SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADAMARÍA VICTORIA CALLE CORREA A LA SENTENCIA C-015 16LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Inconstitucionalidad por tener características simultáneas respecto de la aprobación, mensaje de urgencia y vigencia indefinida (Salvamento de voto)LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Debates en Cámaras (Salvamento de voto) PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Proyecto de ley de financiamiento cuando ingresos no sean suficientes para atender gastos previstos (Salvamento de voto) PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO-Aprobación conjunta ante comisiones de asuntos económicos (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Trámite legislativo expedito solo para financiar el monto de gastos contemplados (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Aunque es válido el trámite en solo tres debates suponen un sacrificio objetivo de principios constitucionales (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Supresión del plazo entre aprobación e iniciación del debate tiene implicaciones en los principios sustantivos del procedimiento (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Excepción a la regla de cuatro debates tiene respaldo constitucional expreso y debe ser objeto de interpretación restrictiva (Salvamento de voto) LEYES DE FINANCIAMIENTO-Debates para su aprobación (Salvamento de voto) LEYES DE FINANCIAMIENTO-Improcedencia de reformas tributarias con vigencia normativa y fiscal indefinida con solo tres debates y sin mensaje de urgencia (Salvamento de voto)CONGRESO DE LA REPUBLICA-Tramite en tres debates de reforma que provea ingresos para financiar apropiaciones del presupuesto y estatuya o modifique rentas fiscales con vigencia temporal indefinida (Salvamento de voto) CONGRESO DE LA REPUBLICA-Debe haber mensaje de urgencia si pretende implementar reforma en materia tributaria sin periodo definido de vigencia normativa o fiscal con solo tres debates (Salvamento de voto) LEYES DE FINANCIAMIENTO-Limite a vigencia normativa o fiscal de no mediar mensaje de urgencia (Salvamento de voto)Referencia: expediente D-10691 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1739 de 2014 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”. Actores: Fernando Araujo Rumié, Pierre Eugenio García, Ernesto Macías Tovar, Alfredo Ramos Maya e Iván Duque Márquez. Magistrado Ponente:JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUBIgnorancia de la refutaciónCon el debido respeto, salvo el voto.1. Los ciudadanos que instauraron la demanda expusieron con claridad que la Ley acusada era a su juicio inconstitucional, debido a que reunía conjuntamente tres características –entre otras-: (i) introducía una reforma tributaria con vigencia indefinida, (ii) en un procedimiento que no tuvo mensaje de urgencia, (iii) y el cual solo surtió tres debates, el primero de ellos en comisiones conjuntas de ambas Cámaras. Como se observa, para responder adecuadamente la acción pública la Corte debía entonces decidir si la ley cuestionada podía tener simultánea y conjuntamente estos tres rasgos. Sin embargo, la mayoría de la Sala no abordó esa cuestión. Lo que hizo fue fraccionar la acusación ciudadana y dividir el problema en censuras individuales, para preguntarse separadamente si una Ley de financiamiento puede contener normas con vigencia indefinida, si aparte puede tramitarse solo en tres debates, y si en algún caso puede aprobarse sin mensaje de urgencia. Cada una de esas cuestiones, por separado, puede tener una respuesta afirmativa. Pero el problema de la acción pública era otro, pues preguntaba si una ley como la acusada puede tener al mismo tiempo esos tres caracteres.2. Al no resolver apropiadamente la cuestión, tal como se presentaba, la posición mayoritaria incurrió en lo que Aristóteles denominó como paralogismo por ‘ignorancia de la refutación’ o en una conclusión inatinente. Presentó como si fuera la refutación de un argumento (del cargo central de la acción), lo que en realidad es la contradicción de argumentos distintos (de singulares miembros mutilados del verdadero cargo). El siguiente ejemplo puede aclarar mejor este punto: en Colombia, la Constitución exige que los articulados de las leyes se voten de manera nominal y pública, a menos que exista unanimidad, caso en el cual pueden sujetarse a un procedimiento de votación ordinaria, que no sea nominal. Pues bien, supóngase que una demanda plantea un cargo de inconstitucionalidad contra el articulado de una ley, porque no fue aprobado mediante votación nominal y pública, ni hubo tampoco unanimidad. Para responder adecuadamente ese cargo, sería preciso definir si es válido aprobar una ley sin votación nominal y pública, cuando no hay unanimidad. Ignorar la refutación en esa hipótesis sería preguntarse separadamente, primero, si es posible aprobar una ley sin votación nominal y pública y, aparte, si pueden votarse leyes sin unanimidad. Naturalmente, cada una de estas preguntas tiene, por separado, respuestas afirmativas. Pero el problema es cuando se presentan conjuntamente, ya que no puede haber una ley cuyo articulado haya sido, al mismo tiempo, aprobado sin votación nominal y pública (o sin que se alcance esa finalidad), y además sin unanimidad. Lo mismo en el presente caso: bien puede ser cierto que una ley de financiamiento se apruebe en tres debates, o que se tramite en tres debates sin mensaje de urgencia, o que una ley de esa naturaleza tenga vigencia indefinida. Sin embargo, el problema era si resultaba constitucional que una ley de financiamiento tuviera simultáneamente esas tres características. A mi juicio la respuesta debía ser negativa, por lo siguiente.3. La Constitución ciertamente admite ser interpretada en el sentido de que las leyes de financiamiento, que expida el Congreso para crear los ingresos necesarios a fin de atender los gastos proyectados en el presupuesto, se tramite en tres debates, el primero de ellos en comisiones conjuntas de Senado y Cámara, y sin mensaje de urgencia. El artículo 347 de la Constitución prevé expresamente que cuando los ingresos legalmente autorizados en el presupuesto no sean suficientes para atender los gastos previstos, el Gobierno propondrá por separado, “ante las mismas comisiones” que tramitaron la ley de presupuesto, un proyecto de ley orientado a financiar las apropiaciones (proyecto de ley de financiamiento). Pues bien, dado que las comisiones que tramitan la ley de presupuesto son las de asuntos económicos de ambas Cámaras -quienes sesionan en tal caso de forma conjunta por mandato constitucional (CP art 346)- entonces era razonable inferir que el proyecto de ley de financiamiento podía presentarse ante esas mismas comisiones, para que conjuntamente lo aprobaran en primer debate. Así, la ley de financiamiento expedida en desarrollo de lo previsto por el artículo 347 de la Constitución podía efectivamente aprobarse en tres debates - el primero en comisiones conjuntas y los otros dos en Plenarias de las respectivas Cámaras – sin necesidad de mensaje de urgencia.
4. Cuando esta clase de leyes de financiamiento se tramita efectivamente, lo que se persigue es entonces autorizar los ingresos necesarios para financiar los gastos del presupuesto. No obstante, cuando se aprueba con tres debates únicamente, el objetivo es específicamente garantizar una autorización expedita y oportuna de esos recursos. No de otra manera se explica que esta clase de leyes tenga, conforme al artículo 347, un debate menos de los cuatro exigidos por regla general (CP art 157). Si bien la Constitución faculta al Congreso para expedir el proyecto de ley referente a los recursos adicionales en el periodo legislativo siguiente a aquel en que se apruebe el presupuesto (CP art 347 inc 2), no es menos cierto que con ello no pretende negar la cierta urgencia circunstancial que se puede experimentar, ante un presupuesto de gastos desfinanciado, en que los ingresos faltantes se aprueben oportunamente, antes de entrar en vigencia la ley de presupuesto. El Gobierno está a cargo de ejecutar el presupuesto general de la nación, y para tener seguridad en el ejercicio es importante contar desde comienzo del periodo fiscal con certidumbre en torno a la magnitud de los ingresos disponibles, para así planear el nivel de control y disciplina que debe imprimirle al gasto. En vista de esta circunstancial urgencia para la aprobación de leyes de financiamiento antes de entrar en vigencia el presupuesto, se justifica no solo formalmente –según el artículo 347 Superior- sino también materialmente un trámite legislativo expedito, como el que se surte en tres debates, en vez de en los cuatro exigidos por regla general (CP art 157).5. Ahora bien, aunque es válido tramitarlas así, las leyes de financiamiento aprobadas en solo tres debates suponen un sacrificio objetivo de principios constitucionales. Primero, un debate menos implica restringir las oportunidades de deliberación en el seno del Parlamento, y esto a su turno reduce el goce efectivo del derecho a participar –directamente o a través de sus representantes- en los asuntos colectivos (CP arts 1, 2, 40 y 157). Segundo, tratándose de una ley que decreta o modifica tributos, la tramitación inicial del proyecto en comisiones conjuntas significa que no sería la Cámara de Representantes la encargada de comenzar con su procedimiento de formación, como lo exige la Constitución (CP art 154), sino las comisiones de ambas cámaras simultáneamente. De este modo se limita el poder del órgano nacional de representación de las circunscripciones territoriales, de ejercer un control político especial de primera mano sobre una reforma tributaria. Tercero, un procedimiento compuesto por tres debates sacrifica un periodo de pausa o enfriamiento entre la aprobación de un proyecto en una Cámara y su tramitación en la otra. En efecto, la Constitución prevé que “entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán trascurrir por lo menos quince días” (CP art 160). Este plazo no se cumple cuando el proyecto es aprobado en tres debates únicamente, pues en ese caso no se da el paso de una Cámara a otra, sino de las comisiones de ambas Cámaras a sus plenarias. La supresión de ese plazo tiene profundas implicaciones en los principios sustantivos del procedimiento. Los periodos de enfriamiento o plazos de pausa introducen una cierta lentitud en el ejercicio del poder legislativo, que permite a los representantes reflexionar sobre lo discutido, desactivar emociones facciosas en los partidos o movimientos, y facilita oportunidades reales de control ciudadano sobre un acto que gobierna su vida pública.
6. Por lo mismo, cualquier excepción a la regla general de surtir cuatro debates para la aprobación de las leyes no solo debe tener un claro fundamento expreso en la Constitución, sino que su interpretación debe ser restrictiva y estar plenamente justificada en los restantes principios constitucionales. En el caso de las leyes de financiamiento del presupuesto, como antes se indicó, la excepción a la regla de los cuatro debates tiene respaldo constitucional expreso (CP art 347). No obstante, por su naturaleza y por los principios constitucionales que compromete, esta excepción debe ser objeto de interpretación restrictiva, con el fin de que no se utilice para eludir las oportunidades de deliberación democrática en el seno del Congreso previstas en la Constitución (CP art 157). En esa medida, las leyes de financiamiento pueden muy bien aprobarse en tres debates y sin mensaje de urgencia, pero solo en cuanto constituyan efectivamente formas específicas de autorizar ingresos para financiar gastos ya proyectados en el presupuesto. El artículo 347 de la Constitución no contempla una autorización para reducir los debates parlamentarios con independencia del balance presupuestal, sino que presupone que los ingresos autorizados no sean suficientes para atender los gastos ya contemplados. Así, no sería válido emplear el trámite del artículo 347 de la Carta, si hay un justo equilibrio entre los gastos aforados y los ingresos legal y previamente autorizados. Del mismo modo, las leyes de financiamiento con tres debates y sin mensaje de urgencia no pueden tampoco usarse para introducir reformas tributarias con vigencia normativa y fiscal indefinida, pues el Constituyente las concibió estrictamente como instrumentos “para financiar el monto de los gastos contemplados” (CP art 347), y no con otros fines. En la medida en que las normas aprobadas por el legislador excedan ostensiblemente el propósito de financiar los gastos contemplados en una ley anual de presupuesto, la invocación del artículo 347 resulta insuficiente. La Constitución no contempla una autorización para crear, por ese procedimiento legislativo expedito, fuentes normativas de ingresos públicos con vocación de vigencia legal o fiscal indefinida.
7. La Constitución no le impide al Congreso que, por iniciativa del Gobierno Nacional, tramite en tres debates una reforma en la cual, al mismo tiempo, provea los ingresos necesarios para financiar las apropiaciones del presupuesto y estatuya o modifique con vigencia temporal indefinida las rentas fiscales. Lo que ocurre es que si pretende implementar una reforma, por ejemplo tributaria, sin darle un periodo definido de vigencia normativa o fiscal, con solo tres debates, tendría que haber mensaje de urgencia del Presidente de la República, debidamente fundado conforme a la Constitución, el cual debería además ser estudiado por la respectiva Cámara (CP art 163). De no mediar mensaje de urgencia, las leyes de financiamiento han de ver limitada su vigencia normativa o fiscal hasta el momento en que los ingresos en ellas autorizados alcancen para atender los gastos apropiados en el presupuesto general de la nación. De tal suerte, el legislador tiene entonces dos opciones: o bien aprobar la ley de financiamiento sin mensaje de urgencia pero en tres debates, caso en el cual sus normas tendrían un periodo de vigencia delimitado fiscal o normativamente; o bien aprobar la ley en cuatro debates, o en tres pero con mensaje de urgencia, siendo legítimo que en esta hipótesis sus previsiones tengan vocación de vigencia indefinida, y no circunscrita a la financiación específica del presupuesto. Lo que no resulta justificado a la luz del análisis anterior es que, so pretexto de financiar los gastos ya apropiados en el presupuesto, y sin mensaje de urgencia debidamente tramitado, el Congreso apruebe en tres debates –como lo hizo en este caso- una reforma tributaria de amplio alcance, con vocación de vigencia indefinida, pues no hay autorización constitucional en este sentido, y estas intervenciones legislativas deben estar precedidas de las máximas oportunidades posibles de deliberación democrática, a menos que por disposición expresa se justifique lo contrario.
8. Resultaba entonces injustificado que el Congreso se hubiera atribuido la facultad de aprobar la Ley 1739 de 2014 -de financiamiento-, con vocación de vigencia indefinida, en un procedimiento que constó solo de tres debates parlamentarios y sin mensaje de urgencia. Este procedimiento expedito habría sido explicable si se buscaba solo financiar el presupuesto del año siguiente (2015), y poner en vigencia la ley que aseguraba los recursos adicionales desde el comienzo de ese mismo periodo fiscal, para atender los gastos proyectados. En esa hipótesis se habría ameritado reducir los debates y acelerar el procedimiento de formación, con el fin de garantizar seguridad en la magnitud de los ingresos correspondientes a ese ejercicio, y para facilitarle al ejecutor la planeación en el control y disciplina de gasto. Pero como lo que perseguía el Congreso con la Ley 1739 de 2014 era introducir una reforma tributaria de más largo alcance hacia el futuro, con vocación de vigencia normativa y fiscal indefinida, no resultaba necesario sacrificar un debate parlamentario. Una reforma tributaria con esas características habría podido constitucionalmente aprobarse en cualquier periodo legislativo ulterior, con los cuatro debates exigidos como regla general. Sacrificar un debate, junto con el periodo de pausa antes indicado, supone una significativa limitación de la democracia constitucional, que esta Corte estaba obligada a defender (CP art 241). Esta Corporación no está llamada a interpretar la Constitución en el sentido que minimice la democracia, a menos que haya suficientes razones poderosas y expresas para ello, debe hacerlo en el sentido que mejor la profundice, la amplíe y la haga más abierta a la participación. Este deber es mucho más claro en materia tributaria, en el cual existe una exigente carga histórica de legitimidad democrática.
9. Ciertamente, para justificar su decisión, la mayoría hizo alusión a que en las sentencias C-809 y C-1190 de 2001 la Corte admitió la posibilidad de tramitar en tres debates, y sin mensajes de urgencia, la Ley 633 de 2000, que era precisamente una ley de financiamiento, y mediante la cual se introducían normas con vocación de vigencia indefinida. No obstante, la mayoría olvida precisar que en el procedimiento de formación de dicha Ley 633 de 2000 efectivamente se presentó mensaje de urgencia, y que esto fue reconocido de forma expresa por la Corporación, por lo cual se justificaba sin lugar a dudas reducir a tres el número de debates. En la sentencia C-809 de 2001, “la correspondiente iniciativa sí recibió solicitud de urgencia por parte del Presidente de la República, quien mediante comunicación dirigida a los presidentes de las comisiones terceras y cuartas del Congreso, el día 21 de noviembre de 2000 - suscrita también por el Ministro de Hacienda y Crédito Público -, solicitó la sesión conjunta de estas células legislativas con el fin de agilizar el trámite del proyecto de ley que se encontraba a su consideración para primer debate constitucional”. En la sentencia C-1190 de 2001 se dijo al respecto: “El Presidente de la República envió al Congreso el 21 de noviembre del 2000, mensaje de urgencia para efectos del trámite de dicho proyecto de ley, lo que motivó que las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara de Representantes sesionaran en forma conjunta con sus homólogas del Senado de la República”. Por lo tanto, lo que se hubiera señalado en esos fallos respecto de la posibilidad de tramitar en tres debates, y sin mensaje de urgencia, leyes de financiamiento con vocación de vigencia indefinida, no constituía la ratio decidendi de la decisión, sino una mera hipótesis -obiter dictum-, sin fuerza vinculante para resolver el presente asunto.10. También se alcanza a afirmar en el fallo mayoritario que, antes de esta, en las Leyes 633 de 2000 y 1111 de 2006 el Congreso de la República expidió leyes de financiamiento con vocación de vigencia indefinida, con tres debates únicamente. Sin embargo, es revelador apreciar que en realidad la primera de las leyes mencionadas, según lo indicado por la Corte en las sentencias C-809 y C-1190 de 2001, recibió mensaje de urgencia, evento en el cual se justifica tramitarlas en tres debates, y no hay problema de inconstitucionalidad en que se aprueben con vocación de vigencia indefinida. En cuanto a la Ley 1111 de 2006, la mayoría de la Sala no muestra que hubiese sido sometida a control de la Corte Constitucional, por los mismos cargos analizados en esta oportunidad. Tan solo se limita a mencionarla, como si de su sola existencia fáctica en el orden legal se derivara naturalmente su conformidad con el orden constitucional. Pero en este razonamiento hay una ‘falacia naturalista’, pues del hecho de que se expida una ley no se sigue que la misma sea válida; es decir, que se ajuste a la Constitución. Si la sola existencia de una ley de la República fuera un argumento suficiente de constitucionalidad, el control abstracto sobre las leyes que la Constitución le confía a esta Corte sería un imposible jurídico, pues estas por naturaleza serían inexorablemente constitucionales. Por lo cual, el hecho de que exista en el orden jurídico la Ley 1111 de 2006, y de que en ella concurran las mismas tres características –impugnadas en la acción pública- de la Ley 1739 de 2014, no implica que ambas se ajusten a la Constitución Política.
11. De todo lo cual se infiere que, en esta ocasión, la Corte declaró exequible la Ley 1739 de 2014 con una respuesta aparente al cargo ciudadano. No expuso razones para sustentar específicamente por qué una ley de financiamiento que se apruebe en tres debates, sin mensaje de urgencia, puede tener vigencia indefinida. En vez de eso, fraccionó el cuestionamiento en preguntas singulares, para darle una contestación afirmativa a cada una. Se preguntó si la ley de financiamiento puede tramitarse en tres debates, si aparte puede aprobarse en tres debates sin mensaje de urgencia, y si de otro lado una ley de ese tipo puede tener normas con vocación de vigencia indefinida. También quien suscribe este salvamento de voto les daría a estas cuestiones, individualmente consideradas y separadas entre sí, contestación afirmativa. Pero el problema, que la Sala pasó por alto, era si la ley de financiamiento demandada en este caso podía tener simultánea y conjuntamente esas tres características. En mi concepto, la respuesta a ese problema debía ser negativa: porque la Constitución autoriza la aprobación de leyes de financiamiento mediante un procedimiento expedito solo “para financiar el monto de los gastos contemplados” (CP art 347), y no para ulteriores propósitos; porque no hay, en el resto de la Constitución, una facultad expresa o razonablemente deducible de su texto, de usar ese trámite para otros efectos; porque admitir esa posibilidad supone suprimir injustificadamente un debate parlamentario y un periodo de pausa, y con esto se limita en mi parecer injustificadamente nuestra democracia constitucional. Por todos estos motivos, a mi juicio, la Ley 1739 de 2014, tal como estaba, era inconstitucional. Dejo así expresadas las razones que me llevaron a salvar el voto. Fecha ut supra,MARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistrada