SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADADIANA FAJARDO RIVERAA LA SENTENCIA C-018 18DERECHO A LA OPOSICION POLITICA-El legislador si podía, válidamente, extender la titularidad a otras agrupaciones sin personería jurídica (Salvamento parcial de voto) M.P. ALEJANDRO LINARES CANTILLOReconocimiento de movimientos ciudadanos sin garantías para ejercer control político1. Con el respeto acostumbrado por las providencias de la Corte, me aparto de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena en el asunto de la referencia, en relación con la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “así como a los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de elección popular”, contenida en la definición del término “organizaciones políticas”, consagrado en el inciso primero del artículo 2º del Proyecto de Ley Estatutaria examinado y en otras normas del mismo Estatuto. Esta decisión llega a una conclusión contradictoria que desconoce el espíritu constitucional de tener una democracia abierta y pluralista que otorga garantías a todos los actores políticos. En efecto, si bien la Sentencia evidencia que los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y los movimientos sociales son modalidades constitucionalmente reconocidas de representación democrática, les niega el ejercicio del derecho fundamental a la oposición una vez acceden a una curul a través de una elección popular, esto es, al mismo tiempo que se les permite acceder y ejercer el poder político, se les impide la posibilidad de efectuar un control a dicho poder a través de las garantías que se derivan de este derecho fundamental.
2. La sentencia C-018 de 2018 fundamentó la citada declaratoria de inexequibilidad en tres razones principales: (i) el Legislador estatutario excedió la norma de competencia material, (ii) se desconoció la voluntad del Constituyente de fortalecer los movimientos y partidos políticos con personería jurídica, y (iii) resultaría problemático hacer un seguimiento y control a los movimientos ciudadanos sin personería jurídica.3. Frente al primer argumento expuesto en la Sentencia C-018 de 2018, no comparto la conclusión a la que llegó la mayoría de la Sala Plena, esto es, que el legislador estatutario excedió la norma de competencia material que le fue otorgada al reconocer el derecho fundamental a la oposición a grupos o movimientos que no cuentan con personería jurídica. Una interpretación armónica de los principios y normas constitucionales que desarrollan el alcance de los derechos políticos, fuerza a concluir que el legislador estatutario sí podía, válidamente, extender la titularidad del derecho fundamental a la oposición a otras agrupaciones distintas a los movimientos o partidos políticos con personería jurídica, tal como se explicará a continuación. 3.1. El artículo 5º del Proyecto de Ley estudiado consagra como uno de los principios rectores del Estatuto de la Oposición Política el principio democrático, precisando además dicha norma que el derecho fundamental a la oposición política es una condición esencial de la democracia participativa. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el principio democrático tiene un carácter universal y expansivo. Sobre esta última característica, en la Sentencia C-089 de 1994 se explicó que dicho principio, “lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción”. Posteriormente, en la Sentencia C-179 de 2002 se precisó que la fuerza expansiva de la democracia implica la ampliación efectiva de todas las herramientas que garanticen y profundicen la democracia. Al respecto, se indicó: “se trata pues de una maximización progresiva de los mecanismos que permiten el acceso al poder político, y el ejercicio y control del mismo, así como la ingerencia (SIC) en la toma de decisiones. Desde este punto de vista, la tendencia expansiva de la democracia participativa proscribe los obstáculos y trabas que impiden la efectiva realización de la democracia, y el excesivo formalismo de las normas que regulan el ejercicio de los derechos políticos”. 3.2. De hecho, la Corte Constitucional ha aplicado el carácter expansivo del principio democrático para estudiar la constitucionalidad de normas que otorgan derechos y garantías a grupos políticos diferentes a los partidos o movimientos con personería jurídica. En Sentencia C-955 de 2001 se estudió la demanda que se presentó en contra de la expresión “grupos políticos” contenida en una norma del Código Electoral. Dijo la Corte: “De las normas transcritas, así como de las consideraciones que las comentan, se desprende con claridad que los organismos o las organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos pueden manifestarse y actuar políticamente, lo cual incluye la posibilidad de designar, postular e inscribir candidatos o listas de candidatos a los cargos de elección popular.En estos términos, la Corte considera que el principio de representatividad proporcional debe ser aplicado de forma extensiva y debe favorecer las propuestas políticas contenidas en las listas de candidatos presentadas, con sujeción a la ley, por los movimientos políticos, las organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos.Esta conclusión se impone como resultado de la interpretación armónica que se ha hecho en esta Sentencia, de las disposiciones constitucionales que se integran a la preceptiva del artículo 263, cuales son los artículos 2º, 40-1, 108, 109 y 111 de la Constitución Política y de la naturaleza expansiva de los derechos derivados del modelo democrático participativo. Así, en última instancia, cuando el artículo 263 se refiere a la representación proporcional de los partidos, debe entenderse también la de los movimientos políticos, la de las organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos que intervengan en el debate electoral y presenten sus respectivas listas de candidatos, con sujeción a la ley”.3.3. Así mismo, en Sentencia C-1081 de 2005, la Corte declaró la constitucionalidad de una norma que disponía que los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos podían presentar listas y candidatos únicos para las elecciones territoriales que se realizaran con posterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2003, a pesar de que el inciso primero del artículo 263 de la Constitución sólo hacía referencia a partidos y movimientos políticos. En esta oportunidad la Corte reiteró lo señalado en la sentencia C-955 de 2001, y señaló:“Aunque válidamente podría pensarse que el Consejo Nacional Electoral excedió los límites de su función regulatoria al admitir en las contiendas a los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos –a pesar de que los mismos no fueron expresamente mencionados en el artículo 263 superior- esta Corporación considera que, a partir de una lectura complementada con el artículo 108 de la Carta Política, tal como quedó modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003, es posible afirmar que ‘Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos”.3.4. Así entonces, si bien en el presente caso el artículo 112 de la Constitución Política sólo menciona a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica como beneficiarios de los derechos y garantías que se derivan de ejercer el derecho fundamental a la oposición política, esto no implica que, en virtud del carácter expansivo del principio democrático, al legislador estatutario le esté vedado extender este derecho a otros actores con capacidad política, como los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y los movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de elección popular. 3.5. Esta disposición no contradice la voluntad del Constituyente, pues una lectura sistemática de las normas constitucionales lleva a concluir que el legislador estatutario podía incluir a los mencionados grupos dentro de los destinatarios del Estatuto de la Oposición, siempre y cuando tuvieran representación en las corporaciones públicas de elección popular. En efecto, el artículo 107 de la Constitución “garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos”. Por su parte, el artículo 108 indica que “los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos (a elecciones)”, mientras que el artículo 109 precisa que “los partidos y movimientos con Personería Jurídica o por grupos significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos estatales”. Se advierte entonces que, el acceso a cargos de elección popular y las garantías y derechos que de esto se derivan, no se restringe exclusivamente a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por el contrario, el Constituyente reconoció otras agrupaciones, como los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos, como modalidades válidas de representación democrática. Por lo tanto, resulta contradictorio que se reconozca a estas agrupaciones la posibilidad de constituirse en alternativas para el acceso y el ejercicio del poder político, pero se les nieguen las garantías para ejercer el control político a través del derecho fundamental a la oposición en las corporaciones públicas de elección popular en las que obtengan representación, tal como sí lo pueden hacer los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
4. En cuanto al segundo argumento expuesto en la Sentencia de la cual me aparto (esto es, el hecho de que aceptar la ampliación de los titulares del derecho a la oposición, tal como lo hace el legislador estatutario, no se acompasa con la voluntad del Constituyente de fortalecer los movimientos y partidos políticos con personería jurídica), es preciso indicar que, contrario a lo sostenido por la mayoría de la Sala Plena, considero que garantizar el derecho fundamental a la oposición a los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y a los movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de elección popular, en las mismas condiciones que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, lejos de contrariar la voluntad del Constituyente, la desarrolla en armonía con el sistema democrático sobre el que se asienta el Estado colombiano y los derechos y garantías que establece la Constitución Política para la conformación, ejercicio y control del poder político. Además, asegura el derecho a la igualdad de todas las personas que, en ejercicio de la representación democrática en las corporaciones para las cuales han sido elegidas, deciden declararse en oposición al Gobierno. 4.1. En tal sentido, la misma Sentencia C-018 de 2018 concluye que las garantías de un Estado democrático y pluralista solo son predicables de los partidos y movimientos políticos excluyendo a los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de elección popular. Concretamente, plantea lo siguiente: “(…) los partidos y movimientos políticos son una de las formas que la Constitución prevé para garantizar a todos los ciudadanos la participación política en la definición de la agenda estatal. En efecto, como lo ha señalado la Corte, el carácter pluralista implícito en el Estado constitucional y democrático tiene directa incidencia en la estructura y organización de ese tipo de asociaciones (art. 107 Superior), por cuanto les impone el deber de incorporar internamente los conductos apropiados que“(i) permit[an] la deliberación de las distintas vertientes ideológicas al interior de la agrupación;” y “(ii) articul[en] esas posiciones con la regla de mayoría, utilizada para la toma de decisiones dentro del partido o movimiento político.” De esta manera, los partidos y movimientos políticos, en tanto mecanismo de participación política, cumplen con la función de canalizar y comunicar al Gobierno las exigencias, así como las expresiones de apoyo u oposición de los gobernados, en especial las de las minorías de conformidad con lo previsto en el artículo 112 Superior. A partir de los fundamentos expuestos en precedencia, se concluye que el modelo de democracia adoptado con la Carta Política de 1991 es de base participativa y pluralista, razón por la cual, los diversos sectores de la población tienen derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, y en esa medida, a fundar partidos y movimientos políticos que articulen, comuniquen y ejecuten las opiniones de los ciudadanos, con respeto por las diversas orientaciones o posiciones que coexisten en la sociedad, en especial las que defiendan las minorías.”4.2. Las anteriores consideraciones, a mi juicio, invisibilizan el rol de los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales en un Estado social y democrático de Derecho, en especial si se pretende garantizarles el derecho fundamental a la oposición política siempre que cuenten con representación en las corporaciones públicas de elección popular.5. Finalmente, tampoco comparto el tercer argumento esbozado en la Sentencia C-018 de 2018, según el cual, resulta problemático garantizar el derecho fundamental a la oposición de los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y los movimientos sociales porque sería muy difícil hacer un seguimiento y control a dicho grupos, como por ejemplo, en el manejo de recursos o en la identificación de sus voceros, considero que este tipo de argumentos, atinentes a las dificultades prácticas que podrían presentarse para garantizar el derecho fundamental a la oposición, no constituyen razones de orden constitucional que permitan negar tal derecho a estas organizaciones políticas.
6. En suma, no comparto la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena porque considero que el legislador estatutario podía, válidamente, ampliar la titularidad del derecho fundamental a la oposición, consagrado en el artículo 112 de la Constitución Política, a los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de elección popular, desarrollando de esta forma la voluntad del Constituyente en armonía con el sistema democrático y el conjunto de derechos y garantías que establece la Constitución Política para la conformación, ejercicio y control del poder político. En los anteriores términos, dejo planteado el