ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-020/24 Expediente: D-15230 Demanda de inconstitucionalidad contra del artículo 15 (parcial) de la Ley 2251 de 2023 . Acompaño la decisión adoptada en la Sentencia C-020 de 2024, en la que la Sala Plena declaró la inexequibilidad de la expresión "[p]ara el cálculo de la tarifa facturada al usuario por concepto del Uso del Sistema de Control y Vigilancia, anualmente el Ministerio de Transporte tendrá en cuenta los costos de inversión, ampliación de cobertura, operacionales, de mantenimiento, y los demás relacionados y necesarios para la operación del sistema, así como la cantidad de trámites que se realicen. Para el primer año la tasa se calculará de acuerdo al histórico de trámites registrados en el RUNT". Para la Sala Plena, el aparte señalado vulneró el artículo 157 de la Constitución porque desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, pues la temática a la que hace referencia fue incorporada en el debate ante la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes y no fue discutida ni aprobada en los debates en el Senado y, además, el asunto introducido no tenía una relación directa y evidente con la materia del proyecto de ley, sino indirecta. Entonces, el vínculo temático no era específico, claro y evidente. Dicho esto, me permito aclarar el voto porque, primero, estimo necesario insistir en que el estudio y el alcance de los principios de consecutividad e identidad flexible , no pueden desconocer el diseño constitucional del procedimiento legislativo que reconoce la autonomía durante el segundo debate de cada cámara para "introducir las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias", en los términos del inciso segundo del artículo 160 de la Constitución. Segundo, es un error sostener que el trámite legislativo se debe adelantar en cuatro debates, pues ese entendimiento no corresponde a lo dispuesto en los artículos 157 y 160 de la Constitución, que establecen que el trámite legislativo se adelanta en dos debates en cada cámara. Así, el artículo 157 superior establece que ningún proyecto será ley, entre otros requisitos, sin "[h]aber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara" (num. 2) y sin "[h]aber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate". Por su parte el artículo 160 ib. dispone que "[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días" (inc. primero). La consecutividad, en ese sentido, no puede ser entendida como la exigencia de que los contenidos normativos que integran el proyecto de ley sean discutidos y aprobados desde el primer debate, pues es precisamente en relación con las disposiciones o textos normativos en los que surjan discrepancias en las cámaras, que se activa el mecanismo de la conciliación que la propia Constitución prevé y que asegura que esas disposiciones o textos normativos vuelvan a ser examinados conjuntamente por comisiones de conciliadores integradas por miembros de ambas cámaras y cuya decisión sea sometida a debate y aprobación de las respectivas plenarias, como lo establece el artículo 161 de la Constitución, asegurando de esa manera que el articulado del proyecto de ley sea debatido y aprobado en dos debates en cada cámara. La interpretación de la mayoría sobre las implicaciones del principio de consecutividad desconoce la competencia de las plenarias de cada cámara (senado y Cámara de Representantes) para introducir las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, como lo dispone el inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, así como la autonomía de cada cámara para ejercer la función legislativa sin que se encuentre limitada por lo decidido en la otra, excepto en cuanto la obligación de asegurar la unidad de materia del proyecto objeto del procedimiento. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 Los invitados fueron la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, las Universidades Santo Tomás de Bucaramanga, de Caldas, Externado de Colombia, del Rosario y Libre de Bogotá; y los profesores(as) y expertos(as) Catalina Hoyos Jiménez y Mauricio Piñeros Perdomo. 2 Fundamentó esta afirmación en la Sentencia C-285 de 2017. 3 Expediente D-15230, escrito de demanda, p. 15. 4 Ibid., p. 14. 5 Ibid., p. 15. 6 Señaló que la Corte ha identificado estos como aspectos útiles para analizar la unidad de materia con fundamento en la Sentencia C-133 de 2012, ibid., p. 16. 7 Ibid., p. 28. 8 Ibid. 9 Explicó que no tiene un vínculo temático con la ley, porque esta se encarga del enfoque de sistema seguro y el aparte acusado es una norma tributaria para remunerar al operador de una plataforma tecnológica. El Sicov es una herramienta para monitorear a los organismos de apoyo a las autoridades de tránsito, sin embargo, calificó esta conexión como "tenue, indirecta y remota". Adujo que la Corte ha declarado inconstitucionales normas que guardan una conexión remota con el tema general de la ley de la que hacen parte. Citó las Sentencias C-133 de 2012 y C-933 de 2014. Ibid., p. 20. 10 El accionante sostuvo que resulta difícil distinguir los motivos por los que se incluyó la expresión demandada, y el artículo en el que se encuentra, dentro del proyecto de ley, porque en los antecedentes legislativos nunca fue justificada. Contrariamente, es claro que el motivo para proferir la Ley 2251 de 2022 fue la alta siniestralidad vial. No es posible establecer una identidad de motivos que acredite el vínculo causal entre ambas y, de acuerdo con las consideraciones de la Sentencia C-353A de 2021, esta circunstancia refuerza la inconstitucionalidad de la expresión demandada. Añadió que en la Sentencia C-333 de 2010, se reconoció que las disposiciones que carecen de unidad de materia pueden pasar desapercibidas al realizar una lectura general del contenido de la ley. Sostuvo que esto puede ocurrir con la norma atacada. Ibid., pp. 20 y 21. 11 A juicio del demandante no existe una relación teleológica entre ambas, entendida como la identidad de objetivos perseguidos por el conjunto general de la ley y de cada una de sus disposiciones. El objetivo de la Ley 2251 de 2022, afirmó, es disminuir la siniestralidad vial. En cambio, el del fragmento señalado del artículo 15 es "habilitar legalmente la remuneración de un contratista único para la operación de un sistema tecnológico, por medio del establecimiento de una 'tasa' sui generis". Referenció la Sentencia C-933 de 2014. Ibid., pp. 21 y 22. 12 Para demostrar la falta de conexidad sistemática, el accionante revisó nuevamente los temas tratados en cada uno de los capítulos de la Ley 2155 de 2022 a partir de los conceptos del enfoque de sistema seguro (vías, bermas, velocidades, vehículos y usuarios seguros). Concluyó que "[n]o existe una racionalidad interna que pueda explicar, al mismo tiempo, los contenidos de los Capítulos I a VI, y luego la inclusión de una norma que aborda el mecanismo para la remuneración de un contratista". Añadió que la Corte ha afirmado que la inclusión de "otras disposiciones" en el título de las leyes no exime del cumplimiento del principio de unidad de materia. Ibid., pp. 22 y 23. 13 Sobre el alcance del principio constitucional, indicó como precedentes las Sentencias C-243 de 2005, C-1171 de 2005, C-536 de 2006, C-594 de 2010, C-891 de 2012, C-449 de 2015, C-278 de 2019, C-568 de 2019, C-484 de 2020, C-200 de 2021, C-019 de 2022 y C-101 de 2022. Ibid., pp. 29 al 32. 14 Ibid., pp. 32 y 33. 15 Ibid., p. 33. 16 Al respecto, sostuvo que la expresión que afirma que el Ministerio "tendrá en cuenta" ciertas categorías, permite que también "tenga en cuenta" otros costos, porque establece un criterio indicativo y no una regla directa. Ibid., p. 34. 17 Ibid. 18 Ibid., pp. 34 y 35. 19 Ibid., p. 35. 20 Este apartado describe el cargo con el alcance que fue admitido por el Auto admisorio del 18 de abril de 2023. 21 Ibid., pp. 36 al 38. 22 Indicó que "[e]ste último aspecto fue determinante para declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada en el caso de la sentencia C-484 de 2020 (sic) que distinguió de manera precisa entre la recuperación de los costos del servicio y la financiación de todos los gastos de funcionamiento e inversión". Ibid., p. 37. 23 Ibid. 24 Expediente D-15230: "Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-063 de 2023". 25 Expediente D-15230: "Respuesta a oficio N° OPC-063/23 - Cámara de Representantes". 26 La Secretaría General fijó en lista el proceso el 8 de agosto de 2023 por el término de 10 días, que venció el 22 de agosto del mismo año. Además de los que se reseñan en este apartado, se recibieron tres conceptos e intervenciones extemporáneos: el Ministerio de Transporte remitió su escrito el 23 de agosto, mientras que el ciudadano Samir Johan Pacheco Charris y la Superintendencia de Transporte los allegaron el 24 de agosto de 2023. Las intervenciones y conceptos presentados de manera extemporánea defendieron la constitucionalidad del aparte censurado y pidieron que fuera declarado exequible. 27 Expediente D-15230: "Concepto - Instituto Colombiano de Derecho Tributario". 28 Ibid., p. 13. 29 Ibid. 30 Ibid., p. 15. 31 Ibid. 32 Ibid., p. 16. 33 Se refirió a una definición de la profesora Catalina Hoyos Jiménez. Ibid. 34 Por medio de una referencia textual a la doctrina, indicó que un ejemplo usual de estas contribuciones es el pago que hacen ciertos actores a las superintendencias u otras entidades reguladoras. Ibid. 35 Ibid., p. 17. 36 Expediente D-15230: "Intervención ciudadana" del 22 de agosto de 2023. 37 Ibid., p. 4. 38 Ibid., p. 5. 39 Ibid. 40 Ibid., p. 6. 41 Citó los costos descritos en el artículo 15 de la Ley 2251 de 2022: "'[costos] de inversión, ampliación de cobertura, operacionales, de mantenimiento, y los demás relacionados y necesarios'". 42 Expediente D-15230: "Concepto de la Procuradora General de la Nación Dra. Margarita Cabello Blanco", p. 8. 43 Ibid., p. 5. 44 Ibid. 45 Ibid., p. 6. 46 Ibid. 47 La procuradora se refirió nuevamente al "sujeto pasivo" e indicó que podía inferirse que ese trata de la Superintendencia de Transporte. No obstante, es posible interpretar que se refería al sujeto activo en realidad. El artículo 15 prescribe que el usuario es quien debe cancelar la tarifa, por lo que es posible establecer que la procuradora hacía referencia al sujeto pasivo al aludir al usuario. En cambio, en esta segunda mención es razonable inferir que aludía al sujeto activo del tributo. Ibid., p. 7. 48 Ibid. 49 La jurisprudencia constitucional ha indicado que el vicio por infracción del principio de unidad de materia tiene una naturaleza especial, al ser de procedimiento, "con carácter sustancial", y compromete la competencia del Congreso. También ha reiterado que su alegación no se sujeta al término de caducidad prevista en el numeral 3.º del artículo 242 superior. Al respecto, ver la Sentencia C-260 de 2015. 50 Sentencias C-391 de 2023 y C-075 de 2022. 51 Sentencia C-075 de 2022. 52 En este caso, la Corte examinó un conjunto de cargos contra distintas normas de la Ley 1955 de 2019. Sin embargo, el accionante planteó los reproches por el desconocimiento de estos principios contra un fragmento del artículo 336 de la mencionada normativa. 53 Sentencias C-391 de 2023, C-590 de 2019 y C-133 de 2021. 54 En algunos casos puede ser importante estudiar los demás cargos, por ejemplo: (i) cuando la violación de la Constitución es tan evidente que resulta relevante que la Corte lo advierta "de una vez"; (ii) cuando la acusación versa sobre el desconocimiento de la cosa juzgada material, pues la Corte en el pasado ya ha constatado la incompatibilidad sustancial de la norma con la Constitución; o (iii) cuando es necesario verificar la gravedad de una violación de la Constitución, si se requiere por ejemplo darle efectos retroactivos a la decisión. Sobre el primero de tales supuestos se ha referido, por ejemplo, la Sentencia C-816 de 2004. 55 Sentencias C-314 de 2022, C-487 de 2020, C-590 de 2019 y C-084 de 2019. 56 Sentencias C-109 de 2023, C-314 de 2022, C-487 de 2020 y C-084 de 2019. 57 Ibid. y Sentencia C-590 de 2019. 58 Aludió a las Sentencias C-084 de 2019, C-1113 de 2003 y C-726 de 2015. 59 Sentencia C-487 de 2020. 60 La Sentencia C-084 de 2019 identificó estas características del vínculo a partir de las Sentencias C-208 de 2005, C-753 de 2004, C-307 de 2004 y C-1147 de 2003. 61 El fallo estudió la constitucionalidad del artículo 7.º de la Ley 1922 de 2018, que permitía la intervención del Ministerio de Defensa Nacional en los procedimientos de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) en los que los comparecientes fueren o hubieran sido miembros de la Fuerza Pública. La Corte declaró inexequible la disposición por el quebrantamiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. 62 Al respecto citó las Sentencias C-453 de 2006 y C-080 de 2018. En la cita literal de un fragmento de esta última, la Corte referenció las Sentencias C-379 de 2016, C-194 de 2013, C-332 de 2005, C-1092 de 2003, C-801 de 2003, C-198 de 2002 y C-920 de 2001 63 Sentencia C-084 de 2019 con fundamento en las Sentencias C-1092 de 2003 y C-801 de 2003. 64 Esta tesis reiteró varios pronunciamientos en la materia, en particular, las Sentencias C-726 de 2015, C-370 de 2004, C-312 de 2004 y C-1113 de 2003. 65 Ver: https://www.mintransporte.gov.co/publicaciones/10838/supertransporte-publica-resultados-de-la-consultoria-que-estudia-la-contratacion-del-sistema-de-control-y-vigilancia--sicov-en-los-terminos-de-la-ley-2050-de-2020/ 66 Sentencia C-101 de 2022, con sustento en la Sentencia C-260 de 2015. 67 Ibid. 68 Definida con sustento en la Sentencia C-333 de 2017. 69 Sentencia C-333 de 2017. 70 Sentencia C-484 de 2020, con fundamento en las Sentencias C-987 de 1999 y C-583 de 1996. 71 Sentencia C-484 de 2020 con sustento en la Sentencia C-412 de 1992. 72 Sentencia C-484 de 2020, con fundamento en la Sentencia C-537 de 1995. 73 Sentencia C-568 de 2019. 74 Sentencia C-155 de 2003, reiterada por la Sentencia C-568 de 2019. 75 Esta definición de sistema toma elementos de aquellas desarrolladas en las Sentencias C-402 de 2010 y C-155 de 2003, reiteradas respectivamente por las Sentencias C-621 de 2023 y C-568 de 2019. 76 El demandante sostuvo que los usuarios del Sicov coinciden con los usuarios de los organismos de apoyo a las autoridades de tránsito. El interviniente Mauricio Piñeros consideró que en realidad los mencionados organismos son los usuarios del sistema. Por su parte, la procuradora general de la Nación interpretó que se trataba de la Superintendencia o el Ministerio de Transporte. Expediente D-15230, escrito de demanda, p. 32, "Intervención ciudadana" del 22 de agosto de 2023, p. 5, y "Concepto de la Procuradora General de la Nación Dra. Margarita Cabello Blanco", p. 7. 77 Gaceta del Congreso no. 145 de 2021. 78 Acta no. 45 del 16 de junio de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso no. 278 de 2022. 79 Acta no. 49 del 19 de abril de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso no. 707 de 2022. 80 Acta no. 36 del 5 de mayo de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso no.1530 de 2022. 81 El Senado y la Cámara de Representantes acogieron el texto aprobado por esta última corporación, como consta en el informe publicado en la Gaceta no. 613 de 2022. 82 Gaceta del Congreso no. 145 de 2021. 83 Acta no. 45 del 16 de junio de 2021. Gaceta del Congreso no. 278 de 2022. 84 Gaceta del Congreso no. 619 de 2021. 85 Acta no. 45 del 16 de junio de 2021. Gaceta del Congreso no. 278 de 2022. 86 Expediente D-15230: "Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-063 de 2023", pp. 116 a 123. 87 Acta no. 49 del 19 de abril de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso no. 707 de 2022. 88 La ponencia para el segundo debate en el Senado fue publicada inicialmente en la Gaceta del Congreso no. 1156 de 2021. Posteriormente, fue enmendada y publicada en la Gaceta 1178 de 2021. 89 Gaceta del Congreso no. 1178 de 2021. 90 Gaceta del Congreso no. 405 de 2022. 91 Puntualmente se justificó la inclusión así: "Se propone adicionar este artículo con el objeto de establecer mayores controles y auditorias sobre el recaudo y traslado de recursos a favor del Fondo Nacional de Seguridad Vial y del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses". Ibid., p.12. 92 Acta no. 36 del 5 de mayo de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso no. 1530 de 2022. 93 Los ponentes de la iniciativa legislativa para este debate fueron Emeterio Montes, como coordinador, Diego Patiño Amariles y Rodrigo Arturo Rojas Lara. 94 Gaceta del Congreso no. 468 de 2022. 95 La justificación se redactó en los siguientes términos: "Se modifica la autoridad competente de que trata este artículo, pues el Ministerio es quien tiene la facultad residual". Ibid., p. 23. 96 Acta 312 del 18 de mayo de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso No. 989 de 2022. 97 Gacetas del Congreso no. 613 de 2022 de la Cámara de Representantes y 627 de 2022 del Senado de la República. 98 Acta 57 del 8 de junio de 2022, como consta en el expediente legislativo remitido por el Senado de la República. Expediente D-15230: "Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-063 de 2023", p. 721. 99 Acta 316 del 8 de junio de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso no. 1024 de 2022. 100 Gaceta del Congreso no. 613 de 2022, p. 26. 101 Gacetas del Congreso no. 613 de 2022 de la Cámara de Representantes y 627 de 2022 del Senado de la República, y Acta 57 del 8 de junio de 2022, como consta en el expediente legislativo remitido por el Senado de la República. Expediente D-15230: "Remisión de pruebas - Respuesta al oficio No. OPC-063 de 2023", p. 721. 102 Ver fundamento jurídico 58. 103 "Artículo
30. Determinación de tarifas y tasa por servicios que presten los organismos de apoyo. Modifíquese el artículo 20 de la Ley 1702 de 2013, el cual quedará así: 'Artículo
20. Determinación de tarifas por servicios que presten los organismos de apoyo. El Ministerio de Transporte definirá mediante resolución [...] las condiciones, características de seguridad y el rango de precios al usuario dentro del cual se deben ofrecer los servicios que prestan los Centros de Enseñanza Automovilística, los de Reconocimiento y Evaluación de Conductores, los de Diagnóstico Automotor, [entre otros]. [...] Para la determinación de los valores que por cada servicio deben transferirse al Fondo Nacional de Seguridad Vial, se aplicará el siguiente procedimiento [...]'" (énfasis añadido). 104 El artículo 15 de la Ley 2251 de 2022 también se refería al traslado de recursos al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Sin embargo, el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 (PND) derogó el parágrafo del artículo 30 de la Ley 1753 de 2015 que aludía a los recursos del Instituto. Por lo tanto, el artículo 15 de la Ley 2251, al que pertenece la expresión demandada, ya no tiene aplicación en lo que respecta a la transferencia de recursos a aquella entidad, sino únicamente al Fondo Nacional de Seguridad Vial. 105 Artículos 22 y 23 de la Ley 2050 de 2020. 106 Sentencia C-084 de 2019. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------