ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-019/24 Expediente: D-15.096 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11 (parcial), 69, 7.0, 89, 93 (parcial) y 96 (parcial) de la Ley 2277 de 2022, por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones. Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, me corresponde señalar que, aunque comparto la decisión de la mayoría; en mi opinión, la Sala Plena debió profundizar en el análisis del principio de consecutividad y los mandatos que de este se desprenden de cara al análisis del debate legislativo que deben surtir los proyectos de ley. En este caso, la Sala Plena concluyó que a partir de un análisis integral del trámite legislativo, la disposición acusada no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible (artículos 157 y 160 de la Constitución Política). En ese sentido, reconoció que (i) la materia estuvo presente en lo debatido y considerado en el primer debate conjunto; (ii) el contenido normativo de los artículos 69 y 70 acusados fue incluido en texto del proyecto de ley propuesto para segundo debate en cada una de las plenarias; (iii) "los artículos acusados no comportan una materia autónoma, independiente y separable del proyecto de ley de reforma tributaria, en tanto el fortalecimiento de los delitos fiscales se relacionan directamente con mejorar el recaudo tributario y con la superación de fenómenos como la evasión y elusión tributaria, y fue una materia específica que estuvo presente en el primer debate conjunto"; y "(iv) [a]unque en el primer debate conjunto una senadora dejó como constancia 7 proposiciones que pretendían modificar los artículos pretendían modificar los artículos 434A, 434 B y 83 del Código Penal, es decir, los delitos fiscales, la Corte estima que, a partir de la jurisprudencia constitucional decantada, el retiro de esas proposiciones no permite que se discuta la materia para satisfacer el primer debate y que ello viola el principio de consecutividad. No obstante, como en el presente caso es materia si fue objeto de discusiones preparatorias y en el mismo debate, se satisfizo dicho principio constitucional a partir de la evaluación integral del trámite legislativo." Considero que la Sala Plena debió referirse al alcance del mandato previsto en el artículo 157 de la Constitución Política, y por lo mismo, profundizar en las condiciones mínimas del debate legislativo. A continuación, mis consideraciones al respecto: Los asuntos abordados previo al informe de ponencia para el primer debate no constituyen debate legislativo.
1. La Sentencia concluyó que "[l]as temáticas asociadas al fortalecimiento de los delitos fiscales y a los mecanismos de lucha contra la evasión y la elusión tributaria fueron materias objeto de discusión en el primer debate conjunto, al punto que en los antecedentes del informe de ponencia que se discutió y aprobó se detallaron las sesiones formales previas y las reuniones preparatorias en las cuales se abordó la materia, de las que surgió una subcomisión que se ocupó de convenir un texto de articulado a proponer que, si bien no fue incluido en el texto para primer debate conjunto, sí fue justificado en dicho informe. Sumado a ello, en el marco del debate un representante explicó a las comisiones terceras conjuntas de Senado y Cámara lo acontecido y el trabajo que se realizó para modificar los delitos fiscales, señalando expresamente que estaban pendientes de recibir el concepto del Consejo Superior de Política Criminal. Por ello, la materia estuvo presente en lo debatido y considerado en el primer debate conjunto."132 (énfasis propio)
2. Para llegar a tal conclusión, la Sala Plena hizo un recuento del trámite legislativo que surtieron los artículos 69 y 70 demandados; e indicó que en el informe de ponencia positivo ante las Comisiones Terceras conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República expresamente se indica que antes de la radicación de la ponencia, las Comisiones "sesionaron para debatir el contenido del proyecto de ley, de tal forma que los congresistas presentaran sus observaciones y proposiciones sobre la propuesta. También se realizaron varias reuniones con los ponentes y coordinadores ponentes para explicar y debatir las diferentes temáticas del proyecto de ley y construir el texto definitivo de la ponencia."133 (énfasis propio)
3. En ese sentido, la Sentencia encontró que las disposiciones acusadas tienen conexidad con la materia de los delitos fiscales y de la lucha contra la elusión tributaria que fueron debatidas en el primer debate, así como también precisó que no constituyen una materia autónoma e independiente. En particular, porque (i) "aunque en el texto original del proyecto de ley de la reforma tributaria para la igualdad y la justicia social no se incluyó expresamente un articulado sobre delitos fiscales que modificara o adicionada el Código Penal (Ley 599 de 2000), en la exposición de motivos del proyecto de ley 118 de 2022 Cámara y 131 de 2022 Senado se trazó como objetivo el cerrar caminos para la evasión y la elusión tributaria. Lo anterior con miras a avanzar en la eficiencia el sistema tributario para recaudar mayores recursos que contribuyan a financiar el gasto social."134
4. Además, halló que (ii) a pesar de que en el texto propuesto para el debate ante las Comisiones Terceras conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República no incluía las disposiciones acusadas, en las reuniones preparatorias y en la sesión previa de las comisiones sí se presentaron observaciones y discusiones asociadas al tema de los delitos fiscales. Inclusive, "en el marco del primer debate conjunto llevado a cabo el 6 de octubre de 2022, se aprobó el informe de ponencia que fue público para todos los congresistas de las comisiones terceras de Senado y Cámara, el cual incluyó en sus antecedentes una narrativa detallada sobre la fase preparatoria y las explicaciones sobre la temática de los delitos fiscales. Adicionalmente, el representante Jorge Hernán Bastidas Rosero hizo referencia a la defraudación y la evasión tributaria y las responsabilidades penales, para lo cual mencionó durante la discusión que fue creada una subcomisión que se encargó de conciliar un texto de articulado sobre delitos fiscales. Esto permite señalare que la temática de los delitos fiscales sí fue abordada en el debate parlamentario reglado y conocida por los congresistas presentes en esa sesión del primer debate conjunto. No se trató de una temática que fuera oculta o negociada a puerta cerrada, sino que obedeció a una construcción preparatoria y colectiva que fue informada a los parlamentarios. Lo anterior permite acreditar el cumplimiento del principio de consecutividad."135
5. De la forma más respetuosa estimo que es impreciso concluir que las discusiones que se den el seno de las reuniones preparatorias del informe de ponencia para el primer debate son suficientes para tener por superado el debate de la materia regulada en los artículos 69 y 70 de la Ley 2277 de 2022. En mi opinión, tal como resultó formulada, la regla de decisión de este caso no es consistente con los mandatos constitucionales y las reglas orgánicas que orientan el proceso legislativo. Esto es así, al menos por las siguientes razones:
6. Primero, las reuniones adelantadas por los ponentes y coordinadores ponentes con el Gobierno nacional en la preparación del informe de ponencia para primer debate no constituyen debate legislativo. Por lo tanto, los temas allí tratados que no sean incorporados como proposiciones o no estén incluidos en el proyecto de ley no pueden tenerse por debatidos, ni puede entenderse cumplido lo previsto en el artículo 157 de la Constitución Política.
7. El artículo 144 de la Constitución Política establece que las sesiones de las cámaras y de sus comisiones permanentes serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento. Por su parte, el artículo 145 prevé que el Congreso en pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones, ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. El artículo 154 reserva a las cámaras, y no a los ponentes o coordinadores ponentes, la facultad de introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno. La lectura armónica de estas disposiciones da cuenta que el proceso legislativo es público y reglado. Esto se reafirma con la regla prevista en el artículo 149 de la Constitución Política que prevé que las reuniones de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa, se efectúe por fuera de las condiciones constitucionales carece de validez, y a sus actos no se les puede dar efecto alguno. En suma, la formalidad y la publicidad son condiciones de validez del debate congresarial.
8. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado de forma pacífica y reiterada que las reglas constitucionales que rigen el trámite de formación de las leyes, así como las reglas orgánicas a las que está sometido el ejercicio de la actividad legislativa no son formas vacías de cualquier propósito. Sino que "pretenden proteger el diseño de la forma de gobierno establecido por el Constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el principio democrático, a fin de que el debate en el Congreso sea no sólo amplio y vigoroso sino también lo más transparente y racional posible, y con pleno respeto de los derechos de las minorías."136
9. En la Sentencia C-816 de 2004, la Corte destacó que: "[e]n las democracias constitucionales en general, y específicamente en el constitucionalismo colombiano, la deliberación pública y el respeto a los procedimientos en las cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a esas formas tiene un sentido profundo ya que ellas permiten una formación de la voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial posible, y que además respete los derechos de las minorías. Las sesiones del Congreso no son entonces un espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y negociaciones que fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la opinión pública. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas políticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones son en el mundo contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que las democracias constitucionales, y específicamente la Carta de 1991, optan por un modelo deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos legislativos. Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo únicamente formalizar la votación de una decisión, que fue adoptada por las fuerzas políticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del Congreso tienen que ser espacios en [los que] verdaderamente sean discutidas y debatidas, en forma abierta y ante la opinión ciudadana, las distintas posiciones y perspectivas frente a los asuntos de interés nacional." (énfasis propio)
10. Segundo, el artículo 157 de la Constitución Política ordena, entre otras cosas, que en cada etapa del proceso legislativo las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias de cada cámara legislativa estudien y debatan todos los temas puestos a su consideración; es decir, los asuntos que en efecto hacen parte del trámite legislativo. Luego para determinar el cumplimiento del principio de consecutividad previsto en el artículo 157 de la Constitución Política, la Corte debió constatar que el asunto introducido en sesiones plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República hubiese sido discutido en las comisiones constitucionales permanentes que le dieron primer debate al proyecto de ley.
11. Para el efecto, es preciso recurrir al artículo 94 de la Ley 5 de 1994 que prevé que el debate lo constituye "[e]l sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación" y dispone que "[e]l debate empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general." (énfasis propio). En la Sentencia C-087 de 2016, la Sala Plena expresó que "[e]l debate comporta una garantía esencial del principio de participación política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en especial a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones libremente." (énfasis añadido).
12. A su vez, en la Sentencia C-044 de 2015, la Corte reiteró que para entender por satisfecho el requisito del debate como condición de validez de la ley: "lo relevante es que el asunto se ponga a consideración de la respectiva célula legislativa y que exista oportunidad para que los congresistas intervengan en relación con el mismo, sin que tal intervención, que es potestativa de cada cual, resulte un presupuesto para la aprobación del proyecto. Por lo tanto, para efectos del control de constitucionalidad, se entenderá que hay debate cuando formalmente se abra el espacio para la discusión del contenido del proyecto de ley, aun cuando los congresistas no hagan uso de la palabra o entre las posiciones expresadas no exista controversia".
13. Tercero, la Ley 5 de 1992 establece que las proposiciones: (i) deben constar en las actas de las sesiones (art. 35); (ii) deben ser leídas por el secretario general de cada Cámara en las sesiones plenarias (art. 47.3); (iii) solo son admisibles las que soliciten "modificación, adición, suspensión, orden, informe oral o lectura de documentos, declaración de sesión permanente y votación nominal o secreta" (art. 112); (iv) las proposiciones de modificación, adición o suspensión, deben ser presentadas por escrito y firmadas, "sin necesidad de incluir razones o argumentos", toda vez que el autor de la proposición podrá hacer uso de la palabra para sustentarla (art. 113); (v) deben ser leídas nuevamente después de la respectiva discusión y antes de ser votadas (art. 125); (vi) después de negada una proposición de modificación, continúa abierta la discusión sobre la disposición original, sobre la cual "podrá plantearse una nueva y última modificación" (art. 115); y (vii) "[a]probada una modificación, se tendrá por rechazado el artículo original, y podrá intervenirse para nuevas proposiciones." (art. 115).
14. Así, el principio de consecutividad no prohíbe únicamente la elusión debate legislativo, también salvaguarda el debate como una garantía de protección del principio democrático. Los asuntos sometidos a discusión deben hacer efectivamente parte del trámite legislativo, pues solo ocurre el debate cuando las proposiciones son sometidas a discusión.
15. En mi respetuosa opinión, la regla de decisión de este caso no satisface las normas reseñadas, en tanto le da valor de debate a las reuniones preparatorias por estar reseñadas en el informe de ponencia y haber contado con la participación de los presidentes de las comisiones. Así la decisión mayoritaria concluyó que las reuniones preparatorias fueron públicas y agotaron el debate democrático; y por esa vía dio, por demostrado que el asunto fue objeto de discusión antes del debate ante las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. Omite considerar que las disposiciones acusadas fueron discutidas por 11 representantes y 9 senadores que actuaron como ponentes y coordinadores ponentes del proyecto, en reuniones informales con representantes del Gobierno nacional y sin el cumplimiento de formalidad alguna que dote de validez esas discusiones.
16. Comparto que la alusión al asunto en las dos sesiones formales en las que el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director de la DIAN presentaron el proyecto antes las comisiones conjuntas podría ser tenida como un anuncio de la relevancia del asunto. Sin embargo, estimo que la decisión debió concentrarse únicamente en la suficiencia de estos anuncios, pues la conversación ocurrida en las reuniones preparatorias del primer informe de ponencia no puede ser considerada como debate, y por lo mismo, no permite tener por cumplido el principio de consecutividad. En estos términos dejo sentada mi aclaración de voto. Fecha ut supra, JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado 1 En sesión del 16 de diciembre de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió a la magistrada Diana Fajardo Rivera el conocimiento de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. 2 Esa providencia judicial se corrigió mediante Auto del 6 de marzo de 2023, en el sentido de incluir en el numeral primero la decisión de rechazar el cargo contra el parágrafo 1° del artículo 19 de la Ley 2277 de 2022. 3 La Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), la Asociación Nacional de Empresarios (ANDI), la facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia y, las facultades de Derecho de las universidades del Norte, del Rosario, del Valle, de La Sabana, EAFIT, Externado de Colombia, Javeriana, Libre de Colombia, Santo Tomás y de los Andes. 4 Entre ellas, las sentencias C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-133 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-438 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y C-153 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera. 5 Para ello, el actor traer a colación la exposición de motivos en el documento que fue radicado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 6 "Por el cual se adoptan medidas transitorias especiales en materia de procesos de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica". 7 "Por el cual se dictan medidas especiales en materia de procesos de insolvencia, con el fin de mitigar los efectos de la emergencia social, económica y ecológica en el sector empresarial". 8 El término de fijación en lista se surtió del 28 de febrero de 2023 al 13 de marzo del mismo año. 9 La decana de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia informó que no tiene capacidad operativa para intervenir en este caso, por lo cual, ese escrito no fue contabilizado ni será incluido en este acápite. Adicionalmente, el 10 de abril de 2023 intervino de manera extemporánea la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, lo que motiva que ese escrito no sea tenido en cuenta en esta decisión judicial. 10 Julio Roberto Piza Rodríguez. 11 Gaceta del Congreso No. 1199 de 2022 (Cámara), p. 4. 12 Ibidem, p. 8. 13 Ibidem, p. 69. 14 Gaceta del Congreso n.º 1359 de 2022. 15 Ibidem, pp. 13, 16 y 17. 16 Explica que la Corte Constitucional en la Sentencia C-068 de 2020 (M.P. Diana Fajardo Rivera) declaró inexequible un artículo sobre IBL de independientes que estaba incluido en el Plan Nacional de Desarrollo y se dispuso que debía ser objeto de trámite mediante una ley ordinaria. 17 Gustavo Alfredo Peralta Figueredo. 18 Myriam Rojas Corredor. 19 Traer a colación las leyes 1819 de 2016, 1943 de 2018 y 2010 de 2019. 20 Gaceta del Congreso n.° 917 de 2022. 21 Vladimir Fernández Andrade. 22 Gaceta del Congreso n.° 1199 de 2022, p. 4. 23 Ibidem, p. 12. 24 Gacetas del Congreso n.º 1358 de 2022 (Cámara) y n.° 1359 de 2022 (Senado). 25 La Presidencia de la República añade que un texto similar al que se consigna en el artículo 89 censurado, fue incluido en el Plan Nación de Desarrollo 2018-2022 y la Corte Constitucional lo declaró inexequible por desconocer el principio de unidad de materia con las metas, programas y objetivos de ese plan. No obstante, en esta oportunidad, dada la naturaleza tributaria y los objetivos de la Ley 2277 de 2022, fue incluido desde el documento inicial que radicó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se estructuran las diferentes conexidades. 26 Johnny Alberto Jiménez Pinto. 27 Bruce Mac Master. 28 Olga Lucia González. 29 Adrián Rodríguez Piedrahita. 30 Angela María Yepes Sánchez. 31 Harold Eduardo Sua Montaña. 32 Son los siguientes: "en el año 2023 o 2024, acuerden su plan de internacionalización y anual de venta en el cual se", "[p]ara tal fin deberán suscribir el acuerdo con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para cada uno de los años gravables", "no suscribir el acuerdo o", "Lo dispuesto en el presente parágrafo aplicará de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno nacional" y "Los usuarios industriales de zona franca que se califiquen, autoricen o aprueben a partir del año 2025 deberán suscribir su plan de internacionalización y anual de venta para cada uno de los años gravable a efectos de aplicar lo dispuesto en el inciso primero del presente artículo". 33 La procuradora general de la Nación, Margarita Cabello Blanco, manifestó impedimento para conceptuar en este caso porque durante su desempeñó como ministra de Justicia y del Derecho participó en la elaboración y suscripción de los Decretos Legislativos 560 y 772 de 2020, cuya vigencia es prorrogada por el artículo 96 de la Ley 2277 de 2022 y se demanda en esta oportunidad. Mediante Auto 1786 de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró infundado dicho impedimento. 34 Hace referencia a las gacetas del Congreso no. 1199, 1358 y 1359 de 2022 y al concepto del Consejo Superior de Política Criminal del 16 de octubre de 2022. 35 Sentencias C-1155 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-284 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa, y C-078 de 2023. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. AV. Alejandro Linares Cantillo. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo. 36 Salvo en el caso que solicite una integración normativa con otras normas no demandadas, en las hipótesis que ha habilitado la jurisprudencia constitucional. 37 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. AV. Alejandro Linares Cantillo. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo. 38 M.P. María Victoria Calle Correa. 39 De acuerdo con la Sentencia C-495 de 2019 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), "la extensión del objeto de control busca permitir el desarrollo del control de constitucionalidad, porque únicamente las normas con contenido jurídico pueden ser cotejadas o contrastadas con la Constitución. Esto implica que la integración de la proposición jurídica completa debe realizarse de manera preliminar a la formulación del problema jurídico. Por el contrario, cuando la norma demandada sí dispone de contenido normativo autónomo, pero (i) se encuentra reproducida en otra norma o (ii) tiene una relación directa y estrecha con otra de cuya constitucionalidad se tienen dudas, la integración de la unidad normativa persigue que el fallo de inexequibilidad no sea carente de efectos, es decir, inocuo en su función de garantizar la supremacía constitucional". 40 Sobre la figura de la cosa juzgada constitucional, entre otras, se pueden consultar las sentencias C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Cepeda Espinosa; C-257 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Humberto Sierra Porto. SV. Jaime Araujo Rentería. AV. Jaime Córdoba Triviño y Mauricio González Cuervo; C-583 de 2016. M.P. Aquiles Arrieta Gómez, y C-008 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. AV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 41 Sentencias C-397 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-979 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-468 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa; C-838 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-001 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. SV. Carlos Bernal Pulido. C-089 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. SV. Carlos Bernal Pulido. SV. Cristina Pardo Schlesinger; y C-307 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 42 En la sentencia C-744 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado se decantaron las reglas jurisprudenciales de verificación de la existencia de cosa juzgada que establecen que ésta se configura cuando: "(...) (i) se proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una sentencia anterior; (ii) se presenten las mismas razones o cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), analizados en ese fallo antecedente; y (iii) no haya variado el patrón normativo de control". Es decir, para que se constante el fenómeno se requieren tres elementos: (i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa petendi; y (iii) subsistencia del parámetro de constitucionalidad, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión, lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración. Esto fue reiterado en la Sentencia C-325 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera. AV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo. 43 Sentencia C-393 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa; C-054 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. AV. Alejandro Linares Cantillo. SV. Carlos Bernal Pulido. AV. Gloria Stella Ortiz Delgado. SV. Alberto Rojas Ríos; entre otras sentencias. 44 Es (i) formal cuando la demanda recae sobre el mismo texto o una norma formalmente igual respecto de la cual el juez constitucional emitió previamente un pronunciamiento; (ii) material cuando se demanda una disposición jurídica que, si bien es formalmente distinta, presenta identidad en el contenido normativo con la disposición estudiada previamente; (iii) absoluta cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición no se encuentra limitado por la propia decisión, por lo que se entiende examinada respecto de la integralidad de la Constitución; (iv) relativa cuando el juez constitucional limita los efectos de la decisión dejando abierta la posibilidad de formular un cargo distinto al examinado en decisión anterior, es decir, se puede emprender un nuevo examen de constitucionalidad desde la perspectiva de una nueva acusación, y (v) aparente cuando, a pesar de haber adoptado una decisión de exequibilidad en la parte resolutiva de un pronunciamiento anterior, ésta no encuentra soporte en las consideraciones contenidas en la sentencia. Al respecto, ver, Sentencias C-744 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-540 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-307 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar; y C-325 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera. AV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo. 45 En la Sentencia C-178 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa), se precisa que en esos casos es necesario determinar que (i) la demanda se dirige contra la misma disposición normativa previamente cuestionada; (ii) el cargo que se formula es idéntico al que se estudió en esa oportunidad y, (iii) no ha variado el patrón de control, es decir, las normas constitucionales relevantes que sirvieron de fundamento para la decisión de la Corte. 46 Al respecto pueden consultarse, entre otras sentencias C-312 de 2017. M.P. (e) Hernán Correa Cardozo; C-191 de 2017. M.P. (e) Aquiles Arrieta Gómez; C-008 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y C-228 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 47 Sentencias C-744 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-540 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo. AV. Diana Fajardo Rivera. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo; C-089 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. SV. Carlos Bernal Pulido. SV. Cristina Pardo Schlesinger; y C-168 de 2021. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar, entre otras decisiones. 48 MM.PP. Diana Fajardo Rivera y Alejandro Linares Cantillo. AV. Cristina Pardo Schlesinger. AV. Alejandro Linares Cantillo. AV. José Fernando Reyes Cuartas. SPV. Diana Fajardo Rivera y Juan Carlos Cortés González. 49 Es una sentencia del 2 de octubre de 2023, es decir, en trámite durante el presente asunto de constitucionalidad. 50 Sentencia C-384 de 2023. MM.PP. Diana Fajardo Rivera y Alejandro Linares Cantillo. AV. Cristina Pardo Schlesinger. AV. Alejandro Linares Cantillo. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo. SPV. Diana Fajardo Rivera y Juan Carlos Cortés González. (en trámite de ajustes y firmas, comunicado n.º 36 de 2023). 51 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 52 Se ha dicho que con este término de caducidad aplicable solo a los vicios de forma de la ley, la Constitución ha privilegiado la eficacia y la seguridad jurídica sobre la validez. Sentencias C-685 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Mauricio González Cuervo. SV. Nilson Pinilla Pinilla y C-481 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo. AV. José Fernando Reyes Cuartas. SV. Carlos Bernal Pulido. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SV. Gloria Stella Ortiz Delgado. También vale la pena precisar que esta Corporación ha precisado que cuando se alega un vicio por desconocer el principio de unidad de materia, el cual tiene un impacto material o sustancial, no es aplicable el término de caducidad que fija el artículo 242.3 de la Constitución. 53 Expediente digital D-15096. Archivo "D0015096-Presentación Demanda-(2022-12-16 07-59-05).pdf". 54 Para la construcción de esta premisa se seguirán de cerca las consideraciones que planteó la Sala Plena en las Sentencias C-084 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera, y C-325 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera. AV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo. AV. José Fernando Reyes Cuartas. 55 Sentencia C-816 de 2004. M.P. (E) Rodrigo Uprimny Yepes. 56 Sobre los casos en los cuales la exigencia de los cuatro debates se reduce a tres, la Corte ha precisado: "[s]e exceptúan de dicha exigencia tan sólo los casos de sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de cada Cámara, que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, tienen lugar únicamente en dos eventos: (i) por disposición constitucional, para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (Art. 346, CP), y (ii) por solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la República envía mensaje de urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que este siendo conocido por el Congreso (Art. 163, CP)". Sentencia C-1147 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 57 Sentencias 314 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera y C-325 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera. 58 Sentencia C-370 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 59 Sentencias C-942 de 2018. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-141 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 60 Sentencia C-141 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 61 Sentencias C-487 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-614 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-669 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-809 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 62 Sentencia C-537 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 63 Sentencias C-226 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-724 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-706 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-754 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 64 Sentencias C-044 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 65 Sentencias C-469 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-1488 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; C-922 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-950 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-839 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 66 Sentencias C-084 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. 67 Sentencia C-307 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra. 68 Sentencia C-1147 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 69 Sentencia C-753 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Ver también Sentencia C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 70 Sentencia C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 71 Sentencia C-1092 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 72 Sentencia C-920 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 73 Sentencia C-084 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. 74 Sentencia C-453 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 75 Sentencia C-080 de 2023. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 76 Esto, aunque no lo diga expresamente la Carta, con independencia de que la disposición haya estado o no desde el inicio de los debates legislativos que se cursaron para convertirla en una norma perteneciente al ordenamiento jurídico. Al respecto, en la Sentencia C-438 de 2019 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), que reiteró la Sentencia C-292 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), se sostuvo que: "las disposiciones que conforman un ordenamiento legal deben contar con un eje temático, el cual puede precisarse, entre otros, con lo establecido en su título. Esto no se refiere sólo a aquellas disposiciones que sean introducidas durante su trámite o aprobación, sino que se predica de cualquiera de sus normas, incluso si estuvo presente desde que el proyecto de ley inició su trámite en el Congreso". 77 Particularmente esta disposición constitucional se desarrolla en el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992, la cual consagra lo siguiente: "cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión". 78 Sentencia C-152 de 2023. M.P. Alejandro Linares Cantillo. AV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 79 En la Sentencia C-995 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) se sostuvo que: "el constituyente pretendió evitar: la proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión de la democracia". 80 Sentencia C-152 de 2023. M.P. Alejandro Linares Cantillo. AV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 81 M.P. Alejandro Linares Cantillo. AV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. También se puede consultar la Sentencia C-162 de 2021. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 82 Al respecto ver las sentencias C-992 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. AV. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-188 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-620 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa. 83 Al respecto se pueden consultar las recientes Sentencias C-152 de 2023. M.P. Alejandro Linares Cantillo. AV. Jorge Enrique Ibáñez Najar, y C-390 de 2023. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 84 C-178 de 2021. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. AV. Diana Fajardo Rivera. 85 Ibidem. 86 Sentencia C-048 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 87 Título
XV. Delitos contra la administración pública. 88 Gaceta del Congreso n.° 917 de 2022. 89 Gacetas del Congreso n.° 1199 (Cámara) y n.º 1200 (Senado) de 2022. 90 Gaceta del Congreso n.° 1309 de 2022. 91 Gaceta del Congreso n.° 1199 de 2022, p.
4. Vale precisar que la Gaceta del Congreso N° 1200 de 2022 que corresponde al Senado de la República, cuenta con el mismo contenido que la Gaceta n.° 1199. Por consiguiente, se hará referencia a esta última. 92 Ibidem, p. 8. 93 Ibidem, p. 12. 94 Ibidem, p. 13. 95 Ibidem, p. 14. 96 Ibidem, p. 14. 97 Gaceta del Congreso n.° 1199 de 2022, p. 15. 98 Ibidem, p. 15. 99 Se indica que fueron publicadas en la página web oficial de la Cámara de Representantes. Gacetas del Congreso n.° 1199 de 2022, p. 15, y n.° 1200 de 2022, p. 15. 100 Particularmente en la página 26. 101 El Título sobre mecanismos de lucha contra la evasión y la elusión tributaria en el texto propuesto para primer debate conjunto, se ubica entre los artículos 55 a
65. Gaceta del Congreso N° 1199 de 2022. 102 Gaceta del Congreso n.° 1616 de 2022, p. 65. 103 Ibidem, p.
76. El representante Bastidas Rosero particularmente señaló: "[l]a única razón por la que ese texto no se incluyó en la ponencia, es porque no se contaba aún en su momento con un pronunciamiento del Consejo Superior de Política Criminal, y esa es la razón por la que no se incluyó ese articulado dentro del texto de ponencia que se somete hoy a consideración de las Comisiones Terceras". 104 Ibidem, p. 87. 105 Se puede consultar en el siguiente link web: https://www.politicacriminal.gov.co/Portals/0/Conceptos/16.%20CSPC%20propuesta%20de%20articulado%20reforma%20tributaria.pdf 106 En ese concepto se hace una descripción de los ajustes que validó la subcomisión así: "Respecto a los Artículos 434A y 434B, lo que se pretende es adecuar la descripción típica a las condiciones económicas actuales y permitir una mayor amplitud en la definición del sujeto activo de las conductas. Para ello, en el Artículo 434A se reduce el monto de la cuantía mínima exigida para la configuración del delito de omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes, que en la norma actual es de 5.000 SMLMV y en la propuesta es de 1.000 SMLMV. Esta misma situación se replica en el artículo subsiguiente, defraudación o evasión tributaria, en el que la cuantía mínima es de 250 SMLMV y pretende reducirse a 100 SMLMV. En adición, la propuesta contempla que estos dos delitos, actualmente de sujeto activo calificado, puedan ser cometidos por un sujeto indeterminado. Para esos efectos, se busca eliminar el término "contribuyente" que determina la calidad del autor. También en aras de dotar con mayor amplitud el alcance de esta clase de delitos, la propuesta incluye una modificación a la terminología con la que se rige el ingrediente normativo del tipo penal del Artículo 434A, que pasaría de ser "la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios" a "las declaraciones tributarias" en general. Finalmente, en cuanto a la extinción de la acción penal por el pago de impuestos, sanciones tributarias e intereses, se adicionan unas condiciones al parágrafo segundo de ambos artículos, con lo cual, se pretende mitigar la reincidencia en estos punibles y desincentivar su comisión." 107 Gacetas del Congreso n.° 1358 de 2022 (Cámara) y N° 1359 de 2022 (Senado). 108 Ibidem, p. 4. 109 Gaceta del Congreso n.° 1358 de 2022, p. 5. 110 Allí se registró que "[l]os ponentes y coordinadores planteamos que es pertinente ajustar el principio de oportunidad comprendido en los delitos, en el sentido de que la reducción de la pena por pago no sea de una tercera parte sino de la mitad y, adicionalmente, crear un comité, dirigido por el Director de la DIAN, para el inicio de la acción penal. // Frente a estos artículos se plantearon interrogantes por parte de los ponentes y coordinadores sobre el alcance del mismo y los mecanismos para la suspensión y prescripción de la acción penal, los cuales fueron resueltos por el Director de la DIAN y su equipo. // Una vez resueltos los interrogantes planteados y acordados los cambios a los artículos discutidos, las modificaciones fueron aceptadas por los congresistas". Ibidem, p. 8. 111 Ibidem, p. 53. 112 Ibidem, p. 16. 113 El texto de los artículos 75 y 76 aprobados se encuentra en la página 20. 114 Gacetas del Congreso 1412 de 2022 (Senado) y 1413 de 2022 (Cámara), p. 16. 115 El video de la sesión se puede consultar en el siguiente link: https://www.youtube.com/watch?v=RWsjxbqWD8A. La aprobación se dio por 105 votos por el SI y 22 votos por el No. Minuto 1:45:38. 116 El video de la sesión se puede consultar en el siguiente link: https://www.youtube.com/watch?v=rIxRKsbe4P0. La aprobación se dio por 61 votos por el SI y 20 votos por el NO. Minuto 1:16:00. 117 Sentencia C-080 de 2023. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. SV. Antonio José Lizarazo Ocampo. SV. Cristina Pardo Schlesinger. 118 M.P. Diana Fajardo Rivera. SV. Antonio José Lizarazo Ocampo. SV. Alberto Rojas Ríos. 119 Sentencia C-390 de 2023 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), la cual reitera a su vez la Sentencia C-304 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 120 Gaceta del Congreso n.° 917 de 2022. 121 Al respecto se pueden consultar las sentencias C-711 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería, y C-422 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Además de ello, en las sentencias C-545 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz) y C-838 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte se refiere a la naturaleza tributaria de las contribuciones parafiscales. 122 Gaceta del Congreso n.° 917 de 2022, p. 18. 123 Gaceta del Congreso n.° 1199 de 2022, pp. 7 y 12. 124 Gaceta del Congreso n.° 1358 de 2022, p. 52. 125 Gacetas del Congreso n.° 1385 de 2002 (Cámara) y 1387 de 2022 (Senado). 126 El Sistema de Protección Social está dividido en dos componentes: (i) el Sistema de Seguridad Social Integral y (ii) el Sistema de Asistencia Social. 127 Vale la pena precisar que en las Sentencias C-219 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SV. Carlos Bernal Pulido. SV. Diana Fajardo Rivera. AV. Alejandro Linares Cantillo. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo) y C-068 de 2020 (M.P. Diana Fajardo Rivera. SV. Carlos Bernal Pulido. AV. Diana Fajardo Rivera. AV. Alejandro Linares Cantillo. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo), la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 135 de la Ley 1753 de 2015 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo país" y 244 de la Ley 1955 de 2019 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, 'Pacto por Colombia, pacto por la equidad", respectivamente, por infracción al principio de unidad de materia, en tanto no existía una conexidad directa e inmediata entre la regulación del ingreso base de cotización para los trabajadores independientes con contratos diferentes al de prestación de servicios y los objetivos, metas o estrategias previstas en esos planes nacionales de desarrollo. En ambas decisiones difirió los efectos de la decisión al vencimiento de dos legislaturas ordinarias siguientes a la notificación de esas decisiones judiciales. Tales artículos comparten algunos contenidos con el artículo 89 que se acusa, pero no tienen plena similitud, y en todo caso el análisis que adelantó la Corte en esas sentencias partió de un análisis de la unidad de materia en planes nacionales de desarrollo y no en leyes de naturaleza tributaria. 128 Gaceta del Congreso n.° 1358 de 2022 (Cámara) y n.º 1359 de 2022 (Senado), pp. 9, 19 y
55. En esa oportunidad se justificó la inclusión de esta disposición en generar el pago de las obligaciones tributarias y conceder el incentivo como beneficio. 129 Gaceta del Congreso n.° 175 de 2023, pp. 51 y 52. 130 Gaceta del Congreso n.° 1387 de 2022, p. 22. 131 Gacetas del Congreso n.° 1412 y n.º 1413 de 2022, p.
6. Además, el informe de conciliación fue aprobado por la Plenaria del Senado el 16 de noviembre de 2022 y por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 17 de noviembre del mismo año. Se pueden consultar los links que se relacionan en las notas al pie 108 y 109 de esta decisión judicial. 132 F.J. 124, (i). 133 F.J. 135. 134 F.J. 149. 135 F.J. 152. 136 Corte Constitucional. Sentencia C-737 de 2001. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ Sentencia C-019-2024 M.P. Diana Fajardo Rivera 53 1