ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-019 22Referencia: Expediente D-14.249 ACDemanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 y el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría y pese a estar de acuerdo con la decisión adoptada en la sentencia de la referencia, deseo aclarar mi voto en relación con el carácter temporal de las disposiciones que se incluyen en los planes nacionales de desarrollo y el desconocimiento del principio de unidad de materia cuando se adoptan normas con vigencia indefinida. Como la Corte señaló en la Sentencia C-415 de 2020, la ley del plan “(…) no está diseñada constitucionalmente para ser un cuerpo normativo con la aptitud de modificar de manera irrestricta contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que también dispone el legislador en virtud del artículo 150 superior”.En este sentido, las disposiciones contenidas en el Plan de no pueden, en principio, prorrogar de manera indefinida disposiciones contenidas en las leyes del plan correspondientes a periodos cuatrienales anteriores.Así, es importante dejar en claro que en cualquiera de las dos modalidades recién expresadas, se desconoce (i) el carácter temporal de las normas del plan nacional de desarrollo, (ii) la función de planificación y de impulso a los planes de desarrollo en función de objetivos de política propios de cada gobierno, (iii) que se trata de una ley aprobatoria con un trámite legislativo abreviado que exige un análisis más exigente por parte de la Corte Constitucional para establecer la conexidad de las normas prorrogadas con los objetivos y metas del respectivo plan, mucho más cuando ellas establecen o modifican impuestos, tasas o contribuciones. Finalmente, hubiera sido importante tener en cuenta que la norma demandada había sido prorrogada de manera sucesiva y haber efectuado un análisis de la vigencia de dicha norma. En ese sentido, no compartimos el argumento según el cual la demanda en contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 debía dirigirse en contra de las normas que extienden la vigencia de normas con vigencia temporal y no en contra de la norma prorrogada, en la medida en que justamente por la decisión legislativa posterior, la norma original en la que se estableció el tributo se extendió en el tiempo y por virtud de la Ley 1955 de 2019 prácticamente adquirió una naturaleza indefinida. Lamentablemente, la definición de este asunto ha quedado pendiente a pesar de que la Corte habría podido pronunciarse sobre la constitucionalidad de la vigencia dispuesta por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado ---pies de página--- El 2 de agosto de 2021, vía correo electrónico, Edinson Pablo Zárate, Martha Camila Páez, Andrés Fabián Moreno y Delio Camilo Zúñiga, presentaron escrito de recusación en contra de todos los magistrados de la Sala Plena de la Corte Constitucional y la Procuradora General de la Nación con fundamento en la causal prevista en el artículo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991. Dicha recusación fue presentada en varios expedientes de constitucionalidad, incluido el D-14.249. La Sala Plena a través del auto 442 del 5 de agosto de 2021, rechazó la recusación presentada por falta legitimación y de pertinencia. Escrito de corrección de la demanda del 31 de mayo de 2021, fl.4. La demandante hace referencia a la sentencia C-030 de 2019. Escrito de corrección de la demanda del 31 de mayo de 2021, fl.4. La demandante resalta que la Resolución No. 000308 de 2020 del Ministerio de Agricultura dispone que los precios de referencia se encuentran en la justificación técnica de la Dirección de Cadenas Agrícolas y Forestales, lo que implica que “son dados por una dependencia interna del propio Ministerio de Agricultura y no tienen asidero alguno una norma con fuerza de Ley” Ib., fl.
6. Ib., fl.
8. Corte Constitucional, sentencias C-493 de 2020, C-464 de 2020 y C-044 de 2017. Escrito de corrección de la demanda del 31 de mayo de 2021, fl.4. Escrito de corrección de la demanda del 31 de mayo de 2021, fl.
7. Ib. Ib., fl.
8. Ib., fl.
9. Ib., fl.
15. El artículo 28 de la Ley 1150 de 2007, se ha mantenido vigente conforme a lo señalado por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011-PND 2010-2014, el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015-PND-2014-2018 y el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019-PND 2018-2022. Ib. Ib., fl.
13. Concepto de la Procuradora General de la Nación, escrito del 17 de agosto de 2021, fl. 4 (en adelante “Concepto PGN”). Id. fl.
4. Ib., fl.
5. Ib., fl.5. Ib., fl.5. Ib. Ib. Ib., fl.
12. Ib., fl.
9. Ib. Ib.fl.
9. Ib. Ib. Ib. Ib., fl.
11. Ib., fl.
10. Lo anterior, con el objetivo de garantizar “un mayor rendimiento, de asistencia técnica, de infraestructura, y de participación del sector en el mercado internacional a través de las exportaciones de los productos como el palmiste y el aceite de crudo de palma extraído”. Gaceta del Congreso 87 del 21 de marzo de 2007, pág.
5. Concepto PGN, fl.
11. AL respecto, la Procuradora afirma que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido “fluctuante y ha tenido diversos matices al momento de considerar si el análisis de temporalidad de una norma del PND que se acuse, debe ser un requisito para demostrar o desvirtuar el principio de unidad de materia en las leyes que aprueban el PND”. Ib. Ib. Ib., fl.
12. Cfr., Corte Constitucional, auto 300 de 2008 y sentencia C-089 de 2020. Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001, reiterada en las sentencias C-247 de 2017, C-002 de 2018, C-087 de 2018 y C-221 de 2019. Ib. Ib. Corte Constitucional, sentencia C-551 de 2019. Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001. Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001, reiterada en las sentencias C-247 de 2017, C-002 de 2018, C-087 de 2018 y C-221 de 2019. Ib. Corte Constitucional, sentencia C-049 de 2020. Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001, reiterada en las sentencias C-247 de 2017, C-002 de 2018, C-087 de 2018 y C-221 de 2019. Corte Constitucional, sentencia C-551 de 2019. Ib. Corte Constitucional, sentencia C-551 de 2019. Ib. Corte Constitucional, sentencia C-048 de 2004. Corte Constitucional, sentencias C-085 de 2018 y C-112 de 2019, entre otras. Corte Constitucional, sentencia C-393 de 2019. Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-1115 de 2004, C-1300 de 2005, C-074 de 2006, C-929 de 2007, C-623 de 2008 y C-1123 de 2008. La Sala resalta que estas mismas razones permiten concluir que el cargo carece de pertinencia. Lo anterior, debido a que el referente normativo del principio de unidad de materia, esto es, las metas, planes y estrategias de la Ley del PND no están vigentes. Esto implica que el parámetro de control del juicio de unidad de materia no fue identificado de forma correcta por la demandante. Intervención de Fedepalma, pág.
12. Intervención de Fedepalma, pág.
13. FEDEPALMA, Intervención del 13 de julio de 2021, pág.
20. Decreto 2354 de 1996, art. 5.2. FEDEPALMA, Centro de Información y Documentación palmero. Silva, A., & González, J. (2016). Balance de 20 años de Parafiscalidad Palmera en Colombia. Palmas, 37 (3), 13-45. Decreto 2354 de 1996, art.
3. Ley 138 de 1994, art.
4. Así mismo, dispone que “[e]n el caso de contratos de maquila o contratos de procesamiento agroindustriales similares, el sujeto de la cuota para el Fomento de la Agroindustria de la Palma de Aceite, es la persona natural o jurídica que encarga la maquila o los contratos de procesamiento agroindustriales similares”. Ley 138 de 1994, art.
9. Ley 138 de 1994, art.
10. Ley 138 de 1994, art.
7. Corte Constitucional, sentencia C-511 de 2019. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, fl.13. Intervención del señor Mauricio Alfredo Plazas Vega, fl.
2. Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, fl.,
9. Concepto de la Procuradora, fl.5. Ib. Intervención de la Sociedad de Agricultores de Colombia, fl,06. Ib., fl.
10. Corte Constitucional, sentencia C-178 de 2016. Corte Constitucional, sentencia C-293 de 2020. Sobre el particular, en la Sentencia C-1170 de 2004, se indicó: “(…) los recursos parafiscales, no obstante su carácter de recursos públicos, no entran a formar parte del Presupuesto General de la Nación. Ello implica, por un lado, que se diferencian de los ingresos corrientes de la Nación, en cuanto que están afectos a la finalidad prevista en la ley de su creación, y no pueden destinarse a la atención de los requerimientos generales del Estado, y por otro, que su manejo se realiza de manera autónoma, al margen, en general, de las disposiciones que gobiernan la administración de los recursos que sí hacen parte del presupuesto”. Corte Constitucional, sentencia C-621 de 2013. Corte Constitucional, sentencias C-651 de 2001 y C-644 de 2016. Corte Constitucional, sentencia C-178 de 2016. Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2016. Corte Constitucional, sentencia C-1170 de 2004. Corte Constitucional, sentencias C-293 de 2020 y C-439 de 2021. Ver también, sentencias C-569 de 2000, C-796 de 2000, C-1295 de 2001, C-643 de 2002, C-114 de 2006 y C-891 de 2012. El artículo 338 de la Constitución dispone que los tributos sólo pueden ser creados por medio de ley, ordenanza o acuerdo. Ver también, Corte Constitucional, sentencia C-891 de 2012. Ver también, sentencia C-439 de 2021. Constitución Política, art. 150.12. Constitución Política, art. 300. “Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas (…)
4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales”. Constitución Política, art. 313. “Corresponde a los concejos (…)
4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”. Corte Constitucional sentencia C-155 de 2016. Corte Constitucional, sentencia C-200 de 2021. Corte Constitucional, sentencias C-060 de 2018, C-056 de 2019, C-278 de 2019 y C-481 de 2019. Corte Constitucional, sentencia C-987 de 1999. Ver también, sentencia C-585 de 2015. Corte Constitucional, sentencias C-550 de 2019 y C-006 de 2021. Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2012. Corte Constitucional, sentencias C-227 de 2002, C-891 de 2012 y C-602 de 2015. Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2016. Corte Constitucional, sentencia C-304 de 2019. Corte Constitucional, sentencias C-358 de 2017, C-269 de 2019 y C-550 de 2019. Corte Constitucional, sentencia C-987 de 1999. Ver también, sentencias C-504 de 2002, C-822 de 2011 y C-704 de 2010. Corte Constitucional, sentencias C-891 de 2012, C-593 de 2019 y C-042 de 2021. Corte Constitucional, sentencia C-568 de 2019. Ver también, sentencia C-155 de 2016. Corte Constitucional, sentencias C-459 de 2013, C-550 de 2019 y C-464 de 2020. Corte Constitucional, sentencia C-253 de 1995. Ib. Corte Constitucional, sentencia C-006 de 2021. Corte Constitucional, sentencia C-511 de 2019. Corte Constitucional, sentencia C-690 de 2003. Corte Constitucional, sentencia C-585 de 2015. Corte Constitucional, sentencia C-066 de 2021. Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-593 de 2019 y C-464 de 2020 para lo cual se puede “acudi[r] a las herramientas generales de la hermenéutica jurídica” o “a partir de las pautas y cánones generales de interpretación jurídica”. Corte Constitucional, sentencia C-822 de 2011. Ib. Corte Constitucional, sentencia C-060 de 2018. Corte Constitucional, sentencias C-594 de 2010 y C-593 de 2019. Corte Constitucional, sentencias C-030 y C-278 de 2019. Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2016. Corte Constitucional, sentencia C-253 de 1995. Corte Constitucional, sentencias C-439 de 2021, C-568 de 2019, C-074 de 2018, C-449 de 2015, y C-621 de 2013. Corte Constitucional, sentencia C-278 de 2019. Ver también, sentencias C-035 de 2009, C-459 de 2013 y C-269 de 2019. Corte Constitucional, sentencia C-511 de 2019. La jurisprudencia ha puesto de presente que, si bien se exige el respeto de los principios de legalidad y certeza del tributo, lo anterior no se opone al carácter general y abstracto de las normas tributarias “a las cuales les compete definir con ese carácter tales elementos, sin que sea necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipotéticamente podrían caer bajo el señalamiento general de las disposiciones”. Corte Constitucional, sentencias C-228 de 1993, C-121 de 2006 y C-822 de 2011. Corte Constitucional, sentencia C-060 de 2018. Ver también, sentencias C-585 de 2015 y C-511 de 2019. Corte Constitucional, sentencia C-585 de 2015. Corte Constitucional, sentencia C-060 de 2018. Corte Constitucional, sentencia C-066 de 2021. Ib. Corte Constitucional, sentencia C-060 de 2018. Corte Constitucional, sentencia C-412 de 1992. Ver también, sentencia C-439 de 2021. Corte Constitucional, sentencia C-260 de 2015. Corte Constitucional, sentencias C-337 de 2017 y C-278 de 2019. Corte Constitucional, sentencias C-040 de 1993, C-1067 de 2002 y C-585 de 2015, entre otras. Ver también, sentencia C-060 de 2018. “Es con base en esta consideración, que la Corte ha avalado la constitucionalidad de normas que difieren a las autoridades administrativas (i) la definición periódica del precio de un bien, como elemento para la conformación de la base gravable de una contribución parafiscal”. Corte Constitucional, sentencias C-060 de 2018, C-030 de 2019 y C-511 de 2019. Corte Constitucional, sentencia C-585 de 2015. Corte Constitucional, sentencia C-060 de 2018. Corte Constitucional, sentencias C-585 de 2015 y C-030 de 2019. Corte Constitucional, sentencia C-511 de 2019. Ver también, sentencias C-040 de 1993, C-842 de 2000, C-480 de 2007 y C-030 de 2019. Corte Constitucional, sentencias C-585 de 2015, C-030 de 2019 y C-511 de 2019. Corte Constitucional, sentencias C-585 de 2015 y C-030 de 2019, En la primera de las citadas providencias la Corte Constitucional señaló que la noción precio de paridad internacional era “una noción determinable a partir del modo como se regulan en otras leyes las contribuciones destinadas a fondos de estabilización de precios de bienes” tales como la Ley 101 de 1993. Corte Constitucional, sentencias C-511 de 2019. Ver también sentencias C-060 de 2018 y C-278 de 2019. Corte Constitucional, sentencias C-585 de 2015 y C-030 de 2019. La Corte resalta que la jurisprudencia constitucional también ha estudiado la constitucionalidad de normas que definen la tarifa de los tributos con base en un “precio” o “valor”. Estas decisiones no constituyen precedente para el caso concreto en estricto sentido, debido a que (i) en este caso se cuestiona la presunta indefinición de la base gravable -no la tarifa- de la cuota de fomento palmero, y (ii) el alcance del principio de certeza tributaria varía de acuerdo con el elemento esencial del tributo de que se trate por, lo que las reglas jurisprudenciales aplicables a la tarifa son diferentes y, a pesar de ser relevantes, no son plenamente aplicables. Intervención de Fedepalma, pág.
20. Intervención del MADR, pág. El MADR explicó que es necesario hacer una actualización semestral del precio debido al “fenómeno de estacionalidad de la cosecha que tiene la producción del aceite de palma y palmiste en el país”. Según el ministerio, durante el primer semestre del año, “siempre se cuenta con una mayor disponibilidad del bien agrícola en el mercado nacional de producción local, mientras que, para el segundo semestre de cada anualidad, la producción nacional disminuye”. Tabla tomada de la intervención de Fedepalma, pág.
20. FEDEPALMA, Intervención del 13 de julio de 2021, pág. 20. https: dpej.rae.es lema precio-de-referencia#:~:text=1.,compararlo%20con%20el%20precio%20observado. Intervención de FEDEPALMA, pág.
10. Intervención de Mauricio Plazas Vega, pág.
5. Ley 101 de 1993. “ARTÍCULO
40. PROCEDIMIENTO PARA LAS OPERACIONES DE LOS FONDOS DE ESTABILIZACIÓN DE PRECIOS DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS Y PESQUEROS. El precio de referencia o la franja de precios de referencia; la cotización fuente del precio del mercado internacional relevante; y el porcentaje de la diferencia entre ambos precios que se cederá a los fondos o se compensará a los productores, vendedores o exportadores, serán establecidos por los comités directivos de los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros.Las operaciones de los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros se sujetarán al siguiente procedimiento:1. Si el precio del mercado internacional del producto en cuestión para el día en que se registre la operación en el Fondo de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros respectivo es inferior al precio de referencia o al límite inferior de una franja de precios de referencia, el Fondo pagará a los productores, vendedores o exportadores una compensación de estabilización. Dicha compensación será equivalente a un porcentaje de la diferencia entre ambos precios, fijado en cada caso por el Comité Directivo, con el voto favorable del Ministro de Agricultura, o su delegado”. Corte Constitucional, sentencia C-1067 de 2002. En este punto, la Sala aclara que la práctica administrativa o el ejercicio de una función legal por parte de una autoridad administrativa no determina la constitucionalidad en abstracto de una norma. Sin embargo, la Sala trae a colación la práctica administrativa con el objeto de demostrar que la propia autoridad que ejerce la función prevista en la norma demandada no acude a los parámetros legales que, según los intervinientes, enmarcan su labor de certificación. MADR, Intervención del 13 de julio de 2021, pág.
10. Corte Constitucional, sentencias C-480 de 2007 y C-511 de 2019. Corte Constitucional, sentencia C-585 de 2015. Corte Constitucional, sentencias C-621 de 2013 y C-030 de 2019. En este punto la Sala reitera la regla de decisión fijada por la Corte en las sentencias C-621 de 2013 y C-030 de 2019. Corte Constitucional, sentencias C-037 de 1996, C-737 de 2001, C-481 de 2019, C-464 de 2020, C-483 de 2020 y C-047 de 2021. Corte Constitucional, sentencia C-737 de 2001. Corte Constitucional, sentencia C-047 de 2021. Corte Constitucional, sentencia C-483 de 2020. Corte Constitucional, sentencia C-221 de 1997. Corte Constitucional, sentencia C-737 de 2001. Corte Constitucional, sentencia C-464 de 2020. Corte Constitucional, sentencias C-464 de 2020, C-483 de 2020 y C-047 de 2021, entre muchas otras. Corte Constitucional, sentencia C-221 de 1997. Corte Constitucional, sentencias C-737 de 2001 y C-481 de 2019. Corte Constitucional, sentencia C-483 de 2020. Ib. A través de esta modalidad de decisión, la Corte llena directamente el vacío normativo ocasionado con la declaración de inexequibilidad. FEDPELMA, Intervención del 13 de julio de 2021. Constitución Política, art.
65. Constitución Política, art.
64. La norma demandada fue prorrogada por la Ley 1450 de 2011 (PND 2010-2014) en su artículo 276, que señaló: “Con el fin de dar continuidad a los objetivos y metas de largo plazo planteados en los anteriores Planes de Desarrollo, se mantienen vigentes las siguientes disposiciones (…) de la Ley 1151 de 2007 los artículos 11, 13, 14, 15, 19, 21, 22, 24, 25, 27, 28, 31, 39, 49, (…)” (negrillas fuera del texto original. A su vez dicha norma fue prorrogada por la Ley 1753 de 2015 (PND 2014-2018) en su artículo
267. Dicha disposición derogó expresamente normas contenidas en la Ley 812 de 2003, la Ley 1151 de 2007 y la Ley 1450 de 2011, dentro de los cuales no está el articulo 28 de la ley 1151 de 2007 y destaca que: “Con el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y largo plazo, los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007 y 1450 de 2011 no derogados expresamente en el inciso anterior o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior”.Finalmente, el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 (PND 2018-2022) conserva la misma estructura de derogar expresamente ciertos artículos de leyes anteriores, pero no menciona el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 y, antes de señalar los artículos derogados, destaca: “Los artículos de las Leyes 812 de 2003,1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior”.