inicio del procedimiento (asignaci�n de Comisi�n)

 

157.       De acuerdo con lo previsto en el art�culo 157.1 de la Constituci�n Pol�tica[38], para que un proyecto de ley pueda iniciar su tr�mite, debe publicarse oficialmente por el Congreso antes de ser repartido a la comisi�n constitucional permanente competente. En el caso de las leyes estatutarias, el tr�mite debe iniciarse en la Comisi�n Primera Constitucional Permanente de la c�mara en la que se haya radicado la iniciativa, de conformidad con el art�culo 142 de la Constituci�n y el art�culo 2 de la Ley 3 de 1992.[39]

 

158.       Asimismo, el principio de publicidad es horizontal al proceso que da lugar a la formaci�n de las leyes en Colombia. La finalidad constitucional de ese principio es, en primer lugar, permitir que los congresistas conozcan de forma �ntegra y oportuna el contenido de la iniciativa como prerrequisito para poder debatirlo de manera transparente, democr�tica, deliberativa y sustantiva y para la existencia misma del debate[40]. Adem�s, en segundo lugar[41], el principio de publicidad hace posible que la sociedad en su conjunto pueda participar, incidir y ejercer control pol�tico sobre los congresistas a prop�sito de la formaci�n de las leyes[42].

 

159.       En ese sentido, esta corporaci�n ha se�alado que cuando se utilizan los medios legales ordinarios para dar cumplimiento al principio de publicidad, se presume el conocimiento por parte de los legisladores de los asuntos que son objeto de publicidad. Conforme lo previsto en el art�culo 36 de la Ley 5 de 1992, el medio oficial de publicidad de los actos del Congreso de la Rep�blica es la Gaceta de esa corporaci�n. En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que respecto de los actos publicados por ese medio se puede �suponer el cumplimiento del deber de informarse para emitir el voto de manera informada y consciente�[43].

 

160.       Para el presente asunto, el texto del Proyecto de Ley 157 de 2023 C�mara y su exposici�n de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 1189 del 4 de septiembre de 2023. As�, la iniciativa fue repartida a la Comisi�n Primera Constitucional de la C�mara de Representantes para ser tramitada por esa c�lula legislativa[44].

 

4.3.          Publicaci�n previa de los informes de ponencia en cada etapa del tr�mite legislativo

 

161.       De acuerdo con lo dispuesto en el inciso cuarto del art�culo 160 de la Constituci�n Pol�tica, �[t]odo proyecto de ley o de acto legislativo deber� tener informe de ponencia en la respectiva comisi�n encargada de tramitarlo, y deber� d�rsele el curso correspondiente�. Este mandato constitucional integra un requisito formal indispensable del tr�mite legislativo, aplicable a todas las iniciativas, incluidas las leyes estatutarias. La Ley 5 de 1992 desarrolla esta obligaci�n en sus art�culos 156 y 157, respecto de las comisiones constitucionales permanentes, y en los art�culos 174 y 175 para las plenarias, al disponer que los informes de ponencia deben presentarse y publicarse en la Gaceta del Congreso antes de que pueda iniciarse el debate correspondiente.

 

162.       Al respecto, la Corte ha destacado que la presentaci�n y publicaci�n de los informes de ponencia no constituye un simple formalismo, sino una condici�n esencial de validez democr�tica del procedimiento legislativo[45]. En primer lugar, este requisito desarrolla el principio de publicidad, indispensable para la transparencia y legitimidad de las deliberaciones parlamentarias. En segundo t�rmino, garantiza la racionalidad deliberativa y la formaci�n informada de la voluntad pol�tica, pues permite a los congresistas conocer el contenido de la iniciativa y pronunciarse sobre ella con fundamento suficiente. As� mismo, asegura la participaci�n efectiva de las minor�as y de la ciudadan�a en el seguimiento del debate legislativo. Finalmente, es importante no perder de vista que la exigencia de publicidad se extiende tambi�n a los informes de conciliaci�n[46], los cuales deben ser publicados por lo menos con un d�a de anticipaci�n a su discusi�n y votaci�n en las plenarias, en aplicaci�n del art�culo 161 de la Constituci�n[47].

 

163.       En el caso del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, la Sala encuentra que se cumple con el requisito de publicaci�n oportuna de los informes de ponencia en cada una de las etapas del tr�mite legislativo, tanto en las comisiones primeras constitucionales permanentes como en las plenarias de ambas c�maras. Como se presenta a continuaci�n, en todos los casos los informes fueron publicados en la Gaceta del Congreso antes del respectivo debate y votaci�n:

 

 

164.       As�, desde el punto de vista constitucional se advierte que los informes de ponencia en este caso cumplieron con el principio de publicidad que rige la funci�n legislativa (art. 160 de la Constituci�n). En ese sentido, la Sala observa que en cada etapa del tr�mite legislativo se cont� con un lapso razonable para que los congresistas conocieran el contenido de la ponencia y pudieran deliberar de manera informada. De igual modo, se constata que los informes de conciliaci�n fueron publicados en la Gaceta del Congreso el 17 de junio de 2024, mientras que las plenarias de C�mara y Senado los discutieron y aprobaron el 18 de junio del mismo a�o, lo que satisface la exigencia prevista en el inciso segundo del art�culo 161 de la Constituci�n.

 

4.4.          Anuncios previos a la votaci�n en cada etapa legislativa

 

165.       El requisito del anuncio previo a cada votaci�n encuentra su fundamento en el inciso final del art�culo 160 de la Constituci�n Pol�tica, adicionado por el art�culo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003, conforme al cual �[n]ing�n proyecto de ley ser� sometido a votaci�n en sesi�n diferente a aquella que previamente se haya anunciado�. De acuerdo con esta disposici�n, todo proyecto debe ser anunciado en una sesi�n anterior y votado �nicamente en la oportunidad se�alada. Asimismo, la obligaci�n de realizar el anuncio previo recae en la Presidencia de la respectiva c�mara o comisi�n, sin perjuicio de que tambi�n puede hacerlo la o el Secretario, por instrucci�n o delegaci�n expresa de la Presidencia[48].

 

166.       Ahora bien, el anuncio previo tiene una finalidad trascendental en el procedimiento legislativo, pues, tal como lo ha indicado la jurisprudencia de esta Corporaci�n, materializa los principios de publicidad, transparencia, deliberaci�n democr�tica y constituye una garant�a institucional para impedir votaciones intempestivas o sorpresivas. De esta manera, su prop�sito es asegurar que los congresistas y la ciudadan�a conozcan con antelaci�n la fecha en la que se someter� el proyecto a discusi�n y votaci�n, de modo que el debate parlamentario se realice con racionalidad y previsibilidad. Por lo tanto, este requisito no es un formalismo vac�o, sino una condici�n de validez constitucional que fortalece la calidad democr�tica del proceso legislativo y protege la participaci�n de las minor�as parlamentarias, as� como de la oposici�n pol�tica[49].

 

167.       En consideraci�n de lo anterior, la Corte se ha pronunciado pac�ficamente sobre las condiciones en que se debe dar el anuncio. En primer lugar, no existe una f�rmula sacramental o r�gida para su realizaci�n, pues basta con que las expresiones utilizadas reflejen de manera inequ�voca la intenci�n de someter el proyecto a votaci�n[50], siendo v�lidas expresiones como �para la pr�xima sesi�n�, �para considerar� o �para debatir�[51].[52] En segundo lugar, la fecha de votaci�n debe ser cierta o, al menos, determinable[53]; y la ausencia de una referencia clara que permita establecer cu�ndo se producir� la votaci�n vicia el tr�mite[54].

 

168.       Por otra parte, la Corte ha indicado que cuando la votaci�n se aplaza, debe preservarse una cadena de anuncios; es decir, el proyecto debe ser nuevamente anunciado para la sesi�n siguiente, tantas veces como sea necesario, hasta su efectiva votaci�n. Con todo, la Corte ha precisado que no necesariamente se requiere la comprobaci�n de anuncios sucesivos en todas las sesiones intermedias, siempre que el �ltimo anuncio anteceda de manera inmediata a la sesi�n en la que se realiza la votaci�n[55]. Finalmente, es importante tener en cuenta que, en relaci�n con acreditaci�n de este requisito, la jurisprudencia constitucional ha admitido que la continuidad y secuencia de las sesiones del Congreso puede acreditarse mediante la sucesi�n num�rica de las actas respectivas; criterio que constituye una v�a id�nea para comprobar la regularidad del tr�mite legislativo[56].

 

169.       En suma, el anuncio previo constituye una garant�a constitucional, orientada a salvaguardar el principio democr�tico en el proceso de formaci�n de la ley. Su cumplimiento asegura cuestiones de marcada trascendencia constitucional, como lo es la deliberaci�n adecuada en el Congreso, la participaci�n informada de sus miembros y la legitimidad democr�tica de las decisiones legislativas.

 

170.       En relaci�n con el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, la Sala Plena observa que se cumpli� este requisito, al evidenciar que los anuncios fueron realizados en sesiones distintas y anteriores a aquellas en las que se efectuaron las respectivas votaciones, tal como se detalla en el siguiente esquema:

 

 

171.       Lo anterior da cuenta de que en todos los casos la discusi�n y votaci�n se realizaron el d�a que fue anunciado previamente, lo cual se acredita, en algunos eventos, por la coincidencia expresa entre las fechas consignadas en los anuncios y las sesiones de votaci�n, y en todos los casos, por la sucesi�n num�rica de las actas correspondientes.

 

172.       Asimismo, el anterior esquema muestra que los anuncios se efectuaron para una fecha cierta o, al menos, determinable, ya sea mediante la indicaci�n expresa del d�a o a trav�s de f�rmulas que han sido admitidas como id�neas por la Corte, tales como �para la pr�xima sesi�n�, �en la siguiente sesi�n� o �para la sesi�n plenaria siguiente�, que reflejan de manera inequ�voca la intenci�n de someter el proyecto a votaci�n.

 

173.       Por lo anterior, la Corte concluye que, durante el tr�mite del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, se cumpli� plenamente el requisito constitucional del anuncio previo a las votaciones, en observancia de lo dispuesto en el art�culo 160 de la Constituci�n Pol�tica.

 

4.5.          Verificaci�n de qu�rum, mayor�as y tipo de votaci�n

 

174.       El examen de qu�rum, mayor�as y tipo de votaci�n reviste una especial relevancia en el control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, pues constituyen garant�as esenciales del principio democr�tico. Como lo ha sostenido de manera reiterada esta corporaci�n, tales requisitos no son formalismos vac�os, sino mecanismos que buscan asegurar la legitimidad, transparencia y estabilidad de las decisiones legislativas que desarrollan materias de la mayor trascendencia constitucional^[57].

 

175.       En cuanto al qu�rum, debe indicarse que de la Constituci�n Pol�tica y de la Ley 5 de 1992 se deriva la distinci�n entre el qu�rum deliberatorio, que requiere la presencia de al menos una cuarta parte de los miembros de la corporaci�n o comisi�n; y el decisorio que, por regla general, se conforma con la asistencia de la mayor�a de los integrantes (art�culo 145 de la Constituci�n[58])[59]. Adem�s, es importante mencionar que, de acuerdo con lo dispuesto en el art�culo 147 de la Constituci�n, �[e]n el Congreso pleno, en las C�maras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomar�n por la mayor�a de los votos de los asistentes, salvo que la Constituci�n exija expresamente una mayor�a especial� (�nfasis propio). Asimismo, respecto del qu�rum decisorio, esta Corporaci�n ha indicado que es presupuesto necesario para discutir v�lidamente los proyectos, mientras que el segundo constituye condici�n esencial para la adopci�n v�lida de las decisiones por parte del Legislador[60].

 

176.       Dicho lo anterior, en este punto es indispensable tener en cuenta las reglas de conformaci�n de las mayor�as, puesto que, como ya se advirti�, la Constituci�n establece una exigencia agravada para las leyes estatutarias lo que, a su turno, configura una de las excepciones a la regla general de la mayor�a simple. Pues bien, conforme al art�culo 153 superior, su �aprobaci�n, modificaci�n o derogaci�n� requiere el voto favorable de la mayor�a absoluta de los miembros de cada c�mara, esto es, la mitad m�s uno de la totalidad de sus integrantes, no solo de sus asistentes. Este requisito busca garantizar un mayor consenso pol�tico en asuntos de marcada trascendencia constitucional, raz�n por la cual la Corte ha establecido la necesidad de que en el tr�mite est� plenamente acreditado, con total claridad, el n�mero de votos afirmativos y negativos, a fin de superar cualquier duda sobre la obtenci�n de la mayor�a absoluta[61].

 

177.       Finalmente, en relaci�n con el tipo de votaci�n, el art�culo 133 de la Constituci�n dispone que el voto de los miembros de los cuerpos colegiados �ser� nominal y p�blico, excepto en los casos que determine la ley�. Esta exigencia se aplica de manera estricta en el tr�mite de las leyes estatutarias, por tratarse de actos que deben ser estrictamente verificables y plenamente transparentes. De esta manera, la votaci�n nominal permite identificar con precisi�n el sentido del voto de cada congresista y comprobar, mediante el registro del acta o la certificaci�n de la secretar�a respectiva, la conformaci�n del qu�rum y la obtenci�n de la mayor�a absoluta exigida.[62]

 

178.       Con base en lo anterior, a efectos de constatar el cumplimiento de los requisitos relativos al qu�rum, las mayor�as exigidas y el tipo de votaci�n en el caso concreto, a continuaci�n la Corte rese�ar� el tr�mite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado. Esto permitir� verificar que en cada una de las etapas del procedimiento se haya observado lo dispuesto en los art�culos 133, 145 y 153 de la Constituci�n Pol�tica, as� como en los art�culos 116, 117, 119, 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.

 

A.   Debate en la Comisi�n Primera de la C�mara de Representantes

 

179.       El tr�mite inici� con la publicaci�n del texto original y su exposici�n de motivos en la Gaceta del Congreso No. 1189 de 2023, seguida de la ponencia positiva para primer debate, publicada en la Gaceta No. 1411 del mismo a�o. El debate y la votaci�n del proyecto se realizaron el 8 de noviembre de 2023, seg�n consta en el Acta No. 19 de 2023, publicada en la Gaceta No. 1683 de 2023, donde tambi�n se consign� el texto aprobado en esta etapa del tr�mite legislativo.^[63]

 

180.       De acuerdo con dicha Acta, la sesi�n cont� con qu�rum deliberatorio y decisorio v�lidamente conformados y las decisiones fueron adoptadas mediante votaci�n nominal y p�blica.^[64] Adem�s, la Secretar�a de la Comisi�n certific� que la ponencia, el articulado y el t�tulo del proyecto fueron aprobados por la mayor�a absoluta de los miembros de la Comisi�n Primera, cumpli�ndose as� el requisito previsto en el art�culo 153 de la Constituci�n Pol�tica. En particular, se muestra que las votaciones registradas fueron individuales y manifestadas p�blicamente, con los siguientes resultados: 27 votos afirmativos para la ponencia, 29 para el articulado y 30 para el t�tulo y la pregunta de aprobaci�n del proyecto, todas las cuales superan la mitad m�s uno de los 41 integrantes de la Comisi�n (mayor�a absoluta).^[65]

 

181.       Durante el debate, seg�n lo consignado en la Gaceta No. 1683 de 2023, la Comisi�n aprob� varias proposiciones, dirigidas a fortalecer el contenido del proyecto. Entre ellas se identifican (i) la modificaci�n del plazo para la publicaci�n de los informes de gesti�n, que pas� de 5 a 10 d�as h�biles, a iniciativa de la Representante Astrid S�nchez Montes de Oca; (ii) la incorporaci�n del uso de formatos accesibles, con lenguaje de se�as e incluyente, en los informes audiovisuales; (iii) la ampliaci�n del contenido del informe al incluir las proposiciones y constancias presentadas en las comisiones legales y accidentales, adem�s de las permanentes y plenarias; (iv) la inclusi�n de un nuevo literal relativo a la gesti�n regional de los congresistas, promovido por los Representantes Julio C�sar Triana y Piedad Correal, con el fin de reflejar la interlocuci�n de los parlamentarios con las entidades nacionales y locales; as� como (v) una proposici�n sustitutiva del art�culo 8, seg�n la cual los recursos para los espacios de di�logo p�blico ser�an garantizados por cada congresista o su bancada con apoyo tecnol�gico de las direcciones administrativas de las c�maras para su transmisi�n y difusi�n.

 

182.       En suma, el tr�mite surtido en la Comisi�n Primera de la C�mara de Representantes cumpli� con las exigencias constitucionales y legales relativas al qu�rum deliberatorio y decisorio, la mayor�a absoluta y la votaci�n nominal y p�blica, de conformidad con los art�culos 133, 145 y 153 de la Constituci�n Pol�tica, as� como con los art�culos 116, 117, 119, 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.

 

B.    Debate en la Plenaria de la C�mara de Representantes

 

183.       El segundo debate del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado se llev� a cabo el 16 de abril de 2024, conforme consta en el Acta No. 132 de 2024, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1211 de 2024, y el texto aprobado fue posteriormente divulgado en la Gaceta No. 451 del mismo a�o. En dicha sesi�n, la Secretar�a General de la C�mara certific� la conformaci�n de qu�rum decisorio al inicio del debate, con la presencia de 172 de los 187 representantes que integran la plenaria, lo que permiti� continuar con la discusi�n y votaci�n de la iniciativa.^[66]

 

184.       Conforme lo indicado en la Gaceta del Congreso No. 1211 de 2024 y fue certificado por la Secretar�a General de la Corporaci�n, la plenaria de la C�mara de Representantes estaba integrada por 187 congresistas. En consecuencia, la mayor�a absoluta requerida equival�a a 94 votos afirmativos. En este caso, todas las votaciones se efectuaron de manera nominal y p�blica, combinando el sistema electr�nico y el voto manual, de acuerdo con los art�culos 133 y 146 de la Constituci�n y de los art�culos 129^[67] y 130^[68] de la Ley 5 de 1992.

 

185.       Asimismo, la verificaci�n de los registros de votaci�n demuestra que superaron con suficiencia la mayor�a exigida, as�: (i) el informe de ponencia fue aprobado con 105 votos por el S� (22 manuales y 83 digitales); (ii) el primer bloque del articulado (arts. 1, 2, 3, 4, 6, 7 y 9) obtuvo 109 votos por el S�; (iii) el segundo bloque del articulado (arts. 5 y 8) fue aprobado con 104 votos por el S�; y (iv) el t�tulo y la pregunta fueron finalmente aprobados con 119 votos afirmativos, frente a un voto negativo. Estos resultados que evidencian que todas las etapas del tr�mite cumplieron la mayor�a necesaria en el caso de las leyes estatutarias.^[69]

 

186.       En relaci�n con el curso del debate se observa que, en primer lugar, se resolvieron los impedimentos presentados por los representantes Juan Carlos Vargas, Jorge Rodrigo Tovar y Juan Pablo Salazar, los cuales fueron negados con 90 votos en contra y 12 a favor; decisi�n adoptada v�lidamente por mayor�a simple, de conformidad con el art�culo 291[70] de la Ley 5 de 1992.[71]

 

187.       Adem�s, se aprobaron con mayor�a absoluta diversas proposiciones, entre las cuales se identifican (i) la adici�n al art�culo 1, promovida por el representante Jos� Octavio Cardona, para precisar que la iniciativa busca �fortalecer los mecanismos de participaci�n ciudadana generando con ello un Congreso abierto e inclusivo�; (ii) la incorporaci�n en el art�culo 4 de la exigencia de que el informe de gesti�n est� redactado en �lenguaje claro, sencillo, accesible y comprensible� y la obligaci�n de publicar las citaciones a debates de control pol�tico, conforme a la proposici�n del representante Holmes Echeverr�a; (iii) la ampliaci�n del art�culo 5 para incluir la identificaci�n de proyectos sobre �asuntos de g�nero�, propuesta por la representante Catherine Juvinao; (iv) la inclusi�n en el art�culo 6 de la posibilidad de coordinar con autoridades territoriales para realizar los di�logos p�blicos y la garant�a de ajustes razonables para personas con discapacidad, proposici�n de la representante Carolina Giraldo; y (v) la precisi�n en el art�culo 8 sobre el cumplimiento de la Ley 1618 de 2013, relativa al acceso a la informaci�n de personas en condici�n de discapacidad.^[72]

 

188.       De acuerdo con todo lo anterior, la Sala observa que el segundo debate se surti� con qu�rum y mayor�a absoluta v�lidamente conformados, y cumpli� con la regla de votaci�n p�blica y nominal. En consecuencia, la Corte constata que el tr�mite surtido en esta etapa cumpli� con las exigencias constitucionales y legales, en los t�rminos de los art�culos 133, 145 y 153 de la Constituci�n Pol�tica, y los art�culos 116, 117, 119, 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.

 

C.   Debate en la Comisi�n Primera del Senado de la Rep�blica

 

189.       Este debate del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado se llev� a cabo en la Comisi�n Primera Constitucional Permanente del Senado de la Rep�blica, el 21 de mayo de 2024, conforme consta en el Acta No. 46, publicada en la Gaceta del Congreso No. 901 de 2024. La ponencia para primer debate en el Senado fue presentada por el senador Germ�n Blanco �lvarez y como ya se indic�, fue publicada en la Gaceta No. 525 del mismo a�o.

 

190.       De acuerdo con la informaci�n suministrada por la Secretar�a de la corporaci�n, la Comisi�n Primera del Senado est� conformada por 21 senadores, raz�n por la cual, para la aprobaci�n de este proyecto de ley estatutaria, se requer�a la mayor�a absoluta, equivalente al voto favorable de al menos 11 integrantes. En el desarrollo de la sesi�n, la Secretar�a certific� la existencia de qu�rum deliberatorio y decisorio v�lidamente conformado, y todas las votaciones se efectuaron de manera nominal y p�blica.^[73]

 

191.       En particular, los resultados de las votaciones consignados en el Acta No. 46 y certificados por la Secretar�a evidencian el cumplimiento del requisito de mayor�a absoluta, as�: (i) la proposici�n de dar debate (informe de ponencia) fue aprobada con 20 votos por el S� y 0 por el NO; (ii) los art�culos 1, 7 y 8, que no fueron objeto de modificaci�n, fueron aprobados con 18 votos por el S�; (iii) los art�culos 2, 3, 4, 5, 6 y 9, votados en bloque luego de su discusi�n, obtuvieron 20 votos por el S�; y (iv) el t�tulo y la pregunta fueron aprobados tambi�n con 20 votos afirmativos y ninguno negativo. Los resultados reflejan unanimidad en la votaci�n y acreditan el cumplimiento estricto de la mayor�a requerida para la aprobaci�n de leyes estatutarias.^[74]

 

192.       En relaci�n con la deliberaci�n, de lo consignado en la Gaceta del Congreso No. 901 de 2024 se observa que durante el debate se discutieron diversas proposiciones y modificaciones, todas ellas adoptadas mediante votaci�n nominal y p�blica. Dentro de aquellas se identifican las siguientes: (i) en relaci�n con el art�culo 6, el senador Jonathan Ferney Pulido Hern�ndez propuso sustituir la expresi�n �podr� por �deber� en la obligaci�n de convocar los espacios de di�logo p�blico. La proposici�n fue aprobada por mayor�a absoluta, con el prop�sito de asegurar que la rendici�n de cuentas de los congresistas no se limite a un informe escrito, sino que incluya encuentros reales con la ciudadan�a; (ii) respecto del art�culo 5, se debati� el literal h), que exig�a reportar el relacionamiento de los congresistas con organizaciones sociales y otros actores. A solicitud de la senadora Ang�lica Lozano, se propuso incluir representantes gremiales y sindicales; sin embargo, senadores como Clara L�pez Obreg�n y Jonathan Ferney Pulido Hern�ndez advirtieron sobre riesgos de seguridad y privacidad. Finalmente, por proposici�n del coordinador ponente Germ�n Blanco, se aprob� la supresi�n del literal h), decisi�n adoptada por consenso en la Comisi�n; y (iii) en el art�culo 3, el senador Carlos Fernando Motoa Solarte propuso incluir referencias a la funci�n de control p�blico y la funci�n electoral, para precisar que deb�a garantizarse el secreto del voto, proposici�n que fue aprobada.

 

193.       En suma, la Sala Plena de la Corte Constitucional constata que la Comisi�n Primera del Senado desarroll� el tr�mite con observancia plena de las reglas constitucionales y reglamentarias sobre qu�rum, mayor�as y votaci�n nominal y p�blica. De conformidad con las pruebas allegadas, la Corte constata que el debate se surti� v�lidamente, en los t�rminos de los art�culos 133, 145 y 153 de la Constituci�n Pol�tica, as� como con los art�culos 116, 117, 119, 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.

 

D.   Debate en la Plenaria del Senado de la Rep�blica

 

194.       El siguiente debate del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado se surti� en la Plenaria del Senado de la Rep�blica el 11 de junio de 2024, conforme consta en el Acta No. 76, publicada en la Gaceta del Congreso No. 27 de 2025, antecedido por el anuncio efectuado en la sesi�n del 6 de junio de 2024 (Acta No. 75, publicada en la Gaceta del Congreso No. 13 del 2025). Adem�s, el texto aprobado fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 874 del mismo a�o.

 

195.       De acuerdo con la certificaci�n expedida por la Secretar�a General, la Plenaria del Senado se encuentra integrada por 105 senadores, por lo que la mayor�a absoluta exigida para la aprobaci�n de una ley estatutaria correspond�a a 53 votos afirmativos. Durante la sesi�n, la Secretar�a verific� la existencia de qu�rum deliberatorio y decisorio v�lidamente conformado, y todas las decisiones fueron adoptadas mediante votaci�n nominal y p�blica,^[75] de acuerdo con los art�culos 133 y 146 de la Constituci�n Pol�tica y los art�culos 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.

 

196.       En relaci�n con los resultados de la votaci�n se tiene que la plenaria aprob� el informe de ponencia positiva con 66 votos a favor y ninguno en contra. Luego, el articulado del proyecto fue sometido a votaci�n en dos bloques, as�: (i) los art�culos 2, 3, 4, 5, 6 y 7, junto con las proposiciones avaladas, fueron aprobados con 71 votos afirmativos y ninguno negativo; adem�s (ii), tras la solicitud de reapertura del debate sobre el art�culo 5, se suprimi� el literal h) por proposici�n del ponente Germ�n Blanco �lvarez, decisi�n que cont� con 65 votos por el S� y 1 por el NO. Finalmente, el t�tulo y la pregunta acerca de la aprobaci�n del proyecto fueron confirmados con 63 votos afirmativos, sin votos en contra, cumpli�ndose as� la mayor�a requerida.^[76]

 

197.       Sobre el curso del debate, seg�n la informaci�n consignada en la Gaceta del Congreso No. 27 de 2025, se tiene que, en primer lugar, se tramitaron impedimentos presentados por los senadores Laura Ester Fortich S�nchez, Soledad Tamayo Tamayo, Josu� Alirio Barrera Rodr�guez y John Jairo Rold�n Avenda�o, quienes alegaron posibles conflictos de inter�s derivados de v�nculos con corporaciones territoriales. Al respecto, la senadora Ang�lica Lozano Correa intervino para precisar que el proyecto se circunscrib�a exclusivamente a la rendici�n de cuentas de los congresistas y no inclu�a a diputados, concejales ni ediles. Al no retirarse los impedimentos, se sometieron a votaci�n nominal, siendo negados por la Plenaria con 53 votos por el NO y 5 por el S�, para un total de 58 votos registrados.^[77]

 

198.       En segundo lugar, se dio una extensa discusi�n en torno al art�culo 5 del PLE, que inicialmente preve�a el reporte del relacionamiento de los congresistas con organizaciones sociales, gremiales o sindicales. Sobre este punto, la senadora Ang�lica Lozano defendi� su inclusi�n como medida de transparencia, mientras que la senadora Clara L�pez Obreg�n objet� la disposici�n por considerarla una intromisi�n en la vida privada de los legisladores, pregunt�ndose si ello implicar�a reportar incluso �las fiestas o los amigos con los que uno se visita�. En el mismo sentido, el senador Jonathan Ferney Pulido Hern�ndez advirti� que la obligaci�n era desproporcionada y pod�a generar riesgos de seguridad. Finalmente, la Plenaria aprob� la supresi�n total del literal h) para evitar interpretaciones que distorsionaran el objetivo del proyecto.^[78]

 

199.       De igual manera, se aprobaron varias proposiciones, entre ellas, (i) la modificaci�n del art�culo 6 para precisar que la modalidad y metodolog�a de los espacios de di�logo p�blico quedar�an a discreci�n de cada congresista; (ii) la inclusi�n en el art�culo 2 de la exigencia de utilizar lenguaje claro y comprensible; (iii) la adici�n al art�culo 4 que permite publicar el informe de gesti�n en medios digitales institucionales y redes sociales y (iv) la incorporaci�n de un par�grafo al art�culo 7 para que la Mesa Directiva convoque, al menos una vez por legislatura, una sesi�n especial en la que las bancadas rindan cuentas.

 

200.       El debate cont� adem�s con intervenciones generales de los senadores David Luna, quien destac� el avance del proyecto en la consolidaci�n de un �Parlamento Abierto�. A su turno, la senadora Paloma Valencia expres� reservas sobre la utilidad de informes extensos y defendi� una rendici�n de cuentas centrada en la coherencia ideol�gica. Asimismo, el senador Humberto de la Calle Lombana se refiri� acerca de la necesidad de reconocer la labor �extramural� de los congresistas.^[79]

 

201.       Con base en lo anterior, la Sala constata que el �ltimo debate del proyecto cumpli� las exigencias constitucionales relativas al qu�rum, la mayor�a absoluta, as� como la votaci�n nominal y p�blica. En consecuencia, el tr�mite surtido en la Plenaria del Senado tambi�n se ajust� a los art�culos 133, 145 y 153 de la Constituci�n Pol�tica, as� como con los art�culos 116, 117, 119, 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.

 

E.    Fase de conciliaci�n � armonizaci�n de los textos

 

202.       En relaci�n con la fase de armonizaci�n de los textos aprobados por cada una de las c�maras, es necesario recordar que,� cuando surgen discrepancias entre el Senado de la Rep�blica y la C�mara de Representantes, respecto del contenido de un proyecto de ley, el art�culo 161 de la Constituci�n prev� la integraci�n de comisiones accidentales de conciliaci�n, encargadas de procurar la armonizaci�n de los textos divergentes. En ese sentido, de conformidad con lo dispuesto en el art�culo 187 de la Ley 5� de 1992, corresponde a las mesas directivas de cada c�mara designar a los conciliadores, asegurando la representaci�n de las bancadas en la composici�n de dichas comisiones.

 

203.       Desde esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha se�alado que la fase de conciliaci�n constituye una etapa relevante del procedimiento legislativo, pues a trav�s de ella se busca garantizar que las diferencias surgidas entre los textos aprobados por cada c�mara se resuelvan mediante un mecanismo institucional que preserve el principio democr�tico y la deliberaci�n parlamentaria. En efecto, conforme a lo se�alado recientemente en la Sentencia C-340 de 2025, la conformaci�n de las comisiones accidentales de conciliaci�n debe realizarse de conformidad con los criterios de (i) simetr�a, (ii) calidad y (iii) pluralidad. Estos criterios persiguen, en esencia, la materializaci�n del principio democr�tico y del pluralismo pol�tico que orientan todas las fases del tr�mite legislativo, incluida la conciliaci�n. A continuaci�n, entonces, se verificar� el cumplimiento de estos criterios respecto de la Comisi�n accidental designada en el tr�mite del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, cuya composici�n consta esencialmente en las Gacetas del Congreso Nos. 892 y 906 de 2024, obrantes en el expediente.

 

204.       Criterio de simetr�a. De acuerdo con la Sentencia C-340 de 2025, las comisiones accidentales deben estar integradas por un n�mero igual de senadores y representantes a la C�mara, con el fin de preservar un principio de igualdad y equilibrio en la toma de decisiones respecto del texto que finalmente ser� sometido a votaci�n de las plenarias. En el presente caso, la comisi�n accidental de conciliaci�n estuvo integrada por un senador (Germ�n Alcides Blanco �lvarez) y una representante a la C�mara (Catherine Juvinao Clavijo), esto es, un conciliador por cada corporaci�n. Con ello se satisface el criterio de simetr�a.

 

205.       Criterio de calidad. De acuerdo con lo indicado en la Sentencia C-340 de 2025, deben ser designados conciliadores los miembros de las respectivas comisiones permanentes que hayan participado en la discusi�n del proyecto, los autores, los ponentes y/o congresistas que hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias, con el fin de que participen en la conciliaci�n quienes hayan jugado un papel de especial importancia en el procedimiento legislativo. En el presente caso, ambos conciliadores tuvieron una participaci�n directa y cualificada en el tr�mite legislativo de la iniciativa. Por una parte, el senador Germ�n Alcides Blanco �lvarez actu� como ponente durante los debates del proyecto y, por otra parte, la representante Catherine Juvinao Clavijo fue autora y ponente del mismo. Esto permite tener por satisfecho el criterio de calidad.

 

206.       Pluralidad en la conformaci�n de la comisi�n accidental de conciliaci�n. Sobre este presupuesto, debe tenerse en cuenta que, mediante el Auto 1298 de 2024, esta Corporaci�n precis� el alcance del requisito de representaci�n de bancadas previsto en el art�culo 187 de la Ley 5� de 1992 y el art�culo 161 de la Constituci�n Pol�tica. En dicha providencia, la Corte estableci� que la validez del procedimiento legislativo en la etapa de conciliaci�n est� sujeta, entre otras, a una condici�n m�nima de pluralidad; esto es, que cada c�mara legislativa debe designar, al menos, dos congresistas de distintos partidos pol�ticos para integrar la comisi�n accidental, para un total m�nimo de cuatro conciliadores.

 

207.       Dicha regla fue reiterada en la Sentencia C-340 de 2025, que la extendi� a cualquier tr�mite legislativo sin distinci�n de la clase de ley. Sin embargo, la misma Sentencia advirti�, a modo de jurisprudencia anunciada, que dicha regla rige �nicamente respecto de los proyectos de ley radicados con posterioridad a la notificaci�n del Auto 1298 de 2024, esto es, el 15 de noviembre de 2024. La raz�n de ello es que, con anterioridad a esa fecha, esta Corporaci�n no hab�a cuestionado la validez de procedimientos legislativos en los que la comisi�n de conciliaci�n se conform� con un congresista por cada c�mara pertenecientes a partidos distintos, de modo que se trat� de un cambio en el precedente constitucional cuya aplicaci�n previa no era clara.

 

208.       En consecuencia, en el presente caso la mencionada regla de pluralidad no resulta aplicable, habida cuenta de que el Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado fue radicado el 23 de agosto de 2023, esto es, con anterioridad a la notificaci�n de dicho Auto. Bajo la regla vigente en ese entonces, resultaba constitucionalmente aceptable que la comisi�n de conciliaci�n estuviera integrada por dos congresistas (uno por cada c�mara) pertenecientes a partidos pol�ticos distintos. Dicha condici�n se verifica plenamente en el presente tr�mite, pues la comisi�n accidental de conciliaci�n estuvo compuesta por el senador Germ�n Alcides Blanco �lvarez, del Partido Conservador, y la representante Catherine Juvinao Clavijo, de la Alianza Verde, con lo que se satisface el requisito de pluralidad aplicable a este caso.

 

209.       De este modo, la Sala constata que la conformaci�n de la comisi�n accidental de conciliaci�n en el curso del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, se ajust� a los criterios constitucionales y jurisprudenciales aplicables, por lo que, desde esa perspectiva, no se configura vicio en el procedimiento legislativo.

 

210.       Establecido lo anterior, corresponde ahora a la Corte examinar el tr�mite surtido para la discusi�n y aprobaci�n del respectivo informe de conciliaci�n en las plenarias del Senado de la Rep�blica y de la C�mara de Representantes, con el fin de verificar el cumplimiento de las exigencias para el tr�mite y aprobaci�n de esta fase del procedimiento legislativo.

 

i. Conciliaci�n en el Senado de la Rep�blica

 

211.       El informe de conciliaci�n del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado fue sometido a discusi�n y votaci�n en la plenaria del Senado de la Rep�blica el 18 de junio de 2024, conforme consta en el Acta No. 80, publicada en la Gaceta del Congreso No. 161 de 2025. Como ya se mencion�, la Comisi�n de Conciliaci�n estuvo integrada por el senador Germ�n Alcides Blanco �lvarez, en representaci�n del Senado, y la representante Catherine Juvinao Clavijo, por la C�mara de Representantes.^[80]

 

212.       De acuerdo con la certificaci�n de la Secretar�a General, la plenaria del Senado estaba conformada por 105 integrantes, por lo que la mayor�a absoluta exigida para la aprobaci�n del informe de conciliaci�n correspond�a a 53 votos afirmativos. La Secretar�a verific� la existencia de qu�rum decisorio v�lidamente conformado y la votaci�n se llev� a cabo de manera nominal y p�blica mediante el sistema electr�nico. Como resultado de la votaci�n se tuvieron 61 votos afirmativos y ninguno negativo. En consecuencia, el Secretario General dej� constancia de que �ha sido aprobado el informe de conciliaci�n le�do al Proyecto de Ley Estatutaria n�mero 273 de 2024 Senado � 157 de 2023 C�mara�.^[81]

 

213.       Respecto del debate, el informe de conciliaci�n resolvi� las diferencias entre los textos aprobados en cada c�mara y se acogi� principalmente el texto aprobado por el Senado. En particular, se observa que (i) se adopt� el texto del Senado para los art�culos 2, 3, 5, 8 y 9; (ii) en el art�culo 4 se mantuvo el texto del Senado con una leve correcci�n en la redacci�n del par�grafo 4, justificada en el debate por concordancia gramatical; (iii) respecto del art�culo 6, se adopt� el texto del Senado y se ajust� el par�grafo 4 para precisar la restricci�n sobre el uso de instalaciones de asambleas o concejos dentro de los seis meses anteriores a elecciones; y finalmente (iv), en el art�culo 7 se modific� la expresi�n �sesi�n especial� por �espacio destinado� y se suprimi� la frase �ante el pleno del Congreso�, a fin de otorgar mayor flexibilidad en la programaci�n de las rendiciones de cuentas de las bancadas.

 

214.       En consecuencia, la Sala constata que la aprobaci�n del informe de conciliaci�n en el Senado de la Rep�blica se realiz� con observancia plena de los requisitos relativos al qu�rum, la mayor�a absoluta y la votaci�n nominal y p�blica, de conformidad con los art�culos 133, 145 y 153 de la Constituci�n Pol�tica, y los art�culos 116, 117, 119, 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.

 

ii. Conciliaci�n en la C�mara de Representantes

 

215.       El informe de conciliaci�n del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado fue sometido a debate y votaci�n en la plenaria de la C�mara de Representantes el 18 de junio de 2024, seg�n consta en el Acta No. 154, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1619 de 2024. El texto del informe conciliado fue previamente publicado en la Gaceta No. 892 de 2024, con la participaci�n de los conciliadores Catherine Juvinao Clavijo por la C�mara de Representantes y Germ�n Blanco �lvarez por el Senado de la Rep�blica.^[82]

 

216.       De acuerdo con la certificaci�n expedida por la Secretar�a General de la corporaci�n, la Plenaria de la C�mara est� conformada por 187 representantes, por lo que la mayor�a absoluta exigida para la aprobaci�n del informe de conciliaci�n correspond�a a m�nimo 94 votos afirmativos. Antes de la votaci�n, el Secretario verific� la existencia de qu�rum decisorio v�lidamente conformado, y la votaci�n se realiz� de forma nominal y p�blica, en atenci�n a la naturaleza estatutaria del proyecto.

 

217.       El resultado de la votaci�n fue 109 votos afirmativos y ninguno en contra, de los cuales 18 se registraron manualmente y 91 mediante el sistema electr�nico, con lo que se supera ampliamente la mayor�a exigida. En cuanto al contenido del informe de conciliaci�n, publicado en la Gaceta del Congreso No. 892 de 2024, se observa la resoluci�n de las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en ambas c�maras; en particular se tienen las siguientes^[83]: (i) el t�tulo y el art�culo 1 fueron aprobados sin modificaciones, al no existir diferencias entre los textos; (ii) en el art�culo 2, se adopt� el texto del Senado, que suprimi� la palabra �oportunamente�, bajo la justificaci�n de dejar una redacci�n m�s concisa centrada en la obligaci�n de informar en �lenguaje claro y comprensible�; (iii) en el art�culo 3, se acogi� igualmente el texto del Senado, de modo que se elimin� la referencia al �control p�blico� que hab�a sido introducida por la C�mara, aceptando incluir las funciones de control pol�tico, judicial, disciplinaria, electoral y de protocolo; y (iv) en el art�culo 4, aunque se mantuvo el texto del Senado, se realiz� un ajuste de redacci�n en el par�grafo 4, consistente en la adici�n de una coma.

 

218.       Asimismo, en el art�culo 5, se acogi� el texto aprobado por el Senado, que elimin� el literal h) del proyecto, que exig�a reportar el relacionamiento de los congresistas con organizaciones sociales, gremiales o sindicales. La decisi�n se sustent� en los debates previos, donde se consider� que dicha obligaci�n resultaba desproporcionada y pod�a comprometer la privacidad y seguridad de los legisladores. El texto conciliado mantuvo los literales a) a g), que se centran en los proyectos de ley, las citaciones, los viajes internacionales y la gesti�n ante entidades.

 

219.       En lo relativo al art�culo 6, se adopt� el texto del Senado, con un ajuste en el par�grafo 4. En el art�culo 7, los conciliadores modificaron la redacci�n del Senado, de manera que sustituyeron la expresi�n �sesi�n especial� por �espacio destinado� y se suprimi� la frase �ante el pleno del Congreso�, bajo la justificaci�n de otorgar mayor flexibilidad para la rendici�n de cuentas de las bancadas. Asimismo, sobre el art�culo 8, y de conformidad con la Gaceta 892 de 2024, este fue aprobado sin modificaciones al no existir diferencias entre los textos. Finalmente, respecto del art�culo 9, se acogi� el texto del Senado, para establecer una cl�usula de vigencia general con derogatoria expresa del art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015 y de las disposiciones contrarias.

 

220.       En consecuencia, se evidencia que la C�mara de Representantes aprob� el informe de conciliaci�n observando las exigencias constitucionales y reglamentarias sobre qu�rum, mayor�a absoluta y votaci�n nominal y p�blica, lo que permite concluir que esta etapa del tr�mite legislativo se desarroll� conforme a los art�culos 133, 145 y 153 de la Constituci�n Pol�tica, y a los art�culos 116, 117, 119, 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.

 

F.    S�ntesis de la verificaci�n de qu�rum, mayor�as y tipo votaci�n

 

221.       Con base en la anterior reconstrucci�n de los debates adelantados en el Congreso de la Rep�blica, y de acuerdo con las pruebas documentales obrantes en el expediente, la Sala concluye que en todas las etapas del tr�mite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado se cumplieron los requisitos relativos al qu�rum, la mayor�a absoluta y la votaci�n nominal y p�blica, tal como se sintetiza en el siguiente esquema:

 

 

222.       Superado este examen, a continuaci�n la Sala proceder� a verificar los lapsos entre debates y el l�mite temporal de la legislatura.

 

4.6.          Verificaci�n de los plazos entre debates, n�mero de debates y duraci�n total del tr�mite

 

223.       La Constituci�n Pol�tica, en el art�culo 160, establece las reglas que deben cumplirse en el tr�mite legislativo en materia de lapsos entre los debates. De esta forma, se dispone que entre el primer y el segundo debate dentro de una misma c�mara debe mediar un t�rmino no inferior a 8 d�as, y entre la aprobaci�n del proyecto en una c�mara y la iniciaci�n del debate en la otra, al menos 15 d�as. Estos plazos, contados en d�as calendario, tienen como finalidad impedir la aprobaci�n precipitada de las normas, garantizar que los congresistas dispongan del tiempo necesario para estudiar las modificaciones introducidas y asegurar que el procedimiento legislativo se desarrolle conforme a los principios de deliberaci�n y racionalidad.^[84]

 

224.       A su turno, el art�culo 153 de la Constituci�n dispone que la aprobaci�n, modificaci�n o derogaci�n de una ley estatutaria debe surtirse dentro de una sola legislatura,^[85] con lo que se busca que la definici�n de los asuntos trascendentales, que son propios de este tipo de legislaci�n, no dependa de mayor�as coyunturales ni se prolongue indefinidamente en el tiempo.^[86]

 

225.       Ahora bien, en los casos en que existan discrepancias entre los textos aprobados por las dos c�maras, el art�culo 161 de la Constituci�n prev� una etapa de conciliaci�n con reglas propias. En virtud de esta disposici�n, se conforman comisiones accidentales paritarias de senadores y representantes encargadas de unificar el texto final del proyecto; el informe de conciliaci�n debe publicarse al menos con un d�a de anticipaci�n a la sesi�n en la que ser� sometido a aprobaci�n, a fin de garantizar que los congresistas conozcan su contenido; y la votaci�n de dicho informe constituye una repetici�n del segundo debate, limitada a la adopci�n o rechazo del texto conciliado, sin reabrir la discusi�n general del proyecto. Esta fase act�a, en �ltimas, como una etapa final de ratificaci�n bicameral, destinada a asegurar que el texto definitivo refleje fielmente la voluntad democr�tica de ambas corporaciones.[87]

 

226.       A partir de lo anterior, en el siguiente esquema se sintetiza la secuencia temporal del tr�mite legislativo surtido en el Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, a efectos de determinar el cumplimiento de estos requisitos constitucionales:

 

 

227.       As�, de acuerdo con la informaci�n rese�ada es claro que el proyecto de ley, primero, cont� con los cuatro debates constitucionalmente exigidos en el art�culo 157 de la Constituci�n.

 

228.       Segundo, acredit� los plazos constitucionales establecidos en el art�culo 160 superior. Para empezar, entre el primer y segundo debate en la C�mara de Representantes transcurrieron 160 d�as, superando ampliamente el m�nimo de ocho; entre la aprobaci�n del proyecto en la plenaria de la C�mara y el inicio del tr�mite en el Senado transcurrieron 35 d�as, superando as� el m�nimo de quince; y finalmente, entre el primer y segundo debate en el Senado mediaron 21 d�as, con lo que se cumple abiertamente el m�nimo de ocho exigido por la Constituci�n.

 

229.       Tercero, sobre la duraci�n total del tr�mite legislativo, se constata que el proyecto fue radicado el 23 de agosto de 2023 y su informe de conciliaci�n aprobado el 18 de junio de 2024, es decir, dentro del per�odo comprendido entre el 20 de julio de 2023 y el 20 de junio de 2024, que corresponde a una �nica legislatura. A esto hay que agregar que no se efectuaron actuaciones durante sesiones extraordinarias, por lo que se satisface el requisito previsto en el art�culo 153 de la Constituci�n para el caso de las leyes estatutarias.

 

230.       En conclusi�n, la Sala Plena confirma que el tr�mite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado observ� de manera estricta las exigencias de temporalidad y de secuencia deliberativa.

 

4.7.          Cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible

 

231.       El control de constitucionalidad de las leyes estatutarias exige, adem�s, verificar el respeto de los principios de consecutividad e identidad flexible, los cuales garantizan que el proceso legislativo sea una expresi�n aut�ntica de la deliberaci�n democr�tica.^[88] Ambos principios son de rango constitucional y se derivan de los art�culos 157 y 160 superiores, respectivamente; adem�s, tienen como prop�sito �ltimo impedir que las normas sean aprobadas sin un debate completo, informado y coherente a lo largo de todas las fases del tr�mite legislativo.

 

232.       Por un lado, el mandato de consecutividad exige que los proyectos de ley sean tramitados y aprobados a trav�s de los debates sucesivos previstos en la Constituci�n, tanto en las comisiones constitucionales permanentes como en las plenarias de las c�maras legislativas. Este principio, que deviene del art�culo 157 de la Constituci�n Pol�tica,^[89] tiene por finalidad especial asegurar que cada iniciativa sea objeto de un grado suficiente de deliberaci�n democr�tica en las distintas etapas estructurales del procedimiento legislativo.

 

233.       Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de esta corporaci�n, la consecutividad se traduce en la denominada �regla de los cuatro debates�, seg�n la cual todo proyecto debe ser aprobado, en principio, en dos debates en la c�mara de origen y dos en la otra; primero en comisi�n constitucional y luego en plenaria.^[90] Con todo, en los eventos en los que se haya tramitado un mensaje de urgencia, de conformidad con el art�culo 163 de la Constituci�n, las comisiones primeras pueden sesionar conjuntamente, reduci�ndose el tr�mite a tres debates (uno conjunto y dos en plenarias).

 

234.       De esta manera, el principio de consecutividad impone a las comisiones y a las plenarias del Congreso de la Rep�blica la obligaci�n de debatir y decidir la totalidad de los temas propuestos en cada etapa. Por ello, se ha dicho que estas c�lulas legislativas no pueden renunciar a su competencia ni diferir el estudio de un asunto a otra instancia para evitar el debate,^[91] de manera que, cuando un tema es omitido en una comisi�n o en una plenaria y solo es incorporado en etapas posteriores, se configura la llamada �elusi�n de debate�, que configura un vicio de procedimiento por desconocimiento del principio de consecutividad.^[92]

 

235.       Por otro lado, el principio de identidad flexible, que se deriva del art�culo 160 de la Constituci�n[93], reconoce que durante el tr�mite legislativo las c�maras puedan introducir modificaciones, adiciones o supresiones al articulado, en ejercicio de la autonom�a que les confiere el principio democr�tico^[94]. No obstante, esta potestad se encuentra limitada por la exigencia de que el n�cleo tem�tico o materia se mantenga constante durante todas las etapas y debates del proceso. En ese sentido, a la luz del principio de identidad flexible o relativa, las variaciones de texto son leg�timas �nicamente cuando guardan una relaci�n clara, espec�fica, estrecha, necesaria y evidente con lo debatido en etapas anteriores. En consecuencia, no se admite la introducci�n de asuntos nuevos que tengan autonom�a normativa o que se aparten de la materia discutida previamente.^[95]

 

236.       Lo anterior lleva a recordar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no toda disposici�n nueva constituye, en estricto sentido, un asunto nuevo. Sobre ello, en la Sentencia C-1011 de 2008 la Corte indic�, a modo de ilustraci�n, lo siguiente:

 

�La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qu� caso se est� ante la inclusi�n de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prev� que �(i) un art�culo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el art�culo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adici�n que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adici�n este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un art�culo espec�fico; (iv) no constituye asunto nuevo un art�culo propuesto por la Comisi�n de Conciliaci�n que crea una f�rmula original para superar una discrepancia entre las C�maras en torno a un tema. En el �mbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es m�s amplio porque existe una relaci�n estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las caracter�sticas de la Constituci�n de 1991. As�, se ha admitido que la adici�n de un tema de orden org�nico y funcional �un art�culo sobre la participaci�n del Ministerio P�blico en el nuevo sistema acusatorio� guarda relaci�n suficiente con un aspecto sustantivo �las garant�as del investigado o acusado en el proceso penal���^[96]

 

237.       As�, desde el punto de vista de la incorporaci�n de disposiciones, es posible se�alar que, en general, se incurre en vicio de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de identidad flexible cuando una modificaci�n posee autonom�a normativa propia o regula una materia distinta de la que fue objeto de deliberaci�n durante las fases anteriores del procedimiento.

 

238.       Ahora bien, en este punto conviene insistir en que, sobre la manera en que debe valorarse el cumplimiento de este principio, la Corte ha considerado pac�ficamente que su verificaci�n no puede darse de manera aislada, reducida a un simple contraste de la literalidad, sino que debe hacerse sobre su contenido objetivo, con el prop�sito de observar que se haya satisfecho la continuidad tem�tica del debate. En otras palabras, lo relevante no es la consideraci�n de la redacci�n normativa, vista aisladamente, sino valorada en perspectiva de la materia tratada desde la radicaci�n hasta la aprobaci�n final.^[97] Esto garantiza que se permitan ajustes normativos compatibles con la deliberaci�n previa que, en todo caso, y en cumplimiento del principio de consecutividad, debe haber ocurrido en todos los debates que integran el procedimiento.

 

239.       Por �ltimo, en relaci�n con ambos principios (consecutividad e identidad flexible) la Corte ha reiterado que una vulneraci�n de aquellos no puede ser superada mediante el tr�mite de conciliaci�n. En particular, ha se�alado que las comisiones de conciliaci�n tienen la funci�n limitada de armonizar discrepancias entre los textos aprobados por las c�maras, pero carecen de competencia para introducir disposiciones in�ditas o para subsanar omisiones en el debate. Permitir lo contrario equivaldr�a a sustituir el debate de las comisiones y de las plenarias por un acuerdo posterior entre conciliadores, con lo que se trasgredir�a el principio de deliberaci�n democr�tica, que es transversal a la formaci�n de las leyes.[98]

 

240.       Dicho lo anterior, y dado que el expediente muestra que, a excepci�n del t�tulo, el Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado fue objeto de sucesivas modificaciones, la Sala encuentra necesario analizar enseguida la evoluci�n que tuvo todo el articulado a lo largo del tr�mite legislativo, con el fin de verificar los ajustes aprobados y el cumplimiento de los dos principios bajo menci�n.

 

Art�culo 1 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

241.       De la revisi�n del expediente se desprende que el art�culo 1 del PLE, relativo al objeto de la ley, mantuvo su presencia y coherencia tem�tica durante todo el tr�mite parlamentario, cumpliendo los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n Pol�tica. Para evidenciarlo, en el siguiente esquema se muestra la evoluci�n de esta primera disposici�n:

 

 

242.       Lo anterior muestra que la materia del art�culo, relacionada con la definici�n del objeto de la Ley, asociado a la promoci�n de una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, fue conocida, discutida y aprobada en los cuatro debates. De igual manera se evidencia que, durante el tr�nsito por la C�mara de Representantes, particularmente en el segundo debate, el texto fue adicionado, sin alterar el n�cleo tem�tico debatido, con la incorporaci�n de dos elementos concretos, (i) la referencia expresa al �marco del principio de transparencia� y (ii) la finalidad de �fortalecer los mecanismos de participaci�n ciudadana, generando con ello un Congreso abierto e inclusivo con la ciudadan�a�. Estas adiciones, de ninguna manera introducen una materia aut�noma o ajena a la discutida previamente.

 

Art�culo 2 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

243.       La Corte constata que el art�culo 2 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, sobre la definici�n de la rendici�n de cuentas de los congresistas, se mantuvo presente durante todo el tr�mite y fue debatido en todas las etapas del mismo. En el curso del procedimiento, la disposici�n recibi� una modificaci�n en el Senado de la Rep�blica, la cual gener� una discrepancia que fue resuelta posteriormente en la etapa de conciliaci�n. A continuaci�n, se detalla la evoluci�n de este art�culo en el curso de los debates:

 

 

244.       Lo anterior permite evidenciar que el art�culo 2 cumpli� �ntegramente con los principios de consecutividad e identidad flexible, pues fue objeto de examen y aprobaci�n en las cuatro etapas del tr�mite legislativo. Adem�s, la definici�n de la rendici�n de cuentas como obligaci�n de los congresistas se mantuvo inalterada en su esencia desde la radicaci�n del proyecto hasta la conciliaci�n final, sin que se introdujeran materias nuevas o ajenas al n�cleo tem�tico del PLE.

 

245.       Al respecto, la Sala considera que, en particular, las modificaciones introducidas en los debates adelantados en el Senado respetan el principio de identidad flexible. Por un lado, (i) la eliminaci�n del t�rmino �oportunamente� no alter� el contenido sustancial de la disposici�n, sino que lo precis� al evitar una indeterminaci�n temporal que podr�a entrar en conflicto con el plazo perentorio fijado en el art�culo 4 (diez d�as h�biles siguientes a la finalizaci�n de la legislatura); y por otro lado (ii), la adici�n del calificativo �claro� complement� el est�ndar de accesibilidad de la informaci�n. En ese sentido, es evidente que estas modificaciones constituyeron un desarrollo leg�timo de la funci�n deliberativa del Congreso, cuyo texto guarda plena correspondencia con la materia del art�culo.

 

Art�culo 3 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

246.       El art�culo 3 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado introduce una modificaci�n al literal j) del art�culo 8 de la Ley 1828 de 2017 y, por esta v�a, establece la rendici�n de cuentas como un deber funcional de los congresistas. En el siguiente esquema, se muestra la evoluci�n del art�culo a lo largo de los cuatro debates y la conciliaci�n:

 

 

247.       De esta reconstrucci�n se desprende que el art�culo 3 agot� los cuatro debates y fue considerado en todas sus fases, por lo que cumple con el principio de consecutividad previsto en el art�culo 157 de la Constituci�n. Adem�s, se observa que el deber de rendir cuentas se mantuvo como eje tem�tico desde la radicaci�n del proyecto hasta su aprobaci�n definitiva.

 

248.       En ese sentido, la Corte observa que las variaciones introducidas durante el tr�mite se dieron respetando el principio de identidad flexible, pues no alteraron la esencia del deber funcional previsto en el art�culo discutido, sino que se hicieron con miras a ajustar su contenido, esencialmente, en los siguientes t�rminos: (i) la ampliaci�n del listado de funciones sobre las cuales se rinde cuentas (control pol�tico, judicial, disciplinaria, electoral, control p�blico y de protocolo) supuso un desarrollo adicional de la rendici�n de cuentas, no un cambio tem�tico; (ii) el paso de �anual� a �por cada legislatura� armoniza la obligaci�n con las din�micas y tiempos del Congreso de la Rep�blica; (iii) la adici�n de la posibilidad �virtual o presencial� constituye una ajuste t�cnico para considerar otras modalidades de rendici�n de cuentas sin modificar la esencia del articulado; y (iv) la supresi�n del t�rmino �potestad�, que surgi� temporalmente durante la deliberaci�n en la Comisi�n Primera del Senado, y su sustituci�n por la expresi�n �deber�, reafirma la naturaleza obligatoria de la rendici�n de cuentas, siendo ello parte del n�cleo tem�tico de la disposici�n.

 

249.       En consecuencia, para la Sala es claro que las modificaciones hechas durante el tr�mite legislativo no introdujeron asuntos estrictamente nuevos ni aut�nomos, sino que constituyeron ajustes de t�cnica normativa y precisiones conceptuales compatibles con los principios de consecutividad e identidad flexible.

 

Art�culo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

250.       El art�culo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado regula, en esencia, el contenido, los plazos y los medios de publicaci�n del informe de gesti�n de los congresistas, en el marco del deber de rendici�n de cuentas. De acuerdo con el tr�mite legislativo surtido, esta disposici�n fue debatida y aprobada en las cuatro etapas del tr�mite parlamentario, con modificaciones graduales que no alteraron el n�cleo tem�tico del proyecto. A continuaci�n se presenta la evoluci�n del art�culo durante su tr�mite:

 

 

251.       Lo anterior muestra que, en primer lugar, el art�culo 4 surti� los cuatro debates exigidos y la materia del mismo, relativa al informe de gesti�n, fue debatida y aprobada de forma progresiva en cada una de las etapas, con lo que se cumple plenamente los principios de consecutividad e identidad flexible. Sobre este �ltimo, es importante observar que las modificaciones introducidas en el tr�mite estuvieron estrictamente vinculadas con la tem�tica central de la norma, relacionada con la publicidad y la transparencia de la gesti�n congresual. En particular, se tiene que, (i) se hizo un ajuste en el plazo de publicaci�n para hacer el cumplimiento de la obligaci�n de rendir el informe; (ii) se dio inclusi�n del acceso gratuito a medios p�blicos y comunitarios para garantizar la difusi�n masiva; (iii) se incorpor� la exigencia de lenguaje claro y accesible para fortalecer garantizar un acceso comprensible a la informaci�n; y (iv) la incorporaci�n de las redes sociales respondi� a la evoluci�n tecnol�gica de los canales de comunicaci�n, sin alterar la materia ni la naturaleza del deber de rendir informe.

 

252.       Es evidente, entonces, que todas las adiciones guardan una conexidad tem�tica estrecha con el eje central del art�culo y no se advierten temas aut�nomos o independientes que vulneren la identidad legislativa. Finalmente, la Sala constata que las modificaciones fueron oportunamente publicadas y conocidas, lo cual se registr� en las Gacetas correspondientes, sin que se advierta, en consecuencia, problemas de publicidad legislativa.

 

Art�culo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

253.       El art�culo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado se refiere a los elementos m�nimos que debe contener el informe de gesti�n de los congresistas. Desde el punto de vista de su tr�mite legislativo, se observa que el contenido fue objeto de deliberaci�n constante, con modificaciones que, en �ltimas, no desbordaron ni alteraron la materia central del mismo. En el siguiente esquema se muestra la evoluci�n legislativa del art�culo:

 

 

254.       El expediente legislativo refleja, as�, que el art�culo 5 fue debatido y aprobado en los cuatro debates, en cumplimiento del principio de consecutividad. Adem�s, la Sala observa que las modificaciones introducidas se mantuvieron dentro del �mbito tem�tico de la norma, como lo fue la incorporaci�n inicial de las distintas funciones congresuales dentro del informe; la posterior adici�n del literal sobre asuntos de g�nero y la inclusi�n del par�grafo sobre voto secreto y, al final, la eliminaci�n del literal h) en la plenaria del Senado respondi� leg�timamente a un ejercicio de deliberaci�n parlamentaria que, seg�n se lee en el registro correspondiente, estuvo orientado a evitar interpretaciones excesivas sobre la obligaci�n de reportar todas las interacciones ciudadanas de los congresistas. De este modo, es claro que ninguna de las modificaciones constituy� una innovaci�n sustancial que afectara la identidad normativa de la disposici�n, por lo que se cumple, tambi�n, el principio de identidad flexible o relativa.

 

255.       Por �ltimo, la Sala Plena advierte que el tr�mite del art�culo 5 tambi�n respet� el principio de publicidad, toda vez que las proposiciones y votaciones fueron dadas a conocer en la oportunidad respectiva, de lo cual dan cuenta las gacetas n�mero1683 de 2023; 1211, 901, 906 de 2024; y 27 de 2025, ya referidas en la reconstrucci�n de los debates.

 

Art�culo 6 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

256.       El art�culo 6 del PLE, en esencia, regula la convocatoria y desarrollo de los espacios de di�logo p�blico en los que los congresistas deben socializar y discutir su informe de gesti�n con la ciudadan�a. Esta disposici�n, al igual que las anteriores, tambi�n fue objeto de distintas modificaciones a lo largo del tr�mite legislativo, por lo que resulta necesario presentar su evoluci�n al interior del Congreso de la Rep�blica, en el siguiente esquema:

 

 

257.       Lo anterior demuestra que el art�culo 6 fue objeto de discusi�n y aprobaci�n en los cuatro debates, con lo que se satisface plenamente el principio de consecutividad. Adem�s, el contenido normativo permaneci� en el proyecto desde su radicaci�n y fue debatido de forma progresiva y p�blica, sin que se adviertan sustituciones tem�ticas o incorporaci�n de materias ajenas a su eje central. En particular, las modificaciones correspondientes a (i) el paso de facultad a �deber�, (ii) la inclusi�n de reglas de accesibilidad y (iii) la restricci�n para �pocas electorales, respondieron a un ejercicio deliberativo leg�timo del legislativo, enmarcado en el principio de identidad flexible.

 

258.       De igual modo, la Sala Plena tampoco encuentra problemas de publicidad, puesto que las proposiciones modificatorias mencionadas en el esquema anterior, as� como textos aprobados, fueron debidamente publicados. De esto dan cuenta las gacetas consultadas, en especial aquellas identificadas con los n�meros 1683 de 2023, 1211, 901, 906 de 2024 y 27 de 2025, las cuales ya fueron referenciadas en el recuento del tr�mite legislativo.

 

Art�culo 7 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

259.       El art�culo 7 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, establece la posibilidad de que las bancadas del Congreso realicen espacios de di�logo p�blico sobre sus decisiones. El siguiente cuadro muestra el curso que surti� esta disposici�n durante su tr�mite legislativo:

 

 

260.       Como se observa, este art�culo fue debatido y aprobado en todas las cuatro etapas del tr�mite legislativo, con lo que se cumple el principio de consecutividad. Adicionalmente, los ajustes o variaciones, relativos al car�cter facultativo de la medida y a la incorporaci�n de la visibilidad institucional, a trav�s de los medios del Congreso y creaci�n de un espacio anual de rendici�n de cuentas de las bancadas, respetaron el principio de identidad flexible, pues de ninguna manera alteran la materia central de la disposici�n.

 

261.       Ahora bien, dadas las modificaciones surtidas en la etapa de conciliaci�n, es necesario detenerse en la labor adelantada por la Comisi�n accidental en este caso. De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporaci�n, estas comisiones �deben unificar los textos divergentes, esto es, todos los art�culos que hayan sido aprobados de manera distinta, en cuya labor no solo est�n autorizadas para modificar su contenido, sino incluso para crear textos nuevos, si de esa forma logran superar las diferencias, siempre que dicha actuaci�n se realice dentro del �mbito de la misma materia o contenido tem�tico de la iniciativa que se est� discutiendo�[161].

 

262.       En el asunto de la referencia, conforme al Informe de Conciliaci�n[162], se tiene que la modificaci�n introducida, que correspondi� al reemplazo de la expresi�n �sesi�n� por �espacio� y la supresi�n de la expresi�n �ante el pleno del Congreso�, se hizo con el prop�sito �garantizar la armonizaci�n del art�culo, su aplicaci�n e integridad con el texto�[163]. Para la Corte, no solo se cumpli� con dicha finalidad, sino que los cambios conservaron el n�cleo esencial del art�culo, sin configurar temas ajenos o aut�nomos. Por tanto, es claro que la Comisi�n de Conciliaci�n actu� dentro del marco constitucional de sus competencias, conforme a la jurisprudencia de esta corporaci�n.

 

263.       Por �ltimo, la Sala encuentra necesario advertir que, respecto de este art�culo, tampoco se evidencian problemas de publicidad, en tanto el expediente demuestra que se realizaron, oportunamente, las publicaciones de todas las proposiciones, ponencias, textos y actas, de lo cual da cuenta las Gacetas ya mencionadas.

 

Art�culo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

264.       El art�culo 8 del PLE se refiere a la financiaci�n y apoyo institucional para la realizaci�n de los espacios de di�logo p�blico y la publicaci�n de los informes de gesti�n. A continuaci�n, se rese�a la evoluci�n de la disposici�n a lo largo del tr�mite parlamentario:

 

 

265.       Esto da cuenta de que el art�culo 8 fue debatido y aprobado en las cuatro etapas del tr�mite legislativo y, si bien su contenido no figuraba en el proyecto original, lo cierto es que fue introducido leg�timamente durante el primer debate en la Comisi�n Primera de la C�mara, conforme a las facultades de enmienda que est�n permitidas en curso del procedimiento legislativo. Como ya se advirti�, la Corte ha reconocido que la creaci�n de nuevos art�culos durante el tr�mite no vulnera la consecutividad ni identidad flexible, siempre que estos guarden conexidad con la materia central de la iniciativa y sean objeto de debate en las etapas subsiguientes.[176]

 

266.       En este caso se tiene que la norma sobre financiaci�n, incorporada en el art�culo 8, fue debatida y conocida de forma ininterrumpida desde su introducci�n en el primer debate hasta su aprobaci�n final, sin que se diera una incorporaci�n sorpresiva o desconociendo la deliberaci�n democr�tica. Adem�s, las modificaciones introducidas durante el tr�mite mantuvieron una relaci�n directa con el objeto del proyecto, puesto que, en �ltimas, la disposici�n hace referencia a los recursos necesarios para hacer efectiva la rendici�n de cuentas, lo cual es funcional y vinculado directamente con el cumplimiento del objeto general del PLE.

 

267.       En consecuencia, la Sala estima que el art�culo 8 cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible; asimismo, no se advierten problemas relacionados con la publicidad del tr�mite, incluyendo las proposiciones, debates y votaciones, lo que se evidencia en el recuento de los debates hecho con anterioridad.

 

Art�culo 9 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

268.       El art�culo 9 del PLE corresponde a la cl�usula de vigencia general de la Ley y sus derogatorias. A continuaci�n se rese�a la evoluci�n del mismo a lo largo del tr�mite adelantado en el Congreso de la Rep�blica, a efectos de verificar el cumplimiento de consecutividad e identidad flexible:

 

 

269.       Como se observa, esta disposici�n fue debatida y aprobada en las cuatro etapas del tr�mite legislativo, con lo que se cumple el principio de consecutividad. Asimismo, se satisface el principio de identidad flexible, pues el contenido del articulado y las modificaciones realizadas, relacionadas siempre con la inclusi�n o no de la derogatoria expresa del art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015, estuvieron presentes durante todas las sesiones de deliberaci�n y decisi�n.

 

270.       Ahora bien, en este punto conviene recordar que tanto la Universidad Externado de Colombia como el Viceprocurador General de la Naci�n sostuvieron que, espec�ficamente la derogatoria del art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015, desconocer�a los principios de consecutividad e identidad flexible. La Sala, sin embargo, no comparte esta apreciaci�n, pues, como ha quedado claro, la proposici�n que introdujo la derogatoria fue presentada y aprobada en la Comisi�n Primera de la C�mara, durante el primer debate del PLE, como consta en la Gaceta No. 1666 de 2023[188] y en la Gaceta No. 1683 de 2023[189].

 

271.       Asimismo, se observa que en el segundo debate, adelantado en la C�mara de Representantes, se decidi� unificar el art�culo de derogatorias con la regla de vigencia y, posteriormente, durante los dos debates en el Senado de la Rep�blica (uno en comisi�n y otro en plenaria) se reintrodujo la referencia expresa a la derogatoria del art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015. Por tanto, es claro que el contenido cuestionado por los intervinientes s� fue objeto de discusi�n permanente en los cuatro debates, lo que descarta cualquier ruptura en el hilo deliberativo.

 

272.       En conclusi�n, respecto de todos los art�culos del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, la Corte no advierte desconocimiento alguno de los principios de consecutividad e identidad flexible. El examen integral del tr�mite legislativo demuestra que los cuatro debates se surtieron y que las modificaciones introducidas a lo largo del proceso mantuvieron la tem�tica central de cada disposici�n durante todo el curso del procedimiento parlamentario.

 

273.       Por �ltimo, la Sala constata que todas las proposiciones modificatorias que se han puesto de presente a lo largo de anterior recuento legislativo fueron debidamente le�das antes de su votaci�n (en cumplimiento de lo dispuesto en el art�culo 113 de la Ley 5� de 1992), pues los registros de cada debate demuestran que las mesas directivas dispusieron sistem�ticamente la lectura de los textos modificados, antes de abrir los registros de votaci�n. En particular la Corte encuentra necesario dar cuenta de esta informaci�n, as�:

 

A.   Primer Debate en Comisi�n Primera de la C�mara - Gaceta del Congreso 1683 de 2023 (Acta No. 19). En este caso se observa que, durante la sesi�n del 8 de noviembre de 2023, la Secretaria de la Comisi�n procedi� a dar lectura integral a todas las proposiciones antes de que el bloque del articulado fuera sometido a votaci�n. En particular, sobre el art�culo 3�, la Secretar�a ley�: "[e]l art�culo 3�(�) lo leo de una vez por instrucci�n suya Presidente (...) le adiciona la siguiente expresi�n (...) frente a sus funciones de control pol�tico, funci�n judicial (...)�. Sobre los art�culos 4�, 5� y 6�, se registran lecturas detalladas de las adiciones propuestas por los representantes Astrid S�nchez, Duvalier S�nchez, Julio C�sar Triana y �lvaro Rueda. Asimismo, se registra la lectura de un art�culo nuevo (Derogatoria Art. 57), sobre el cual la Secretar�a ley� expresamente: �y hay un art�culo nuevo dice de la siguiente manera: Proposici�n. Elim�nese el art�culo 57 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015 (...)�.

 

B.    Segundo Debate en Plenaria de la C�mara - Gaceta del Congreso 1211 de 2024 (Acta No. 132). El Secretario General de la C�mara ley� individualmente las proposiciones modificatorias, permitiendo que la plenaria conociera el texto exacto antes de votar. En particular, sobre los art�culos 1�, 3�, 4�, 6�, 7�, 8� y 9�, el Secretario ley� las proposiciones de los representantes Jos� Octavio Cardona, Holmes Echeverr�a, An�bal Hoyos, Olga Beatriz Gonz�lez y Carolina Giraldo. Asimismo, sobre el art�culo 5�, antes de la votaci�n, se ley� la proposici�n de los representantes Julio C�sar Triana y Delcy Isaza. De hecho, al final el Secretario General manifest� expresamente que �Se abre el registro para votar los art�culos (�) con proposiciones avaladas ya le�das�.

 

C.    Primer Debate en la Comisi�n Primera del Senado - Gaceta del Congreso 901 de 2024 (Acta No. 46). En esta etapa, la Secretaria de la Comisi�n Primera del Senado dio lectura a las proposiciones radicadas, e incluso el Senador Carlos Fernando Motoa solicit� expresamente que no solo se explicaran, sino que se leyera c�mo quedar�an los textos con las proporciones. Posteriormente, el acta registra que �la Secretaria da lectura a las proposiciones radicadas�, las cuales recayeron sobre los art�culos 2�, 3�, 4�, 5�, 6� y 9�. De este modo, el cierre de la discusi�n y la apertura de la votaci�n se realiz� sobre la base de las proposiciones enumeradas y le�das p�blicamente.

 

D.   Segundo Debate en la Plenaria del Senado - Gaceta del Congreso 27 de 2025 (Acta No. 76). En esta �ltima fase legislativa, el Secretario General del Senado inform� sobre la llegada de proposiciones y procedi� a su lectura antes de la votaci�n nominal por bloques. Sobre los art�culos 2� al 7�, el Secretario ley� las proposiciones de los congresistas Ang�lica Lozano, Antonio Correa, Liliana Benavides y Ana Paola Agudelo. De hecho, adelantada la fase de votaci�n, se hizo la reapertura del art�culo 5�, tras una controversia sobre el literal h), por lo que se dispuso una nueva lectura del texto configurado para que la Plenaria supiera qu� se estaba votando. En concreto, el Secretario expres�: �[h]an solicitado lectura del texto como queda configurado Presidente, y ya lo vamos a hacer (�)�.

 

274.       En ese sentido, es claro que, de acuerdo con la informaci�n obrante en el expediente legislativo, es posible constatar el cumplimiento de la publicidad de cada proposici�n, de acuerdo con lo dispuesto en el art�culo 113 de la Ley 5� de 1992. De igual modo, es claro que durante el curso de los debates las mesas directivas actuaron de manera razonable y en cumplimiento de sus funciones, sin detrimento del mandato democr�tico, concediendo las oportunidades de intervenci�n a las distintas bancadas y organizando las votaciones de forma razonable.

 

275.       Finalmente, la reconstrucci�n de los debates surtidos en este caso da cuenta de que, en general, todas las proposiciones, deliberaciones y votaciones se realizaron de manera p�blica, fueron debidamente anunciadas y conocidas oportunamente por los congresistas, y se encuentran registradas en las Gacetas del Congreso previamente referenciadas.

 

4.8.          Constataci�n del principio de unidad de materia

 

276.       El principio de unidad de materia constituye una garant�a constitucional orientada a preservar la coherencia interna, transparencia y racionalidad del proceso legislativo,^[190] la cual se deriva de lo dispuesto en los art�culos 158 y 169 de la Constituci�n Pol�tica. En el primero, se establece que �[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser�n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella�, mientras que el segundo dispone, en lo pertinente, que �[e]l t�tulo de las leyes deber� corresponder precisamente a su contenido�. Con ello, es claro que el constituyente busc� impedir la incorporaci�n de disposiciones extra�as o carentes de v�nculo con el objeto principal de un proyecto de ley, con lo que se busca evitar que el tr�mite legislativo se vea distorsionado por normas sin conexi�n tem�tica o que no guarden una finalidad com�n.

 

277.       Desde esa perspectiva, la unidad de materia tiene por prop�sito garantizar que las leyes presenten coherencia tem�tica, de modo que sus disposiciones se articulen en torno a un eje dominante, susceptible de integrar distintos asuntos, siempre que guarden entre s� una relaci�n razonable y objetiva. En este sentido, la jurisprudencia de esta corporaci�n ha reiterado que la unidad de materia no implica uniformidad o rigidez absoluta, sino la preservaci�n de una coherencia interna suficiente que, en �ltimas, permita identificar la racionalidad com�n que subyace a todas las normas que integran la ley respectiva^[191].

 

278.       En esa l�nea, la Corte Constitucional ha sostenido que este principio debe examinarse con criterio de flexibilidad, pues �no puede interpretarse de una manera tan estricta que sea incompatible con el principio democr�tico o con el ejercicio de la cl�usula general de configuraci�n normativa del Congreso�^[192]. Por ello, se ha dicho que �la expresi�n �materia� debe interpretarse desde una perspectiva �amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo l�mite, es la coherencia que la l�gica y la t�cnica jur�dica suponen para valorar el proceso de formaci�n de la ley��^[193]. En consecuencia, es posible indicar que solo habr� infracci�n al principio de unidad de materia cuando una disposici�n resulte totalmente ajena o incompatible con el contenido general de la ley o con los fines que aquella persigue.

 

279.       Pues bien, desde el punto de vista metodol�gico, esta corporaci�n ha precisado que el juicio de constitucionalidad basado en el principio de unidad de materia debe desarrollarse en dos etapas o pasos. En primer lugar, se debe identificar el n�cleo tem�tico o la materia dominante de la ley, con base en elementos como el t�tulo, exposici�n de motivos, ponencias y contenido integral. En segundo lugar, debe verificarse que exista una relaci�n de conexidad entre la norma analizada y el n�cleo tem�tico previamente identificado.^[194]

 

280.       Sobre este �ltimo paso del juicio de unidad de materia, la Corte ha reconocido una serie de criterios de conexidad, a trav�s de los cuales es posible examinar si existe una relaci�n objetiva y razonable entre el contenido espec�fico de una disposici�n y la materia general de la ley, as�:

 

�(i) Conexidad tem�tica, vinculaci�n objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y el asunto sobre el que trata concretamente una disposici�n suya en particular. (ii) Conexidad causal, identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedici�n; (iii) Conexidad teleol�gica, identidad en los fines u objetivos que persigue la ley, tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en particular; (iv) Conexidad sistem�tica, relaci�n que debe haber entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, de tal suerte que ellas puedan constituir un cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna�^[195]

 

281.       Ahora bien, sobre lo anterior la Sala considera importante precisar que, primero, los criterios de conexidad descritos no constituyen un listado r�gido o taxativo y, segundo, tampoco operan de manera concurrente o simult�nea. Para llegar a esa conclusi�n es necesario recordar, como ya se dijo, que el examen de unidad de materia es flexible y de interpretaci�n amplia, en el entendido de que siempre debe considerarse el margen de configuraci�n normativa que tiene el legislador. Por tanto, debe dejarse claro que no ser�a razonable exigir la verificaci�n estricta y simult�nea de todas las modalidades de conexidad; por el contrario, bastar�a con acreditar una de ellas para considerar satisfecho este mandato constitucional.^[196]

 

282.       En conclusi�n, el principio de unidad de materia no impone una homogeneidad r�gida de los textos normativos, sino que garantiza que las leyes guarden coherencia interna y que sus disposiciones tengan una finalidad compartida. Adem�s, su aplicaci�n busca preservar la integridad del debate legislativo, reforzar la legitimidad democr�tica de las decisiones del Congreso y asegurar que cada disposici�n estructure un conjunto normativo dotado de racionalidad y sistematicidad.

 

283.       Dicho lo anterior, en aplicaci�n de la metodolog�a adoptada por esta corporaci�n, a continuaci�n se realizar� el examen de unidad de materia respecto del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado identificando, primero, la materia dominante o finalidad de la regulaci�n y, segundo, verificando la conexidad a efectos de corroborar su coherencia interna.

 

a.                 Identificaci�n de la materia dominante o n�cleo tem�tico del PLE

 

284.       A partir de la deliberaci�n legislativa que surti� la iniciativa objeto de estudio, del t�tulo de la misma y de su exposici�n de motivos, la Sala constata que la materia dominante del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado se centra en la regulaci�n integral de la rendici�n de cuentas de los congresistas, concebida como un mecanismo de transparencia, control ciudadano, responsabilidad pol�tica y fortalecimiento de la relaci�n entre los representantes y los representados.

 

285.       En efecto, el t�tulo del proyecto fija de manera expresa su prop�sito al se�alar que busca promover �una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a� y �establecer mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los congresistas�. Esta finalidad estructural se reproduce igualmente en el art�culo 1, que define como objeto de la Ley el fortalecimiento de los mecanismos de participaci�n ciudadana y la promoci�n de un �Congreso abierto e inclusivo con la ciudadan�a�.

 

286.       Asimismo, los antecedentes legislativos confirman que el proyecto tiene una finalidad central dirigida a institucionalizar y estandarizar la rendici�n de cuentas de los congresistas como una obligaci�n legal y no como una labor meramente voluntaria, con lo que se busca transformar la relaci�n entre el Legislativo y la ciudadan�a,[197] sobre un est�ndar de �parlamento abierto�[198]. En otras palabras, la Sala observa que con la iniciativa se propone consolidar un r�gimen estatutario que garantice la rendici�n de cuentas de los congresistas como un deber democr�tico, para robustecer los mecanismos de participaci�n y control ciudadano sobre la gesti�n de estos funcionarios[199], y as� fortalecer la legitimidad institucional con pr�cticas permanentes de transparencia y di�logo p�blico.

 

b.                Verificaci�n de conexidad � coherencia interna del PLE

 

287.       Una vez identificado el n�cleo tem�tico del PLE, la Sala procede a verificar si las disposiciones que lo integran guardan relaci�n de conexidad tem�tica y teleol�gica con dicha finalidad, as� como si presentan coherencia interna en su estructura normativa.

 

288.       Desde el punto de vista de su conexidad, la Corte observa que los art�culos 1 a 8 del proyecto revelan una unidad tem�tica evidente, orientada al dise�o normativo de los mecanismos de rendici�n de cuentas legislativa. Ninguna de estas disposiciones introduce asuntos extra�os o ajenos al eje de participaci�n y control ciudadano, sino que lo desarrollan en sus distintas dimensiones y funcionalidades; algunas desde un contenido conceptual, otras desde lo operativo y otras desde lo institucional.

 

289.       En efecto, el art�culo 1 define el objeto de la ley, que consiste en promover una cultura de apertura, di�logo y transparencia entre el Congreso y la ciudadan�a. Esta disposici�n guarda conexidad teleol�gica y tem�tica con la integralidad del proyecto de ley, pues reproduce la finalidad normativa del proyecto, que corresponde, precisamente, al eje central de la regulaci�n. El art�culo 2, de igual modo, precisa el concepto de �rendici�n de cuentas de los congresistas� como un conjunto de acciones, pr�cticas y procedimientos, con lo que el Legislador dot� de contenido t�cnico al deber funcional creado a trav�s del PLE, e integr�ndolo sistem�ticamente con la Ley 1757 de 2015 y la Ley 1828 de 2017.

 

290.       A su vez, el art�culo 3 modifica la Ley 1828 de 2017 para incorporar la rendici�n de cuentas como deber expreso del congresista. Este ajuste se inscribe en una clara conexidad tem�tica y causal, pues articula la nueva regulaci�n con el r�gimen �tico y disciplinario de la funci�n legislativa, dotando al proyecto de un anclaje institucional que refuerza su exigibilidad. El art�culo 4, por su parte, regula el informe de gesti�n como instrumento central de la rendici�n de cuentas, definiendo su periodicidad, contenido digital, formato en datos abiertos y accesibilidad. Su conexi�n con la materia dominante es esencialmente teleol�gica, al pretender operativizar el principio de transparencia mediante el acceso de la ciudadan�a a la informaci�n de las actividades institucionales de los congresistas.

 

291.       Asimismo, el art�culo 5 determina el contenido m�nimo del informe que debe rendirse, incluyendo proyectos de ley, control pol�tico, audiencias, gestiones territoriales y viajes institucionales y el art�culo 6 se refiere a la realizaci�n de un espacio p�blico de di�logo posterior a la entrega del informe, con participaci�n directa de la ciudadan�a. Estas disposiciones guardan conexidad teleol�gica y sistem�tica con el prop�sito general del proyecto, pues contribuyen a viabilizar la rendici�n de cuentas como un deber congresual, m�s all� de concebirlo como un mero tr�mite administrativo.

 

292.       Por otro lado, el art�culo 7 ampl�a el alcance de la rendici�n de cuentas al nivel colectivo de las bancadas. Para la Sala, su inclusi�n no desborda la materia del PLE, sino que refuerza el componente institucional de la medida, al reconocer la dimensi�n partidaria del control ciudadano; por tanto, es evidente su conexi�n tem�tica. Finalmente, el art�culo 8 busca garantizar la financiaci�n y el apoyo log�stico necesarios para la implementaci�n de los mecanismos previstos, incluyendo la accesibilidad para personas con discapacidad. Esta previsi�n tiene una conexidad sistem�tica, pues pretende asegurar la viabilidad pr�ctica de los mecanismos de rendici�n de cuentas y su aplicaci�n universal.

 

293.       De esta forma, los primeros 8 art�culos mantienen una conexi�n razonable con el n�cleo tem�tico PLE, y es evidente que cada disposici�n se encuentra concebida en funci�n del cumplimiento del objeto general del mismo, de modo que el articulado, visto en su conjunto, constituye un cuerpo normativo arm�nico y sistem�tico, que supera el est�ndar de coherencia interna.

 

294.       Sin embargo, no ocurre lo mismo con el art�culo 9 del PLE, pues la Sala encuentra que, la incorporaci�n de la derogatoria del art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015 no guarda ninguna relaci�n de conexidad con el n�cleo tem�tico previamente identificado.

 

295.       N�tese que el texto del art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015, que se propone derogar, dispone lo siguiente:

 

�ART�CULO 57. Respuesta a los informes de rendici�n de cuentas. El Congreso de la Rep�blica tendr� un mes de plazo para evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendici�n de cuentas que presente el gobierno a trav�s de sus ministerios. Las mesas directivas de las c�maras confiar�n su estudio a las respectivas comisiones constitucionales o legales, o a una comisi�n accidental.

 

PAR�GRAFO. Los concejos municipales y distritales, las asambleas departamentales y las Juntas Administradoras Locales, tambi�n tendr�n un mes de plazo para evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendici�n de cuentas que presenten los alcaldes municipales, distritales, locales y los gobernadores al respectivo cuerpo colegiado que le corresponda la evaluaci�n.�

 

296.       A partir de su contenido, resulta absolutamente claro que el art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015 regula la rendici�n de cuentas del Ejecutivo ante las corporaciones p�blicas (Congreso, concejos, asambleas y juntas administradoras locales, seg�n sea el caso), y no la rendici�n de cuentas de los congresistas ante la ciudadan�a. En particular, se trata de una disposici�n que establece un t�rmino para que el Congreso y dem�s cuerpos colegiados territoriales eval�en los informes que les presentan el Gobierno y las autoridades administrativas, en el marco de las funciones propias del control interinstitucional.

 

297.       En contraste, el objeto del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado se restringe a la rendici�n de cuentas individual y colectiva de los congresistas ante la ciudadan�a. Su finalidad es regular una medida de transparencia y de fortalecimiento de la participaci�n ciudadana, no la funci�n de control pol�tico frente al Gobierno. Por tanto, tal como lo advirtieron el Viceprocurador General de la Naci�n y la Universidad Externado de Colombia, resulta evidente que las materias tratadas son ciertamente distintas y aut�nomas, por lo que su coexistencia dentro de un mismo texto legislativo carece de justificaci�n.

 

298.       En consecuencia, la Sala concluye que la derogatoria del art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015 constituye una disposici�n totalmente ajena al contenido normativo y teleol�gico del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisi�n, y no contribuye en forma alguna al dise�o o fortalecimiento de los mecanismos de rendici�n de cuentas de los congresistas hacia la ciudadan�a. Su inclusi�n, por lo tanto, rompe la coherencia interna del proyecto y, por esa v�a, vulnera el principio de unidad de materia consagrado en los art�culos 158 y 169 de la Constituci�n Pol�tica.

 

299.       Con base en lo anterior, la Corte declarar� la inconstitucionalidad de la expresi�n �el art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015 y� contenida en el art�culo 9 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, por desconocimiento del principio de unidad de materia.

 

4.9.          Garant�a de la consulta previa[200]

 

300.       La consulta previa es un derecho fundamental del que son titulares las comunidades �tnicas[201], y que se deriva del art�culo 6 del Convenio 169 de la OIT[202]. Adem�s, este derecho se desprende de los principios de pluralismo, democracia participativa y de la protecci�n de la diversidad �tnica de la Naci�n. En ese sentido, la consulta previa reconoce el principio de igualdad y el derecho a la participaci�n de las comunidades �tnicas y afrodescendientes en las decisiones que las afectan[203].

 

301.       Ese derecho fundamental tiene incidencia para el tr�mite de las iniciativas legislativas, incluyendo proyectos de ley estatutaria, que por ser �susceptibles de generar un impacto directo, particular y concreto sobre las comunidades tradicionales�[204] puedan afectarlas directamente. La jurisprudencia constitucional define la afectaci�n directa como �el impacto positivo o negativo que pueda tener una medida sobre las condiciones sociales, econ�micas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesi�n social de una determinada comunidad �tnica�[205].

 

302.       Cuando se anticipe una posible afectaci�n directa, el Estado debe consultar las iniciativas legislativas en forma previa con las comunidades �tnicas y afrodescendientes potencialmente afectadas bajo los principios de la buena fe y del respeto por su identidad[206]. La consecuencia de omitir el requisito de la consulta previa en relaci�n con las medidas legislativas es, en principio, su inconstitucionalidad, pues es un vicio que no solo afecta el tr�mite del proyecto, sino los derechos de las comunidades concernidas[207].

 

303.       No obstante, la consulta previa no es requisito para los proyectos de ley que regulen una materia de manera general y uniforme respecto de toda la poblaci�n. As� se analiz� en la sentencia C-317 de 2024, donde la Corte examin� la constitucionalidad del proyecto de Ley estatutaria por medio del que se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en pol�tica:

 

En todo caso, la consulta previa no es requisito para los proyectos de ley que regulen una materia de manera general y uniforme respecto de toda la poblaci�n. Tampoco lo es cuando se trata de iniciativas que no generan afectaciones diferenciales para las comunidades �tnicas o afrodescendientes respecto del resto de la poblaci�n[208].

 

304.       En relaci�n con el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, la Sala considera que �ste no requer�a surtir el procedimiento de consulta previa con comunidades �tnicas, en tanto su contenido normativo no comporta una afectaci�n directa, particular ni concreta sobre ellas. Su finalidad se orienta, en esencia y como lo establece el art�culo 1 del PLE, a �promover una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, estableciendo mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los Congresistas; lo cual permite fortalecer los mecanismos de participaci�n ciudadana�. En esa medida, las disposiciones que lo integran establecen deberes y procedimientos dirigidos a todos los miembros del Congreso y a la ciudadan�a en su conjunto, sin prever distinciones por origen �tnico o cultural, lo que muestra que su alcance se proyecta sobre la totalidad de la poblaci�n colombiana.

 

4.10.     An�lisis de impacto fiscal[209]

 

305.       De acuerdo con lo previsto en el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003, considerar el impacto fiscal de la iniciativa y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo constituye un requisito para el tr�mite de todo proyecto de ley que ordene un gasto o que conceda un beneficio tributario[210]. Ese requisito tiene como objetivo �velar por la estabilidad macroecon�mica y la sostenibilidad fiscal, ordenar las finanzas p�blicas, dotar de transparencia y coadyuvar el control ciudadano y garantizar que las leyes puedan aplicarse con efectividad�[211].

 

306.       Conforme con lo estipulado en la jurisprudencia constitucional, una ley ordena gasto cuando en ella hay un mandato imperioso de que ese gasto obre como t�tulo jur�dico suficiente y obligatorio para incluir una partida en la ley de presupuesto. Entre esas normas la jurisprudencia ha identificado, por ejemplo, las que crean cargos, dependencias o entidades[212], las que ordenan un incremento en la remuneraci�n de algunos servidores p�blicos[213] o las que necesariamente derivan en un aumento de una partida en el presupuesto[214].

 

307.       Por oposici�n, no constituyen �rdenes de gasto las iniciativas que (i) �nicamente autorizan un gasto que puede ser o no incluido en el presupuesto conforme a la voluntad del Gobierno Nacional, (ii) no determinan con claridad si ordenan o autorizan un gasto porque dejan margen para que el Gobierno defina la manera de ejecutar la disposici�n, (iii) simplemente habilitan la realizaci�n de arreglos presupuestales sin ordenar que deban comportar un nuevo gasto o no fijan el responsable de cumplir la orden[215] y (iv) �nicamente confieren competencias[216] o (v) reproducen �rdenes de gasto contenidas en normas anteriores que no pueden ser contrastadas por la Corte[217].

 

308.       Adem�s, la Corte ha reconocido que para determinar si una norma constituye una orden de gasto se puede acudir al texto y al sentido literal de la disposici�n. A este criterio se lo reconoce como criterio gramatical. A saber, el uso de t�rminos como �debe� o �puede� son indicadores del nivel de vinculatoriedad, o no, de la norma. No obstante, tambi�n ha se�alado que conviene analizar la finalidad de la disposici�n, su articulaci�n con otras del ordenamiento, as� como su nivel de concreci�n y ejecutabilidad. A ese segundo criterio se le denomina criterio funcional[218]. La utilidad de ese criterio reside en que, pese al uso de vocablos imperativos, puede darse el caso de que la norma objeto de control no constituya una orden de gasto al carecer de un t�tulo jur�dico suficiente para la inclusi�n de una partida presupuestal. Tal es el supuesto, por ejemplo, cuando la norma requiere de un desarrollo normativo posterior para su implementaci�n[219].

 

309.       En ese sentido, es necesario traer a colaci�n el caso de la Ley 2055 de 2020 que adopt� la Convenci�n Interamericana sobre la Protecci�n de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y que contemplaba el deber del Estado de implementar pol�ticas p�blicas en favor de esa poblaci�n. Pese a ese contenido imperativo, la norma no ordenaba un gasto espec�fico y daba lugar a una obligaci�n de cumplimiento progresivo que le otorgaba margen al Gobierno para determinar la forma de cumplirla. Entonces, la Corte encontr� en la sentencia C-395 de 2021 que por ello la norma no requer�a estudio de impacto fiscal.

 

310.       Por otra parte, una norma concede un beneficio tributario si pone en situaci�n de privilegio o le otorga un trato preferencial a una persona o a una actividad sujeta a tributar con prop�sitos extrafiscales. Ello, en relaci�n con una obligaci�n preexistente[220]. El impacto fiscal de ese tipo de disposiciones consiste en que reducen los ingresos tributarios para el Estado[221].

 

311.       De lo analizado se tiene que, si se acredita que la norma no comporta una orden de gasto ni concede un beneficio tributario en los t�rminos previstos por la jurisprudencia de esta Corporaci�n, no hace falta que el proyecto en cuesti�n cumpla el requisito de impacto fiscal previsto en la Ley 819 de 2003[222].

 

312.       En caso de encontrar que la norma s� ordena un gasto o concede un beneficio tributario, se debe considerar si en el tr�mite se tuvieron en cuenta los denominados referentes b�sicos del estudio de impacto fiscal que son: el costo fiscal de la iniciativa, la fuente adicional o sustitutiva que se emplear� para cubrir el gasto y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. El an�lisis que haga el proyecto de esos elementos debe quedar contenido en la exposici�n de motivos y en los informes de ponencia del proyecto[223].

 

313.       El alcance de las obligaciones a cargo del Congreso, del Gobierno y del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico para cumplir el requisito de estudio de impacto fiscal var�a seg�n se trate de una iniciativa de origen legislativo, gubernamental o mixto, pues el ejecutivo cuenta con mayores conocimientos e insumos t�cnicos para desarrollar el estudio de impacto fiscal[224].

 

314.       En ese sentido, en los proyectos de ley que nazcan de la iniciativa del Congreso se deben abordar las siguientes reglas:

 

�(i) el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; (ii) esa carga no exige un an�lisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque s� demanda una m�nima consideraci�n al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes b�sicos para analizar los efectos fiscales; (iii) la carga principal se encuentra radicada en el MHCP por sus conocimientos t�cnicos y por su condici�n de principal ejecutor del gasto p�blico; (iv) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisi�n del Congreso cuando este ha cumplido su deber. A su vez (v) si el Gobierno atiende la obligaci�n de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo. En adici�n a ello, debe precisarse (vi) que ni el silencio del Gobierno ni su oposici�n al proyecto impide que el Congreso lo apruebe, siempre y cuando cumpla los requerimientos antes se�alados�[225].

 

315.       As�, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico tiene el deber de presentar, en cualquier momento del tr�mite, un concepto en el que se pronuncie sobre la consistencia del an�lisis de costos propuesto. Ese documento debe quedar publicado en la Gaceta del Congreso y tiene que ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En relaci�n con proyectos que sean de iniciativa de los congresistas, la omisi�n de ese deber por parte de la cartera de hacienda no incide negativamente en la constitucionalidad del proyecto, siempre que los congresistas realicen el an�lisis de impacto que les corresponde^[226]. Esto se justifica, entre otras razones, porque darle ese alcance a la omisi�n del referido deber �equivaldr�a a concederle al Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico un poder de vetar el ejercicio de la funci�n legislativa�, lo que a su vez derivar�a en una transgresi�n al principio de separaci�n de poderes^[227].

 

316.       Ahora bien, descendiendo al caso en concreto, deben tenerse en cuenta los siguientes elementos:

 

317.       En primer lugar, el informe de ponencia para primer debate en la Comisi�n Primera Constitucional Permanente de la C�mara de Representantes se�al� que el PLE 157 C�mara �no estar�a incurriendo en gastos adicionales�[228]. Asimismo, citaron las sentencias C-490 de 2011 y C-502 de 2007, de esta Corporaci�n que argumentan que el estudio de impacto fiscal no puede ser un obst�culo insuperable para las iniciativas legislativas.

 

318.       En segundo lugar, en el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria de la C�mara de Representantes del PLE 157 de 2023 C�mara[229], el art�culo 8 de ese proyecto sufri� modificaciones. Por proposici�n de la Representante Piedad Correal se se�al� �las disposiciones contenidas en la presente ley estar�n a cargo de cada congresista o de la respectiva bancada, seg�n sea el caso, quienes deber�n garantizar los recursos para tal fin. No obstante, las direcciones administrativas de C�mara y Senado podr�n prestar su colaboraci�n tecnol�gica para la transmisi�n del evento de rendici�n de cuentas a trav�s de los canales virtuales institucionales y la difusi�n del informe de gesti�n�.

 

319.       En tercer lugar, en el informe de ponencia para primer debate en la Comisi�n Primera Constitucional Permanente del Senado[230] se reiter� que el PLE 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado no genera impacto fiscal: �Cabe destacar que lo dispuesto en el par�grafo 4 del art�culo 4 el cual al permitir un acceso libre a los congresistas en los medios de comunicaci�n p�blicos no conlleva un aumento del presupuesto de tales entidades, sino una habilitaci�n para que el congresista pueda explicar su informe de rendici�n de cuentas a la ciudadan�a�.

 

320.       En cuarto lugar, en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado[231] se volvi� a hacer �nfasis que el PLE 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado no estar�a �incurriendo en gastos adicionales a los ya dispuestos por las direcciones administrativas del Senado de la Rep�blica y la C�mara de Representantes, para la publicaci�n de los Informes de Gesti�n de los Congresistas. Cabe destacar que, lo dispuesto en el par�grafo 4 del art�culo 4, el cual al permitir un acceso libre a los congresistas en los medios de comunicaci�n p�blicos no conlleva un aumento del presupuesto de tales entidades, sino una habilitaci�n para que el congresista pueda explicar su informe de rendici�n de cuentas a la ciudadan�a en las parrillas de contenidos ya contempladas para estos medios de comunicaci�n�.

 

321.       En quinto lugar, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, en la respuesta allegada al auto de 25 de noviembre de 2024, inform� que durante el tr�mite legislativo no formul� el concepto sobre impacto fiscal previsto en el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003, por considerar que este no resultaba procedente[232]. Sin embargo, tambi�n precis� que hizo seguimiento al proyecto durante sus distintas etapas y que, en ese marco, la Direcci�n General del Presupuesto P�blico Nacional emiti� el memorando de 15 de diciembre de 2023, en el que concluy� que la iniciativa �no representa costos adicionales con cargo a recursos del Presupuesto General de la Naci�n�[233]. Esa conclusi�n se fund�, en particular, en que el texto entonces analizado atribu�a a cada congresista o bancada la carga de garantizar los recursos para la realizaci�n de los espacios de di�logo p�blico, sin perjuicio de la colaboraci�n tecnol�gica que pudieran prestar las direcciones administrativas de Senado y C�mara.

 

322.       Por �ltimo, la representante a la C�mara Catherine Juvinao Clavijo, ponente del PLE analizado, realiz� un resumen de c�mo se llev� a cabo el an�lisis de impacto de fiscal de ese proyecto y c�mo en cada uno de los debates en las dos c�maras se lleg� a la conclusi�n de que no se generar�an gastos adicionales al erario de aprobarse esa iniciativa legislativa[234].

 

323.       A partir del recuento anterior, la Sala advierte que el examen del requisito de impacto fiscal en este caso plantea una dificultad particular. En efecto, durante el tr�mite legislativo el Congreso sostuvo, de manera reiterada, que el PLE 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado no generaba impacto fiscal ni costos adicionales para el erario. Esa conclusi�n no se apoy� en un estudio detallado de costos y fuentes de financiaci�n, sino, principalmente, en la disposici�n normativa conforme con la cual los recursos necesarios para la realizaci�n de los espacios de di�logo p�blico estar�an a cargo de cada congresista o de la respectiva bancada. Esa misma disposici�n fue considerada por el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico al efectuar el seguimiento interno del proyecto y al concluir, mediante informe del 15 de diciembre de 2023 de la Direcci�n General del Presupuesto P�blico Nacional, que la iniciativa no representaba costos adicionales con cargo al Presupuesto General de la Naci�n[235].

 

324.       Ante esta realidad, la Corte no puede afirmar, en t�rminos absolutos, que el Congreso hubiera adelantado un estudio completo y detallado de impacto fiscal en el sentido exigido para los proyectos que ordenan gasto o conceden beneficios tributarios. Lo que se observa es que la deliberaci�n sobre el contenido fiscal de la medida se desarroll� bajo el entendimiento de que el proyecto no activaba la carga prevista en el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003, porque la f�rmula incorporada en el PLE trasladaba los eventuales costos de los espacios de di�logo p�blico a los congresistas o a sus bancadas y limitaba la intervenci�n institucional de las direcciones administrativas de Senado y C�mara a una colaboraci�n tecnol�gica. Por esa raz�n, el an�lisis efectuado en las ponencias no estim� costos fiscales concretos ni identific� fuentes adicionales o sustitutivas de financiaci�n.

 

325.       No obstante, esa constataci�n no conduce, en las circunstancias espec�ficas del caso, a declarar configurado un vicio de procedimiento, pues la Sala encuentra relevante que la discusi�n sobre los eventuales costos de la iniciativa s� apareci� en el debate legislativo de manera razonable. En particular, y como ya se vio, desde el primer debate se plante� la preocupaci�n relativa a que la realizaci�n de los espacios de di�logo p�blico pudiera generar cargas log�sticas, t�cnicas o presupuestales. A partir de esa discusi�n se introdujo una f�rmula orientada a evitar que la iniciativa produjera erogaciones adicionales con cargo al erario, consistente en atribuir a cada congresista o bancada la obligaci�n de garantizar los recursos necesarios para tal fin. Esa f�rmula, aunque posteriormente ser� considerada incompatible con la Constituci�n en el examen material del proyecto, evidencia que el Congreso no actu� con �nimo defraudatorio o evasivo del deber de deliberaci�n fiscal, sino que procur� resolver, dentro del tr�mite, una inquietud concreta sobre el posible impacto econ�mico de la medida.

 

326.       Este aspecto resulta determinante para delimitar el alcance de la decisi�n que aqu� se adopta. Es importante dejar claro que con lo anterior la Sala no est� avalando una regla conforme a la cual baste afirmar que un proyecto tiene �costo cero� para entender satisfechas las exigencias del art�culo 7 de la Ley 819 de 2003. Tampoco considera que el Congreso pueda eludir el an�lisis de impacto fiscal mediante f�rmulas aparentes o manifiestamente incompatibles con la Constituci�n. Lo que ocurre en este caso es distinto, pues la regla incorporada durante el tr�mite surgi� de una discusi�n legislativa espec�fica sobre los eventuales costos de la iniciativa; fue asumida por las c�maras como una medida de contenci�n fiscal; y tambi�n fue tenida en cuenta por el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico al valorar, internamente, que la iniciativa no representaba costos adicionales con cargo al Presupuesto General de la Naci�n. Por tanto, la Sala examina este asunto como un supuesto particular y no como una habilitaci�n general para relajar el est�ndar de deliberaci�n fiscal exigible en futuros proyectos de ley.

 

327.       Adem�s, debe tenerse en cuenta que la tensi�n fiscal identificada en sede de control constitucional deriva, en buena medida, de la decisi�n que corresponde adoptar a esta Corte en el examen material del proyecto. Como ya se mencion�, durante el tr�mite legislativo el Congreso parti� de la existencia de una disposici�n que asignaba los costos de los espacios de di�logo p�blico a los congresistas o a sus bancadas. Solo como consecuencia del control constitucional de esa disposici�n surge la necesidad de precisar que esa f�rmula no puede mantenerse en el ordenamiento, por las razones sustantivas que se expondr�n m�s adelante. En esas condiciones, no ser�a razonable valorar el cumplimiento del requisito procedimental como si el Congreso hubiera omitido deliberar sobre un impacto fiscal que, en los t�rminos en que se estructur� el PLE durante el tr�mite, se entend�a atendido por una regla expresa de financiaci�n.

 

328.       A lo anterior se suma que el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico no guard� un silencio absoluto frente al proyecto. Es cierto que durante el tr�mite legislativo la cartera no formul� el concepto t�cnico de impacto fiscal de que trata el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003, porque estim� que dicho requisito no se activaba. No obstante, ante la Corte acredit� que realiz� seguimiento a la iniciativa y que la Direcci�n General del Presupuesto P�blico Nacional emiti� un memorando en el que concluy� que el proyecto no generaba costos adicionales para el Presupuesto General de la Naci�n, precisamente porque los recursos ser�an garantizados por los congresistas o bancadas y porque la colaboraci�n de las direcciones administrativas se limitar�a al uso de canales tecnol�gicos institucionales. Aunque esta circunstancia no equivale al concepto formal exigido cuando existe una orden de gasto, s� confirma que la premisa fiscal bajo la cual deliber� el Congreso fue conocida y valorada por la autoridad t�cnica competente.

 

329.       De este modo, la Sala concluye que no se configura un vicio de procedimiento por desconocimiento del art�culo 7 de la Ley 819 de 2003, con apoyo en razones estrechas y propias del caso. Primero, durante el tr�mite legislativo existi� una discusi�n espec�fica sobre los eventuales costos de la iniciativa; segundo, la f�rmula finalmente incorporada busc�, aunque de manera constitucionalmente inadmisible desde la perspectiva material, evitar que la realizaci�n de los espacios de di�logo p�blico generara erogaciones adicionales con cargo al erario; tercero, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico efectu� seguimiento interno al proyecto y coincidi� en que, bajo esa f�rmula normativa, no se generaban costos adicionales para el Presupuesto General de la Naci�n; y cuarto, el impacto fiscal que podr�a derivarse de la versi�n depurada del proyecto es consecuencia del control constitucional de una disposici�n aprobada por el Congreso, y no de una omisi�n deliberada de la carga de an�lisis fiscal durante el tr�mite.

 

330.       En todo caso, en este punto se debe precisar que la argumentaci�n anterior no excluye la necesidad de establecer que, aun cuando la Corte habr� de declarar inconstitucional la f�rmula de financiaci�n consagrada en el art�culo 8� del PLE (ver an�lisis material), es claro que la ejecuci�n de los espacios de di�logo p�blico dise�ados en esta normatividad presupuestalmente debe atenderse, en principio, mediante la redistribuci�n de los recursos ordinarios de funcionamiento del Congreso y el aprovechamiento de la infraestructura institucional disponible. En efecto, (i) la publicaci�n de los informes de gesti�n se realizar� mediante herramientas tecnol�gicas existentes en el Sistema de Informaci�n Parlamentaria y en las p�ginas web institucionales; (ii) los espacios de di�logo p�blico pueden llevarse a cabo de manera virtual a trav�s de las plataformas de transmisi�n de las corporaciones, de manera presencial en instalaciones institucionales o territoriales lo cual reduce significativamente la carga log�stica; (iii) el espacio de rendici�n de cuentas promovido por la Mesa Directiva se desarrolla dentro de los escenarios institucionales ya habilitados del Congreso, sin implicar una erogaci�n nueva; y (iv) la difusi�n de los informes a trav�s de los medios p�blicos de comunicaci�n se inscribe dentro de las funciones ordinarias que estos medios cumplen respecto del Congreso de la Rep�blica. Esta caracterizaci�n muestra (adem�s de todo lo dicho anteriormente) que el impacto fiscal del PLE es en principio acotado y compatible con los recursos institucionales existentes.

 

331.       Finalmente, la Sala debe precisar que la revisi�n del impacto fiscal que en esta ocasi�n se ha adelantado no debilita el est�ndar fijado por la jurisprudencia constitucional, en particular respecto de los proyectos de ley estatutaria[236]. Cuando una iniciativa ordene gasto, conceda beneficios tributarios o incorpore medidas que razonablemente hagan prever erogaciones adicionales a cargo del erario, el Congreso debe adelantar una deliberaci�n fiscal suficiente, identificar los referentes del impacto de la medida y discutir, cuando exista, el concepto del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico. De igual forma, no resulta admisible que una disposici�n inconstitucional sea utilizada como mecanismo para sustraer artificiosamente un proyecto del cumplimiento de las exigencias de la Ley 819 de 2003. La decisi�n adoptada en este caso se explica por la configuraci�n excepcional del tr�mite, por la existencia de una deliberaci�n puntual sobre los costos y por el hecho de que la consecuencia fiscal m�s relevante se produce a partir del control constitucional de la f�rmula aprobada por el legislador.

 

4.11.     Conclusiones sobre el estudio del tr�mite legislativo

 

332.       Del examen detallado del tr�mite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, la Sala concluye que se cumplieron los requisitos constitucionales y legales que rigen la formaci�n de las leyes estatutarias en el escenario del Congreso de la Rep�blica. La iniciativa fue presentada por congresistas leg�timamente facultados para ello y se tramit� en las comisiones primeras constitucionales permanente y plenarias de ambas c�maras, agotando los cuatro debates necesarios. Del este an�lisis se logr� verificar, adem�s, que todas las deliberaciones se realizaron con el qu�rum requerido, y las decisiones se adoptaron con mayor�a absoluta, mediante votaci�n nominal y p�blica, y dentro de los t�rminos constitucionales exigidos, culminando finalmente su tr�mite en una sola legislatura, sin desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. Tambi�n se constat� que el proyecto no requer�a consulta previa con comunidades �tnicas ni se incumpli� el requisito de estudio de impacto fiscal.

 

333.       El articulado, adem�s, mantiene conexidad y coherencia interna con el objeto de la iniciativa, orientado a fortalecer la transparencia y la rendici�n de cuentas de los congresistas ante la ciudadan�a, mediante la institucionalizaci�n de mecanismos de control ciudadano y di�logo p�blico, por lo que se cumple el principio de unidad de materia. No obstante, la Sala identific� una infracci�n de dicho mandato constitucional en el art�culo 9 del proyecto, espec�ficamente en la expresi�n �el art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015 y�, por referirse a la rendici�n de cuentas del Ejecutivo ante el Congreso, materia ajena al n�cleo tem�tico del proyecto. En consecuencia, dicha expresi�n ser� declarada inconstitucional, mientras que el resto del articulado pasar� a su revisi�n material.

 

5.       Examen material del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

334.       Para adelantar el examen material del PLE de la referencia y a prop�sito de la finalidad de este articulado, la Sala primero se referir� a la importancia de la transparencia y el acceso a la informaci�n p�blica en la gesti�n del Congreso, como pilares de la participaci�n ciudadana y del control democr�tico. Posteriormente, con base en las consideraciones desarrolladas a lo largo de esta providencia, se analizar� la constitucionalidad de cada uno de los art�culos que integran el proyecto.

 

5.1.          Transparencia e informaci�n p�blica en la gesti�n del Congreso como pilares de la participaci�n ciudadana

 

335.       La Constituci�n Pol�tica de Colombia de 1991 (CP) establece un marco robusto que fundamenta el derecho a la informaci�n p�blica y el deber de publicidad reforzada respecto al poder legislativo. En primer lugar, el art�culo 74 de la CP reconoce expresamente que �todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos p�blicos, salvo los casos que establezca la ley�[237], consagrando as� una regla general de publicidad que solo puede restringirse por excepci�n constitucional y legalmente fundada. Esta disposici�n se articula con el art�culo 20 de la CP, que garantiza el derecho a recibir informaci�n veraz e imparcial[238], del cual se deriva un deber estatal correlativo de conservar, organizar y facilitar el acceso a la informaci�n p�blica[239].

 

336.       Estos derechos encuentran sustento estructural en los art�culos 1 y 2 de la CP, que definen a Colombia como una rep�blica democr�tica y participativa, y establecen como fines esenciales del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, as� como facilitar la participaci�n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ�mica, pol�tica, administrativa y cultural de la Naci�n. Este deber de facilitar una participaci�n efectiva, pilar de la democracia sustantiva, exige condiciones materiales de acceso a informaci�n suficiente, oportuna y comprensible.

 

337.       En ese contexto, el art�culo 133 de la CP refuerza el car�cter representativo y democr�tico del Congreso al establecer que los congresistas son responsables ante la sociedad y ante sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura. Esta disposici�n reafirma que el ejercicio del poder legislativo implica un deber permanente de rendici�n de cuentas, en tanto los representantes est�n obligados a actuar conforme al mandato democr�tico que les fue conferido por el pueblo soberano (art. 3 CP).

 

338.       Tal mandato exige, como condici�n de posibilidad, un acceso efectivo a la informaci�n sobre la gesti�n del Congreso como �rgano representativo de la soberan�a popular. De manera arm�nica, el art�culo 144 constitucional dispone categ�ricamente que las sesiones del Congreso y de las C�maras ser�n p�blicas, mientras que el art�culo 157 establece la obligaci�n constitucional de publicar todo proyecto de ley durante su tr�mite[240]. Estas garant�as de apertura y divulgaci�n se integran con el principio de publicidad consagrado en el art�culo 209 superior[241].

 

339.       La Corte Constitucional ha enfatizado que la publicidad en la actividad estatal, y en particular en la labor legislativa, cumple una funci�n estructural en el Estado democr�tico, �pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusi�n p�blica de las distintas opiniones y opciones pol�ticas�[242]. Este principio �contribuye a facilitar la participaci�n ciudadana en las determinaciones que los afectan, con miras a formar ciudadanos activos, deliberantes, aut�nomos y cr�ticos, que puedan ejercer un debido control de las actividades del Estado�[243].

 

340.       En esa l�nea, esta Corporaci�n ha se�alado que la publicidad de la actividad del legislador cumple finalidades centrales: �racionaliza la propia discusi�n parlamentaria y la hace m�s receptiva a los distintos intereses de la sociedad�[244], evita que argumentos injustificables se impongan �a puerta cerrada� y permite que la ciudadan�a est� mejor informada sobre asuntos de trascendencia nacional. Este principio articula el Congreso con la ciudadan�a y �es una condici�n necesaria para que se estrechen las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana�[245]. As�, �sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional�[246]. De todo ello se desprende que la publicidad legislativa legitima el proceso deliberativo en tanto constituye una condici�n material para activar la participaci�n y el control ciudadano[247].

 

341.       Por su lado, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol�ticos (PIDCP)[248] establece en su art�culo 19 que la libertad de expresi�n incluye �la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda �ndole�. En el mismo sentido, el art�culo 13 de la Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos[249] establece que �toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresi�n�, derecho que comprende �la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda �ndole, sin consideraci�n de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o art�stica, o por cualquier otro procedimiento de su elecci�n�[250]. Como lo ha se�alado esta Corporaci�n, estos instrumentos, pese a �no referirse de manera expresa al derecho en cuesti�n, prev�n que la libertad de expresi�n comprende tambi�n el derecho a recibir o acceder a informaci�n p�blica�[251].

 

342.       La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)[252], en el caso Claude Reyes y otros vs. Chile (2006)[253], destac� que el derecho a la libertad de pensamiento y de expresi�n protegido por el art�culo 13 de la Convenci�n Americana, en sus dimensiones individual y social, no solo comprende la libertad de expresar ideas, sino tambi�n la de �buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda �ndole�. La Corte IDH expuso que este contenido incluye el derecho de acceso a la informaci�n p�blica en poder del Estado, como expresi�n de un derecho positivo protegido por el Sistema Interamericano y por otros instrumentos internacionales de derechos humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol�ticos y la Declaraci�n Universal de Derechos Humanos �art. 18�[254].

 

343.       La Corte IDH resalt� que el acceso a la informaci�n p�blica es una condici�n necesaria para el funcionamiento de una democracia representativa y participativa, una mayor transparencia, una buena gesti�n p�blica y el ejercicio mismo de los derechos fundamentales[255]. En palabras del Tribunal, �la libertad de expresi�n es un elemento fundamental sobre el cual se basa la existencia de una sociedad democr�tica�, pues permite que la ciudadan�a est� �suficientemente informada� al ejercer sus opciones y garantiza que sea �plenamente libre�[256]. Por ello, subray� que los principios de publicidad y transparencia en la gesti�n p�blica son esenciales para viabilizar el control democr�tico sobre las funciones del Estado, haciendo posible que las personas cuestionen, indaguen y eval�en el cumplimiento de las funciones p�blicas, fomentando as� una mayor responsabilidad de los funcionarios sobre su gesti�n[257].

 

344.       En la precitada decisi�n, la Corte IDH valor� diversos instrumentos adoptados en el �mbito de la Organizaci�n de Estados Americanos (OEA) que reflejan un consenso regional sobre la importancia del derecho de acceso a la informaci�n. Subray� que la Carta Democr�tica Interamericana[258] reconoce como pilares del ejercicio democr�tico �la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad [y] la responsabilidad de los gobiernos en la gesti�n p�blica� (art. 4), as� como la necesidad de �[p]romover y fomentar diversas formas de participaci�n� (art. 6). A su vez, la Asamblea General de la OEA, en resoluciones sucesivas, ha instado a los Estados a garantizar este derecho, promoviendo la adopci�n de normas que aseguren su reconocimiento y aplicaci�n efectiva[259].

 

345.       De igual manera, el Comit� de Derechos Humanos[260] de la Organizaci�n de las Naciones Unidas (ONU) ha resaltado que la libertad de expresi�n, conforme al art�culo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol�ticos, incluye un derecho claro de acceso a la informaci�n en poder de los organismos p�blicos. Este derecho abarca todos los registros que posean las autoridades, �independientemente de la forma en que est� almacenada la informaci�n, su fuente y la fecha de producci�n� (Observaci�n General No. 34, p�rr. 18). Por consiguiente, ha instado a los Estados parte a adoptar medidas proactivas para divulgar la informaci�n gubernamental de inter�s p�blico y a garantizar un acceso �f�cil, r�pido, efectivo y pr�ctico�, mediante la adopci�n de marcos normativos adecuados como leyes de libertad de informaci�n.

 

346.       La jurisprudencia constitucional[261] ha reconocido que, seg�n los est�ndares internacionales sobre esta garant�a, su objeto es la informaci�n en sentido amplio, y no �nicamente el acceso a documentos p�blicos. Dichos est�ndares imponen al Estado una serie de obligaciones sustantivas, en las cuales todos los componentes del Estado son sujetos pasivos del derecho, esto es, que su exigibilidad no recae �nicamente sobre las autoridades administrativas, sino sobre todos los estamentos p�blicos. El acceso a la informaci�n debe regirse por los principios de m�xima divulgaci�n, publicidad y transparencia, que imponen al Estado el deber de �producir informaci�n, conservarla y ponerla oficiosamente a disposici�n del p�blico interesado�[262]. Por tanto, existe una obligaci�n estatal de adoptar normas y pr�cticas que garanticen el ejercicio efectivo del derecho a la informaci�n, as� como de suprimir o modificar aquellas que lo vulneren o restrinjan injustificadamente.

 

347.       Existen diversos instrumentos internacionales que, �si bien en principio no integran el bloque de constitucionalidad, en todo caso constituyen doctrina relevante�[263]. Entre ellos, la jurisprudencia constitucional ha referido: los Principios Globales sobre Seguridad Nacional y el Derecho a la Informaci�n, tambi�n conocidos como Principios de Tshwane (2013), desarrollados por un grupo de organizaciones y centros acad�micos; los Principios de Lima sobre el Acceso a la Informaci�n (2000), promovidos por el Consejo de la Prensa Peruana, organizaciones y expertos; la Declaraci�n de Principios sobre la Libertad de Expresi�n (2000), adoptada por la Comisi�n Interamericana de Derechos Humanos; los Principios de Johannesburgo sobre la Seguridad Nacional y el Derecho de Acceso a la Informaci�n (1995), aprobados por un grupo de expertos en derecho internacional, seguridad nacional y derechos humanos; y la Declaraci�n de Chapultepec (1994), adoptada por la Sociedad Interamericana de Prensa. A estos puede a�adirse la Convenci�n de las Naciones Unidas contra la Corrupci�n (2003) y la Convenci�n Interamericana contra la Corrupci�n (1996), adoptada por la OEA, que refuerzan de manera transversal los principios de publicidad, participaci�n y transparencia activa como mecanismos de control social sobre la gesti�n p�blica.

 

348.       En esa misma l�nea, instrumentos como la Ley Modelo Interamericana 2.0 sobre Acceso a la Informaci�n P�blica (OEA, 2020); la Declaraci�n sobre Transparencia Parlamentaria, (2012) promovida por organizaciones de la sociedad civil y adoptada por la Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa; la Declaraci�n Conjunta sobre Acceso a la Informaci�n y Legislaci�n sobre el Secreto (2004), suscrita por los relatores de libertad de expresi�n de la ONU, la OEA y la OSCE[264]; la Carta de Santo Domingo por el Libre Acceso a la Informaci�n P�blica (2002), promulgada por la Organizaci�n de las Naciones Unidas para la Educaci�n, la Ciencia y la Cultura (UNESCO); y alianzas internacionales como la Open Government Partnership (OGP), de la que Colombia hace parte desde 2011, reflejan una convergencia global hacia la promoci�n de gobiernos abiertos y el fortalecimiento del acceso ciudadano a los asuntos p�blicos.

 

349.       Aunque estos no son instrumentos estrictamente vinculantes, en su conjunto, evidencian una tendencia internacional[265] sostenida a favor de la apertura institucional que impulsa la transici�n hacia esquemas de gesti�n p�blica m�s abiertos, basados en los principios de m�xima divulgaci�n de la informaci�n y transparencia activa, con particular �nfasis en el poder parlamentario como �mbito clave para el fortalecimiento de la democracia participativa y la prevenci�n de la corrupci�n.

 

350.       Ahora bien, dentro del marco legal interno, la Ley Estatutaria 1712 de 2014 se erige como el instrumento normativo rector en materia de transparencia y acceso a la informaci�n p�blica. Los art�culos 2 y 3 establecen que toda informaci�n en poder de los sujetos obligados se presume p�blica y debe ser proporcionada y facilitada en los t�rminos m�s amplios posibles, conforme al principio de m�xima publicidad, salvo que exista una restricci�n expresa prevista en la Constituci�n o la ley. En el art�culo 4 de la precitada ley se reconoce el derecho a la informaci�n p�blica, que comprende el conocimiento de la existencia de datos de inter�s p�blico, el acceso efectivo, oportuno y comprensible a su contenido, y el deber correlativo de los sujetos obligados de generarla, conservarla y divulgarla.

 

351.       Adem�s del principio estructural de m�xima publicidad antes referido, esta garant�a se rige por los siguientes principios, establecidos en el art�culo 3 de la Ley 1712 de 2014: (i) transparencia; (ii) buena fe; (iii) facilitaci�n; (iv) no discriminaci�n; (v) gratuidad; (vi) celeridad; (vii) eficacia; (viii) calidad de la informaci�n; (ix) divulgaci�n proactiva; y (x) responsabilidad en el uso de la informaci�n. Entre ellos, destacan, por su especial relevancia para el asunto objeto de an�lisis:

 

352.       Primero, el principio de transparencia, que parte de la presunci�n de publicidad de toda informaci�n en poder de los sujetos obligados, quienes deben proporcionarla y facilitar su acceso en los t�rminos m�s amplios posibles, por los medios previstos legalmente y con exclusi�n �nicamente de aquello sujeto a reserva constitucional o legal. Este principio permite a la ciudadan�a ejercer control sobre la gesti�n p�blica, al obligar a las autoridades a rendir cuentas, explicar sus decisiones y justificar el uso del poder y los recursos p�blicos[266]. En esa medida, ha sido identificado por la jurisprudencia como una salvaguarda esencial frente a la arbitrariedad estatal y un instrumento fundamental para prevenir la corrupci�n[267].

 

353.       Segundo, el principio de divulgaci�n proactiva, el cual implica que el derecho a la informaci�n p�blica no se agota en la respuesta a peticiones, sino que impone a los sujetos obligados el deber de publicar de forma sistem�tica, accesible y comprensible la informaci�n que refleja su actividad. Esta obligaci�n est� orientada a generar una cultura institucional de apertura y transparencia, en funci�n del inter�s p�blico comprometido y de los recursos disponibles[268]. La garant�a de informaci�n p�blica demanda �una acci�n positiva consistente en proporcionarle a los individuos los medios para que accedan a los archivos y documentos en los cuales se plasma, d�a a d�a, la actividad estatal�[269].

 

354.       Tercero, el principio de calidad, que exige que la informaci�n de inter�s p�blico producida, gestionada y difundida sea oportuna, objetiva, veraz, completa, reutilizable, procesable y accesible. Este est�ndar asegura que los datos entregados o divulgados tengan utilidad real para la ciudadan�a, favorezcan el control social y garanticen condiciones materiales efectivas para el ejercicio del derecho. De tal manera, la informaci�n que se presenta como aut�ntica �debe someterse a las cargas de veracidad y objetividad que rigen el suministro de informaci�n, de conformidad con el art�culo 20 de la Carta, cargas que pretenden evitar cualquier tipo de manipulaci�n sobre la formaci�n de la opini�n p�blica�[270], lo cual adquiere especial importancia trat�ndose de servidores p�blicos que cuentan con alto grado de credibilidad en virtud de su cargo[271].

 

355.       Finalmente, el principio de eficacia, el cual impone el logro de resultados m�nimos en relaci�n con las responsabilidades confiadas a los organismos estatales, con miras a la efectividad de los derechos colectivos e individuales. No se trata solo de habilitar canales de acceso, sino de asegurar que estos funcionen y produzcan resultados �tiles para los destinatarios de la informaci�n p�blica.

 

356.       En concordancia, la Ley 1437 de 2011 �C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)�, modificada por la Ley 1755 de 2015, establece que toda persona tiene derecho a solicitar informaci�n, consultar, examinar y obtener copias de documentos en poder de las autoridades, para lo cual fija plazos perentorios de respuesta y regula un procedimiento administrativo orientado a garantizar un acceso �gil, efectivo y no discriminatorio a la informaci�n p�blica. Asimismo, en su art�culo 8 el CPACA establece para las autoridades un deber de informaci�n al p�blico, teniendo que mantener a disposici�n de toda persona informaci�n completa y actualizada sobre determinados aspectos relacionados con su estructura org�nica, funciones, procedimientos, tr�mites, actos administrativos, requisitos documentales, canales de atenci�n, responsables funcionales y proyectos normativos en curso.

 

357.       Por su parte, la Ley 5 de 1992, el Reglamento del Congreso, en sus art�culos 71 y 85 dispone que, por regla general, las sesiones del Congreso, de las c�maras y de sus comisiones ser�n p�blicas, cumpliendo el mandato constitucional que pretende fortalecer la participaci�n democr�tica y el control ciudadano. A su vez, los art�culos 35, 36, 52 y 157 de la misma ley exigen la publicaci�n oficial de las actas, informes y proyectos de ley antes de ser discutidos, con el fin de garantizar la transparencia del tr�mite legislativo. Por su parte, el art�culo 394 de la Ley 5� consagra expresamente el principio de publicidad respecto de los servicios administrativos y t�cnicos del Congreso. Estas previsiones normativas, entre otras disposiciones del reglamento, se encaminan a la materializaci�n de los principios de publicidad y transparencia en el desarrollo de la actividad legislativa, como condiciones esenciales para su legitimidad democr�tica.

 

358.       De igual modo, existen otros desarrollos legislativos orientados a garantizar la efectividad de los principios de publicidad y transparencia, como la Ley 2013 de 2019, que establece la obligaci�n de los servidores p�blicos elegidos por voto popular de divulgar de manera proactiva su declaraci�n de bienes y rentas, el registro de conflictos de inter�s y la declaraci�n del impuesto sobre la renta y complementarios. Al igual que la Ley 594 de 2000, que reconoce el derecho de toda persona a consultar y obtener copias de documentos almacenados en archivos p�blicos, siempre que no tengan car�cter reservado, y establece deberes para las autoridades archiv�sticas en materia de protecci�n de derechos fundamentales como la intimidad, el buen nombre y la honra, as� como lineamientos para garantizar el acceso cuando los documentos presenten deterioro f�sico (arts. 27 y 29)[272].

 

359.       Desde el plano jurisprudencial, la Corte Constitucional tambi�n ha desarrollado una l�nea robusta sobre el derecho a la informaci�n p�blica. Desde sus primeras decisiones, ha sostenido que el �derecho a la informaci�n es uno de los elementos sobre los cuales se encuentra fundamentado el sistema jur�dico imperante�[273], en tanto constituye un pilar connatural de legitimidad para un ordenamiento jur�dico justo[274]. El sistema constitucional instaurado por la Carta Pol�tica de 1991 fue concebido para consolidar una democracia participativa y pluralista, cuyo funcionamiento depende de la transparencia en la gesti�n estatal[275]. Este principio estructural es incompatible con el secretismo injustificado, que suele encubrir no solo la ineficiencia y el despilfarro de recursos, sino tambi�n pr�cticas de violencia, arbitrariedad y corrupci�n[276].

 

360.       En esa l�nea, la Corte ha recalcado que �los asuntos p�blicos, por la naturaleza de la democracia, no pueden ser privados del conocimiento del p�blico por convenci�n�[277]. Esta concepci�n encuentra sustento en la premisa de que �las decisiones o actuaciones de los servidores p�blicos que no se quieren mostrar son usualmente aquellas que no se pueden justificar, [raz�n por la cual] el uso secreto e injustificado del poder del Estado repugna al Estado de derecho y al adecuado funcionamiento de una sociedad democr�tica�[278].

 

361.       Esta comprensi�n condujo a un cambio ideol�gico que parti� del �rechazo contundente a la creencia de que la eficiencia de la gesti�n estatal debe ampararse en el secreto�[279] y avanz� hacia �la idea de que lograr un adecuado funcionamiento del r�gimen constitucional democr�tico exige la plena publicidad y transparencia de la gesti�n p�blica�[280]. Como correlato de lo anterior, se ha sostenido que la �publicidad de las funciones p�blicas (C.P. art. 209), es la condici�n esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza[281] y dejan de existir como tales�[282], pues si el ejercicio del poder en sus distintas expresiones se desarrollara en secreto, no ser�a posible que la ciudadan�a ejerciera su derecho a participar en la conformaci�n, ejercicio y control del poder pol�tico (art. 40 de la Constituci�n).

 

362.       Esta perspectiva parte de una concepci�n constitucional que adopta �un modo de la ordenaci�n de la vida social en el que la titularidad de la soberan�a corresponde a las generaciones vivas y en el que, por consiguiente, las relaciones entre gobernantes y gobernados est�n reguladas de tal modo que �stos disponen de unos �mbitos reales de libertad que les permiten el control efectivo de los titulares ocasionales del poder�[283]. Precisamente, �la democracia se forma como sistema pol�tico para que la soberan�a y el poder no sea ejercida por terceros o por una �lite, sino para que esta provenga y sea ejercida por el pueblo mismo, es decir, por aquellos que son destinatarios del sistema legal y pol�tico que rige su propia comunidad�[284].

 

363.       Sobre esa base, �el control pol�tico es una garant�a central de la democracia porque mantiene el poder en sus destinatarios�[285], es decir, en el pueblo soberano, que para ejercerlo de manera efectiva y en condiciones de libertad real, requiere contar con informaci�n p�blica veraz y accesible que debe ser suministrada por las autoridades competentes[286]. El derecho a la informaci�n p�blica asegura que exista control sobre las autoridades y que no se presente una asimetr�a de poder que facilite el abuso.

 

364.       En este marco, el deber del Estado de divulgar de manera efectiva informaci�n p�blica clara, completa, oportuna, cierta, contextualizada y actualizada[287], cumple un rol esencial, en la medida en que se reconoce que de los principios de publicidad y transparencia �depende la eficiencia y eficacia de la acci�n estatal�[288]. La transparencia supone la correspondencia entre la actuaci�n estatal y el mandato normativo, lo cual solo se alcanza cuando existe �la posibilidad de revisar las actuaciones p�blicas, sea para ejercer la propia defensa, controlar el ejercicio del poder p�blico o controvertir �en un debate de ideas� las decisiones adoptadas o sus fundamentos�[289].

 

365.       En consecuencia, esta Corporaci�n[290] ha reiterado que el acceso a la informaci�n p�blica constituye un pilar esencial de la democracia participativa, en tanto permite a las personas conocer el comportamiento de las autoridades, ejercer control pol�tico sobre sus actuaciones y participar activamente en la vida pol�tica, c�vica y comunitaria del pa�s (arts. 40 y 95 de la Constituci�n). Este acceso a informaci�n veraz e imparcial facilita la formaci�n de opiniones en el foro p�blico y constituye un �veh�culo para poder ejercer el control pol�tico ciudadano�[291], permitiendo a los individuos �controvertir y hacer juicios sobre el comportamiento y gesti�n de sus representantes�, denunciar conductas ilegales o anti�ticas[292], as� como �juzgar si sus representantes han sido coherentes y han contribuido a avanzar [en] los ideales, pol�ticas y programas por los cuales recibieron el apoyo del pueblo para ejercer la autoridad o el poder�[293].

 

366.       Sobre esta base, el derecho �de saber qu� asuntos suceden con el Estado�[294] fortalece la democracia al facilitar �la conformaci�n de una opini�n p�blica libre e informada, presupuesto para la participaci�n de los ciudadanos en la toma de las decisiones que los afectan y en el control del poder p�blico�[295]. Por ello, se considera el �ox�geno�[296] de la democracia participativa, en tanto es una condici�n necesaria para un debate democr�tico basado en un �flujo amplio y diverso de ideas que les permita a las autoridades y los ciudadanos y ciudadanas cuestionar y reflexionar sobre el rumbo de sus comunidades�[297].

 

367.       Adicionalmente, el acceso a la informaci�n p�blica se vincula estrechamente con la dignidad humana[298], ya que posibilita la formaci�n de opiniones libres, fortalece la autonom�a, el desarrollo de la personalidad y la identidad individual, impactando as� a toda la organizaci�n social democr�tica[299]. En ausencia de esta garant�a, �la democracia corre riesgos importantes en tanto se debilitar�an los instrumentos existentes para conocer las actuaciones del Estado y de otras personas que detentan poder, para controlar sus actuaciones y para formar opiniones sobre esas conductas�[300]. Constituye, por ende, un mecanismo clave para prevenir abusos del poder y corrupci�n, permitiendo que la ciudadan�a forme un juicio informado �sobre lo que ocurre en la vida pol�tica y p�blica de sus comunidades�[301].

 

368.       Desde su jurisprudencia temprana, esta Corporaci�n ha resaltado la importancia del derecho a la informaci�n[302], especialmente en lo que respecta al conocimiento de los comportamientos pol�ticos, como condici�n para que las personas puedan contar con los elementos de juicio necesarios para su reflexi�n pol�tica y la adopci�n de sus propias decisiones[303]. En la Sentencia T-473 de 1992, la Corte subray� que el ejercicio de los derechos humanos, y en especial de los derechos de libertad e igualdad pol�tica, �tienen como presupuesto indispensable el acceso a la informaci�n�, pues en la sociedad contempor�nea esta se ha convertido en un recurso inmaterial fundamental para el desarrollo profesional, social y vital de las personas.

 

369.       De igual modo, en la Sentencia C-488 de 1993, esta Corporaci�n, sostuvo que el objetivo de la referida garant�a �es que la persona juzgue sobre la realidad con conocimiento suficiente�, se�alando que:

 

�Un rasgo distintivo de la persona es la capacidad de juzgar sobre su entorno. Para ello necesita estar informada sobre la realidad que la circunda, es decir, tener, por lo menos, el conocimiento suficiente para juzgar y participar en los asuntos p�blicos. Hoy esto es m�s claro, si se tiene en cuenta que Colombia vive la democracia participativa. Con raz�n John Stuart Mill se�al� que la democracia no se limita al sistema de elecciones libres, sino que requiere participaci�n, discusi�n, reflexi�n permanente sobre los asuntos p�blicos, y para ello es necesaria la informaci�n. Adem�s, no puede haber un libre desarrollo de la personalidad, que es social por naturaleza, si se desconoce el derecho a la informaci�n que se les debe a los asociados�.

 

370.       As� pues, la jurisprudencia[304] ha identificado tres funciones principales del derecho a la informaci�n p�blica: primero, una funci�n democratizadora que garantiza la participaci�n y el ejercicio de los derechos pol�ticos[305]; segundo, una funci�n instrumental que habilita el ejercicio de otros derechos constitucionales, al facilitar la formaci�n de criterios propios, fortalecer la autonom�a individual y ampliar la capacidad de incidencia de las personas en los asuntos que las afectan; y tercero, una funci�n de transparencia, que convierte este derecho en un mecanismo de control ciudadano, permitiendo identificar posibles irregularidades y prevenir abusos del poder p�blico.

 

371.       Garantizar el ejercicio pleno de este derecho exige a las autoridades �y especialmente al poder legislativo, como �rgano representativo de la soberan�a popular� una actitud proactiva y sostenida para hacerlo efectivo. Esto implica el deber de informar de manera suficiente, clara, oportuna y adecuada sobre los temas de inter�s general y, en particular, sobre su propia gesti�n. En este sentido, existe �una obligaci�n estatal de producir informaci�n sobre su gesti�n necesaria para permitir el control ciudadano, al igual que de mantener la informaci�n disponible y en buen estado para que pueda ser consultada�[306].

 

372.       En relaci�n con esta obligaci�n, conviene reiterar que el principio democr�tico, como pilar fundante del Estado Social de Derecho, �se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribuci�n, control y asignaci�n de poder social�[307]. Su car�cter expansivo exige que se extienda �progresivamente conquistando nuevos �mbitos y profundizando permanentemente su vigencia�[308]. Esta dimensi�n expansiva del principio democr�tico demanda que las autoridades promuevan activamente modalidades sustantivas de participaci�n, como el control ciudadano sobre la gesti�n p�blica[309]. Este constituye una expresi�n esencial de la democracia participativa que las autoridades est�n obligadas a facilitar, �ya que la inspecci�n del pueblo en los asuntos, actuaciones e implementaciones pol�ticas [�] son fundamentales para la democratizaci�n social�[310]. Como condici�n para ello, �es fundamental la informaci�n suficiente, veraz e imparcial�[311], que permita a la ciudadan�a ejercer de manera efectiva y responsable sus derechos democr�ticos.

 

373.       En tal contexto, la Corte Constitucional ha resaltado la importancia de los entornos digitales, como las p�ginas web y redes sociales, para la garant�a del derecho fundamental de acceso a la informaci�n p�blica. En raz�n de su naturaleza, estas plataformas �permiten la participaci�n directa e inmediata y el acceso efectivo a informaci�n de inter�s p�blico, especialmente para la poblaci�n colombiana residente en el exterior, la cual tiene mayores obst�culos para la interacci�n con las instituciones y agentes estatales�[312]. En esta l�nea, la Corte ha reconocido que �las relaciones sociales, el desarrollo de las personas y el funcionamiento del Estado est�n altamente digitalizados�[313], lo que ha dado lugar al concepto de ciudadan�a digital. En este contexto, �la UNESCO ha establecido que los espacios virtuales tienen agencia pol�tica y social, por lo que son una extensi�n del espacio p�blico que incide en la democracia y en la institucionalidad�[314].

 

374.       La denominada democracia digital, o E-Democracy, �es un fen�meno que implica la utilizaci�n de tecnolog�as de comunicaci�n para fortalecer o implementar procesos democr�ticos�[315] con el fin de facilitar la participaci�n ciudadana. En efecto, las plataformas digitales �no solo facilitan los procesos e incrementan el acceso a informaci�n sobre una problem�tica y su contexto, sino que adem�s modifican las relaciones de poder�[316], pues �la participaci�n se asegura a trav�s de mecanismos directos e inmediatos�[317]. Adem�s, �el uso de estos mecanismos permite un mayor alcance en cuanto al acceso a informaci�n� que los espacios presenciales.

 

375.       En consecuencia, �la mayor�a de las instituciones estatales y algunos servidores p�blicos, especialmente aquellos de elecci�n popular, cuentan con perfiles en redes sociales para el ejercicio de la funci�n p�blica que ostentan�[318], ya que estas herramientas �permiten la divulgaci�n de informaci�n a gran escala y de manera m�s eficiente que los medios tradicionales�[319], contribuyen a �la generaci�n de comunidades, redes de apoyo e incentivan el debate p�blico�[320], y con ello se �posibilita que el Estado garantice el derecho de acceso a la informaci�n de sus ciudadanos�[321].

 

376.       En suma, el car�cter expansivo del principio democr�tico, en armon�a con el deber constitucional de divulgaci�n proactiva, exige una apertura creciente de los poderes p�blicos hacia formas m�s eficaces y accesibles de garantizar el derecho fundamental de acceso a la informaci�n. En particular, el poder legislativo, como expresi�n directa de la soberan�a popular, tiene el deber de fortalecer esta garant�a a trav�s de medios id�neos y contempor�neos, como los entornos digitales, que permitan ampliar la participaci�n sustantiva de la ciudadan�a y reducir las barreras de acceso a la informaci�n p�blica.

 

377.       Esto, bajo el entendido de que, conforme a lo expuesto, el derecho de acceso a la informaci�n y los principios de transparencia y publicidad deben caracterizar la actuaci�n de los poderes p�blicos en un Estado social de derecho[322]. En efecto, este derecho (i) es una garant�a para la participaci�n democr�tica, �base sobre la cual se puede ejercer un verdadero control ciudadano de la gesti�n p�blica y satisfacer los derechos pol�ticos conexos�[323]; (ii) �es un instrumento para el ejercicio de otros derechos constitucionales, porque permite conocer las condiciones necesarias para su realizaci�n�[324]; (iii) obliga a las agencias estatales �a explicar p�blicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado al poder y a los recursos p�blicos�[325]; (iv) se convierte en un instrumento fundamental para �combatir la corrupci�n y hacer efectivo el principio de legalidad, entendido como el sometimiento de los servidores p�blicos a los fines y procedimientos que les impone el derecho�[326]; y (v) constituye �una de las m�s importantes salvaguardas del ciudadano contra la arbitrariedad estatal y la condici�n de posibilidad de un Estado de derecho genuinamente fundado en el principio democr�tico�[327], as� como un medio para �garantizar el derecho a la memoria hist�rica de la sociedad�[328].

 

378.       Este marco constitucional y legal ha encontrado desarrollo, adem�s, en la reglamentaci�n interna del propio Congreso de la Rep�blica en materia de rendici�n de cuentas individual de los congresistas. En efecto, en ejercicio de las facultades previstas en el literal j) del art�culo 8 de la Ley 1828 de 2017, la Mesa Directiva del Congreso de la Rep�blica expidi� la Resoluci�n 002 del 26 de diciembre de 2017, por medio de la cual se reglament� la rendici�n de cuentas de los congresistas.[329] Dicha resoluci�n estableci� la obligaci�n de presentar anualmente, dentro de los diez d�as h�biles siguientes a la terminaci�n del segundo per�odo de sesiones de cada legislatura, un informe de rendici�n de cuentas ante la Secretar�a General de la respectiva corporaci�n, en formato digital y f�sico, con un contenido m�nimo referido a la actividad legislativa certificada por las secretar�as de las comisiones y de cada c�mara. Asimismo, dispuso la producci�n de un programa especial de rendici�n de cuentas por Canal Congreso, con presentaci�n de doce congresistas por sesi�n, en un espacio de hasta diez minutos por cada uno, y encomend� a las Direcciones Administrativas de cada c�mara garantizar los recursos necesarios para la publicaci�n y difusi�n de los informes. Esta regulaci�n reemplaz� el informe previsto en el par�grafo 2 del art�culo 14 de la Ley 1147 de 2007 y marc� el punto de partida de un proceso sistem�tico de institucionalizaci�n de la rendici�n de cuentas congresional.

 

379.       M�s adelante, la Resoluci�n 002 de 2017 fue objeto de dos modificaciones sucesivas. La primera, mediante la Resoluci�n No. 001 del 28 de abril de 2020[330], expedida por la Mesa Directiva del Congreso de la Rep�blica, cuyo prop�sito fue actualizar y fortalecer la reglamentaci�n del proceso de rendici�n de cuentas de los congresistas, en armon�a con la Ley 1828 de 2017 y los principios de transparencia, publicidad y participaci�n ciudadana. En ese sentido, establece la obligaci�n anual de presentar un informe digital dentro de un t�rmino determinado, define su contenido m�nimo (relativo a la actividad legislativa, de control pol�tico y de gesti�n), incorpora informaci�n adicional relevante sobre la gesti�n del congresista, y dispone reglas sobre certificaci�n, publicaci�n, difusi�n y acceso ciudadano a dicha informaci�n, incluyendo su divulgaci�n en medios digitales y espacios televisivos. Asimismo, introduce criterios de calidad, claridad y sujeci�n a la Ley de Transparencia, prev� consecuencias frente al incumplimiento, y asigna responsabilidades administrativas y recursos para garantizar la implementaci�n efectiva del proceso, con el prop�sito de acercar la funci�n congresional a la ciudadan�a y consolidar pr�cticas de apertura.

 

380.       La segunda, y m�s reciente, es la Resoluci�n 023 del 7 de junio de 2024[331], expedida de manera conjunta (bicameral) por la Mesa Directiva del Congreso de la Rep�blica, que introdujo ajustes y actualizaciones al esquema de rendici�n de cuentas en l�nea con la pol�tica p�blica de �cero papel� y los avances tecnol�gicos. Entre sus principales innovaciones se tiene que esta resoluci�n sustituy� el formato tradicional por un nuevo formato de rendici�n de cuentas en medio digital, amigable y en lenguaje claro; ampli� el contenido del informe para incluir la pertenencia a comisiones, la relaci�n de audiencias p�blicas y la gesti�n de representaci�n territorial; precis� que la actividad legislativa se acreditar� a trav�s de la informaci�n publicada en las p�ginas web oficiales del Senado y la C�mara; y actualiz� las obligaciones de las Direcciones Administrativas en materia de publicaci�n y difusi�n mediante herramientas tecnol�gicas institucionales. Lo anterior confirma que, antes de la presentaci�n del PLE objeto de revisi�n, el Congreso ya hab�a consolidado un marco reglamentario interno de rendici�n de cuentas que, pese a sus avances, ten�a un alcance m�s limitado que el previsto en el proyecto examinado.

 

381.       En el plano institucional, a su vez, el compromiso del Congreso de la Rep�blica con la transparencia y la participaci�n ciudadana se refleja tambi�n en el programa denominado Congreso Abierto, inspirado en los principios de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), a la que Colombia se adhiri� en 2012 y que extendi� su alcance a la rama legislativa desde 2013, a trav�s del Grupo de Trabajo sobre Apertura Legislativa (GTAL).[332] Mediante este programa, el Senado de la Rep�blica y la C�mara de Representantes han formulado planes de acci�n bienales con compromisos concretos y medibles en materia de transparencia, rendici�n de cuentas, datos abiertos, participaci�n ciudadana e integridad p�blica. En particular, el Quinto Plan contempl�, como uno de sus ejes estrat�gicos, el fortalecimiento de la rendici�n de cuentas de los congresistas; y el Octavo Plan (el primero formulado de manera conjunta por ambas corporaciones) incorpor� compromisos espec�ficos en transparencia, innovaci�n tecnol�gica, participaci�n ciudadana y rendici�n de cuentas institucional. Esta trayectoria evidencia que el PLE examinado no surge en un vac�o normativo ni institucional, sino que se inscribe en un proceso sostenido de apertura legislativa que el Congreso viene impulsando desde hace m�s de una d�cada, y al que el proyecto le confiere rango legal m�s amplio con un importante alcance vinculante.

 

5.2.          An�lisis material de constitucionalidad de los art�culos que integran el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

382.       Habiendo dejado clara la relevancia constitucional de la transparencia y publicidad de la gesti�n congresual, como pilares de nuestra democracia participativa, a continuaci�n, la Sala se ocupar� de verificar la correspondencia material de cada uno de los art�culos del PLE con la Constituci�n Pol�tica.

 

5.2.1.   Art�culo 1 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

383.       El art�culo 1 define el objeto y fin general del proyecto, refiri�ndose a la promoci�n de una cultura de apertura, transparencia y di�logo entre el Congreso y la ciudadan�a, mediante la creaci�n de mecanismos para informar y dar a conocer la gesti�n de los congresistas, con lo que se busca fortalecer la participaci�n ciudadana y avanzar hacia un Congreso abierto e inclusivo. Desde el punto de vista material, la Sala Plena encuentra que este art�culo no solo resulta acorde a la Constituci�n, sino que, de hecho, concreta varios mandatos superiores derivados del principio democr�tico, el derecho de acceso a la informaci�n p�blica y la dimensi�n participativa del control pol�tico a la que ya se ha hecho referencia, con detalle, a lo largo de esta providencia.

 

384.       Por un lado, la disposici�n desarrolla elementos esenciales del derecho fundamental a participar en el control del poder pol�tico, reconocido en el art�culo 40 de la Constituci�n Pol�tica^[333]. Como ya se puso de presente, la Corte Constitucional ha desarrollado una jurisprudencia prol�fica alrededor alcance de esta garant�a constitucional, haciendo referencia a las distintas aristas o dimensiones que lo comprenden. As�, por ejemplo, en la Sentencia C-150 de 2015, esta corporaci�n fue especialmente detallada en referirse al contenido de dicha cl�usula constitucional, al explicar que el art�culo 40 de la Constituci�n reconoce distintas formas de relaci�n del ciudadano con el poder pol�tico, que estructuran diversas posiciones jur�dicas dentro del derecho fundamental a participar.

 

385.       La primera relaci�n, seg�n lo dicho por la Corte, corresponde a la conformaci�n del poder pol�tico, en donde las personas intervienen para determinar qui�n ejerce el poder del Estado mediante derechos como elegir, ser elegido, participar en elecciones, revocar el mandato y acceder al desempe�o de funciones p�blicas, expresi�n que refleja el predominio de la democracia representativa. La segunda relaci�n, se refiere al ejercicio directo del poder pol�tico, en la que �el derecho a participar se concreta en la posibilidad de adoptar decisiones que implican una materializaci�n directa del poder pol�tico�^[334], a trav�s de la adopci�n de decisiones pol�ticas por medio de mecanismos como los plebiscitos, referendos, consultas populares, iniciativa legislativa, la conformaci�n y actividad de partidos y movimientos pol�ticos, etc. Finalmente, indic� la Corte, la tercera relaci�n es la del control del poder pol�tico, en la que la ciudadan�a vigila, inspecciona y fiscaliza la actuaci�n de las autoridades.

 

386.       Estas tres dimensiones en las que se manifiesta el ejercicio de la participaci�n dan lugar a comprender que, en el marco de nuestro Estado social de derecho, la democracia trasciende necesariamente la emisi�n del voto e incorpora la facultad permanente de la ciudadan�a para interactuar con las autoridades, exigir informaci�n, evaluar su comportamiento y, en �ltimas, fiscalizar sus decisiones.

 

387.       En esa medida, para la Sala Plena resulta claro que promover mecanismos institucionalizados de di�logo, informaci�n y explicaci�n sobre la gesti�n legislativa profundiza una de las manifestaciones m�s relevantes del modelo participativo, relativa al control ciudadano sobre quienes ejercen representaci�n pol�tica. As�, sin duda alguna, el art�culo 1 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado se enmarca en la importante misi�n que asumi� el constituyente de 1991 cuando decidi� inscribir a nuestro Estado en un sistema de democracia participativa, no simplemente representativa (art�culo 1 de la Constituci�n)^[335].

 

388.       Por otro lado, el art�culo 1 del PLE encuentra sustento directo, tambi�n, en los principios de transparencia y publicidad que gobiernan la funci�n p�blica (arts. 74, 133, 144, y 209, entre otros, de la Constituci�n). El cap�tulo considerativo previamente desarrollado muestra que la transparencia y el acceso a la informaci�n constituyen condiciones sin las cuales no puede existir deliberaci�n p�blica ni control ciudadano real. La publicidad es un rasgo estructural del Estado social de derecho y un presupuesto de legitimidad democr�tica y el art�culo 1 del PLE, al establecer que la ley debe promover una cultura de apertura y mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los congresistas, no hace otra cosa distinta a cumplir el mandato constitucional de m�xima transparencia posible de la actividad estatal. Al respecto, no puede olvidarse que la Corte ha reiterado que la gesti�n p�blica no puede desarrollarse en la opacidad, de manera que el secretismo, como pr�ctica, vulnera claramente la democracia porque anula las posibilidades de vigilancia y de cr�tica, por tanto, de participaci�n ciudadana.^[336] El objeto de la ley, en consecuencia, coincide plenamente con este est�ndar tan importante para nuestra democracia.

 

389.       De igual forma la Sala observa que el objeto de la ley responde, adem�s, al desarrollo derecho fundamental de acceso a la informaci�n p�blica (art. 74 de la Constituci�n). Como lo ha indicado la Corte, este derecho no se agota en permitir que la ciudadan�a solicite documentos, sino que impone al Estado un deber de divulgaci�n proactiva, de generaci�n de informaci�n de calidad y de adopci�n de pr�cticas que garanticen un acceso adecuado.^[337] El art�culo 1 se alinea con ese est�ndar, porque orienta la ley a establecer mecanismos que faciliten la comprensi�n de la gesti�n legislativa y promuevan un flujo permanente de informaci�n entre el Congreso y la ciudadan�a. Este enfoque ratifica el reconocimiento constitucional de la informaci�n p�blica como un instrumento para la participaci�n pol�tica, el control del poder y la prevenci�n de la corrupci�n.

 

390.       Ahora bien, en este punto la Sala estima necesario referirse al alcance del objeto definido en el art�culo 1 del proyecto de ley estatutaria, pues aunque la iniciativa dise�a un marco normativo orientado a promover la apertura de la informaci�n, la transparencia y el di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, su eje central se concentra en la rendici�n de cuentas de los congresistas y de las bancadas, en cuanto sujetos principales del ejercicio de la funci�n de representaci�n pol�tica y de la actividad parlamentaria. En esa medida, el PLE regula un mecanismo espec�fico de informaci�n y exposici�n p�blica de la gesti�n congresual individual y colectiva, pero no sustituye ni agota el conjunto de deberes de transparencia que, conforme al ordenamiento vigente, recaen sobre el Senado de la Rep�blica y la C�mara de Representantes como entidades p�blicas.

 

391.       Esta precisi�n resulta importante porque la integralidad y sistematicidad con la que el proyecto organiza el mecanismo de rendici�n de cuentas de los congresistas no puede interpretarse en el sentido de relevar a las autoridades administrativas y directivas de cada c�mara de las obligaciones institucionales de publicidad, transparencia activa, acceso a la informaci�n p�blica y rendici�n de cuentas que ya les son exigibles. Por el contrario, las presidencias, las secretar�as generales y las direcciones administrativas del Senado y de la C�mara deben continuar cumpliendo, en el marco de sus competencias, los deberes que les corresponden en materia de divulgaci�n de informaci�n sobre contrataci�n, ejecuci�n presupuestal, administraci�n de recursos, gesti�n administrativa y dem�s asuntos propios del funcionamiento de cada corporaci�n.

 

392.       As�, es claro que el objeto del proyecto no desplaza los reg�menes generales de transparencia aplicables a las c�maras legislativas como �rganos del Estado. Su prop�sito consiste, m�s bien, en complementar ese marco institucional, mediante la creaci�n de un mecanismo espec�fico de rendici�n de cuentas dirigido a visibilizar y someter al escrutinio ciudadano la gesti�n de los congresistas y de las bancadas. Bajo este entendimiento, la promoci�n de un �Congreso abierto e inclusivo con la ciudadan�a�, a la que alude el art�culo 1, no se agota en el nuevo deber de rendici�n de cuentas parlamentaria, sino que presupone la continuidad y articulaci�n de los deberes de transparencia institucional que ya rigen para ambas c�maras.

 

393.       En conclusi�n, la Corte evidencia que el art�culo 1 es materialmente constitucional porque desarrolla los mandatos derivados de la democracia participativa y del principio de transparencia, garantiza el derecho a la informaci�n p�blica, fortalece el control ciudadano sobre el Congreso y concreta la obligaci�n del Estado de promover una cultura de apertura y de rendici�n de cuentas. Su contenido, adem�s, no introduce restricciones indebidas, sino que, por el contrario, se orienta hacia la profundizaci�n del v�nculo democr�tico entre representantes y representados, sin afectar ni desplazar las obligaciones de transparencia y publicidad que, por mandato constitucional y legal, contin�an a cargo del Senado de la Rep�blica y de la C�mara de Representantes en tanto entidades p�blicas.

 

5.2.2.   Art�culo 2 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

394.       El art�culo 2 del PLE define la rendici�n de cuentas como �el conjunto de acciones, pr�cticas y procedimientos mediante los cuales los Congresistas de la Rep�blica informan, explican y dan a conocer, en lenguaje claro y comprensible, los avances y resultados de su gesti�n congresual a los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil�. Para la Corte, esta disposici�n se ajusta al modelo constitucional de democracia participativa, pues materializa, en especial, los mandatos de los art�culos 40, 103 y 270 de la Constituci�n, que confieren a la ciudadan�a la facultad de adelantar la vigilancia de la gesti�n p�blica y de ejercer control sobre quienes ejercen el poder pol�tico.

 

395.       En este contexto, la Sentencia C-150 de 2015 constituye un precedente relevante para este examen. En dicho pronunciamiento, la Corte adelant� la revisi�n de constitucionalidad del proyecto que termin� en la Ley Estatutaria 1757 de 2015^[338], en cuyo art�culo 48 se define la rendici�n de cuentas en t�rminos bastante similares a los que ahora lo hace el art�culo 2 del PLE bajo Examen. Dicha disposici�n establece que

 

�Por rendici�n de cuentas se entiende el proceso conformado por un conjunto de normas, procedimientos, metodolog�as, estructuras, pr�cticas y resultados mediante los cuales, las entidades de la administraci�n p�blica del nivel nacional y territorial y los servidores p�blicos informan, explican y dan a conocer los resultados de su gesti�n a los ciudadanos, la sociedad civil, otras entidades p�blicas y a los organismos de control, a partir de la promoci�n del di�logo.�^[339]

 

396.       Al revisar la constitucionalidad material de dicha norma la Corte sostuvo, como tambi�n debe sostenerse ahora, que la rendici�n de cuentas constituye una herramienta esencial de control del poder pol�tico que permite caracterizar, analizar, evaluar y criticar la gesti�n de quienes ejercen funciones estatales o administran recursos p�blicos. La Sala Plena destac�, adem�s, que este instrumento �permite asegurar que los recursos humanos y econ�micos destinados a los diferentes �rganos o entidades del Estado sean empleados para la consecuci�n de los fines del Estado de forma compatible con los principios que gobiernan la actividad administrativa�^[340], y encuentra respaldo constitucional en, al menos, los art�culos 40, 103, 107, 109 y 270 superiores. En esa decisi�n, se concluy� que la definici�n de la rendici�n de cuentas incorporada en la norma analizada constituye una realizaci�n leg�tima y necesaria de la Constituci�n, dentro del amplio margen de configuraci�n del legislador estatutario para fortalecer la democracia participativa.

 

397.       Lo dicho en Sentencia C-150 de 2015, entonces, resulta predicable del art�culo 2 del PLE objeto de estudio, cuya definici�n de la rendici�n de cuentas coincide en sus elementos esenciales con la validada por la Corte en dicho precedente, pues se trata de un proceso que articula informaci�n, explicaci�n y comunicaci�n comprensible, orientado a que la ciudadan�a conozca y examine la gesti�n de sus representantes; pero en este caso, de los y las congresistas.

 

398.       En adici�n a lo anterior, la Sala considera que la definici�n de rendici�n de cuentas incorporada en el art�culo 2 del PLE constituye tambi�n un desarrollo directo de los art�culos 20 y 74 de la Constituci�n, en tanto materializa el derecho a la informaci�n y el derecho de acceso a la informaci�n p�blica. En efecto, el dise�o normativo del mecanismo, que exige informar, explicar y comunicar en lenguaje claro los resultados de la gesti�n congresual, incorpora est�ndares propios de estos derechos, tales como la publicidad, la accesibilidad, la comprensibilidad y la calidad de la informaci�n. Desde esta perspectiva, la rendici�n de cuentas no solo opera como un instrumento de participaci�n y control pol�tico, sino tambi�n como una manifestaci�n cualificada del derecho fundamental a la informaci�n, en la medida en que permite a la ciudadan�a acceder a informaci�n relevante sobre el ejercicio del poder p�blico en condiciones que hacen posible su comprensi�n y evaluaci�n.

 

399.       Asimismo, la Sala observa que incorporar expresamente la exigencia de lenguaje claro en la norma materializa el presupuesto de accesibilidad, indispensable para que el derecho a la informaci�n p�blica resulte real y efectivo y no se convierta en una pr�ctica excluyente o t�cnicamente inaccesible.^[341] Para la Corte este enfoque, preocupado por la real comprensi�n de la labor de los congresistas, garantiza la igualdad en el acceso a la informaci�n y ampl�a, en debida forma, las posibilidades de control democr�tico a todos los ciudadanos^[342].

 

400.       En este punto, la Sala estima necesario considerar que, de acuerdo con la jurisprudencia precitada, es posible reconocer que el lenguaje claro constituye un est�ndar de comunicaci�n exigible a las autoridades p�blicas, en virtud del cual la informaci�n debe ser presentada de manera sencilla, directa y comprensible, de modo que permita a sus destinatarios conocer efectivamente su contenido, sin barreras t�cnicas o sem�nticas que dificulten su entendimiento. En esa l�nea, el uso de lenguaje claro implica evitar tecnicismos innecesarios, ambig�edades o estructuras complejas que impidan la comprensi�n del mensaje, y exige que la informaci�n sea adecuada a las condiciones del p�blico al que se dirige, con el miras a garantizar el ejercicio efectivo de derechos como el del acceso a la informaci�n.

 

401.       Este est�ndar no supone la imposici�n de un modelo �nico o r�gido de comunicaci�n, pero s� establece un deber funcional de accesibilidad de la informaci�n p�blica. En el contexto de la rendici�n de cuentas, para la Sala ello implica que los congresistas deben estructurar sus informes y espacios de di�logo de manera que resulten inteligibles para la ciudadan�a en general, lo cual constituye una condici�n indispensable para el ejercicio efectivo del control democr�tico.

 

402.       De otra parte, el contenido del art�culo 2 tambi�n protege la relaci�n representativa establecida en el art�culo 133 de la Constituci�n^[343], pues la responsabilidad pol�tica de los congresistas ante sus electores que all� se prev� exige, sin duda, mecanismos que permitan conocer sus decisiones y evaluar su labor. La rendici�n de cuentas, tal como la define la norma objeto de revisi�n, contribuye a fortalecer esa responsabilidad y a consolidar un Congreso abierto e incluyente, que reconoce el deber de explicar sus actuaciones ante la ciudadan�a. Esa perspectiva se alinea con el desarrollo jurisprudencial que ya se ha rese�ado en esta providencia, del cual se desprende la idea de que la representaci�n democr�tica no se define solo por la elecci�n, sino tambi�n por la existencia de alternativas que permitan verificar el cumplimiento del mandato recibido^[344].

 

403.       Por �ltimo, la Corte no encuentra ning�n problema de constitucionalidad en la articulaci�n expresa que se incluye al final el art�culo 2 del PLE con las leyes 1757 de 2015^[345] y 1828 de 2017^[346]. Por el contrario, esto fortalece la coherencia del sistema jur�dico y asegura que la rendici�n de cuentas se integre de manera arm�nica con el r�gimen de participaci�n ciudadana y con el marco �tico y disciplinario de los congresistas. Esta integraci�n normativa, en �ltimas, da cuenta de la necesidad de que el r�gimen de rendici�n de cuentas de los miembros del Congreso, que se forja con este Proyecto de Ley, responda a un marco jur�dico arm�nico y coherente, que otorgue eficacia real a la medida que se adopta.

 

404.       Con todo, la Sala estima pertinente precisar que, de acuerdo con esta disposici�n analizada, la rendici�n de cuentas consiste en un proceso mediante el cual los congresistas y las bancadas informan, explican y dan a conocer a la ciudadan�a los resultados de su gesti�n legislativa y pol�tica, con el prop�sito de permitir el control ciudadano sobre el ejercicio de la funci�n de representaci�n. Esta definici�n delimita, a su vez, el objetivo de los espacios de di�logo p�blico previstos en el proyecto, pues dichos espacios se conciben como escenarios institucionales orientados a que la ciudadan�a conozca, examine y discuta la gesti�n adelantada por los congresistas y las bancadas en el ejercicio de sus funciones constitucionales. Por esta raz�n, su finalidad principal consiste en explicar y dar a conocer los resultados de la gesti�n congresual, as� como facilitar el escrutinio p�blico sobre el desempe�o de los representantes elegidos.

 

405.       Bajo este entendimiento, de ninguna manera los espacios de rendici�n de cuentas pueden convertirse en escenarios de proselitismo pol�tico o promoci�n electoral. En particular, en contextos preelectorales o durante a�os electorales, estos mecanismos no deben utilizarse para promover candidaturas, respaldar campa�as o generar ventajas indebidas para determinados candidatos, movimientos o grupos pol�ticos afines al congresista que realiza la rendici�n de cuentas, especialmente cuando tales actividades se desarrollen en �mbitos regionales o locales.

 

406.       La Sala advierte, por tanto, que el uso de estos espacios para fines distintos al control ciudadano de la gesti�n parlamentaria desnaturalizar�a el prop�sito del mecanismo dise�ado por el legislador y podr�a comprometer la responsabilidad disciplinaria de los congresistas. En efecto, la utilizaci�n de los escenarios de rendici�n de cuentas para promover intereses electorales o realizar actividades de campa�a podr�a constituir una infracci�n a los deberes �ticos y disciplinarios que rigen el ejercicio de la funci�n congresual, sin perjuicio de las dem�s responsabilidades que puedan derivarse conforme al ordenamiento jur�dico, por ejemplo de �ndole disciplinaria.

 

407.       En consecuencia, la definici�n contenida en el art�culo 2 debe entenderse en el sentido de que la rendici�n de cuentas constituye un instrumento de transparencia, informaci�n y control ciudadano sobre la gesti�n parlamentaria, cuya finalidad es explicar y dar a conocer los resultados del ejercicio de la funci�n congresual, y no un mecanismo de promoci�n pol�tica o electoral.

 

408.       En conclusi�n, el art�culo 2 del PLE es materialmente constitucional porque desarrolla mandatos constitucionales expresos sobre participaci�n, control pol�tico, transparencia y responsabilidad democr�tica. De esta manera, la norma define un mecanismo (la rendici�n de cuentas) que la Corte ha caracterizado como trascendente para la democracia participativa, y por esta v�a protege el derecho ciudadano a vigilar a sus representantes, fortalece la legitimidad del Congreso y se articula de modo coherente con el sistema legal de participaci�n general ya existente.

 

5.2.3.   Art�culo 3 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

409.       El art�culo 3 del PLE modifica el literal j) del art�culo 8 de la Ley 1828 de 2017 (C�digo de �tica y Disciplinario del Congresista) con el fin de precisar y ampliar el deber de rendici�n de cuentas de los miembros del Congreso de la Rep�blica. A efectos de observar el alcance e implicaciones de la modificaci�n, a continuaci�n, se presenta un esquema comparativo entre los dos contenidos normativos para, a partir de ello, adelantar el estudio material de constitucionalidad.

 

 

410.       El art�culo 3, entonces, modifica el literal j) del art�culo 8 de la Ley 1828 de 2017 para robustecer el deber de rendici�n de cuentas de los congresistas, pero no para introducir un deber nuevo en el ordenamiento jur�dico. M�s bien, lo que hace es redefinir su alcance mediante ajustes que profundizan esta obligaci�n a trav�s de tres cambios centrales: (i) armonizar el contenido de la rendici�n de cuentas con el funcionamiento del Congreso, (ii) robustecer las herramientas de rendici�n de cuentas a trav�s de f�rmulas m�s dial�gicas o de interacci�n con la ciudadan�a, e (iii) incluir expresamente dentro de este deber todas las funciones de los congresistas.^[347]

 

411.       Ahora bien, de manera preliminar, la Sala debe precisar este control de constitucionalidad est� circunscrito al alcance de la modificaci�n introducida por el art�culo 3 del PLE, el cual recae �nica y expresamente sobre el literal j) del art�culo 8 de la Ley 1828 de 2017. En consecuencia, el an�lisis material se circunscribe a evaluar la compatibilidad constitucional de dicho literal en su versi�n modificada, sin que ello implique un pronunciamiento sobre los dem�s contenidos del art�culo 8, que no fueron objeto de reforma, tal como expresamente est� previsto en el contenido del art�culo 3 del PLE.

 

412.       Dicho lo anterior, en este punto para la Sala no es necesario volver a reiterar la importancia constitucional de la rendici�n de cuentas, pues es un asunto que ya ha quedado suficientemente claro en el examen de los art�culos anteriores. Lo que corresponde ahora es, m�s bien, evaluar si estas modificaciones espec�ficas se ajustan materialmente a la Constituci�n, tal como se hace enseguida.

 

413.       Sobre el primer cambio que introduce el art�culo 3 del PLE, consistente en reemplazar la referencia al �informe anual� por la exigencia de rendir cuentas �por cada legislatura�, la Sala Plena no encuentra ning�n reparo sobre su constitucionalidad. En particular, se observa que este ajuste no altera la periodicidad real del deber, sino que, por el contrario, lo adec�a a la forma como la Constituci�n estructura el funcionamiento de las sesiones del Congreso. Al respecto, debe recordarse que, seg�n la jurisprudencia constitucional, la legislatura se integra por los dos periodos de sesiones ordinarias del Congreso, de modo que su alcance temporal est� determinado por lo dispuesto en el art�culo 138 de la Constituci�n^[348], por lo que es claro que la adecuaci�n de la medida a esa unidad de tiempo contribuye a fortalecer la coherencia interna del r�gimen de rendici�n de cuentas que se adopta y a evitar ambig�edades interpretativas sobre el lapso en el que se debe cumplir. Por ello, la Corte encuentra que esta primera modificaci�n es una medida razonable y respetuosa del margen de configuraci�n del legislador.

 

414.       El segundo ajuste s� introduce un elemento sustancialmente distinto, como lo es la obligaci�n de realizar un espacio p�blico de di�logo, presencial o virtual, en el que el congresista debe explicar y dar cuentas de su gesti�n. Esta medida claramente transforma el deber de rendici�n de cuentas al pasar de un ejercicio meramente descriptivo a un proceso deliberativo y abierto, con lo cual el legislador introduce un componente dial�gico que, para la Sala, profundiza la dimensi�n participativa del control ciudadano a la que ya se ha hecho suficiente menci�n en esta providencia. Asimismo, este espacio de interacci�n viabiliza el mandato de responsabilidad pol�tica de los congresistas ante la sociedad, previsto en el art�culo 133 de la Constituci�n; fortalece el v�nculo representativo; y asegura que la ciudadan�a pueda examinar la actuaci�n de sus representantes mediante mecanismos de comunicaci�n directa.

 

415.       Sobre lo anterior, la Sala encuentra necesario se�alar que la incorporaci�n de un espacio p�blico de di�logo con la ciudadan�a, como complemento obligatorio del informe de gesti�n, es una innovaci�n normativa trascendente para nuestra democracia, pues contribuye a evitar que las instituciones representativas se conviertan en organismos inaccesibles y alejados del pueblo. De ah� que sea posible sostener que este nuevo espacio p�blico de di�logo no introduce un modelo ajeno al orden constitucional, sino que materializa de forma adecuada y sistem�tica un deber de apertura institucional inherente a la democracia participativa, orientado a garantizar que las instituciones representativas permanezcan accesibles, sujetas al control social y abiertas a la retroalimentaci�n permanente por parte de la ciudadan�a, en desarrollo directo del principio de soberan�a popular.

 

416.       En ese sentido, es evidente que esa obligaci�n de interacci�n directa no vulnera ninguna garant�a constitucional, sino que, por el contrario, propende por la realizaci�n de uno de los pilares esenciales de nuestro r�gimen constitucional, como lo es el mandato de soberan�a popular consagrado en el art�culo 3 superior. En ese sentido, no puede olvidarse que una democracia real exige instituciones que no operen como una suerte de �torre de marfil�, absolutamente cerradas y de espaldas a la ciudadan�a; todo lo contrario, deben operar como organismos susceptibles de control y escrutinio cr�tico, as� como de retroalimentaci�n permanente por parte de quienes detentan el poder soberano.

 

417.       Dicho lo anterior, ahora debe recordarse que frente a la creaci�n del espacio de di�logo en el art�culo 3 del PLE, la Universidad Libre manifest� que, en su opini�n, deb�a condicionarse la constitucionalidad de la expresi�n �virtual o presencial�, en el entendido de que los espacios de di�logo deben realizarse simult�neamente en ambas modalidades o, en su defecto, de manera mixta. A su juicio, permitir que el congresista escoja exclusivamente una de ellas podr�a generar barreras de acceso para poblaciones con limitaciones de conectividad, lo cual ser�a incompatible con los principios de universalidad, participaci�n e igualdad.

 

418.       Para la Corte, la preocupaci�n planteada por la Universidad, aunque v�lida, se resuelve de mejor manera mediante una lectura conforme a la Constituci�n y sistem�tica con el mismo proyecto de ley, sin necesidad de introducir un condicionamiento expreso. En efecto, la Sala considera que la expresi�n �presencial o virtual� admite un entendimiento constitucionalmente adecuado si se reconoce que la elecci�n de la modalidad no configura una alternativa excluyente ni discrecional en un sentido amplio, sino una facultad funcional que el congresista debe ejercer con base en criterios de adaptabilidad, orientados a garantizar el mayor acceso posible de la ciudadan�a. Bajo esta lectura la norma se armoniza con el modelo constitucional de participaci�n que ya se ha rese�ado y evita que la virtualidad, o incluso la misma presencialidad, operen como mecanismos de exclusi�n.

 

419.       Este entendimiento encuentra pleno respaldo en la jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, en la Sentencia C-150 de 2015, la Corte revis� el art�culo 2 del proyecto de ley que termin� en la Ley 1757 de 2015 (Ley Estatutaria de Participaci�n), el cual establece que �[l]as discusiones que se realicen para la formulaci�n de la pol�tica p�blica de participaci�n democr�tica deber�n realizarse en escenarios presenciales o a trav�s de medios electr�nicos, cuando sea posible, utilizando las tecnolog�as de la informaci�n y las comunicaciones� (�nfasis propio). La Sala Plena encontr� ajustado a la Constituci�n dicho apartado normativo, tras precisar que su prop�sito es �ampliar los canales de participaci�n de manera tal que se asegure la m�xima participaci�n posible. Se trata de una forma de optimizaci�n del principio democr�tico, en tanto fortalece la vinculaci�n de los ciudadanos a las etapas en las cuales se dise�an y materializan las pol�ticas de participaci�n�^[349].

 

420.       De este modo, la Sala Plena reitera que el uso de tecnolog�as de la informaci�n en los procesos de interacci�n entre autoridades y ciudadan�a debe asumirse, siempre, como una alternativa para ampliar las posibilidades de control democr�tico, reducir las asimetr�as de acceso a la informaci�n y, sobre todo, fortalecer la intervenci�n de la ciudadan�a. Por ello, se insiste, en la virtualidad no puede verse una v�a de simple cumplimiento, sino que debe usarse con un enfoque de adaptabilidad a los contextos, con la misionalidad de propender por el mayor acceso posible.

 

421.       Esta lectura de la disposici�n tambi�n halla respaldo en una interpretaci�n sistem�tica con el mismo proyecto de ley. Por un lado, el art�culo 6, que reglamenta la convocatoria de los espacios p�blicos de di�logo, aclara expl�citamente que la modalidad no es r�gida. En particular, el Par�grafo 1 indica que los espacios podr�n realizarse de forma presencial o virtual y que �[s]erá discrecionalidad del congresista determinar la modalidad, metodolog�a y forma de los espacios de di�logo p�blico, los cuales podr�n ser audiencias p�blicas, encuentros territoriales, mesas de trabajo virtuales o presenciales, transmisiones en redes sociales, o cualquiera que se adapte a sus necesidades y electores" (�nfasis propio). Esto confirma que no se trata de elegir una opci�n en detrimento de la otra, sino de adaptar el mecanismo para garantizar la mejor interacci�n posible.

 

422.       Asimismo, se observa que el PLE incorpora varias disposiciones cuyo prop�sito consiste en asegurar la m�xima difusi�n y alcance de la rendici�n de cuentas, independientemente de la modalidad escogida para la realizaci�n del espacio de di�logo. El art�culo 4 (par�grafo 4), por ejemplo, garantiza a los congresistas �el libre y gratuito acceso a los medios p�blicos y comunitarios de comunicaci�n tanto nacionales, regionales y locales, para dar a conocer sus informes de gesti�n�, lo cual constituye una medida inequ�vocamente orientada a ampliar la circulaci�n de la informaci�n y a reforzar su car�cter p�blico.

 

423.       De igual manera, el art�culo 6 (par�grafo 1) prev� que la Secretar�a General publicite la realizaci�n de los espacios de di�logo en los canales oficiales de comunicaci�n de la respectiva c�mara, con lo cual se persigue que la ciudadan�a conozca oportunamente la convocatoria y pueda participar en ella. Por su parte, el art�culo 7 establece que los espacios promovidos por las bancadas deben ser visibles �por los medios de comunicaci�n institucional del Congreso de la Rep�blica en todo el territorio nacional y accesibles para toda la ciudadan�a�, lo cual confirma que la ley no concibe la rendici�n de cuentas como un ejercicio limitado territorial o tecnol�gicamente, sino como una intervenci�n de amplio alcance e incluso con vocaci�n nacional. Finalmente, el art�culo 8 prev� la colaboraci�n tecnol�gica de las direcciones administrativas del Congreso para transmitir los eventos de rendici�n de cuentas por los canales institucionales.

 

424.       Este dise�o normativo, le�do en su conjunto, muestra que el PLE no solo evita una interpretaci�n excluyente de la expresi�n �presencial o virtual�, sino que establece una normatividad robusta de garant�as orientadas a maximizar la difusi�n del informe y del espacio de di�logo. Para la Sala, de nuevo, ello confirma que la discrecionalidad del congresista en la elecci�n de la modalidad tiene fundamento en la adaptabilidad del mecanismo para asegurar el mayor acceso ciudadano y demuestra que la norma no admite una lectura restrictiva; por el contrario, se integra en un sistema que promueve activamente la pluralidad de canales y la amplia circulaci�n de la informaci�n p�blica, de manera coherente con los mandatos constitucionales de participaci�n amplia y transparente.

 

425.       Finalmente, el tercer cambio central incorporado por el art�culo 3 del PLE al literal j) del art�culo 8 de la Ley 1828 de 2017, corresponde a la ampliaci�n del �mbito material de la rendici�n de cuentas. Mientras la norma vigente limita el deber a la informaci�n legislativa certificada y a la �gesti�n individual del congresista�, la reforma exige que la rendici�n de cuentas abarque todas las funciones constitucionales que integra el mandato de los congresistas, incluidas las competencias legislativas, constituyentes, de control pol�tico, judiciales, disciplinarias, electorales, de control p�blico y de protocolo.^[350] Para la Sala, esta ampliaci�n no altera la estructura funcional del Congreso ni crea nuevas responsabilidades, sino que asegura que el control ciudadano se proyecte, v�lidamente, sobre la totalidad de las funciones en las que los congresistas ejercen poder p�blico.

 

426.       Con todo, la Sala observa que el art�culo 3 del proyecto establece el deber de rendici�n de cuentas respecto del ejercicio de la funci�n legislativa y constituyente, as� como frente a la gesti�n individual del congresista en materia de control pol�tico, judicial, disciplinaria, electoral, de control p�blico y de protocolo, sin mencionar de manera expresa la funci�n administrativa que tambi�n cumplen los congresistas en el ejercicio del cargo. Sobre este particular, conviene precisar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el hecho de que el Congreso tenga como funci�n principal la producci�n normativa no excluye que sus integrantes desarrollen actividades propias de ejecuci�n administrativa. En particular, la Corte ha se�alado que la funci�n administrativa es esencial a la rama ejecutiva, pero no exclusiva de ella, pues tambi�n en los dem�s �rganos del Estado los servidores p�blicos deben adelantar labores de ejecuci�n necesarias para el cumplimiento de sus fines institucionales. En ese sentido, ha indicado que incluso los congresistas realizan tareas de naturaleza administrativa, tales como el nombramiento de subalternos o la ordenaci�n de determinados gastos vinculados al funcionamiento de sus dependencias[351].

 

427.       A partir de lo anterior, la Corte considera que la funci�n administrativa forma parte de las actividades que, en sentido amplio, se encuentran vinculadas al ejercicio del cargo de congresista. En particular, esta dimensi�n comprende actuaciones relacionadas con la gesti�n del personal que integra las Unidades de Trabajo Legislativo y con el manejo de los recursos p�blicos asignados para el desarrollo de la labor parlamentaria. Sobre este �ltimo aspecto, la jurisprudencia constitucional ha destacado que el manejo de tales recursos se encuentra sometido a estrictos deberes de legalidad y responsabilidad, en la medida en que su utilizaci�n indebida puede configurar la causal de p�rdida de investidura prevista en el numeral 4 del art�culo 183 de la Constituci�n por indebida destinaci�n de dineros p�blicos. En este sentido, la Corte ha reiterado que dicha causal se configura cuando los recursos estatales se emplean para un prop�sito distinto de aquel para el cual fueron asignados, incluso si se trata de finalidades aparentemente autorizadas pero diferentes de las legalmente previstas.[352]

 

428.       De esta manera, aunque el art�culo 3 del proyecto no mencione de forma expresa la funci�n administrativa dentro del �mbito material de la rendici�n de cuentas, la Corte entiende que el deber de transparencia que inspira la iniciativa necesariamente se proyecta, tambi�n, sobre las actuaciones administrativas, especialmente las relacionadas con la gesti�n de las unidades de trabajo y los recursos presupuestales asignados a los congresistas para el ejercicio de sus funciones. Esta interpretaci�n resulta coherente con el deber constitucional de asegurar el adecuado manejo de los recursos p�blicos y con el r�gimen de responsabilidad que recae sobre los miembros del Congreso.

 

429.       Asimismo, es importante resaltar que la rendici�n de cuentas exige, en �ltimas, ofrecer una visi�n completa del desempe�o congresional, lo que comprende no solo la exposici�n de actividades, iniciativas y resultados, sino tambi�n aquellos aspectos que revelan incumplimientos, ausencias o deficiencias relevantes en el ejercicio de la funci�n. De lo contrario, la informaci�n suministrada ser�a necesariamente parcial y, por tanto, incompatible con el car�cter veraz e imparcial que debe regir la informaci�n p�blica cuando se pone al servicio del control ciudadano.

 

430.       La anterior precisi�n resulta especialmente importante porque la rendici�n de cuentas no cumple su finalidad constitucional si se limita a resaltar los aspectos favorables de la gesti�n y omite datos b�sicos como la asistencia a debates o la participaci�n efectiva en las instancias deliberativas. Tales elementos constituyen indicadores m�nimos del cumplimiento del mandato representativo y son indispensables para que la ciudadan�a pueda ejercer un escrutinio real, formular cuestionamientos informados en los espacios de di�logo y evaluar si el congresista ha honrado las obligaciones propias de su investidura. Excluir o invisibilizar este tipo de informaci�n vaciar�a de contenido el control pol�tico, como n�cleo de la democracia participativa, y trasladar�a al ciudadano una carga excesiva de reconstrucci�n de la realidad a partir de fuentes dispersas, cuando el sentido mismo de la rendici�n de cuentas es ofrecer un balance institucional completo, incluso cuando este no resulte enteramente favorable al sujeto obligado.

 

431.       Precisado lo anterior, debe recordarse que el Viceprocurador General de la Naci�n plante� la necesidad de condicionar la constitucionalidad del art�culo 3 del PLE, con el fin de precisar que los informes de gesti�n no pueden incluir informaci�n sometida a reserva constitucional o legal. Al respecto, la Sala considera que este aspecto se resuelve, tambi�n, mediante una interpretaci�n conforme de la disposici�n, pues es claro que la obligaci�n de rendir cuentas no habilita a los congresistas para divulgar informaci�n que el ordenamiento jur�dico protege mediante reserva, ni para desconocer las limitaciones previstas en el art�culo 74 de la Constituci�n, as� como todo el conjunto de normas que desarrollan el derecho de acceso a la informaci�n p�blica, en especial la Ley 1712 de 2014.

 

432.       Al respecto, debe considerarse que la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la transparencia y el control social, aunque constituyen pilares de la democracia participativa, no desdibujan algunas excepciones que limitan v�lidamente el derecho de acceso a la informaci�n. Para empezar, en el an�lisis del Proyecto de Ley que termin� en la promulgaci�n de la mencionada Ley 1712 de 2014, se indic� expresamente que �[l]a Corte entiende, adicionalmente, que la obligaci�n de entregar la informaci�n no se predica de aquella que seg�n el ordenamiento jur�dico se encuentre sometida a reserva�.

 

433.       En esa misma l�nea, al estudiar en la Sentencia C-292 de 2003 el r�gimen de las veedur�as, la Corte se�al� que el principio de transparencia no elimina ni flexibiliza la reserva legal de ciertos contenidos. Por el contrario, las veedur�as deben respetarla estrictamente y no pueden exigir autom�ticamente la entrega de informaci�n protegida, como la relativa a procesos disciplinarios, secretos industriales u otros contenidos especialmente protegidos. En palabras de la Corte:

 

�las veedur�as est�n en la obligaci�n de respetar la reserva constitucional y legal que pesa sobre determinada informaci�n. As� mismo, tienen el deber de acudir a los mecanismos legales existentes para lograr el levantamiento de la reserva de tales documentos o sobre dicha informaci�n. Sobre este punto la Corte considera indispensable advertir que la funci�n de las veedur�as no puede convertirse en una suerte de ventaja al conocer informaci�n confidencial o privilegiada, una fuente de peligro para el orden p�blico, una actividad que amenace la soberan�a nacional, la independencia e integridad del territorio nacional o el orden constitucional o, en suma, que impida el normal desarrollo de las funciones p�blicas.�^[353]

 

434.       La Corte ha reiterado este mismo criterio en otros contextos, como ocurri� en el caso del Estatuto de la Oposici�n. All�, la Corte record� que, en ese escenario, el art�culo 112 de la Constituci�n se�ala que se garantiza el acceso a la documentaci�n e informaci�n oficial, �con las restricciones constitucionales y legales�. Del mismo modo, la Ley 1712 de 2014, en su art�culo 6, distingue entre informaci�n p�blica, informaci�n p�blica clasificada e informaci�n p�blica reservada, categor�as que delimitan el acceso con base en la protecci�n de derechos fundamentales y bienes constitucionales, como la seguridad nacional o la administraci�n de justicia, lo cual necesariamente debe respetarse.

 

435.       Sobre esta base, la Sala Plena considera que el art�culo 3 del PLE, per se, ya se encuentra sometido a las reglas de protecci�n de cierta informaci�n, sin necesidad de condicionamiento adicional, pues es evidente que la obligaci�n de rendir cuentas no autoriza autom�ticamente la divulgaci�n de informaci�n protegida por reserva, ni modifica los l�mites constitucionales y legales que gobiernan el acceso a la informaci�n. La reserva opera, sin embargo y como lo ha dicho la Corte, de manera restrictiva y �nicamente en la medida en que proteja bienes constitucionalmente relevantes^[354].

 

436.       En conclusi�n, el examen material del art�culo 3 del Proyecto de Ley Estatutaria muestra que las modificaciones introducidas al literal j) del art�culo 8 de la Ley 1828 de 2017 se ajustan plenamente a la Constituci�n, en particular porque el legislador actu� dentro de su margen de configuraci�n al redefinir la estructura del deber de rendici�n de cuentas para (i) adecuarlo a la din�mica institucional del Congreso, (ii) fortalecer su dimensi�n dial�gica y (iii) ampliar su alcance material a todas las funciones propias del mandato de los congresistas. Asimismo, se observa que la inclusi�n del espacio p�blico de di�logo, presencial o virtual, admite una lectura conforme que evita cualquier comprensi�n excluyente y se articula con el prop�sito de maximizar el acceso y la interacci�n ciudadana que persigue el PLE. A su vez, la ampliaci�n de la informaci�n objeto de rendici�n de cuentas no desconoce los l�mites constitucionales del acceso a la informaci�n, pues es evidente que estas obligaciones deben ejercerse respetando las reservas legales y constitucionales sobre la materia.

 

5.2.4.   Art�culo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

437.       �El art�culo 4 del PLE se refiere a los criterios y enfoque que debe cumplir el informe de gesti�n del congresista con miras a satisfacer el deber de rendici�n de cuentas. En t�rminos generales, su estructura se compone de tres incisos que regulan la entrega, publicaci�n y difusi�n del informe, seguidos de seis par�grafos que precisan aspectos relativos al enfoque comunicativo, los supuestos de desvinculaci�n del cargo, el dise�o del formato �nico, el acceso a medios p�blicos, la derogatoria de informes previos y los criterios de claridad ling��stica. Sobre este art�culo, la Sala observa que, visto en su conjunto, concreta los principios de transparencia, publicidad, participaci�n y accesibilidad en el marco del control ciudadano sobre el poder pol�tico y, tambi�n, establece mecanismos que buscan garantizar que la informaci�n sobre la actividad congresual sea oportuna y comprensible para toda la ciudadan�a.

 

438.       El primer inciso regula el deber de cada congresista de remitir su informe de gesti�n a la Secretar�a General correspondiente dentro de los diez d�as h�biles siguientes al cierre de la legislatura, en formato digital, de datos abiertos y en lenguaje claro. Esta exigencia se ajusta claramente a la Constituci�n, pues adem�s de no introducir una carga nueva, operativiza el deber de rendici�n de cuentas previamente analizado y lo articula con est�ndares contempor�neos de publicidad estatal. Para la Corte, la exigencia de datos abiertos permite que la informaci�n legislativa sea verificable y accesible, lo que resulta compatible con el art�culo 74 de la Constituci�n, que garantiza el derecho �a acceder a los documentos p�blicos salvo los casos que establezca la ley�.

 

439.       En particular, la Sala considera que la remisi�n del informe en formato digital y de datos abiertos cumple los est�ndares de divulgaci�n proactiva a los que la Corte ha hecho referencia en su jurisprudencia y que son reconocidos en la legislaci�n vigente. Especialmente, lo dispuesto en la Sentencia C-274 de 2013, en la que la Corte aval� la constitucionalidad del art�culo 3 de la actual Ley 1712 de 2014, en el que se establece �el deber de los sujetos obligados de promover y generar una cultura de transparencia, lo que conlleva la obligaci�n de publicar y divulgar documentos y archivos que plasman la actividad estatal y de inter�s p�blico, de forma rutinaria y proactiva, actualizada, accesible y comprensible�. Asimismo, como se dijo al analizar el art�culo 2 del PLE, el uso de lenguaje claro, que se reitera en el art�culo 4, asegura que el derecho fundamental a la informaci�n sea real y efectivo, de manera que no se limite a la simple disponibilidad t�cnica de los documentos.

 

440.       Desde el punto de vista temporal, el inciso primero tambi�n prev� que, cuando existan sesiones extraordinarias en el Congreso, el t�rmino de diez d�as debe comenzar a correr a partir de su finalizaci�n. Esta previsi�n es igualmente razonable y constitucionalmente v�lida, puesto que vincula la rendici�n de cuentas al cierre efectivo de la actividad legislativa, lo que evita informes incompletos.^[355] Ahora bien, la Universidad Externado de Colombia formul� una observaci�n seg�n la cual la norma podr�a generar una fragmentaci�n indeseada en la rendici�n de cuentas al exigir informes por legislatura y no un informe integral del per�odo constitucional completa. No obstante, la Sala no comparte esta aproximaci�n. Por un lado, no se advierte que la disposici�n contenga un mandato que impida la elaboraci�n de un informe final que abarque el conjunto del per�odo. La norma �nicamente fija un est�ndar m�nimo de periodicidad para garantizar que la ciudadan�a reciba informaci�n oportuna, verificable y suficientemente detallada sobre la gesti�n del congresista, sin excluir la posibilidad de que se presente un balance acumulado al concluir el per�odo constitucional.

 

441.       Por otro lado, la Corte considera que la regla de rendici�n de cuentas por cada legislatura es constitucionalmente adecuada porque permite reflejar con mayor precisi�n la diversidad funcional que caracteriza el mandato congresual y facilita que la gesti�n desarrollada en cada ciclo legislativo sea examinada de manera m�s completa, lo que puede garantizar que se eviten omisiones relevantes en el suministro de la informaci�n. En esos t�rminos, es posible sostener que la periodicidad, de acuerdo con cada legislatura, contribuye a mejorar la calidad del control ciudadano, lo que hace constitucionalmente razonable la medida.

 

442.       Aun as�, en este punto la Sala considera pertinente precisar que, si bien el deber de presentar un informe de rendici�n de cuentas al t�rmino de cada legislatura se inserta dentro del mecanismo de transparencia y control ciudadano dise�ado por el proyecto y tiene como finalidad permitir que la ciudadan�a conozca y eval�e de manera peri�dica los resultados de la gesti�n parlamentaria, lo cierto es que la existencia de esta obligaci�n peri�dica no releva a los congresistas de cumplir con los deberes generales que el ordenamiento jur�dico impone a todos los servidores p�blicos en materia de entrega formal de la gesti�n al retirarse del cargo.

 

443.       En particular, la Ley 951 de 2005 estableci� el deber de presentar un acta de informe de gesti�n al momento de la separaci�n del cargo o al t�rmino de la administraci�n, documento mediante el cual el servidor p�blico debe informar sobre los asuntos de su competencia y sobre la gesti�n de los recursos financieros, humanos y administrativos que tuvo asignados para el ejercicio de sus funciones. Este informe tiene una finalidad distinta a la prevista en el proyecto de ley estatutaria. Mientras el informe de rendici�n de cuentas regulado en el PLE busca fortalecer el control ciudadano peri�dico sobre la actividad parlamentaria, el informe global de gesti�n, previsto en la Ley 951 de 2005, forma parte del proceso institucional de entrega y recepci�n de los asuntos y recursos p�blicos, orientado a garantizar la continuidad administrativa, la transparencia en el manejo de los recursos y la delimitaci�n de responsabilidades al momento de la transici�n entre servidores p�blicos.

 

444.       En consecuencia, la Sala entiende que ambas obligaciones coexisten y cumplen funciones complementarias dentro del sistema de control y transparencia de la gesti�n p�blica. As�, la presentaci�n del informe de rendici�n de cuentas por legislatura no sustituye ni excluye el deber que tiene todo congresista, al retirarse del cargo o al finalizar su gesti�n, de presentar el informe global de gesti�n exigido por la Ley 951 de 2005, el cual se refiere de manera integral al estado de los asuntos y recursos bajo su responsabilidad.

 

445.       Sobre el segundo inciso del art�culo 4, �ste dispone que las Secretar�as Generales deben publicar los informes en el Sistema de Informaci�n Parlamentaria creado por la Ley 1147 de 2007 y difundir informaci�n complementaria en los perfiles digitales de cada congresista. Esta obligaci�n tambi�n resulta acorde con la Constituci�n, pues desarrolla el principio de divulgaci�n proactiva que ya se ha mencionado y asegura que la informaci�n parlamentaria se encuentre centralizada en un dep�sito oficial, accesible y actualizado. Es m�s, esta norma evidencia que la carga recae sobre dependencias del mismo Congreso del Rep�blica, quienes deben cumplir con la custodia, procesamiento y publicaci�n de la informaci�n, lo que preserva la autonom�a institucional del organismo y no compromete sus competencias funcionales.

 

446.       A su turno, el tercer inciso introduce un mecanismo adicional de difusi�n, correspondiente a la posibilidad (en caso de contar con ellas) de que el congresista comunique su informe en sus redes sociales oficiales, con la facultad de adaptar el contenido al formato de la plataforma seleccionada. Este aspecto es constitucionalmente relevante porque reconoce la autonom�a comunicativa del congresista sin imponer restricciones indebidas; adem�s, la facultad de adaptar el contenido se dirige a garantizar accesibilidad en canales cuya naturaleza exige, por ejemplo, econom�a narrativa o adaptaci�n visual. Desde esta perspectiva, es evidente que la difusi�n digital del informe ampl�a los mecanismos de acceso de la ciudadan�a, aunque con la claridad de que, como se desprende del mismo art�culo 4, el deber primario de publicaci�n sigue radicado en el Congreso, a trav�s de los canales oficiales.^[356]

 

447.       Con todo, es importante advertir que para efectos de este ac�pite normativo (inciso tercero), la Corte entiende que la expresi�n �canales de comunicaci�n oficiales� se refiere, por regla general, a los medios institucionales o formalmente habilitados para la divulgaci�n de la actividad parlamentaria del congresista, tales como los canales o cuentas asociados a la funci�n que ejerce dentro de la corporaci�n, como por ejemplo, aquellos vinculados a la presidencia de una comisi�n, a una mesa directiva o a espacios institucionales de difusi�n de la actividad legislativa o, en general, a aquellos medios utilizados de manera oficial para comunicar su gesti�n en el marco de sus funciones p�blicas.

 

448.       Sin embargo, es claro que esta interpretaci�n no puede excluir de ninguna manera la posibilidad de que los congresistas puedan, voluntariamente, emplear sus redes sociales personales como mecanismos complementarios de difusi�n del informe de rendici�n de cuentas. En efecto, el PLE no proh�be ni restringe el uso de tales medios para informar a la ciudadan�a sobre el ejercicio de la funci�n congresual, de modo que su utilizaci�n puede contribuir a ampliar el alcance de los mecanismos de transparencia y control ciudadano previstos en la iniciativa.

 

449.       En todo caso, conviene recordar que la jurisprudencia constitucional ha se�alado que los espacios abiertos en redes sociales por parte de servidores p�blicos, aun cuando sean de titularidad personal, adquieren una dimensi�n p�blica cuando son utilizados para difundir informaci�n relacionada con el ejercicio de sus funciones. En tales casos, debe tenerse claro que los espacios digitales personales se transforman en verdaderos foros p�blicos, en tanto escenarios de deliberaci�n y control ciudadano, en los que se materializan principios constitucionales como la transparencia, la rendici�n de cuentas y el debate p�blico sobre la gesti�n estatal[357].

 

450.       Bajo este entendimiento, es claro que la obligaci�n prevista en el inciso tercero del art�culo 4 se satisface mediante la publicaci�n del informe en los canales oficiales de comunicaci�n de la gesti�n legislativa del congresista. No obstante, ello no impide que, de manera complementaria y en ejercicio de su libertad comunicativa, el congresista pueda difundir dicho informe a trav�s de sus redes sociales personales, contribuyendo as� a ampliar los espacios de acceso ciudadano a la informaci�n sobre su gesti�n.

 

451.       Finalmente, la Sala observa que los seis par�grafos del art�culo 4 del PLE desarrollan distintos aspectos complementarios de la regulaci�n prevista en esa disposici�n. Por tal raz�n, a continuaci�n la Corte proceder� a analizar de manera separada su contenido, a efectos de verificar su compatibilidad con la Constituci�n.

 

452.       El primer par�grafo del art�culo 4 del PLE autoriza a los congresistas a utilizar formatos audiovisuales, sistemas alternativos de comunicaci�n y lenguajes inclusivos o accesibles, lo cual se ajusta a los principios de igualdad, accesibilidad y no discriminaci�n, especialmente para personas en condici�n de discapacidad y en escenarios donde el lenguaje t�cnico pueda constituir una barrera de acceso. Esta medida, sin duda, desarrolla principalmente los art�culos 13 y 47 de la Constituci�n.

 

453.       La Corte encuentra necesario precisar, sin embargo, que el car�cter aparentemente facultativo (�podr�n�) de la regla necesariamente debe ser interpretado de manera conforme con la Constituci�n y la legislaci�n estatutaria en materia de discapacidad. Particularmente, debe advertirse que dicha expresi�n no puede entenderse como una habilitaci�n discrecional para decidir si se garantiza o no la accesibilidad del informe, pues una lectura en ese sentido desconocer�a abiertamente el mandato de igualdad material previsto en el art�culo 13 de la Constituci�n. A ello se suma que el art�culo 14 de la Ley 1618 de 2013 impone a todas las entidades del Estado el deber de garantizar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones, a la informaci�n y a las comunicaciones, lo que supone la adopci�n de medidas efectivas para remover barreras comunicativas[358].

 

454.       Desde esta perspectiva, la Sala precisa que el car�cter facultativo de la disposici�n se debe referirse exclusivamente a la elecci�n de los medios o formatos de apoyo (audiovisuales, gr�ficos, ilustrativos o ling��sticos), pero no a la garant�a misma de accesibilidad, de manera que, cualquiera sea el formato adoptado, este deber� ajustarse a est�ndares de accesibilidad que permitan a todas las personas, en especial aquellas en condici�n de discapacidad, acceder a la informaci�n en condiciones de igualdad material. As� entendido, el precepto no solo resulta compatible con la Constituci�n, sino que se integra de manera arm�nica con el r�gimen legal vigente, en particular con la Ley 1618 de 2013, y contribuye a materializar el deber de las autoridades p�blicas de garantizar una comunicaci�n incluyente y accesible para la ciudadan�a.

 

455.       El par�grafo segundo regula el cumplimiento del informe de gesti�n en escenarios de desvinculaci�n anticipada del cargo, como la p�rdida de investidura, sanciones disciplinarias, renuncias justificadas o nulidades electorales. Esta previsi�n es constitucional porque, entre otras cosas, asegura la trazabilidad del ejercicio del mandato representativo y evita vac�os informativos que podr�an obstaculizar el control ciudadano, por lo que se garantiza la integralidad de la informaci�n.

 

456.       El par�grafo tercero, por su parte, atribuye a la Mesa Directiva y a las Secretar�as Generales la funci�n de promover un formato �nico de informe dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de la ley; esta medida es igualmente razonable porque facilita la estandarizaci�n de la informaci�n, lo que puede facilitar su an�lisis y, por esa v�a, configura una manifestaci�n importante del deber de publicidad, sin que la Corte advierta ning�n problema sobre su constitucionalidad material.

 

457.       El par�grafo cuarto del art�culo 4 del PLE, a su vez, garantiza a los congresistas el libre y gratuito acceso a los medios p�blicos y comunitarios de comunicaci�n, en los niveles nacional, regional y local, con el prop�sito de divulgar sus informes de gesti�n. Para la Sala, esta previsi�n no regula un asunto meramente operativo o de organizaci�n administrativa, sino que introduce una medida legislativa que incide de forma directa en varios bienes de gran valor constitucional. En efecto, la norma pretende ampliar las posibilidades de comunicaci�n entre los congresistas y la ciudadan�a en desarrollo de los principios de transparencia, publicidad y rendici�n de cuentas. Sin embargo, para alcanzar ese objetivo, impone a los operadores y concesionarios de medios una obligaci�n de cesi�n gratuita de espacios y proyecta efectos relevantes sobre el sistema de libertades comunicativas.

 

458.       La medida, entonces, no solo promueve un prop�sito constitucionalmente valioso, sino que lo hace a partir de una restricci�n concreta sobre posiciones jur�dicas de terceros y sobre el funcionamiento del ecosistema informativo. Por esta raz�n, la Sala considera que en este caso el examen de constitucionalidad no puede agotarse en una verificaci�n abstracta de competencia o de finalidad leg�tima, sino que exige determinar si la intervenci�n legislativa resulta constitucionalmente justificada a la luz de los principios y derechos que entran en tensi�n. Ese an�lisis corresponde, precisamente, a la metodolog�a del juicio de proporcionalidad, el cual deber� ser aplicado en esta ocasi�n.

 

459.       Dicho lo anterior, para la Sala en este caso es claro que debe aplicarse un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta. Ello obedece a que la medida compromete, de un lado, la libertad de expresi�n en su dimensi�n institucional, dentro de la cual se inscriben la autonom�a editorial de los medios y el pluralismo informativo (art. 20 C.P.); de otro, incide en los derechos de las audiencias a acceder a una oferta plural de contenidos informativos, culturales, educativos y recreativos, sin interferencias estatales innecesarias (arts. 20, 52 y 67 C.P.); y, adicionalmente, altera las condiciones de igualdad en el acceso a los medios dentro del debate democr�tico, al conferir una prerrogativa de exposici�n reforzada a favor de una categor�a espec�fica de actores pol�ticos, como son los congresistas en ejercicio (arts. 13 y 111 C.P.). En otras palabras, la disposici�n no solo afecta intensamente libertades comunicativas y el pluralismo pol�tico, sino que adem�s establece un trato institucional preferente en favor de quienes ya ocupan una posici�n de representaci�n y visibilidad p�blica. En vista de los bienes comprometidos y de la intensidad de la intervenci�n legislativa sobre ellos, la Sala concluye que el control debe adelantarse, entonces, mediante un escrutinio de intensidad estricta, conforme a la metodolog�a consolidada por la jurisprudencia constitucional.

 

460.       En ese sentido, conforme a la jurisprudencia esta corporaci�n, particularmente a partir de la unificaci�n adelantada en la Sentencia C-345 de 2019, el juicio estricto eval�a (i) si el fin perseguido por la norma es imperioso; (ii) si el medio escogido es efectivamente conducente para lograr ese fin; (iii) si el medio es necesario, esto es, si no puede ser reemplazado por otros menos lesivos para los derechos afectados; y, finalmente, (iv) si los beneficios de adoptar la medida exceden las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales, es decir, si es proporcional en sentido estricto.[359] En ese sentido, a continuaci�n la Sala proceder� a adelantar el an�lisis de la medida contenida en el par�grafo 4 del art�culo 4 del PLE, a partir de estos criterios.

 

461.       Finalidad imperiosa. La medida prevista en el par�grafo cuarto del art�culo 4 del PLE tiene como prop�sito facilitar la comunicaci�n entre los congresistas y la ciudadan�a en el marco de la rendici�n de cuentas. Dicho prop�sito encuentra respaldo directo en los art�culos 20, 74 y 133 de la Constituci�n Pol�tica, que garantizan la libertad de expresi�n, el derecho de acceso a la informaci�n p�blica y el deber de los representantes de rendir cuentas a sus electores. Asimismo, responde a los principios de transparencia y publicidad de la funci�n p�blica previstos en los art�culos 1 y 209 de la Carta. Se trata, en consecuencia, de una finalidad que no solo es constitucionalmente permitida, sino que, en el marco de la democracia participativa, puede calificarse de imperiosa, habida cuenta de que la rendici�n de cuentas legislativa es un mecanismo estructural del Estado de derecho. En consecuencia, para la Sala el par�grafo 4 del art�culo 4 supera el primer paso del juicio estricto.

 

462.       Efectiva conducencia. El acceso garantizado a medios p�blicos y comunitarios nacionales, regionales y locales es un medio id�neo para difundir la gesti�n legislativa ante la ciudadan�a. Al respecto, la Sentencia C-386 de 1996, por ejemplo, reconoci� expresamente que las normas que facilitan la presencia de los congresistas en los medios de comunicaci�n pretenden �hacer m�s fluida la comunicaci�n entre el Congreso y la opini�n p�blica�[360], contribuyendo as� al fortalecimiento de la democracia representativa. Bajo esta comprensi�n, el v�nculo entre el medio (acceso a medios de comunicaci�n) y el fin (rendici�n de cuentas ante los electores) es ciertamente directo y verificable, por lo que para la Sala la medida supera el segundo paso del juicio de proporcionalidad aplicado en este caso.

 

463.       Necesidad. No obstante lo anterior, la medida contenida en el par�grafo cuarto del art�culo 4 del PLE no supera el requisito de necesidad. Tal como lo ha indicado esta corporaci�n, en el escrutinio estricto el juez constitucional debe verificar que no exista un medio alternativo igualmente id�neo para alcanzar el fin perseguido, pero menos lesivo para los derechos fundamentales e intereses constitucionales en conflicto[361]. En este caso, la Sala advierte que el ordenamiento jur�dico ya prev�, con anterioridad a la expedici�n del PLE, mecanismos de acceso a medios de comunicaci�n para los congresistas cuya cobertura, alcance e idoneidad resultan equivalentes o superiores a los que introducir�a el par�grafo 4.

 

464.       En primer lugar, el art�culo 19 de la Ley 335 de 1996 cre� el Canal del Congreso como canal de televisi�n de car�cter nacional, de recepci�n satelital directa y de inclusi�n obligatoria en los sistemas de cable y parab�lica. Este canal fue dise�ado precisamente para la transmisi�n de los debates parlamentarios y la difusi�n de la actividad legislativa ante la ciudadan�a; su cobertura es nacional, con alcance regional y local a trav�s de los sistemas de distribuci�n de se�al, y est� estructuralmente orientado a la funci�n de rendici�n de cuentas que el par�grafo 4 pretende satisfacer. El Canal del Congreso constituye, por tanto, un medio alternativo ya disponible, de igual o mayor idoneidad que los medios p�blicos y comunitarios locales a los que alude la norma cuestionada, sin que imponga las cargas adicionales que esta �ltima genera sobre operadores y audiencias.

 

465.       En segundo lugar, el art�culo 88 de la Ley 5� de 1992 (Reglamento del Congreso) ya prev� la asignaci�n de espacios semanales de televisi�n a los congresistas en los canales comerciales de cobertura nacional, incluyendo franjas de horario prime time, as� como la existencia del noticiero institucional del Senado y de la C�mara. Dichos espacios tienen una audiencia potencial significativamente mayor a la de los medios p�blicos y comunitarios locales, precisamente en raz�n de la franja horaria y de la cobertura de los canales comerciales de se�al abierta. Estos mecanismos, preexistentes al PLE, satisfacen en igual o superior medida la finalidad imperiosa de garantizar la comunicaci�n entre los congresistas y la ciudadan�a.

 

466.       A estos mecanismos se suma, de manera complementaria, lo previsto en el par�grafo del art�culo 32 de la Ley 182 de 1995, que permite la transmisi�n de debates parlamentarios de inter�s p�blico a trav�s de la cadena estatal de inter�s p�blico cuando as� lo soliciten las plenarias de las c�maras legislativas.

 

467.       La preexistencia de estos canales alternativos (en especial, el Canal del Congreso y los espacios del art�culo 88 de la Ley 5 de 1992) demuestra que el fin constitucional de la rendici�n de cuentas medi�tica ya se encontraba adecuadamente atendido por el ordenamiento jur�dico vigente. El par�grafo 4 del art�culo 4, en cambio, extiende esa garant�a a todos los medios p�blicos y comunitarios, nacionales, regionales y locales, de forma incondicionada y sin reconocer la existencia de esas alternativas previas, lo que lo hace constitucionalmente innecesario. En esa medida, al no existir justificaci�n suficiente para ampliar las cargas sobre operadores y audiencias m�s all� de lo que los mecanismos preexistentes ya garantizan, la medida no supera el tercer paso del escrutinio estricto y es, por lo tanto, inconstitucional.

 

468.       Proporcionalidad en sentido estricto. Habiendo establecido la insatisfacci�n del juicio de necesidad, ahora la Corte encuentra necesario advertir, con car�cter subsidiario, que incluso si en el alg�n caso se admitiera la superaci�n del requisito de necesidad (lo que no ocurre en este asunto), el par�grafo 4 del art�culo 4 tampoco superar�a el �ltimo paso del juicio de proporcionalidad de intensidad estricta o fuerte, en el que corresponde verificar si los beneficios constitucionales que la medida produce exceden las restricciones que impone sobre otros principios y derechos de igual o superior jerarqu�a[362]. Como se expone a continuaci�n, la balanza se inclina especialmente en contra de la constitucionalidad de la norma.

 

469.       De un lado, la medida introduce una carga desproporcionada sobre las audiencias como titulares del derecho a recibir informaci�n plural y de calidad. El Congreso de la Rep�blica est� integrado, en principio, por 296 congresistas, cada uno de los cuales tiene el derecho garantizado de acceder a la totalidad de los medios p�blicos y comunitarios del pa�s en sus tres niveles territoriales. La sumatoria de estos espacios obligatorios genera un riesgo real de saturaci�n de la programaci�n de los medios de menor escala, con el consiguiente desplazamiento de, por ejemplo, contenidos educativos, culturales y recreativos que tambi�n tienen protecci�n constitucional (arts. 52, 67, 70 y 71 C.P.). El impacto sobre la diversidad y pluralidad de la oferta comunicativa es, en consecuencia, desproporcionado frente al beneficio marginal que la medida agrega a los mecanismos de rendici�n de cuentas ya existentes.

 

470.       De otro lado, la norma impone sobre los operadores de medios p�blicos y comunitarios una obligaci�n de cesi�n de espacios de manera gratuita y sin posibilidad de ejercer la autonom�a editorial que les corresponde. Al respecto, debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha reconocido de manera reiterada que los operadores de medios de comunicaci�n, incluidos los concesionarios del servicio p�blico de televisi�n, gozan de un �mbito de independencia editorial que se deriva directamente de la libertad de expresi�n y de informaci�n consagrada en el art�culo 20 de la Constituci�n. En virtud de esta garant�a, corresponde a los operadores determinar la orientaci�n y el contenido de su programaci�n, as� como seleccionar las informaciones y temas que consideran relevantes para el debate p�blico. En especial, la Corte ha se�alado que el derecho a informar y a recibir informaci�n constituye un elemento estructural del sistema democr�tico, en tanto permite la formaci�n de una opini�n p�blica libre e informada.[363]

 

471.       En esta misma l�nea, la definici�n concreta de la programaci�n y de las l�neas informativas es una manifestaci�n de la autonom�a editorial de los medios, la cual busca evitar que estos se conviertan en instrumentos de propaganda de mayor�as pol�ticas o de grupos econ�micos dominantes, garantizando as� el pluralismo y la circulaci�n de diversas visiones sobre la realidad social y pol�tica. Con todo, no debe perderse de vista que esta independencia no tiene car�cter absoluto, pues el ejercicio de la libertad informativa se encuentra sometido a la responsabilidad social de los medios y al deber de asegurar el pluralismo informativo, de manera que se �exige que su manejo se gu�e en todo momento por el m�s alto inter�s p�blico y que ning�n sector o grupo por s� solo, as� disponga de la mayor�a electoral pueda controlarlo directa o indirectamente�[364].

 

472.       De este modo, si bien el Estado puede establecer condiciones generales de regulaci�n del servicio y exigir ciertos est�ndares de calidad o finalidades culturales y pedag�gicas, tales intervenciones no pueden traducirse en controles previos o injerencias indebidas en las decisiones editoriales de los operadores, pues ello supondr�a una restricci�n incompatible con la libertad de expresi�n y con la prohibici�n constitucional de censura.

 

473.       En ese sentido, es claro que la jurisprudencia constitucional ha reconocido de manera consistente que los operadores de medios tienen el derecho a ejercer sus propias decisiones editoriales en la programaci�n de sus se�ales^[365]. Para la Corte, entonces, El par�grafo 4 desconoce este principio de independencia editorial, al imponer una obligaci�n de resultado (garantizar el acceso) sin establecer, por ejemplo, criterios m�nimos de razonabilidad en cuanto a frecuencia, duraci�n, o compatibilidad con la programaci�n del operador.

 

474.       En s�ntesis, el beneficio marginal que el par�grafo 4 del art�culo 4 aporta a la rendici�n de cuentas, habida cuenta de la preexistencia de los mecanismos del Canal del Congreso y del art�culo 88 de la Ley 5 de 1992, no compensa la intensidad de las restricciones que introduce sobre los derechos de las audiencias, la autonom�a editorial de los operadores de medios y el principio de igualdad pol�tica. La medida sacrifica, de manera excesiva e injustificada, bienes constitucionales de igual o superior entidad al que pretende proteger, lo que confirma su inconstitucionalidad tambi�n desde la perspectiva de la proporcionalidad en sentido estricto.

 

475.       Con fundamento en el an�lisis anterior, la Sala Plena concluye que el par�grafo 4 del art�culo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado es inconstitucional, al no superar el requisito de necesidad del juicio estricto de proporcionalidad. En esencia, el ordenamiento jur�dico ya consagra mecanismos igualmente id�neos (por ejemplo, el Canal del Congreso, previsto en el art�culo 19, Ley 335 de 1996, y los espacios asignados por el art�culo 88 de la Ley 5 de 1992) que satisfacen el fin de rendici�n de cuentas medi�tica sin imponer las cargas que la norma genera sobre los operadores de medios, las audiencias y el principio de igualdad pol�tica. A lo anterior se suma, de manera subsidiaria, que la medida tampoco superar�a el juicio de proporcionalidad en sentido estricto. Por consiguiente, el par�grafo 4 del art�culo 4 del PLE ser� declarado inconstitucional.

 

476.       Continuando con el an�lisis de los par�grafos contenidos en el art�culo 4 del PLE, el par�grafo quinto dispone que el informe de gesti�n reemplaza el previsto en el par�grafo 2 del art�culo 14 de la Ley 1147 de 2007. Esta sustituci�n normativa ya hab�a sido acogida originalmente por en literal j) del art�culo 8 de la Ley 1828 de 2017 (que ahora, como ya se estudi�, el art�culo 3 del PLE modifica), por lo que este par�grafo no introduce ninguna novedad y simplemente evita duplicidades en la obligaci�n de informar. la Sala, por tanto, no evidencia ning�n problema sobre su constitucionalidad.

 

477.       Finalmente, el par�grafo sexto exige que el informe de gesti�n est� formulado en un �lenguaje claro, sencillo, accesible y comprensible para la ciudadan�a� y, en su segundo inciso, permite que se acompa�e de una versi�n de lectura f�cil para contribuir a su entendimiento. Dado que en esta providencia ya se ha resaltado la trascendencia constitucional de la claridad y accesibilidad de la informaci�n p�blica, en particular como garant�a del derecho de participaci�n y del control ciudadano, la Sala considera que no resulta necesario reiterar tales fundamentos, sin que se advierta ninguna objeci�n sobre la constitucionalidad de este contenido normativo.

 

478.       En conclusi�n, el art�culo 4 del PLE se torna materialmente acorde a la Constituci�n, pues contribuye a desarrollar de manera adecuada los principios de transparencia, publicidad, participaci�n y accesibilidad que debe orientar el deber de rendici�n de cuentas; adem�s garantiza que la ciudadan�a disponga de informaci�n oportuna y comprensible sobre la gesti�n de los congresistas, lo que lo hace a�n m�s conforme con la Carta Pol�tica. Con todo, la Sala encuentra que la expresi�n �expedida por el Gobierno Nacional�, contenida en el par�grafo 4, desconoce la asignaci�n constitucional y legal de competencias en materia de regulaci�n del acceso a los medios de comunicaci�n y sobre todo, concentra indebidamente esa potestad en cabeza del Ejecutivo nacional, raz�n por la cual dicha expresi�n ser� declarada inconstitucional.

 

5.2.5.   Art�culo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

479.       El art�culo 5 del PLE define y enlista el contenido m�nimo del informe de gesti�n del congresista. Desde el punto de vista constitucional, la Sala observa que esta disposici�n no crea funciones nuevas ni modifica las competencias constitucionales del Congreso, sino que se limita a sistematizar y ordenar la informaci�n derivada del ejercicio ordinario de sus atribuciones. N�tese que en todos los literales, el art�culo exige reportar actividades que ya forman parte del mandato congresual, como es la autor�a y ponencias de proyectos, proposiciones, actuaciones en comisiones y plenarias, el ejercicio de funciones legislativas, constituyentes, judiciales, �tico-disciplinarias, electorales y de control pol�tico, as� como audiencias, mesas t�cnicas, gestiones institucionales y viajes oficiales, lo que no solo es acorde con lo previsto en el art�culo 3 ya estudiado (y al cual se remite la Sala), sino que confirma su car�cter estrictamente instrumental.

 

480.       En otras palabras, para la Corte es claro que esta sistematizaci�n de labores, incorporada en el art�culo 5, no presenta problemas de constitucionalidad, pues se dirige s�lo a hacer p�blica la informaci�n que ya reposa en expedientes legislativos o administrativos, sin imponer cargas desproporcionadas ni alterar la naturaleza de las funciones del Congreso.

 

481.       Adem�s, espec�ficamente en relaci�n con el contenido del informe de gesti�n, la Sala estima pertinente poner de presente que el literal h), al establecer que dicho informe incluir� �los dem�s contenidos adicionales que determine la Mesa Directiva del Congreso, mediante acto administrativo�, introduce una hip�tesis de deslegalizaci�n que resulta constitucionalmente admisible. En efecto, de acuerdo con la Sentencia C-172 de 2010, la deslegalizaci�n se presenta cuando el legislador remite al reglamento la ordenaci�n de un aspecto espec�fico que no se encuentra desarrollado de manera sustancial en el texto legal, habilitando as� a determinadas autoridades administrativas para complementar la regulaci�n dentro del marco fijado por la ley[366].

 

482.       En este sentido, se ha reconocido que, si bien la potestad reglamentaria corresponde primordialmente al Presidente de la Rep�blica, tambi�n puede ser ejercida por otros �rganos administrativos cuando as� lo disponga el legislador, entre ellos las Mesas Directivas del Congreso, siempre que dicha competencia se ejerza con estricto respeto por la Constituci�n y, en este caso, por el Estatuto Org�nico del Congreso (Ley 5� de 1992). En consecuencia, la habilitaci�n prevista en el literal h) constituye una remisi�n normativa leg�tima que permite a la Mesa Directiva precisar o complementar el contenido del informe de gesti�n, sin alterar los elementos esenciales definidos por el legislador estatutario.

 

483.       De hecho, esta facultad reglamentaria ya ha sido ejercida por la Mesa Directiva del Congreso mediante diversos actos administrativos; entre ellos, las ya mencionadas resoluciones 02 de 2017, 01 de 2020 y 023 de 2024, relativas al deber de rendici�n de cuentas.

 

484.       Dicho lo anterior, corresponde a la Sala atender ahora las observaciones formuladas en relaci�n con el art�culo 5, tanto por la vista fiscal como por algunos intervinientes. Para empezar, el Viceprocurador General de la Naci�n advirti� que, dado el alcance de las materias incluidas en el informe de gesti�n, la norma deber�a condicionarse para que se respeten las restricciones derivadas de las reservas legales aplicables a ciertas funciones congresuales, en particular las relacionadas con acusaciones ante la C�mara de Representantes, as� como con la funci�n judicial y la funci�n disciplinaria. En ese sentido, para la Procuradur�a el informe de gesti�n solo podr�a contener informaci�n que no estuviera sometida a reserva.

 

485.       Frente a esta objeci�n, la Sala considera que la misma ya fue plenamente resuelta al analizar el art�culo 3 del PLE, en el que se record� que el derecho de acceso a la informaci�n p�blica, aunque amplio, no es absoluto y se encuentra limitado por las reservas previstas en la Constituci�n y por la Ley; l�mites que operan de manera general y autom�tica para todas las obligaciones de publicidad contempladas en este PLE. En consecuencia, es evidente que el art�culo 5, per se, se entiende sometido a las reglas vigentes en el ordenamiento jur�dico, sobre preservaci�n de la informaci�n reservada.[367]

 

486.       Sin perjuicio de lo anterior, la Sala estima pertinente profundizar en la tensi�n que puede presentarse entre el deber de publicidad de la gesti�n congresual y los derechos al habeas data, a la intimidad y a la protecci�n de datos personales, garantizados, esencialmente, en el art�culo 15 de la Constituci�n Pol�tica. Esta tensi�n adquiere particular relevancia en el marco del art�culo 5, en la medida en que la exigencia de un contenido m�nimo de informaci�n puede, en su aplicaci�n concreta, involucrar referencias a terceros (por ejemplo, ciudadanos, peticionarios, v�ctimas, l�deres sociales, funcionarios citados, personas que participaron en audiencias o mesas t�cnicas, etc), cuyos datos personales no siempre son de car�cter exclusivamente p�blico. El an�lisis de esta tensi�n no conduce, como se explicar�, a ning�n reparo de constitucionalidad sobre el art�culo 5, pero s� impone aclarar el marco dentro del cual debe operar su aplicaci�n.

 

487.       En cuanto al marco constitucional aplicable, esta Corporaci�n ha caracterizado el habeas data como un derecho fundamental aut�nomo, destinado a proteger el dato personal como informaci�n asociable a una persona determinada o determinable, y a garantizar al titular el control sobre su tratamiento, recolecci�n, almacenamiento, uso, circulaci�n y supresi�n.[368] De este reconocimiento se deriva que el Estado, y quienes ejercen funciones p�blicas, no pueden divulgar, masificar ni reutilizar datos personales sin atender principios como los de finalidad, necesidad, proporcionalidad, seguridad y circulaci�n restringida.

 

488.       La Corte, adem�s, ha subrayado que el tratamiento de datos personales debe respetar la finalidad y la circulaci�n restringida, de manera que, incluso cuando exista un prop�sito leg�timo de transparencia, la divulgaci�n debe limitarse a lo imprescindible, evitando exposici�n masiva de informaci�n personal sin relaci�n directa con la finalidad constitucionalmente v�lida.[369] En esa misma l�nea, la Sentencia C-274 de 2013 precis� que el derecho de acceso a la informaci�n p�blica no es absoluto y debe operar bajo reglas de reserva legal y de armonizaci�n con otros derechos fundamentales, en particular el de la intimidad y la protecci�n de datos.

 

489.       Aplicado dicho est�ndar al art�culo 5 del PLE, la Sala observa que la exigencia de reportar el contenido m�nimo all� previsto tiene como objeto hacer p�blica la gesti�n congresual, no los datos personales de quienes participaron en ella. La distinci�n es constitucionalmente relevante porque lo que el art�culo 5 ordena divulgar es la actividad oficial del congresista y, por regla general, no la informaci�n personal de los ciudadanos, peticionarios o terceros que eventualmente tomaron parte en esas actuaciones. As� entendida, la obligaci�n de rendici�n de cuentas es compatible con el art�culo 15 de la Carta, siempre que su aplicaci�n respete el principio de minimizaci�n de datos personales de terceros y excluya la divulgaci�n de datos sensibles o de informaci�n que permita identificar a personas cuando tal identificaci�n no sea estrictamente necesaria para describir la gesti�n realizada.

 

490.       Este entendimiento resulta especialmente pertinente frente a algunos de los literales del art�culo 5 en cuya aplicaci�n el riesgo de colisi�n con el art�culo 15 constitucional puede ser m�s evidente. Para empezar, el literal f), que exige reportar la �gesti�n ante entidades del Estado en favor de ciudadanos y necesidades de la poblaci�n�, puede involucrar en su ejecuci�n concreta referencias a casos individualizables, como lo son peticiones, quejas, acompa�amientos o apoyos en los que ciudadanos espec�ficos son parte. El literal g), que ordena divulgar informaci�n sobre viajes puede a su vez comprometer datos sobre agendas o reuniones que, en ciertos contextos, involucran informaci�n de terceros cuya identificaci�n no siempre es indispensable para el escrutinio de la gesti�n. Frente a estos supuestos, el principio constitucional de proporcionalidad en el tratamiento de datos personales exige que el informe de gesti�n reporte los contenidos mencionados en t�rminos institucionales (v. gr. tipo de gesti�n, instancia involucrada, objetivo general, resultado) y que, cuando sea necesario incluir referencias individuales para ilustrar la gesti�n, ello se haga, por ejemplo, con informaci�n anonimizada o disociada, de modo que se preserve el objeto de transparencia sin afectar derechos de terceros.

 

491.       Las anteriores consideraciones no afectan, sin embargo, la validez constitucional del art�culo 5 del PLE, pues, como se ha explicado, los l�mites derivados del art�culo 15 de la Carta y del r�gimen constitucional de protecci�n de datos no son ajenos a la obligaci�n de rendici�n de cuentas, sino que operan de manera integrada con ella. En otras palabras, el congresista tiene el deber de informar sobre su gesti�n, pero ese deber se cumple dentro del marco de los principios de finalidad, necesidad y proporcionalidad que gobiernan el tratamiento de datos personales. Estos principios son parte del ordenamiento jur�dico vigente y se aplican, por su propia naturaleza, a toda actividad de divulgaci�n de informaci�n p�blica. Por lo tanto, es claro que el art�culo 5 del PLE debe ser interpretado y aplicado en armon�a con el art�culo 15 constitucional, la Ley Estatutaria 1581 de 2012, as� como la jurisprudencia constitucional en materia de habeas data.

 

492.       De otro lado, el Viceprocurador General de la Naci�n tambi�n consider� que la constitucionalidad del par�grafo del art�culo 5 deb�a condicionarse para establecerse que el voto secreto no aplica cuando la Constituci�n o la ley imponen votaciones nominales y p�blicas, particularmente en escenarios de postulaci�n obligatoria por parte de partidos o movimientos pol�ticos. Sobre esta observaci�n la Sala considera que la misma parte de una premisa que no se deriva del texto analizado. El par�grafo de ninguna manera redefine el alcance del voto secreto ni introduce excepciones adicionales; simplemente remite a las reglas ya existentes en el art�culo 131 de la Ley 5 de 1992, normas que contin�an plenamente vigentes y cuyo entendimiento jurisprudencial (incluida la precisi�n de la Sentencia C-1017 de 2012 invocada por la Procuradur�a en su concepto[370]), opera ex ante y de manera independiente al PLE. En consecuencia, la Sala no encuentra razones para considerar que la disposici�n lleva a desnaturalizar o ampliar las hip�tesis de votaci�n secreta establecidas en el ordenamiento. De hecho, lo que hace es limitarse a reiterar el respeto de los votos secretos autorizados constitucionalmente y las condiciones para que estos operen.

 

493.       �Finalmente, en relaci�n con la solicitud presentada por la Universidad Externado de Colombia, seg�n la cual el art�culo 5 del PLE deber�a condicionarse en el entendido de que la enumeraci�n que all� se plantea no es taxativa sino meramente enunciativa, la Sala observa que tal condicionamiento no resulta necesario. El propio enunciado normativo dispone de manera expresa que el informe de gesti�n deber� contener, �como m�nimo�, los elementos all� se�alados, f�rmula que, de acuerdo con su sentido natural, excluye cualquier lectura de cierre o de taxatividad. As�, la Sala evidencia que, lejos de establecer un cat�logo r�gido, el art�culo 5 en realidad fija un est�ndar base de informaci�n, al tiempo que autoriza a la Mesa Directiva para ampliarlo mediante acto administrativo.

 

494.       En todo caso, la Sala precisa que la determinaci�n de los contenidos m�nimos del informe de gesti�n a que se refiere el art�culo 5 debe interpretarse de manera sistem�tica con lo dispuesto en el an�lisis del art�culo 3 del PLE, en el cual se hizo referencia al alcance material del deber de rendici�n de cuentas. En esa medida, los elementos previstos en la disposici�n analizada no pueden entenderse de forma aislada o meramente formal, sino que deben reflejar de manera integral las distintas dimensiones de la gesti�n congresual, incluyendo no solo la actividad legislativa y de control pol�tico, sino tambi�n aquellas actuaciones de naturaleza administrativa y el manejo de recursos p�blicos que hagan parte del ejercicio del cargo.

 

495.       De igual forma, los contenidos del informe deben garantizar una exposici�n completa, veraz y equilibrada de la gesti�n, lo que implica no solo la presentaci�n de logros o resultados favorables, sino tambi�n de informaci�n relevante sobre el cumplimiento efectivo de las funciones congresionales, en los t�rminos se�alados por la Sala al examinar el art�culo 3. Solo bajo este entendimiento el est�ndar m�nimo previsto en el art�culo 5 cumple su finalidad constitucional de habilitar un control ciudadano real y efectivo.

 

496.       Adem�s, este entendimiento respeta el derecho de petici�n (art�culo 23 de la Constituci�n) y es acorde con el derecho a acceder a la informaci�n p�blica (art�culo 74 ibidem), as� como con la obligaci�n estatal de suministrarla de manera completa y oportuna, pues lo dispuesto en el art�culo 5 no limita la posibilidad de que la ciudadan�a solicite informaci�n adicional, siempre que no se encuentre sujeta a reserva legal o constitucional. En consecuencia, la Corte considera que la interpretaci�n propuesta por la Universidad Externado de Colombia en realidad se deriva autom�ticamente del contenido literal del mismo art�culo 5, por lo que no se justifica un condicionamiento en ese sentido.

 

5.2.6.   Art�culo 6 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

497.       El art�culo 6 del PLE regula el deber de convocatoria, organizaci�n y desarrollo de los espacios de di�logo p�blico que deben llevar a cabo los congresistas, como complemento a la entrega formal del informe de gesti�n. Desde la perspectiva de su estructura, esta disposici�n se compone de un inciso principal que fija la obligaci�n y el plazo para realizar dichos espacios, y por cuatro par�grafos adicionales que se refieren a aspectos relativos a la modalidad y convocatoria, la posibilidad de realizarlos colectivamente, las medidas de accesibilidad y una restricci�n asociada a per�odos preelectorales. Al respecto, la Sala considera que, en conjunto esta disposici�n concretiza la dimensi�n dial�gica de la rendici�n de cuentas a la que se hizo referencia en el an�lisis del art�culo 3 del PLE, cuya relevancia constitucional fue destacada en ese an�lisis y, por lo tanto, a efectos de no reiterar los mismos fundamentos, es necesario remitirse a lo all� desarrollado. De esta manera, a continuaci�n, el estudio de la Corte se centrar� en los aspectos esenciales que integran el contenido de la disposici�n.

 

498.       En primer lugar, el inciso principal establece dos reglas importantes. Primero, fija el t�rmino de 30 d�as para la convocatoria, organizaci�n y desarrollo del espacio; y segundo, garantiza la intervenci�n ciudadana y de �organizaciones sociales�. En cuanto al plazo, la Sala considera que se trata de una medida plenamente constitucional, pues se ubica dentro del margen de configuraci�n del legislador y resulta razonable en t�rminos de organizaci�n y log�stica del espacio de di�logo, no solo en favor del congresista sino, sobre todo, para que la ciudadan�a pueda participar con conocimiento previo del informe respectivo.

 

499.       En relaci�n con la regla de intervenci�n ciudadana y de las organizaciones sociales, la Sala observa que esta previsi�n no solo es v�lida, sino que constituye una expresi�n directa del modelo de democracia participativa adoptado por la Constituci�n. El art�culo 103 superior garantiza que la participaci�n no se agote en la actuaci�n individual, sino que comprenda tambi�n formas colectivas de organizaci�n y veedur�a^[371]. Por ello, la jurisprudencia constitucional, ha destacado el �deber de promover formas de participaci�n democr�tica que comprendan no solo la intervenci�n de partidos o movimientos pol�ticos sino tambi�n de organizaciones sociales de diferente naturaleza�^[372]. En consecuencia, la inclusi�n de organizaciones sociales como actores del espacio de di�logo reglado en el inciso principal constituye una medida compatible con los mandatos superiores de participaci�n y control social^[373], pero tambi�n con el derecho a la libre asociaci�n, previsto en el art�culo 38 de la Constituci�n Pol�tica.

 

500.       En segundo lugar, el par�grafo primero del art�culo 6 desarrolla algunos aspectos operativos de los espacios de di�logo, sobre los cuales la Corte observa lo siguiente: (i) la exigencia de convocarlos con diez d�as de antelaci�n es razonable y garantiza condiciones m�nimas para la participaci�n informada. (ii) La facultad del congresista para definir modalidad, metodolog�a y forma respeta la autonom�a de quien ejerce el cargo y evita la imposici�n de formatos r�gidos que podr�an desconocer las caracter�sticas territoriales o poblacionales de su circunscripci�n y, adem�s, debe ser le�da en t�rminos de maximizaci�n de la participaci�n, tal como se advirti� en el an�lisis del art�culo 3 del PLE. Asimismo, (iii) la posibilidad de coordinar el uso de instalaciones de autoridades territoriales para la realizaci�n presencial del di�logo (inciso segundo del par�grafo 1) no compromete la autonom�a de estas entidades, si se considera que primero, depende expresamente de la coordinaci�n directa con las autoridades locales y, segundo, responde a una finalidad constitucional leg�tima, como lo es acercar la rendici�n de cuentas al territorio y facilitar la interacci�n con la ciudadan�a.

 

501.       Con todo, en relaci�n con el segundo punto (esto es, la facultad discrecional otorgada a los congresistas para �determinar la modalidad metodolog�a y forma de los espacios de di�logo p�blico�), la Sala estima pertinente advertir que tal facultad no puede entenderse como una habilitaci�n irrestricta o arbitraria. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la discrecionalidad administrativa no equivale a libertad absoluta de decisi�n, pues una discrecionalidad entendida como posibilidad de adoptar decisiones sin justificaci�n se confundir�a con la arbitrariedad, lo cual resulta incompatible con el Estado social de derecho.

 

502.       Por el contrario, la discrecionalidad leg�tima supone la apreciaci�n razonada de las circunstancias de hecho y de oportunidad que rodean la decisi�n, dentro de los fines de la funci�n p�blica y de los prop�sitos de la norma que la autoriza[374]. En ese mismo sentido, el art�culo 44 de la Ley 1437 de 2011 establece que, cuando el contenido de una decisi�n sea discrecional, esta debe ser adecuada a los fines de la norma habilitante y proporcional a los hechos que le sirven de fundamento. Aplicados estos postulados al caso objeto de estudio, ello implica que la determinaci�n de la modalidad o metodolog�a de los espacios de di�logo debe orientarse, al menos, a garantizar efectivamente la rendici�n de cuentas ante la ciudadan�a, promover la participaci�n de ciudadanos y organizaciones sociales, asegurar la divulgaci�n suficiente, comprensible y accesible del informe de gesti�n y de sus resultados, facilitar el control ciudadano sobre la actividad legislativa y fortalecer el acercamiento del Congreso a los territorios.

 

503.       Asimismo, dicha facultad debe ejercerse con observancia de las exigencias de publicidad, accesibilidad e inclusi�n, en particular respecto de las personas en condici�n de discapacidad, as� como del uso razonable de los medios y escenarios disponibles. En consecuencia, debe concluirse que aunque el par�grafo primero del art�culo 6 del PLE reconoce un margen de discrecionalidad en cabeza de los congresistas para organizar estos espacios, es claro que dicho margen se encuentra delimitado por los fines de la rendici�n de cuentas y por los principios que rigen, en general, la actuaci�n p�blica.

 

504.       Finalmente, la Sala considera necesario referirse a la expresi�n �electores� contenida en la �ltima parte del inciso primero del par�grafo 1 del art�culo 6 del PLE, pues esta referencia no admite ser interpretada en sentido restrictivo ni circunscribirse exclusivamente al cuerpo electoral del congresista. Por el contrario, y en armon�a con la definici�n misma de los espacios de di�logo p�blico prevista en el propio art�culo, as� como con el alcance de la rendici�n de cuentas desarrollado en esta providencia, debe entenderse que estos mecanismos est�n dirigidos a la ciudadan�a en general. En ese sentido, se trata de escenarios institucionales de participaci�n y control social abiertos, cuyo prop�sito es habilitar el escrutinio p�blico sobre el ejercicio de la funci�n congresual, y no de instancias de comunicaci�n segmentada dirigidas �nicamente a quienes ostentan la condici�n de electores. Esta lectura garantiza el car�cter universal, incluyente y no restrictivo del mecanismo, a la vez que asegura su coherencia con los principios de democracia participativa y control ciudadano que inspiran el PLE.

 

505.       Siguiendo con el an�lisis del art�culo 6 del PLE, la Sala evidencia que, en relaci�n con el par�grafo segundo, este autoriza que los congresistas realicen los espacios de di�logo de manera conjunta en bancadas, bloques o grupos regionales. Para la Corte, esta previsi�n es constitucional porque promueve eficiencia administrativa y facilita la visibilidad territorial, pero al mismo tiempo mantiene la esencia de la rendici�n de cuentas personal al exigir de manera clara, que cada representante cuente con un espacio propio y suficiente dentro de la actividad colectiva, lo que es indispensable en consideraci�n del mandato de responsabilidad contemplado en el art�culo 133, seg�n el cual �el elegido es responsable pol�ticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura� (�nfasis propio).

 

506.       De otro lado, el par�grafo tercero exige que estos espacios cuenten con ajustes razonables que aseguren la accesibilidad de las personas en condici�n de discapacidad. Esta obligaci�n desarrolla directamente los art�culos 13 y 47 de la Constituci�n, y se alinea con el enfoque social de la discapacidad al que ampliamente se ha referido esta corporaci�n,^[375] as� como con los desarrollos legales que se han adelantado, esencialmente, a partir de la Ley 1618 de 2013^[376] y de la Ley 1996 de 2019.

 

507.       A prop�sito de lo anterior, en este punto la Corte considera necesario llamar la atenci�n sobre la necesidad de hacer efectivos los deberes asociados al uso de lenguaje claro, accesible e incluyente en los espacios de rendici�n de cuentas previstos en el PLE. Para la Sala, es indispensable tener presente que tales exigencias no constituyen meras directrices formales, sino que se fundamentan en mandatos superiores, en particular en el principio de dignidad humana y en la prohibici�n de discriminaci�n (art. 13 C.P.), que obligan a las autoridades a garantizar condiciones de comunicaci�n que no excluyan ni invisibilicen a determinados grupos poblacionales. Si bien en el �mbito pol�tico debe preservarse un amplio margen para la expresi�n de ideas y posturas, dicha libertad no puede entenderse como una habilitaci�n para desconocer los l�mites constitucionales derivados del respeto por la dignidad de las personas ni para incurrir en pr�cticas o expresiones discriminatorias. En consecuencia, el uso de un lenguaje incluyente y accesible en estos espacios se erige como una manifestaci�n concreta de los principios de igualdad material y participaci�n efectiva, que no puede ser desatendida.

 

508.       Por �ltimo, el par�grafo cuarto introduce una restricci�n destinada a proteger la neutralidad institucional en per�odos preelectorales, al prohibir el uso de instalaciones de asambleas o concejos municipales o distritales dentro de los seis meses anteriores a la celebraci�n de elecciones. La medida es claramente constitucional, debido a que persigue un fin imperioso como lo es evitar cualquier percepci�n de aprovechamiento de los espacios p�blicos territoriales para influir en la contienda electoral. En esa misma l�nea, la Sala advierte que la eventual utilizaci�n de dichas instalaciones, por fuera de los periodos de restricci�n, debe entenderse como un apoyo de car�cter estrictamente log�stico, sujeto a la coordinaci�n con las autoridades territoriales y regido por criterios objetivos, imparciales y no discriminatorios, de modo que no se generen ventajas indebidas ni se afecte el pluralismo pol�tico. Bajo tal perspectiva, la medida de ninguna manera afecta el n�cleo del deber de rendici�n de cuentas, puesto que los congresistas siguen conservando m�ltiples modalidades y alternativas, presenciales o virtuales, para cumplir cabalmente con la obligaci�n prevista en el PLE.

 

509.       Con base en lo expuesto, la Sala concluye que el art�culo 6, visto en su conjunto, desarrolla adecuadamente la fase dial�gica de la rendici�n de cuentas que adopta este proyecto de ley estatutaria. En especial, se trata de una disposici�n que, sin duda, propende por fortalecer la participaci�n ciudadana y asegurar condiciones de accesibilidad ampliada y de interacci�n a la rendici�n de cuentas. En consecuencia, no se advierten problemas de constitucionalidad en ninguno de sus enunciados.

 

5.2.7.   Art�culo 7 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

510.       El art�culo 7 del PLE habilita a las bancadas parlamentarias para promover �espacios de di�logo p�blico presenciales o virtuales para informar, explicar y dar a conocer a los ciudadanos y las organizaciones sociales, las decisiones, determinaciones y directrices fijadas por la bancada�. Adicionalmente, el par�grafo dispone que la Mesa Directiva del Congreso propiciar� al menos un espacio anual de rendici�n de cuentas de las bancadas. As�, la Sala observa que esta disposici�n introduce una dimensi�n colectiva de la rendici�n de cuentas, como complemento del deber individual previsto para cada congresista en los art�culos precedentes.

 

511.       Desde el punto de vista constitucional, la Corte evidencia que el primer inciso del art�culo analizado fija una habilitaci�n que respeta estrictamente la libertad de organizaci�n interna de los partidos y movimientos pol�ticos, en cumplimiento con lo dispuesto en los art�culos 40.3, 107 y 108 de la Constituci�n, debido a que la disposici�n no impone una obligaci�n, sino que faculta a las bancadas para promover espacios de di�logo p�blico, conforme a sus propios estatutos y reglamentos. El art�culo 7 del PLE es, entonces, acorde con el fortalecimiento del sistema de bancadas que se ha adoptado, especialmente, a partir de los Actos Legislativos 01 de 2003^[377] y 01 de 2009.

 

512.       En ese sentido, para la Sala el hecho de permitir que la bancada (y no solo el congresista individualmente) propicie espacios para exponer sus �decisiones, determinaciones y directrices�, es arm�nico con el mandato de actuar, por regla general, de manera cohesionada, puesto que, como lo ha explicado esta corporaci�n:

 

�la reforma pol�tica introducida al ordenamiento jur�dico con la expedici�n del Acto Legislativo 01 de 2003 incorpor� al art�culo 108 Constitucional, un nuevo esquema de funcionamiento de la democracia a trav�s de los partidos y movimientos pol�ticos, conocido como el r�gimen de bancadas. || Como lo ha se�alado la jurisprudencia, la actuaci�n en bancada es un mecanismo dise�ado para dotar de agilidad y seriedad la din�mica del debate en las corporaciones p�blicas, que contribuye al fortalecimiento de los partidos y movimientos pol�ticos, pues supone un m�nimo de coherencia y solidez al exigirles que el proceso de adopci�n de decisiones gire en torno a los criterios previamente adoptados por tales organizaciones. En este sentido, el funcionamiento del �rgano legislativo mediante este nuevo sistema supone una variaci�n en los protagonistas del juego pol�tico. En adelante, ser�n los partidos y movimientos pol�ticos los actores principales mediante sus representantes en el Congreso de la Rep�blica, sin perjuicio de las responsabilidades y actuaciones individuales que, en la Constituci�n y en la ley, se preservan para los parlamentarios (v.gr. la presentaci�n de informes de ponencia, la formulaci�n de proposiciones, el ejercicio del voto, etc.).�^[378]

 

513.       Por consiguiente, resulta claro que la facultad de rendir cuentas a trav�s de las bancadas, adem�s de respetar la autonom�a de los partidos, se articula con el funcionamiento institucional del Congreso de la Rep�blica, si se considera que, en el fondo, esta regla parte de reconocer que la actividad legislativa descansa en gran medida en las decisiones adoptadas colectivamente por las bancadas. Por ello, la medida prevista en el art�culo 7 propicia que la ciudadan�a conozca y eval�e, tambi�n, el comportamiento pol�tico de los partidos y movimientos, en tanto agentes centrales de la representaci�n pol�tica en nuestro sistema democr�tico.

 

514.       Por su parte, el par�grafo, que ordena a la Mesa Directiva del Congreso promover un espacio anual de rendici�n de cuentas por cada bancada, se ajusta igualmente a la Constituci�n. La funci�n de organizar dicho espacio se inscribe dentro de las atribuciones administrativas y de direcci�n que la Ley 5 de 1992 atribuye a las Mesas Directivas,^[379] y no interfiere con la autonom�a partidaria, dado que, como lo plantea expresamente la disposici�n analizada, es a cada bancada a la que le corresponde �exponer ante la ciudadan�a sus logros, actividades, gestiones y cumplimiento de promesas electorales, as� como los obst�culos y retos encontrados en el ejercicio de su funci�n legislativa�.

 

515.       Ahora bien, frente al art�culo 7 del PLE, la Universidad Externado de Colombia solicit� declarar la constitucionalidad condicionada de las expresiones �movimiento social� y �grupo significativo de ciudadanos�, en el entendido de que estas �no pueden constituir bancadas en los t�rminos establecidos por la Constituci�n y la ley�, pues explic� que el reconocimiento formal de las bancadas corresponde exclusivamente a los partidos y movimientos pol�ticos con personer�a jur�dica, conforme a los art�culos 107 y 108 de la Constituci�n.

 

516.       Al respecto, la Sala considera necesario advertir que la disposici�n no redefine ni ampl�a la noci�n de bancada que ya est� prevista en el ordenamiento jur�dico. De hecho, respeta estrictamente la definici�n ya establecida en la Ley 974 de 2005, cuyo art�culo 1 dispone, en los mismos t�rminos del art�culo 7 del PLE, que �[l]os miembros de las Corporaciones P�blicas elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos constituyen una bancada en la respectiva corporaci�n�. De este modo, la disposici�n no introduce una forma de actuaci�n colectiva distinta de las reconocidas en la legislaci�n vigente.

 

517.       Asimismo, desde el punto de vista constitucional, la jurisprudencia ha sido clara en que, en materia de bancadas, efectivamente estas no pueden ser entendidas como una agrupaci�n coyuntural ni un conjunto accidental de congresistas que surja con ocasi�n de un debate o asunto pol�tico particular, sino que corresponde a una actuaci�n articulada y con �nimo de permanencia, durante la integraci�n del �rgano de representaci�n respectivo. As� lo precis� esta Corte en la Sentencia C-036 de 2007, al referirse al art�culo 108 de la Constituci�n en los siguientes t�rminos:

 

�los incisos 6 y 7 del art�culo 108 de la Constituci�n, introducen una novedad en el funcionamiento del Congreso, que la misma reforma pol�tica hizo extensiva a las dem�s corporaciones p�blicas de elecci�n popular, en cuanto modifica la forma tradicional de actuaci�n de sus miembros, que se hac�a a t�tulo personal o mediante la conformaci�n de grupos o coaliciones puramente accidentales, muchas veces determinadas s�lo por la coyuntural coincidencia en relaci�n con alg�n proyecto, idea o asunto de su inter�s.

(�)

Actuaci�n en bancadas que presupone para estas la adopci�n de directrices, decisiones y determinaciones que deber�n ser unificadas y obligatorias para sus miembros, que han de llevarse luego a la respectiva corporaci�n a trav�s de sus voceros o miembros autorizados. En esta medida, como es condici�n indispensable de la actuaci�n en bancada, que sus miembros act�en bajo la disciplina de grupo�^[380]

 

518.       En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha explicado que las agrupaciones pol�ticas facultadas para presentar candidatos, y que logran ser elegidos en la respectiva corporaci�n, tambi�n est�n cobijadas por el r�gimen de bancadas y por las reglas que garantizan la coherencia program�tica de la representaci�n democr�tica. A prop�sito de ello, en la Sentencia C-490 de 2011, la Corte explic�, de una parte, que la instauraci�n del r�gimen de bancadas se encuentra estrechamente vinculada con la prohibici�n de doble militancia, por cuanto ambas figuras persiguen la consolidaci�n de la responsabilidad pol�tica y la disciplina en el ejercicio del mandato representativo. Seg�n indic� la Corte:

 

�[a]cerca de la doble militancia, la jurisprudencia constitucional ha indicado que es un instrumento indispensable de garant�a de la representatividad democr�tica de los elegidos, a partir de la vocaci�n de permanencia con determinada colectividad pol�tica y, por ende, con un programa de acci�n pol�tica tambi�n definido.� La prohibici�n de doble militancia, a su vez, est� estrechamente vinculada con la instauraci�n del r�gimen de bancadas, tambi�n previsto por el Acto Legislativo en comento. De acuerdo con ese sistema, los integrantes de un partido o movimiento que obtienen esca�os en corporaciones p�blicas est�n sometidos a las decisiones que adopte su bancada, a trav�s de mecanismos democr�ticos y participativos.� Esto lleva a que se refuerce la vigencia del programa de acci�n antes citado, como tambi�n a racionalizar la actividad legislativa, al hacerse definidas y estables las diferentes opciones ideol�gicas presentes en la deliberaci�n. Este r�gimen es complementado, a su vez, con la determinaci�n de los asuntos de conciencia exceptuados de la disciplina de bancada y la fijaci�n, en los estatutos de partidos y movimientos, de las sanciones aplicables a quienes se apartan injustificadamente de esa disciplina.�[381]

 

519.       En consecuencia, para la Sala Plena el art�culo 7 del PLE, al reconocer que los miembros del Congreso elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos constituyen una bancada, no ampl�a indebidamente la noci�n de la misma ni crea un nuevo sujeto pol�tico, sino que reproduce estrictamente el mandato seg�n el cual quienes participan en la contienda electoral bajo una plataforma colectiva deben actuar con coherencia program�tica y disciplina pol�tica frente a ella, cualquiera sea su naturaleza jur�dica.

 

520.       En ese orden de ideas, en relaci�n con la observaci�n formulada por la Universidad Externado de Colombia, la Sala concluye que el art�culo 7 del Proyecto de Ley Estatutaria no introduce figuras nuevas ni habilita actores no reconocidos para asumir la calidad de bancada. Por el contrario, se circunscribe a las agrupaciones pol�ticas reconocidas por el ordenamiento jur�dico (art�culo 108 de la Constituci�n y Ley 974 de 2005), que les permite promover espacios colectivos de di�logo p�blico, en desarrollo del principio de transparencia y participaci�n ciudadana. Por ello, la Corte no encuentra fundamento alguno para condicionar la constitucionalidad de la disposici�n, en los t�rminos propuestos por la instituci�n educativa.

 

521.       En suma, la Corte encuentra que el art�culo 7 del PLE se inscribe adecuadamente en el modelo de funcionamiento del Congreso de la Rep�blica, propende por el fortalecimiento de la transparencia en la labor de los legisladores, respeta la autonom�a de las organizaciones pol�ticas y ofrece un mecanismo institucional razonable, disponible para que la ciudadan�a pueda ejercer control sobre las decisiones adoptadas en el seno de las bancadas.

 

5.2.8.   Art�culo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

522.       El art�culo 8 del PLE regula, en esencia, algunos aspectos operativos y de financiaci�n de los espacios de di�logo p�blico. En su primer inciso, la norma dispone que la realizaci�n de dichos espacios estar� a cargo de cada congresista o de la respectiva bancada, seg�n sea el caso, �quienes deber�n garantizar los recursos para tal fin�. En su segundo inciso, establece que las direcciones administrativas de cada C�mara �garantizar�n los recursos necesarios para la publicaci�n de los informes de gesti�n de los congresistas�.

 

523.       En t�rminos generales, la Sala no encuentra reparos de constitucionalidad en la regulaci�n prevista en esta disposici�n, en tanto se orienta a asegurar las condiciones operativas y de apoyo institucional necesarias para la rendici�n de cuentas. No obstante, la Corte s� advierte un problema de inconstitucionalidad evidente en la expresi�n �quienes deber�n garantizar los recursos para tal fin�, en la medida en que traslada a los congresistas y a las bancadas una carga econ�mica que, por su naturaleza y por su vinculaci�n con el ejercicio de una funci�n p�blica, corresponde asumir al Estado, tal como se explica enseguida.

 

524.       En primer lugar, es necesario partir de la naturaleza jur�dica del v�nculo que une al congresista con el Estado. Al respecto, de los art�culos 122 y 123 de la Constituci�n Pol�tica surge con claridad que los miembros del Congreso de la Rep�blica son servidores p�blicos, cuyo ejercicio funcional est� al servicio del Estado y de la comunidad. En esa condici�n, los congresistas perciben una asignaci�n salarial y prestacional fijada, principalmente, por la Ley 4 de 1992, que retribuye su dedicaci�n al cumplimiento de las funciones constitucionales asignadas.

 

525.       Esta caracterizaci�n, no es meramente formal; por el contrario, implica que el Estado, en su condici�n de empleador institucional, asume la responsabilidad de suministrar los medios materiales y presupuestales necesarios para que sus servidores puedan ejercer las funciones que les han sido encomendadas. Condici�n que, adem�s, se articula con el principio de legalidad del gasto p�blico (arts. 345 y 346 C.P.), conforme al cual toda erogaci�n estatal debe estar previamente autorizada en el presupuesto y no puede trasladarse, de manera directa o indirecta, a los servidores p�blicos encargados de ejecutar la funci�n.

 

526.       En segundo lugar, el art�culo 53 de la Constituci�n Pol�tica establece los principios m�nimos fundamentales del trabajo que el legislador est� obligado a tener en cuenta, entre los que se encuentran la irrenunciabilidad de los beneficios m�nimos establecidos en normas laborales y la primac�a de la realidad sobre las formalidades. En desarrollo de este precepto constitucional, la jurisprudencia de esta Corporaci�n ha reconocido que el empleador tiene el deber de otorgar a sus trabajadores los recursos necesarios para el desarrollo id�neo de su labor.

 

527.       Sobre este punto, es necesario recordar que, por ejemplo, en la Sentencia C-710 de 1996, la Corte precis� que, en general, �el empleador debe respetar la dignidad del trabajador, suministrando elementos que no s�lo le permitan desarrollar en forma id�nea su labor�[382]. Esta regla es expresi�n de un principio m�s amplio, desarrollado con especial claridad en la Sentencia C-108 de 1995, seg�n el cual no es constitucionalmente admisible trasladar al trabajador los costos propios de la ejecuci�n de la actividad laboral que desarrolla. En palabras de la Corte:

 

�Es apenas l�gico que el cumplimiento de una funci�n laboral no implique un perjuicio econ�mico para el trabajador, pues la naturaleza del trabajo exige no s�lo la retribuci�n, sino un m�nimo de medios para lograr el objetivo, es decir, una disponibilidad material adecuada a los fines que se persiguen. Luego va contra las m�s elementales razones jur�dicas suponer que una acci�n en cumplimiento de un contrato de trabajo genere una situaci�n desfavorable para el trabajador. (�) || No es justo, jur�dicamente hablando, que el trabajador se vea impelido� a asumir gastos de operatividad laboral que por su naturaleza corresponde sufragar al empleador. Cada quien debe hacer y pagar lo suyo; la labor hacia un fin beneficia al empleador, aunque sea ejecutada por el trabajador; en tal sentido aquel est� obligado a facilitar la tarea del ejecutante, de lo contrario la situaci�n desfavorece al trabajador, lo cual contradice el esp�ritu de la Carta, que garantiza el trabajo y sus garant�as esenciales, dentro de las que se encuentran los vi�ticos como parte del salario. El trabajador aporta su fuerza de trabajo, la cual en justicia debe ser remunerada; no regala su capacidad laboral, ni tiene por qu� afectarla en sentido adverso para desarrollarla.�[383]

 

528.       Ahora bien, aun cuando bien podr�a decirse que las consideraciones expuestas en las Sentencias C-108 de 1995 y C-710 de 1996 se formularon preeminentemente en el contexto de relaciones de car�cter laboral derivadas de un contrato de trabajo, lo cierto es que, para la Sala, la regla que de ellas se deriva no se circunscribe exclusivamente a ese �mbito, sino que expresa un principio constitucional m�s amplio sobre la distribuci�n de cargas en el ejercicio de funciones al servicio de otro. En ese sentido, dicho principio es extensible al caso de los congresistas, en tanto servidores p�blicos, pues, como ya se dijo, su actividad se desarrolla en el marco de una relaci�n funcional con el Estado, en virtud de la cual este asume, necesariamente, la responsabilidad de proveer las condiciones materiales necesarias para el cumplimiento de sus funciones. En esa medida, resulta igualmente inadmisible trasladar a los congresistas los costos propios del ejercicio de una funci�n p�blica que, por su naturaleza, corresponde financiar institucionalmente.

 

529.       Lo anterior, m�xime si se tiene en cuenta que la rendici�n de cuentas regulada en el PLE no es una actividad personal o discrecional del congresista, sino que corresponde al ejercicio de una funci�n de rango constitucional, derivada, principalmente, de los art�culos 40, 103, 133 y 270 de la Carta Pol�tica, que institucionaliza el deber de los representantes de informar a sus electores sobre el cumplimiento de su mandato. Siendo ello as�, es claro que su financiaci�n no puede recaer sobre el patrimonio individual del servidor p�blico ni sobre los recursos de las bancadas, sino que debe contar con respaldo presupuestal institucional definido conforme a las reglas constitucionales del gasto p�blico. De lo contrario, el Estado trasladar�a a sus propios servidores una carga econ�mica que no les corresponde asumir, en contrav�a de los art�culos 122, 123, 209, 345 y 346 de la Constituci�n.

 

530.       En tercer lugar, la expresi�n bajo estudio (�quienes deber�n garantizar los recursos para tal fin�) compromete tambi�n el principio de igualdad en el ejercicio de la funci�n p�blica (arts. 13 y 209 C.P.), pues trasladar la carga econ�mica de los espacios de di�logo al congresista o a la bancada implicar�a condicionar la efectividad de una funci�n constitucional a la capacidad econ�mica individual o colectiva de quienes la ejercen. Claramente ello genera una diferenciaci�n injustificada entre congresistas con mayor respaldo econ�mico (quienes, por ejemplo, podr�an organizar espacios de mayor alcance y calidad) y aquellos con menor capacidad patrimonial o pol�tica. Para la Sala, esta diferenciaci�n desdibuja la responsabilidad del Estado en la garant�a uniforme de los mecanismos de control democr�tico y, por esa v�a, se afecta el principio de eficiencia de la funci�n p�blica.

 

531.       En cuarto lugar, la financiaci�n institucional de los espacios de di�logo no es �nicamente un asunto de protecci�n de los derechos del congresista como trabajador, sino tambi�n una condici�n de efectividad del derecho a la participaci�n ciudadana. La rendici�n de cuentas dial�gica prevista en el PLE tiene como destinatarios a los ciudadanos y organizaciones sociales que ejercen control sobre la gesti�n de sus representantes (arts. 40, 103 y 270 C.P.), de manera que, si la realizaci�n efectiva de esos espacios queda supeditada a la capacidad econ�mica del congresista o de la bancada, el mecanismo pierde su car�cter universal y su anclaje institucional, convirti�ndose en una prerrogativa de facto condicionada por factores econ�micos. Para la Sala, esto resulta incompatible con la obligaci�n del Estado de garantizar las condiciones materiales para el ejercicio efectivo de los derechos constitucionales y, en general, con los fines esenciales previstos en el art�culo 2 de la Constituci�n.

 

532.       En quinto lugar, la inconstitucionalidad de la expresi�n cuestionada se evidencia igualmente a partir de la estructura interna del propio art�culo 8. El segundo inciso asigna a las direcciones administrativas de las C�maras la obligaci�n de garantizar los recursos tecnol�gicos para la transmisi�n y los ajustes razonables para personas en condici�n de discapacidad. Esta distribuci�n de cargas pone de manifiesto que el propio legislador reconoci� la responsabilidad institucional del Congreso en la habilitaci�n material de los espacios de di�logo. Sin embargo, al reservar en cabeza del congresista o de la bancada la obligaci�n de �garantizar los recursos� para la realizaci�n general del espacio, la norma introduce una asimetr�a que carece de justificaci�n constitucional, pues mientras algunos componentes del mecanismo cuentan con respaldo institucional, otros son trasladados al �mbito individual del congresista sin fundamento alguno.

 

533.       En todo caso, no puede perderse de vista que la inconstitucionalidad que la Sala ha detectado es de car�cter parcial, pues recae exclusivamente sobre la expresi�n �quienes deber�n garantizar los recursos para tal fin� contenida en el primer inciso del art�culo 8. De manera que el resto de la disposici�n, que asigna la organizaci�n del espacio al congresista o a la bancada y que establece las obligaciones tecnol�gicas e inclusivas de las direcciones administrativas, no presenta reparo alguno sobre su constitucionalidad. En esa medida, es claro que la supresi�n de dicha expresi�n no afecta la coherencia ni la operatividad de la norma, en la medida en que permite mantener la regulaci�n de los espacios de di�logo dentro del marco de los principios constitucionales que rigen la funci�n p�blica, el manejo del gasto y la garant�a de la participaci�n ciudadana.

 

534.       En conclusi�n, la Corte encuentra que el art�culo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado es, en t�rminos generales, compatible con la Constituci�n. Sin embargo, la expresi�n �quienes deber�n garantizar los recursos para tal fin�, contenida en su primer inciso, vulnera los art�culos 13, 53, 122, 123, 209, 345 y 346 de la Constituci�n Pol�tica, al trasladar indebidamente al congresista y a las bancadas una carga econ�mica que, por su naturaleza y vinculaci�n con una funci�n p�blica de rango constitucional, corresponde asumir al Estado. En consecuencia, dicha expresi�n ser� declarada inconstitucional.

 

5.2.9.   Art�culo 9 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado

 

535.       El art�culo 9 PLE establece el r�gimen de vigencia y derogatorias de la Ley, sobre el cual es necesario recordar que, como se explic� en el an�lisis del tr�mite legislativo, la expresi�n �el art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015 y� ser� declarada inconstitucional por vulnerar el principio de unidad de materia.

 

536.       En relaci�n con la vigencia de la ley, la disposici�n prev� que esta �entrar� en vigencia a partir de su promulgaci�n�. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha se�alado que corresponde al Legislador determinar el momento a partir del cual entran a regir los actos que expide, siempre que la fecha fijada sea posterior o, al menos, concomitante a su promulgaci�n, pues una vigencia anterior podr�a desconocer el principio de publicidad de las leyes[384].

 

537.       En ese sentido, en este caso la Sala no encuentra reparo constitucional en la regla de vigencia prevista en el art�culo 9 del PLE, en la medida en que se ajusta al par�metro constitucional de publicidad normativa, al disponer que la ley comenzar� a regir a partir de su inserci�n en el Diario Oficial. Por lo dem�s, el resto de la disposici�n se limita a establecer el r�gimen de vigencia en armon�a con la t�cnica legislativa, sin comprometer ning�n mandato superior.

 

III.           DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci�n Pol�tica,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, declarar CONSTITUCIONAL, en cuanto al procedimiento de formaci�n y tr�mite legislativo, el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, �Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones�, salvo la expresi�n �el art�culo 57 de la Ley 1757 de 2015 y� contenida en el art�culo 9, que se declara INCONSTITUCIONAL por desconocer el principio de unidad de materia.

 

SEGUNDO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, en cuanto a su examen material, declarar CONSTITUCIONALES los art�culos 1, 2, 3, 5, 6 y 7 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado.

 

TERCERO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, declarar CONSTITUCIONAL el art�culo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, salvo el par�grafo 4, que se declara INCONSTITUCIONAL.

 

CUARTO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, declarar CONSTITUCIONAL el art�culo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, salvo la expresi�n �, quienes deber�n garantizar los recursos para tal fin�, que se declara INCONSTITUCIONAL.

 

QUINTO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, declarar CONSTITUCIONAL el art�culo 9 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, salvo lo resuelto en el numeral primero resolutivo de esta sentencia.

 

SEXTO. REMITIR al presidente del Congreso de la Rep�blica el texto del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 C�mara � 273 de 2024 Senado, �Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la informaci�n, transparencia y di�logo entre el Congreso de la Rep�blica y la ciudadan�a, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gesti�n de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones�, para que sea ajustado de acuerdo con lo dispuesto en los anteriores numerales resolutivos, se firme por los presidentes de ambas c�maras y posteriormente se remita al presidente de la Rep�blica para la respectiva sanci�n y promulgaci�n.

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase.

 

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaraci�n de voto

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General