SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVOA LA SENTENCIA C-011 13Referencia: Expediente D-9107Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1520 de 2012, “por medio de la cual se implementan compromisos adquiridos por virtud del “Acuerdo de Promoción Comercial” suscrito entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América y su “Protocolo modificatorio, en el marco de la política de comercio exterior e integración económica”. Actores: Jorge Enrique Robledo Castillo.Magistrado Ponente: ALEXEI JULIO ESTRADA. Salvo mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-011 de 2013, aprobada por la Sala Plena en sesión del veintitrés (23) de enero de dos mil trece (2013), por las razones que a continuación expongo:1. Frente a la decisión de declarar inexequible la Ley 1520 de 2012, por no haberse tramitado en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes de ambas Cámaras, considero que tanto por su objeto como por su propósito y contenido, el proyecto de ley correspondiente podía haberse tramitado en éstas o en las Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes, como en efecto se hizo.
2. Si bien es cierto que la ley se refiere a la propiedad intelectual y, en esta medida, podría corresponder a la competencia de las Comisiones Primeras, también lo es que su objeto, propósito y contenido están relacionados con asuntos propios de la política internacional, de los tratados públicos, del comercio exterior y de la integración económica, materias que corresponden a la competencia de las Comisiones Segundas.3. La Ley 3 de 1992, modificada por la Ley 754 de 2002, define las competencias de cada una de las Comisiones Constitucionales Permanentes de ambas Cámaras, razón por la cual fue necesario tenerla como parámetro de juzgamiento en el presente asunto. En su artículo 2, parágrafo 2, esta ley prevé que: “Cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley, no esté claramente adscrita a una Comisión, el Presidente de la respectiva Cámara, lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de materias afines”.4. Al interpretar el anterior parágrafo, entre otras, en la Sentencia C-306 de 2009, como motivo del estudio de unas objeciones presidenciales, la Corte puso de presente el carácter flexible del control de constitucionalidad sobre esta materia, en razón del principio democrático, al punto que sólo hay lugar a declarar la inexequibilidad cuando “no exista una duda razonable acerca de la Comisión que deba conocer sobre el proyecto o un principio de razón para que el Presidente de una Cámara Legislativa le haya adjudicado un proyecto a una Comisión determinada”.
5. En su argumentación, la sentencia dice seguir el precedente sentado en la Sentencia C-975 de 2002, en la cual la Corte declaró inexequible la Ley 719 de 2001. Esta sentencia, además de ser anterior a la Sentencia C-306 de 2009, no contiene un precedente relevante para el caso, pues en esa oportunidad la Corte estudió una norma que regulaba la gestión económica de los derechos de autor y de sus derechos conexos, y que no tenía ni el propósito de implementar un tratado internacional, ni una clara relación con la política internacional, el comercio exterior y la integración económica, como ocurre en este caso. Por el contrario, en la Sentencia C-975 de 2002 se verificó que asignar el proyecto de ley a las Comisiones Sextas constituía un vicio en el proceso de formación de la ley, porque no se estaba frente a una duda razonable sobre la Comisión competente, ni existía un principio de razón para dicha asignación, ya que por su objeto, propósito y contenido el proyecto se inscribía con claridad dentro de la competencia de las Comisiones Primeras.Respetuosamente, MAURICIO GONZALEZ CUERVOMagistrado ---pies de página--- En sentencia C-294 de 2012, la Sala Plena de esta Corporación se abstuvo de pronunciarse sobre un nuevo cargo planteado por un interviniente, y señaló que: “se trata de un argumento que no fue considerado en modo alguno por las motivaciones y consideraciones de la acción de inconstitucionalidad objeto del presente proceso de inconstitucionalidad, y en la medida que se trata de un cargo concreto y específico, muy distinto a los contenidos en la demanda, es un asunto al que no pueden responder el Gobierno, los intervinientes ni el Ministerio Público, pues se trata de un cargo, autónomo y distinto a los de la demanda de la referencia, y en tal medida no hace parte del problema jurídico sometido a consideración de la Corte Constitucional ni del debate procesal público que se surtió”. Asimismo, en sentencia C-237A de 2004, la Corte consideró que era incompetente para pronunciarse sobre un nuevo cargo presentado por el Procurador General de la Nación y que no guardaba conexidad directa con los esgrimidos por el actor. Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001. El Acuerdo y su ley aprobatoria fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-750 de 2008. Este Protocolo y la Ley 1166 de 2007 fueron objeto de revisión y declarados constitucionales por esta Corporación mediante sentencia C-751 de 2008. El artículo 8° de la Ley 23 de 1982 prescribía textualmente: “Para los efectos de la presente Ley se entiende por: A. Obras artísticas, científicas y literarias, entre otras, los: libros, obras musicales, pinturas al óleo, a la acuarela o al pastel, dibujo, grabado en madera, obras caligráficas y crisográficas, obras producidas por medio de corte, grabado, damasquinado, etc., de metal, piedra, madera u otros materiales, estatuas, relieves, escultura, fotografías artísticas, pantomimas, u otras obras coreográficas; B. Obra individual: la que sea producida por una sola persona natural;
C. Obra en colaboración: la que sea producida, conjuntamente, por dos o más personas naturales cuyos aportes no puedan ser separados; D. Obra colectiva: la que sea producida por un grupo de autores, por iniciativa y bajo la orientación de una persona natural o jurídica que la coordine, divulgue y publique bajo su nombre; E. Obra anónima: aquella en que no se menciona el nombre del autor, por voluntad del mismo, o por ser ignorado; F. Obra seudónima: aquella en que el autor se oculta bajo un seudónimo que no lo identifica; G. Obra inédita: aquella en que no haya sido dada a conocer al público; H. Obra póstuma: aquella que no haya sido dada a la publicidad solo después de la muerte de su autor;
I. Obra originaria: aquella que es primitivamente creada; J. Obra derivada: aquella que resulte de la adaptación, traducción, u otra transformación de una originaria, siempre que constituya una creación autónoma; K. Artista intérprete o ejecutante: el autor, locutor, narrador, declamador, cantante, bailarín, músico o cualquier otra que interprete o ejecute una obra literaria o artística;
L. Productor de fonograma: la persona natural o jurídica que fija por primera vez los sonidos de una ejecución, u otro sonido; M. Fonograma: la fijación, en soporte material, de los sonidos de una ejecución o de otros sonidos; N. Organismo de radiodifusión: la empresa de radio o televisión que trasmite programas al público; Ñ. Emisión o transmisión: la difusión por medio de ondas radioeléctronicas, de sonido o de sonidos sincronizados con imágenes. O. Retransmisión: la emisión simultánea de la transmisión de un organismo de radiodifusión por otro; P. Publicación: la comunicación al público, por cualquier forma o sistema; Q. Editor: la persona natural o jurídica, responsable económica y legalmente de la edición de una obra que, por su cuenta o por contrato celebrado con el autor o autores de dicha obra, se compromete a reproducirla por la imprenta o por cualquier otro medio de reproducción y a propagarla; R. Productor cinematográfico: la persona natural o jurídica que tiene la iniciativa, la coordinación y la responsabilidad de la producción de la obra cinematográfica; S. Obra cinematográfica: cinta de video y videograma; la fijación en soporte material, de sonidos sincronizados con imágenes, o de imágenes o de imágenes sin sonido; T. Fijación: la incorporación de imágenes y o sonidos sobre una base material suficientemente permanente o estable para permitir su percepción, reproducción o comunicación.” Distingue varios tipos de obra: anónima, audiovisual, colectiva, derivada, en colaboración, individual, inédita, originaria, póstuma, seudónima. El texto que se modifica mediante el artículo 4° de la Ley 1520 de 2012, disponía lo siguiente: “Artículo
11. De acuerdo al artículo 35 de la Constitución Nacional “será protegida la propiedad literaria y artística como propiedad transferible, por el tiempo de la vida del autor y ochenta años más, mediante las formalidades que prescriba la Ley. Ofrécese la misma garantía a los propietarios de obras publicadas en países de lengua española, siempre que la nación respectiva consigne en su legislación el principio de la reciprocidad, sin que haya necesidad de celebrar al efecto convenios internacionales. Esta Ley protege a las obras y producciones de los ciudadanos colombianos, de los extranjeros domiciliados en el país, y las obras de extranjeros publicadas por primera vez en el país. Los extranjeros con domicilio en el exterior gozarán de protección de esta Ley en la medida que las convenciones internacionales, a las cuales Colombia está adherida o cuando sus leyes nacionales aseguren reciprocidad efectiva a los colombianos.” En la Ley 23 de 1982 el artículo que regulaba esta materia y que objeto de modificación es el 166 que reconoce el derecho exclusivo en cabeza de los artistas, intérpretes o ejecutantes, o sus representantes, “de autorizar o prohibir la fijación, la reproducción, la comunicación al público, la transmisión, o cualquier otra forma de utilización de sus interpretaciones y ejecuciones. En consecuencia, nadie podrá sin la autorización de los artistas intérpretes o ejecutantes , realizar ninguno de los actos siguientes: A. La radiodifusión y la comunicación al público de la interpretación o ejecución de dichos artistas, salvo cuando ella se haga a partir de una fijación previamente autorizada o cuando se trate de una transmisión autorizada por el organismo de radiodifusión que transmite la primera interpretación o ejecución; B. La fijación de la interpretación o ejecución no fijada anteriormente sobre un soporte material;
C. La reproducción de una fijación de la interpretación o ejecución de dichos artistas en los siguientes casos:
1) Cuando la interpretación o la ejecución se hayan fijado inicialmente sin autorización;
2) Cuando la reproducción se hace con fines distintos de aquellos para los que fueron autorizados por los artistas, y,
3) Cuando la interpretación o la ejecución se haya fijado inicialmente de conformidad con las disposiciones de esta Ley pero la reproducción se haga con fines distintos de los indicados”. Este artículo es modificatorio del 172 de la Ley 23 de 1982 que preceptuaba: “El productor de un fonograma tiene el derecho de autorizar o de prohibir la reproducción directa o indirecta del mismo. Entiéndese por el ejemplar ilícito el que, imitando o no las características externas del ejemplar legítimo, tiene incorporado el fonograma del productor, o parte de él, sin su autorización”. Este artículo prescribe lo siguiente: “En todos los casos en que una obra literaria, científica o artística tenga por titular una persona jurídica o una entidad oficial o cualquier institución de derecho público, se considerará que el plazo de protección será de 30 años contados a partir de su publicación”. Esta protección tiene un tiempo igual en la legislación anterior. Este mismo lapso estaba consagrado en el artículo 2° de la Ley 44 de 1993, modificatorio del artículo 29 de la Ley 23 de 1982. El artículo 29 de la Ley 23 de 1982 extendía la protección para las personas jurídicas a un tiempo de treinta (30) años a partir de la fecha en que tuvo lugar la interpretación o ejecución o la primera fijación del fonograma, o la emisión de la radiodifusión. Por su parte, el artículo 2° de la Ley 44 de 1993, modificatorio del anterior, ampliaba dicho tiempo a cincuenta (50) años. Este artículo únicamente establecía una regla interpretativa, según la cual “[l]a protección ofrecida por las normas de este capítulo no afectará en modo alguno la protección del derecho del autor sobre las obras literarias, científicas y artísticas consagradas por la presente Ley. En consecuencia ninguna de las disposiciones contenidas en el podrá interpretarse en menoscabo de esa protección”. En la ponencia para primer debate, se explica que estas tres condiciones son agrupadas en un principio reconocido internacionalmente, denominado “la regla de los tres pasos”. El artículo 2° de la Ley 1032 de 2006 disponía lo siguiente: “Violación a los derechos patrimoniales de autor y derechos conexos. Incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de veintiséis punto sesenta y seis (26.66) a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes quien, salvo las excepciones previstas en la ley, sin autorización previa y expresa del titular de los derechos correspondientes:
1. Por cualquier medio o procedimiento, reproduzca una obra de carácter literario, científico, artístico o cinematográfico, fonograma, videograma, soporte lógico o programa de ordenador, o, quien transporte, almacene, conserve, distribuya, importe, venda, ofrezca, adquiera para la venta o distribución, o suministre a cualquier título dichas reproducciones.
2. Represente, ejecute o exhiba públicamente obras teatrales, musicales, fonogramas, videogramas, obras cinematográficas, o cualquier otra obra de carácter literario o artístico.
3. Alquile o, de cualquier otro modo, comercialice fonogramas, videogramas, programas de ordenador o soportes lógicos u obras cinematográficas.
4. Fije, reproduzca o comercialice las representaciones públicas de obras teatrales o musicales.
5. Disponga, realice o utilice, por cualquier medio o procedimiento, la comunicación, fijación, ejecución, exhibición, comercialización, difusión o distribución y representación de una obra de las protegidas en este título.
6. Retransmita, fije, reproduzca o, por cualquier medio sonoro o audiovisual, divulgue las emisiones de los organismos de radiodifusión.
7. Recepcione, difunda o distribuya por cualquier medio las emisiones de la televisión por suscripción”. “Cada operador de televisión abierta y concesionario de espacios en los canales de cubrimiento nacional, deberá cumplir trimestralmente los siguientes porcentajes mínimos de programación de producción nacional:a) Canales nacionalesDe las 19:00 horas a las 22:30 horas (triple A), el 70% de la programación será producción nacional.De las 22:30 horas a las 24:00 horas, el 50% de la programación será de producción nacional.De las 00:00 horas a las 10:00 horas, el 100% de la programación será libre.De las 10:00 horas a las 19:00 horas el 50% será programación de producción nacional.PARÁGRAFO. En sábados, domingos y festivos el porcentaje de producción nacional será mínimo del 50% en horario triple A;b) Canales regionales y estaciones locales.En los canales regionales y estaciones locales, la emisión de programación de producción nacional deberá ser el 50% de la programación total.Para efecto de esta ley se establecerán las siguientes definiciones:a) Producción Nacional. Se entiende por producciones de origen nacional aquellas de cualquier género realizadas en todas sus etapas por personal artístico y técnico colombiano, con la participación de actores nacionales en roles protagónicos y de reparto. La participación de actores extranjeros no alterará el carácter de nacional siempre y cuando, ésta no exceda el 10% del total de los roles protagónicos;b) La participación de artistas extranjeros se permitirá siempre y cuando la normatividad de su país de origen permita la contratación de artistas colombianos;c) Coproducción. Se entenderá por coproducción, aquella en donde la participación nacional en las áreas artística y técnica no sea inferior a la de cualquier otro país.El incumplimiento de estas obligaciones dará lugar a la imposición de sanciones por parte de la Comisión Nacional de Televisión (CNTV), que según la gravedad y reincidencia pueden consistir en la suspensión del servicio por un período de tres (3) a seis (6) meses a la declaratoria de caducidad de la concesión respectiva sin perjuicio de las acciones judiciales a que haya lugar y del incumplimiento de la norma y principios del debido proceso”. Presentada por el Senador Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar y el Representante a la Cámara Augusto Posada Sánchez. “Elementos básicos para la reflexión de la propiedad intelectual en el contexto digital”. En: Los blogs jurídicos y la WEB 2.0 para la difusión y la enseñanza del Derecho, Ed. Gonzalo A. Ramírez Cleves. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2010, pp. 637 a
661. Ibíd. , p.
649. Sobre las diferencias entre los derechos morales y patrimoniales de autor, véase la sentencia C-523 de 2009, en la que esta Corporación declaró constitucional el artículo 247 de la Ley 23 de 1982. Sentencia C-334 de 1993. Ibíd. , p.
649. Ibíd. , p.
649. Ver sentencia C-228 de 1995, en la cual la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de los artículos 61 y 62 de la Ley 44 de 1993 “por la cual se modifica y adiciona la Ley 23 de 1982 y se modifica la Ley 29 de 1994”. Así lo han señalado las sentencias C-040 de 1994 y C-1139 de 2000. Artículo 2° de la Ley 23 de 1982. Lipszyc Delia, “Derechos de autor y Derechos Conexos”, Ediciones Unesco Cerlalc, 1993. Citado en sentencia C-040 de 1994. Sobre el tema de la propiedad intelectual y los derechos de autor, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-509 de 2004, C-1118 de 2005, C-750 de 2008, C-523 de 2009, C-871 de 2010, entre muchas otras. En aquella oportunidad, la Corte debió estudiar la constitucionalidad de la Ley 397 de 1997 “Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulo a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”. Esta Corporación decidió declarar exequible la ley en cuanto a la forma de su expedición, pero declaró inexequible la expresión “irrenunciable” contenida en el artículo
34. A partir de esta sentencia, la Corte ha sostenido que los derechos morales de autor son derechos fundamentales, mientras que su dimensión patrimonial no ostenta tal rango. El carácter de derechos fundamentales de los derechos patrimoniales de autor ha sido reiterado en varias ocasiones por la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional. Por ejemplo, en las sentencias C-053 de 2001 y C-1118 de 2005, entre otras. En aquella oportunidad, la Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 617 de 2000 y la declaró exequible por el cargo de vicios de trámite en su formación al haber sido aprobada en primer debate en la comisión primera y no en la comisión cuarta de las cámaras legislativas del Congreso de la República. Sentencia C-540 de 2001. Ibíd. Ibíd. El artículo 142 de la Constitución señala que “La ley determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que cada una deberá ocuparse” [Nota a pie de página N° 5 en la sentencia C-540 de 2001 de la cual se hace la transcripción textual]. Sentencia C-540 de 2001. El criterio de flexibilidad en el control de constitucionalidad por presuntos vicios derivados de la falta de competencia de las comisiones permanentes del Congreso había sido previamente sentado en sentencias como la C-648 de 1997, en la que la Corte había señalado que: “[e]n aquellos casos en que las materias de que trata un determinado proyecto de ley no se encuentren claramente asignadas a una específica comisión constitucional permanente y, por ello, el Presidente de la respectiva corporación asigne su trámite a la comisión que considere pertinente, el respeto por el principio democrático exige que el juicio efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez constitucional, a menos que esa asignación de competencia sea manifiestamente irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones del artículo 2° de la Ley 3( de 1992. Sólo en ese evento el juez de la Carta podría sustituir la decisión del presidente del Senado de la República o de la Cámara de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de la ley de que se trate”. En dicho fallo, la Corte decidió declarar exequible el capítulo II de la Ley 318 de 1996 por no presentar vicios de forma. De igual manera, la Corte encontró ajustado a la Carta el Proyecto de Ley No. 001 99 Senado - 82 98 Cámara "Por la cual se concede una autorización a los contribuyentes del impuesto predial unificado en el Distrito Capital" objetado por el Presidente de la República, en consideración a lo siguiente: “La Corte observa entonces que el proyecto de ley objetado, se refiere a asuntos que son de la incumbencia tanto de las comisiones primeras como de las terceras constitucionales permanentes de las cámaras legislativas. En tal virtud, a fin de decidir cuál de ellas es competente, no pudiéndose acudir al principio de especialidad pues, como se ha visto, desde este punto de vista ambas comisiones tienen vocación para abocar inicialmente el estudio y debate del proyecto objetado, resulta menester estarse a lo dispuesto por el parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 3ª de 1992, según el cual “cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley, no esté claramente adscrita a una Comisión, el Presidente de la respectiva Cámara, lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer materias afines”. De esta manera, estima la Corte, como ya lo ha hecho en otras oportunidades, que la asignación hecha por el presidente de la respectiva cámara legislativa, tiene la virtud de definir la competencia de la comisión que inicia el trámite, y a esta decisión ha de estarse, salvo que sea irrazonable. Por lo tanto, las comisiones primeras constitucionales de ambas cámaras, en virtud del reparto que les fue hecho del proyecto bajo examen, reparto verificado de conformidad con el parágrafo del artículo 2° de la Ley 3ª de 1992, eran competentes para dar primer debate al referido proyecto”. En esa oportunidad, la Corte declaró la constitucionalidad del trámite que se dio al proyecto de ley en estudio, pues consideró que la ley demandada tenía como finalidad fundamental “regular el derecho de acceso al crédito de vivienda así como ampliar las funciones de protección social de las Cajas de Compensación”. En este sentido, expuso que las comisiones séptimas de la Cámara y del Senado eran competentes para conocer de seguridad social, vivienda y familia y que “no existe ningún argumento para sostener que la asignación de competencias financieras a las Cajas de Compensación defina como contenido dominante de la ley la materia financiera y que este contenido pueda primar sobre los temas sociales a los cuales, de manera explícita, se refiere tanto el texto de la ley como su respectiva exposición de motivos”. En sentencia C-306 de 2009, por su parte, la Corte manifestó de nuevo que el control de constitucional debía ser flexible con el fin de respetar la decisión del presidente de la cámara legislativa correspondiente. Conforme a ello, este Tribunal determinó que, dado que el proyecto de ley en estudio contenía varios temas, dentro de los cuales se encontraban algunos referentes al transporte, resultaba razonable su asignación a las comisiones sextas constitucionales permanentes. Sentencia C-975 de 2002, en la que cita la sentencia C-540 de 2001. Sentencia C-792 de 2000, citada en C-975 de 2002. Sentencia C-792 de 2000. Este artículo dispone: “Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones:
3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”. Folios 410 y siguientes del cuaderno principal del expediente. Gaceta del Congreso No. 75, martes 20 de marzo de 2012, pág. 11. (Folios 174 y siguientes del cuaderno de pruebas remitido por el Senado de la República). No desconoce la Sala que, tal y como lo ponen de presente algunos de los intervinientes, el artículo 21, por ejemplo, regula una materia diferente, cual es la de los porcentajes mínimos de televisación de producciones nacionales, lo cual no implica que la materia dominante a lo largo de la ley, no sea la de los derechos de autor. Así consta en el título de la ley y en su artículo 1° que consagra el objetivo de la misma.