Aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADRO ALEJANDRO LINARES CANTILLOA LA SENTENCIA C-015 16DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE CONTRIBUCION PARAFISCAL A COMBUSTIBLE Y DIFERENCIAL DE PARTICIPACION POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Precisión de definición, condiciones y efectos de la Ley de Financiamiento (Aclaración de voto)PROYECTO DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO DESBALANCEADO-Presentación (Aclaración de voto) PRINCIPIO DE EQUILIBRIO PRESUPUESTAL-Evolución (Aclaración de voto)LEY DE FINANCIAMIENTO-Ley ómnibus (Aclaración de voto) LEY DE FINANCIAMIENTO-Ley de iniciativa gubernamental (Aclaración de voto) LEY DE FINANCIAMIENTO-Elementos (Aclaración de voto)LEYES DE FINANCIAMIENTO-Efectos (Aclaración de voto) LEYES DE FINANCIAMIENTO Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Principio de legalidad financiera (Aclaración de voto) LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Principio de universalidad (Aclaración de voto) PROYECTO DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Recaudo de rentas y recursos de capital de manera permanente (Aclaración de voto)Expediente D-10691. Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1739 de 2014 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones.”Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt ChaljubEn la parte resolutiva de la sentencia C-015 de 2016, la Corte decidió declarar exequible la Ley 1739 de 2014 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”. Si bien comparto plenamente el sentido de la decisión, con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, estimo necesario aclarar mi voto a fin de precisar para el futuro la definición, condiciones y efectos de la Ley de Financiamiento, en los siguientes términos.La Constitución de 1991 en su artículo 347, contrario a lo que sucedía bajo la Carta anterior, permite que el proyecto de la Ley Anual de Presupuesto se presente desbalanceado, esto es, que los gastos puedan ser superiores a los ingresos legalmente autorizados. Cuando esta situación se presenta, el Constituyente le impone al Gobierno el deber de presentar, por separado, un proyecto de ley creando nuevas rentas o modificando las preexistentes destinadas a financiar el monto de gastos contemplados en la Ley Anual de Presupuesto (presupuesto de rentas y ley de apropiaciones), es decir, a cubrir el faltante presupuestal. Según lo establece la sentencia C-1190 de 2001, dicho “(…) proyecto debe presentarse al mismo tiempo con el de presupuesto o dentro del menor término posible, con el fin de que las Comisiones correspondientes puedan tener un conocimiento real y preciso sobre los faltantes existentes y determinar si las nuevas rentas permiten el equilibrio financiero”.Como se observa, lo dispuesto en el artículo 347 de la Carta, refleja una evolución del principio de equilibrio presupuestal, ya que se permite al Gobierno Nacional presentar presupuestos desequilibrados, y recae la obligación en éste de presentar simultáneamente leyes complementarias que permitan “la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados” que no cuentan con la financiación asegurada. Según la doctrina, este tipo de leyes complementarias se denominan como “(…) Leyes Financieras en Italia, y (…), suelen contener una miscelánea de disposiciones tributarias y por tal razón en algunos países se les denomina también leyes ómnibus”.De lo anterior se puede inferir que la Ley de Financiamiento o ley ómnibus a la que hace referencia el artículo 347 de la Constitución, se puede definir como una ley de iniciativa gubernamental que propone la creación de nuevas rentas y recursos de capital, o la modificación de los existentes, para financiar la totalidad de los gastos que el Estado pretende realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Teniendo en cuenta lo anterior, a continuación se presentan los elementos que componen la institución jurídica de la Ley de Financiamiento:Universalidad de los gastos. El artículo 346 de la Carta dispone, en cuanto a la Ley Anual de Presupuesto, que el Gobierno formulará anualmente y ante el Congreso, el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones, respetando los principios de sostenibilidad fiscal y lo dispuesto en el plan nacional de desarrollo. La ley de apropiaciones por su parte debe reflejar las autorizaciones máximas del gasto, mientras que el presupuesto de rentas (art. 11 del Decreto 111 de 1996) debe contener la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, de las contribuciones parafiscales, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. Es importante resaltar que, el proyecto de la Ley Anual de Presupuesto debe cumplir con el principio de universalidad, el cual se predica únicamente de la autorización del gasto; en otras palabras, el presupuesto debe contener la totalidad de los gastos públicos que el Estado espera realizar durante la vigencia fiscal respectiva.Insuficiencia de rentas. Por lo cual, cuando se evidencia un desequilibrio en el presupuesto básico, esto es, una insuficiencia en el presupuesto de rentas, el Gobierno tiene el deber de presentar el proyecto de la Ley de Financiamiento, con el objetivo de financiar la totalidad de los gastos contemplados en la Ley Anual de Presupuesto, cuyas fuentes de financiación son insuficientes.Trámite separado. De conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 347 de la Constitución, la Ley Anual de Presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de Ley de Financiamiento, y en dicho caso el trámite de dicha Ley de Financiamiento podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente, haciendo evidente que dichas leyes se pueden tramitar de forma coetánea, pero separada una de otra.Primer debate conjunto. En lo que se refiere a la aprobación del proyecto de Ley de Financiamiento por parte del Gobierno Nacional, conviene precisar que según se establece en el artículo 347 de la Carta, y en el artículo 54 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional -Decreto 111 de 1996, la aprobación de la Ley de Financiamiento constituye una excepción a la regla general de la realización de los debates separados, sucesivos y consecutivos. En este sentido y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 169 de la Ley 5 de 1992, la aprobación de una ley de financiamiento se exceptúa de la regla de los debates separados, sucesivos y consecutivos en cada cámara, y se permite que su primer debate tenga lugar en una sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales Permanentes homólogas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República -referidas a las Comisiones de Asuntos Económicos-, y por consiguiente las siguientes leyes tienen tres debates: (i) proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo (art. 341 de la Carta), (ii) la Ley Anual de Presupuesto (art. 346 de la Carta), (iii) la Ley de Financiamiento (art. 347 de la Carta), y (iv) aquellas que por solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la República envíe mensaje de urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que este siendo conocido por el Congreso (art. 163 de la Carta).Por lo demás, en lo que se refiere al trámite legislativo es importante precisar como lo hizo la Corte en su sentencia C-1190 de 2001 que la excepción a los debates separados, sucesivos y consecutivos planteada en el artículo 347 de la Constitución, se debe leer de forma armónica con el inciso tercero del artículo 346 de la Carta, que autoriza a las Comisiones de Asuntos Económicos de las dos cámaras para deliberar en forma conjunta, con el fin de dar primer debate al proyecto de Ley Anual de Presupuesto. Por consiguiente, si corresponde a las Comisiones de Asuntos Económicos (comisiones terceras y cuartas) conocer del proyecto de dicha Ley Anual de Presupuesto, resulta obvio afirmar que es a ellas mismas a quienes compete conocer los proyectos de Ley de Financiamiento a que alude el artículo 347 Superior.Creación o modificación de rentas y recursos de capital. Ahora bien, en cuanto al contenido material de la Ley de Financiamiento, es claro que mediante dicha ley se podrán crear o modificar cualquiera de las rentas y recursos de capital incluidos en el presupuesto de rentas, lo cual incluye pero sin limitarse a, la creación o modificación de ingresos tributarios como no tributarios, o la ampliación de los cupos de endeudamiento. En este sentido, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 numeral 12 y 338 de la Carta, el Gobierno Nacional mediante el proyecto de Ley de Financiamiento podrá proponer al Congreso el establecimiento de contribuciones fiscales y contribuciones parafiscales (estas últimas en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley); o la ampliación de los cupos de endeudamiento y negociación de empréstitos adicionales, en seguimiento a las facultades otorgadas al Congreso de la República en el numeral 9 del artículo 150 de la Constitución.Objetivo financiero. Una vez surtido el trámite legislativo, el Gobierno Nacional contará con las autorizaciones requeridas, para financiar la totalidad de los gastos que el Estado pretende realizar durante la vigencia fiscal respectiva, ajustando de esta forma el proyecto de presupuesto de rentas y recursos de capital hasta por el monto de los gastos desfinanciados.En cuanto a los efectos de las Leyes de Financiamiento y sin perjuicio de que las mismas se tramitan coetáneamente con la Ley Anual de Presupuesto, se deben entender como separadas debido a la clara bifurcación del principio de legalidad financiera, esto es, en las leyes de financiamiento sólo se hace referencia a la creación o modificación de los ingresos, y en la Ley Anual de Presupuesto en seguimiento al principio de universalidad, se recoge la totalidad de los gastos que se pretendan realizar durante una vigencia fiscal, los cuales deben corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y aprobarse en el marco de sostenibilidad fiscal por parte del Congreso. En esta medida, es dado concluir que en materia de ingresos la Constitución en su artículo 347, permite el recaudo de rentas y recursos de capital de manera permanente, más allá del período fiscal, al no fijar una limitación temporal y al ser tenidas las leyes de financiamiento por la jurisprudencia de esta Corte como una estimación de los ingresos de la Nación.Con el debido respeto,ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado